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Immigrazione:
integrazione e
diritti fondamentali
Comitato economico e sociale europeo
-1-
INDICE
I fondamenti dell'integrazione e le sfide sociali dell'immigrazione
Mario SEPI, Presidente del Comitato economico e sociale europeo
p. 3
Il contributo del Comitato economico e sociale europeo alle politiche d'integrazione p. 5
dell'Unione europea
Luca JAHIER, Presidente del gruppo permanente "Immigrazione ed integrazione"
del Comitato economico e sociale europeo
Progetto di relazione informativa della Sezione specializzata "Occupazione, affari
sociali, cittadinanza" del Comitato economico e sociale europeo sul tema
Le nuove sfide dell'integrazione europea
Relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS
p. 7
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema
L'integrazione e l'agenda sociale (parere di iniziativa)
Relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS
Correlatore: Pedro ALMEIDA FREIRE
p. 19
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema
Integrazione dei lavoratori immigrati (parere esplorativo)
Relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS
p. 45
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema
Il rispetto dei diritti fondamentali nelle politiche e nella legislazione europea
in materia di immigrazione (parere d'iniziativa)
Relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS
p. 61
.../...
-2-
.../...
-3I FONDAMENTI DELL'INTEGRAZIONE E LE SFIDE SOCIALI DELL'IMMIGRAZIONE
Mario Sepi, Presidente del Comitato economico e sociale europeo
L'immigrazione rappresenta uno dei maggiori fenomeni sociali ed economici del nostro tempo. Donne
e uomini di paesi lontani sono costretti a lasciare le loro case in cerca di livelli di vita più degni ed
accettabili per sé stessi e le loro famiglie, alla ricerca di società e istituzioni democratiche e di uno
Stato di diritto. Arrivano in Europa, trovando un ambiente spesso difficile, in cui le loro
preoccupazioni e difficoltà si mescolano con le nostre, tanto più in periodi difficili come questi, così
pesantemente segnati dalla crisi economica. Così, quello che potrebbe, e dovrebbe, essere un incontro
arricchente tra persone e culture diverse, finisce per diventare spesso fonte di incomprensioni, paure e
tensioni.
Perché questo incontro possa essere veramente una fonte di ricchezza reciproca, ci vogliono norme,
finanziamenti, politiche che rendano effettivamente concreti e reali i concetti dell'integrazione, A tutti
i livelli gli attori implicati devono potersi sentire parte attiva: dal locale, al regionale, al nazionale per
finire con quello dell'Unione europea.
Il Comitato economico e sociale europeo è stato sempre molto attento a queste tematiche e alla
promozione delle politiche d'integrazione. Durante il mio mandato di Presidente, a partire dal 2008,
questa è stata una delle nostre più importanti preoccupazioni. Il Comitato percepisce l'integrazione
come un processo bidirezionale fondato sui diritti e doveri dei cittadini dei paesi terzi e su quelli della
società ospitante. Le politiche d'integrazione devono essere dirette sia agli immigrati che alle società
di accoglienza, per costruire una società in cui tutti i cittadini abbiano gli stessi diritti e doveri e
condividano i valori di una democrazia aperta e pluralista. Per noi, l'integrazione consiste in una
progressiva equiparazione degli immigrati al resto della popolazione, per quanto riguarda i diritti e i
doveri, l'accesso ai beni, ai servizi e alle basi di partecipazione civile e politica in condizioni di parità
di opportunità e di trattamento.
La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea che accompagna il Trattato di Lisbona
rappresenta un elemento fondamentale del modello europeo e di tutte le politiche e decisioni adottate
a livello europeo. E ciò è particolarmente vero per l'integrazione. La legislazione in materia di
immigrazione deve rispettare pienamente i diritti fondamentali di ciascun individuo, nonché i principi
della parità di trattamento e della non discriminazione.
Le politiche di integrazione devono essere strettamente legate anche agli obiettivi principali della
politica sociale dell'UE. In questo modo, tutte le persone, ivi compresi i cittadini dei paesi terzi, così
come i cittadini europei e quelli appartenenti alle minoranze, potranno beneficiare delle opportunità
che le politiche dell'UE offrono. Allo stesso modo, anche la lotta all'esclusione sociale deve riguardare
tutte le persone, compresi gli immigrati e le minoranze etniche. Di conseguenza, il CESE propone che
si strutturi un processo di incorporazione sistematica (mainstreaming) dell'integrazione degli
immigrati e delle minoranze nei diversi strumenti politici, legislativi e finanziari dell'UE, per
promuovere, insieme all'integrazione, la parità di trattamento e la non discriminazione.
.../...
-4Anche in coerenza con questo approccio, ho scelto per l'anno 2010, che è l'Anno europeo della lotta
alla povertà e all'esclusione sociale, di dedicare la nostra Biennale ad un tema che ha molto a che fare
con le problematiche legate all'immigrazione, vale a dire l'educazione per combattere l'esclusione
sociale. Come poter parlare, infatti, di inclusione sociale senza realizzare un vero processo di
integrazione? Non è forse essenziale partire dalle basi di quest'ultima, che si collocano appunto nella
fase di educazione e formazione di un individuo per la sua piena realizzazione nella società?
L'integrazione costituisce, infatti, una parte essenziale della nostra vita quotidiana: avviene a scuola,
in un club sportivo, ad una fermata di autobus, ma anche e soprattutto, sul posto di lavoro.
L'occupazione è, infatti, un aspetto fondamentale del processo di integrazione, e allora la legislazione
e le politiche pubbliche devono essere accompagnate dalla collaborazione e dall'impegno delle parti
sociali. Oltre ai sindacati e alle organizzazioni imprenditoriali, anche le associazioni di immigrati e le
altre organizzazioni della società civile svolgono un ruolo fondamentale. In tale contesto, il ruolo del
Comitato, che costituisce una vera e propria casa della società civile organizzata europea, è essenziale
nell'appoggiare le politiche d'integrazione.
Il Comitato ospita e coorganizza con la Commissione il Forum europeo dell'integrazione. Il Forum
accoglie circa 100 partecipanti provenienti da tutti i paesi dell'Unione europea, che si riuniscono due
volte all'anno per discutere dei problemi legati alle politiche d'integrazione. L'idea di creare una
piattaforma di dialogo di questo tipo è venuta dal Comitato già nel 2002, e oggi sono fiero di vederlo
funzionare bene e portare già dei frutti di lavoro tangibili.
Mario Sepi
Presidente
Comitato economico e sociale europeo
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-5IL CONTRIBUTO DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO ALLE
POLITICHE D'INTEGRAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA
Luca Jahier, Presidente del gruppo permanente "Immigrazione ed integrazione" del Comitato
economico e sociale europeo
Lo sviluppo delle politiche d'integrazione a livello dell'Unione europea si è realizzato attraverso un
lento cammino segnato talvolta da rallentamenti, reticenze e veti ma anche da passi in avanti
significativi. Una vera e propria politica d'immigrazione e d'integrazione dell'UE ha visto per la prima
volta la luce alla fine degli anni '90, quando gli Stati membri realizzarono che la libera circolazione
delle persone, fondamento essenziale dell'UE, dava automaticamente una dimensione comunitaria al
fenomeno migratorio e alle politiche che lo gestiscono.
Tuttavia, le buone intenzioni rimasero a lungo sulla carta finché, nel 2002, il Comitato economico e
sociale europeo decise, in collaborazione con la Commissione europea, di dare un nuovo impeto alla
politica d'integrazione, con una grande conferenza che coinvolse più di 200 organizzazioni della
società civile organizzata attive nell'integrazione. In quell'occasione, si parlò per la prima volta di un
fondo comunitario per l'integrazione, ma soprattutto si gettarono le basi politiche di quello che oggi
vede la luce: uno strumento di coinvolgimento attivo degli stakeholder nella riflessione e
nell'elaborazione delle politiche e delle misure d'integrazione.
Da allora, abbiamo continuato a spingere per una vera politica d'integrazione partecipata, anche sulla
scia della chiara percezione, nei nostri continui contatti con la società civile, delle sue enormi
aspettative in proposito. Perché, in fondo, l'integrazione è un processo dinamico e graduale che si
svolge ogni giorno davanti ai nostri occhi. Un processo di cui siamo testimoni ma anche protagonisti
nella nostra vita quotidiana. Le politiche europee e nazionali devono assicurare un contesto legislativo
e politico favorevole ai processi d'integrazione, ma tale contesto deve poi trovare concreta attuazione
nella realtà di ogni giorno, grazie al lavoro sul campo che solo la società civile, nelle sue diverse
articolazioni, è in grado di compiere. Il Comitato ha sempre affermato che la collaborazione attiva con
la società civile e le parti sociali costituisce un elemento essenziale nella promozione delle politiche
europee sull'integrazione.
Grazie alla sua composizione e al ruolo svolto nel processo legislativo dell'Unione europea, il
Comitato costituisce un intermediario - una specie di "ponte" - tra la società civile organizzata a
livello nazionale e le istituzioni europee. Fu quindi quasi naturalmente che la Commissione europea,
incaricata dal Consiglio di creare una piattaforma di dialogo e implicazione della società civile, decise
di consultare il Comitato chiedendogli di riflettere sulla struttura, l'organizzazione e il funzionamento
del Forum europeo dell'integrazione. La maggior parte delle nostre raccomandazioni sono state prese
in considerazione e applicate.
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-6Il Comitato, essendo la "casa" della società civile europea, ospita nei suoi locali le riunioni del Forum,
fornendo anche il necessario supporto logistico. Il nostro impegno è stato riaffermato con la
costituzione di un gruppo permanente composto dai membri del CESE, che ho avuto il piacere e
l'onore di presiedere in questi due anni. Il gruppo permanente segue da vicino i lavori del Forum e
partecipa attivamente alle sue riunioni, ma soprattutto contribuisce ai suoi lavori con un input politico,
attraverso l'elaborazione di pareri d'iniziativa e rapporti d'informazione (come il rapporto
d'informazione che si trova in questa pubblicazione). Questo ci permette di dare suggerimenti, stimoli
e un contributo di idee, ma soprattutto ci consente di collegare al meglio, e in maniera bidirezionale,
le riflessioni svolte dal Forum con quelle in corso a livello di istituzioni comunitarie, in vista
dell'elaborazione e la messa in atto delle politiche comunitarie.
Luca Jahier
Président
Groupe permanent "Immigration et integration"
Comité économique et social européen
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-7-
Comitato economico e sociale europeo
SOC/376
Le nuove sfide
dell'integrazione
Bruxelles, 7 giugno 2010
PROGETTO DI RELAZIONE INFORMATIVA
della sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza
sul tema
Le nuove sfide dell'integrazione europea
_____________
Relatore: PARIZA CASTAÑOS
_____________
.../...
Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË
Tel. +32 25469011 — Fax +32 25134893 — Internet: http://www.eesc.europa.eu
-8Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 marzo 2010, ha deciso, conformemente al
disposto dell'articolo 31 del proprio Regolamento interno, di incaricare la sezione specializzata
Occupazione, affari sociali, cittadinanza e il suo gruppo di studio permanente Immigrazione e
integrazione di elaborare una relazione informativa sul tema:
Le nuove sfide dell'integrazione.
*
*
*
1.
Contesto
1.1
Nel 2002 si è svolto un convegno organizzato dal CESE e dalla Commissione europea, nel
corso del quale si è proposto per la prima volta di elaborare un programma europeo per
l'integrazione e di creare un apposito fondo comunitario. Sempre nel 2002 sono state istituite
le cellule nazionali di contatto.
1.2
Nel 2003 si è svolto il Consiglio europeo di Salonicco. Nel 2004 è stato elaborato il
programma dell'Aia e sono stati adottati i principi fondamentali comuni per l'integrazione.
Nel 2005 è stata la volta dell'agenda per l'integrazione, mentre nel 2006 si è creato il Fondo
europeo per l'integrazione per il periodo 2007-2013. Nel 2007 si è tenuta la conferenza
ministeriale di Potsdam, seguita nel 2008 da quella di Vichy e dall'adozione del Patto europeo
sull'immigrazione e l'asilo. Nel 2009 è stato creato il Forum europeo dell'integrazione e
adottato il programma di Stoccolma. Nel 2010, infine, è entrato in vigore il Trattato di
Lisbona, si è rafforzata la base giuridica per l'integrazione e si è tenuta la conferenza
ministeriale di Saragozza. È stato inoltre creato un sito web, è stata redatta la terza edizione
del manuale di buone pratiche e si stanno mettendo a punto alcuni indicatori.
1.3
Sono quindi trascorsi otto anni da quando l'Unione europea ha cominciato a disporre di un
approccio comune per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi nel quadro di una politica
comune dell'immigrazione. Oggi l'UE dispone di diversi strumenti per il coordinamento delle
politiche nazionali di integrazione attraverso l'adozione e l'applicazione di principi
fondamentali comuni, e lo scambio di informazioni e di buone pratiche. Esistono inoltre
meccanismi di valutazione e un quadro finanziario comune.
1.4
Durante questo periodo, il CESE ha elaborato diversi pareri di iniziativa al fine di assistere il
Consiglio e la Commissione nell'attuazione di queste politiche con un approccio europeo e
tenendo conto del ruolo fondamentale della società civile (organizzazioni di immigrati,
associazioni per i diritti umani, parti sociali, ecc.). Il Comitato ha creato inoltre un gruppo di
1
1
GU C 125 del 27.5.2002, pag. 112 – GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128 – GU C 27 del 3.2.2009, pag. 95 – Cfr. il parere
d'iniziativa del CESE del 17 febbraio 2010 sul tema L'integrazione e l'agenda sociale, relatore: PARIZA CASTAÑOS,
correlatore: ALMEIDA FREIRE, adottato nella sessione plenaria del 17 e 18 febbraio 2010.
.../...
-9lavoro permanente sull'integrazione (IMI) in seno alla sezione SOC, e collabora molto
attivamente alle attività del Forum europeo dell'integrazione.
2.
Una nuova fase per l'integrazione
2.1
Oggi l'UE si trova di fronte a una nuova fase per le politiche di immigrazione e integrazione.
Nelle conclusioni della conferenza ministeriale sull'integrazione2, svoltasi a Saragozza il 15 e
16 aprile 2010, si invita la Commissione a elaborare una nuova agenda per l'integrazione e
si mette in rilievo il ruolo della società civile e del Forum europeo dell'integrazione.
2.2
Nella sua riunione del 28 gennaio, l'ufficio di presidenza del Forum europeo
dell'integrazione ha deciso che nella plenaria del Forum stesso in programma il 24 e
25 giugno 2010 si tenga un dibattito sugli obiettivi della nuova agenda per l'integrazione,
cosicché la Commissione possa conoscere il punto di vista della società civile espresso
attraverso il Forum.
2.3
Il CESE ha incaricato il gruppo di lavoro permanente IMI di elaborare la presente relazione
informativa per agevolare i dibattiti in seno al Forum e per contribuire alla messa a punto
della nuova agenda europea per l'integrazione.
3.
Il quadro della nuova agenda per l'integrazione
3.1
La nuova agenda sarà elaborata dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che rafforza
la base giuridica, e nel quadro del programma di Stoccolma e del programma Europa 2020.
3.2
3
Per proporre nuove strategie, il CESE ha recentemente adottato due pareri sul tema
dell'integrazione, di cui la Commissione dovrà tenere conto nell'elaborazione della sua nuova
comunicazione in materia. La presente relazione informativa va considerata complementare ai
suddetti pareri.
3.3
Nel programma di Stoccolma si stabiliscono le priorità politiche dello spazio di libertà,
sicurezza e giustizia per i prossimi cinque anni. Tra queste si trova l'integrazione dei cittadini
di paesi terzi; la Commissione europea è invitata a lanciare due iniziative concrete in questo
campo: la creazione di un meccanismo di coordinamento e l'elaborazione di moduli europei
di sostegno al processo di integrazione.
2
Cfr. l'allegato II - http://www.tt.mtin.es/eu2010/en/noticias/documentos/201004/21-001.pdf
http://www.tt.mtin.es/eu2010/fr/noticias/documentos/201004/10-001.pdf#documentacion.
3
Cfr. il parere d'iniziativa del CESE sul tema L'integrazione e l'agenda sociale, del 17 febbraio 2010, relatore: PARIZA
CASTAÑOS, correlatore: ALMEIDA FREIRE, adottato nella sessione plenaria del 17 e 18 febbraio 2010 e il parere esplorativo
del CESE del 17 marzo 2010 sul tema Integrazione dei lavoratori migranti, relatore: PARIZA CASTAÑOS, adottato nella
sessione plenaria del 17 e 18 marzo 2010.
.../...
- 10 3.4
4
Le conclusioni adottate dalla conferenza di Saragozza mettono in rilievo il ruolo della società
civile e il riconoscimento dei lavori del Forum europeo dell'integrazione: coinvolgere la
società civile riconoscendole il ruolo attivo nel processo bilaterale di adeguamento reciproco
da parte di tutti gli immigrati e di tutti i residenti degli Stati membri. Si dovrebbe promuovere
la creazione di reti, il dialogo e gli scambi che implicano le organizzazioni della società
civile, tenendo conto dei lavori del forum europeo sull’integrazione che, nel novembre 2009,
ha discusso sulle priorità comuni dell'UE per una politica trasversale dell'integrazione, con
particolare accento sull'istruzione e l'occupazione. Questa piattaforma dovrebbe continuare
ad essere implicata nell'elaborazione delle iniziative future in materia di integrazione a
livello dell'UE.
4.
La proposta del CESE
4.1
Il Comitato aveva appoggiato5 la prima proposta della Commissione, che prevedeva di
6
ricorrere al metodo aperto di coordinamento in tema di integrazione e che però nel 2003 non
è stata accettata dal Consiglio. In seguito però il Consiglio stesso, con il programma di
Stoccolma adottato nel dicembre 2009, ha deciso di lanciare un "meccanismo di
coordinamento" che, in pratica, persegue lo stesso obiettivo7.
4.2
La creazione di questo sistema di coordinamento deve rientrare nell'agenda per l'integrazione,
con relazioni nazionali ed europee elaborate a partire da orientamenti basati sui principi
fondamentali comuni e mediante l'utilizzo di indicatori comuni. La rete nazionale delle cellule
di contatto, il Forum europeo dell'integrazione e il CESE possono collaborare attivamente per
assistere la Commissione e il Consiglio nel miglioramento del coordinamento e nel lancio del
meccanismo.
4.3
Il CESE appoggia la decisione della Conferenza ministeriale di Saragozza volta a promuovere
un progetto pilota di valutazione delle politiche di integrazione.
4.4
L'integrazione è un processo sociale di adeguamento reciproco che si sviluppa nelle
complesse relazioni sociali tra le persone e tra i gruppi. Questi processi sociali devono essere
appoggiati attraverso la buona governance ai diversi livelli: europeo, nazionale, regionale e
locale.
4.5
L'UE apporta un grande valore aggiunto alle politiche di integrazione. Il CESE ha messo in
rilievo la necessità di vincolare l'integrazione ai valori e ai principi definiti dal Trattato, alla
Carta dei diritti fondamentali, alla Convenzione europea dei diritti umani, all'agenda Europa
4
5
6
7
Cfr. l'allegato II.
GU C 221 del 17.9.2002, pag. 49.
COM(2001) 710 definitivo.
Consiglio dell'Unione europea: Programma di Stoccolma - Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini,
Bruxelles, 2 dicembre 2009. Cfr. la sezione 6.1 dedicata all'integrazione, pagg. 64 e 65.
.../...
- 11 2020, nonché alle politiche dell'occupazione e all'agenda sociale. Per il CESE si tratta di un
legame fondamentale, vista la crisi di valori esistente in alcuni ambiti sociali e politici
europei.
4.6
L'integrazione e la coesione economica e sociale sono due facce della stessa medaglia.
L'Europa sta attraversando una grave crisi economica e sociale, caratterizzata da problemi
quali la recessione economica, la perdita di posti di lavoro e il deficit delle finanze pubbliche.
La coesione sta facendo dei passi indietro, e i governi stanno riducendo le risorse pubbliche
assegnate alle politiche di integrazione. In una situazione tanto difficile, il CESE ritiene
necessario rafforzare le politiche di integrazione per migliorare la coesione, sia a livello
nazionale che nell'UE.
4.7
A tal fine il CESE ha elaborato un parere d'iniziativa8 per rafforzare a livello UE
l'integrazione nella nuova agenda della politica sociale nel quadro di Europa 2020. È
inoltre essenziale continuare a sviluppare una politica di breve e lungo periodo che adotti un
approccio globale e trasversale all'integrazione.
4.8
Il CESE ritiene che l'occupazione dei lavoratori immigrati (sia uomini che donne) sia
fondamentale per l'integrazione. La perdita di posti di lavoro dovuta all'attuale crisi, tuttavia,
sta causando l'esclusione di numerosi lavoratori immigrati dal mercato del lavoro. A tal fine è
necessario migliorare l'occupabilità dei lavoratori immigrati attraverso programmi di
formazione che ne aumentino le competenze.
4.9
Molto spesso gli immigrati sono le prime vittime della crisi economica e della perdita di posti
di lavoro in quanto si trovano in una situazione di grande vulnerabilità.
4.10
In questa prospettiva, su richiesta della presidenza spagnola, il CESE ha inoltre elaborato un
9
parere esplorativo con l'obiettivo di promuovere l'integrazione dei lavoratori immigrati
nell'occupazione e sul luogo di lavoro, in condizioni di uguaglianza e di parità di trattamento.
Le parti sociali possono svolgere un ruolo molto importante nei diversi ambiti (impresa,
settore, regione, nonché a livello nazionale ed europeo).
4.11
I principi fondamentali comuni (PFC) rappresentano la guida per la strategia europea di
integrazione. Il primo principio definisce l'integrazione come un processo dinamico e
bilaterale di adeguamento reciproco tra gli immigrati e la società di accoglienza. Il Comitato
tiene a evidenziare questo approccio in un periodo in cui crescono fenomeni quali il razzismo,
la xenofobia e la discriminazione, che trovano espressioni politiche e sociali molto allarmanti.
8
9
Cfr. il parere d'iniziativa del CESE del 17 febbraio 2010 sul tema L'integrazione e l'agenda sociale, relatore: PARIZA
CASTAÑOS, correlatore: ALMEIDA FREIRE, adottato nella sessione plenaria dei giorni 17 e 18 febbraio 2010.
Cfr. il parere esplorativo del CESE del 17 marzo 2010 sul tema Integrazione dei lavoratori migranti, relatore: PARIZA
CASTAÑOS, adottato nella sessione plenaria del 17 e 18 marzo 2010.
.../...
- 12 4.12
In alcuni suoi pareri precedenti il CESE ha proposto diverse iniziative per lo sviluppo dei
PFC, e altrettanto ha fatto il Forum europeo dell'integrazione nelle sue trascorse riunioni. Il
Comitato ritiene che nei prossimi anni l'agenda europea per l'integrazione debba valutare le
azioni adottate sulla base dei principi 1, 2, e 4, e rafforzare quelle basate sui principi 7 e 9.
4.13
Nell'ambito della valutazione relativa al funzionamento del Fondo europeo per
l'integrazione che si realizzerà nel 2010, vanno rafforzati i legami tra i PFC e le azioni a
livello nazionale finanziate attraverso il Fondo stesso. Il CESE è infatti dell'avviso che non si
debbano finanziare con fondi europei politiche nazionali contrarie alla strategia europea di
integrazione. Per questo motivo ritiene anche che la Commissione europea debba avere una
maggiore capacità di gestione del Fondo in collaborazione con le autorità nazionali, e che le
organizzazioni della società civile debbano essere associate all'elaborazione dei programmi
a livello nazionale.
5.
Valutazione dei principi 1, 2 e 4
5.1
I principi fondamentali comuni sono destinati a favorire un approccio comune all'integrazione
a livello europeo. Trattandosi di principi molto generali e flessibili, privi di carattere
vincolante per gli Stati membri, si sono però sviluppati vari approcci e varie interpretazioni a
livello nazionale, con pratiche molto diverse e contraddittorie. Per questo motivo il Comitato
auspica che siano rafforzati i sistemi di coordinamento affinché i PFC abbiano una maggiore
visibilità e siano conosciuti e diffusi in tutta Europa.
5.2
I PFC 1, 2 e 4 sono particolarmente rilevanti in considerazione degli effetti sui diritti
fondamentali e sui principi generali del diritto europeo (proporzionalità e non
discriminazione).
5.3
Alcune politiche nazionali vanno valutate sotto il profilo della compatibilità con i diritti e le
libertà riconosciuti ai cittadini dei paesi terzi nella direttiva 2003/86 sul diritto al
ricongiungimento familiare e nella direttiva 2003/109, relativa allo status dei cittadini di paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
5.4
10
La terza relazione annuale su migrazione e integrazione , pubblicata dalla Commissione
europea nel settembre 2007, così recita:
−
10
"PBC 1. Gli Stati membri hanno adottato varie misure per promuovere l'integrazione
come un processo a due vie. L'attuazione seria di questo principio costituisce tuttavia un
impegno di lungo corso che richiede sforzi supplementari. Nelle strategie nazionali vi è
sempre una carenza di iniziative strutturali destinate alla popolazione indigena del paese
ospite per rafforzare la sua capacità di adattarsi alla diversità.
COM(2007) 512 definitivo.
.../...
- 13 −
−
PBC 2. I valori fondamentali costituiti dalla libertà, dalla democrazia, dallo stato di
diritto, dal rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sono considerati come
elementi di rilievo delle nuove politiche. Vari Stati membri hanno introdotto misure
intese a trasmettere una conoscenza dei valori fondamentali nei programmi di educazione
civica.
PBC 4. La maggior parte degli Stati membri reputa che conoscenze di base nella lingua
della società ospite costituiscono un elemento essenziale dell'integrazione. Numerosi
paesi imperniano le loro strategie d'integrazione su programmi di accoglienza che
comprendano corsi (talvolta obbligatori) di lingua e di educazione civica per i nuovi
arrivati. Un numero crescente di Stati membri modula maggiormente questi corsi per
rispondere alle singole esigenze. Solo alcuni procedono però a una valutazione
approfondita di queste attività."
5.5
Il CESE ritiene che l'approccio bidirezionale vada applicato a tutte le azioni, per evitare
alcuni degli squilibri che attualmente si verificano. Il rispetto dei diritti umani, delle libertà
fondamentali e dei valori di libertà, democrazia e Stato di diritto non riguarda soltanto gli
immigrati, ma anche le autorità delle società di accoglienza11.
5.6
Il Patto europeo sull'immigrazione e l'asilo, adottato dal Consiglio alla fine del 2008, ha
messo in risalto la necessità di rafforzare le politiche di integrazione, in particolare quelle
volte a garantire il rispetto (da parte degli immigrati) delle identità nazionali degli Stati
membri e dell'UE, nonché l'osservanza dei suoi valori fondamentali: diritti umani, libertà di
opinione, democrazia, tolleranza, parità tra uomini e donne e istruzione obbligatoria dei
minori.
5.7
L'importanza dei principi 2 e 4 è stata confermata inoltre dalla conferenza ministeriale
sull'integrazione di Vichy del novembre 2008. Sulla stessa linea, il programma di Stoccolma
raccomanda che l'interrelazione tra migrazione e integrazione rimanga essenziale, con
riguardo fra l'altro ai valori fondamentali dell'Unione, e il Consiglio ha invitato la
Commissione a sostenere gli sforzi degli Stati membri per rafforzare i valori democratici.
5.8
I risultati di alcuni recenti progetti di ricerca finanziati dalla Commissione europea e di altri
studi realizzati da esperti e dall'ambiente accademico dimostrano che il principio 1 non è stato
11
Cfr. per esempio il contributo dell'Agenzia per i diritti fondamentali dell'Unione europea al Programma di Stoccolma, nel quale si
fa riferimento ad alcune delle relazioni più rilevanti elaborate dall'Agenzia sulla vulnerabilità dei diritti fondamentali dei cittadini
di paesi terzi nell'UE.
L'Agenzia ha pubblicato anche diversi studi sulla vulnerabilità dei diritti fondamentali degli immigrati privi di documenti e dei rom.
Negli ultimi cinque anni, peraltro, diverse DG della Commissione europea hanno finanziato numerosi progetti di ricerca
indipendenti che hanno dimostrato l'esistenza di molteplici barriere, che impediscono agli immigrati di accedere alla protezione
dei diritti fondamentali, cfr. l'allegato II. La nomina di un commissario europeo responsabile della giustizia, dei diritti
fondamentali e della cittadinanza rispecchia l'importanza attribuita a livello europeo alla protezione dei diritti fondamentali di
tutte le persone e alla vulnerabilità del quadro giuridico esistente quando si sviluppano e si praticano determinate politiche dello
spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
.../...
- 14 sufficientemente applicato in diversi Stati membri, mentre i principi 2 e 4 sono stati
12
estensivamente applicati in vari Stati, quali per esempio Germania, Francia e Paesi Bassi .
5.9
Questi paesi utilizzano programmi, test o contratti giuridici di integrazione a carattere
vincolante ed esigono che i cittadini dei paesi terzi dimostrino di conoscere i valori e l'identità
nazionale (programmi definiti, in modo non appropriato, di "integrazione civile") per avere
accesso al diritto di residenza (temporaneo o permanente), ai diritti riconosciuti dallo statuto
europeo di soggiornante di lungo periodo (direttiva 2003/109) e al diritto di ricongiungimento
familiare (direttiva 2003/86).
5.10
In alcuni casi si svolgono anche prove di "integrazione nel paese d'origine" (corsi e test di
integrazione organizzati nelle ambasciate o nei consolati degli Stati membri nei paesi terzi)
per poter ottenere il visto che autorizza a entrare legalmente sul territorio dell'UE.
5.11
Il CESE ritiene che queste interpretazioni dei principi fondamentali comuni non siano
equilibrate e che rischino di entrare in conflitto con il carattere bidirezionale di adeguamento
reciproco dell'integrazione.
5.12
L'integrazione è un processo di natura sociale, che ha anche una dimensione giuridica.
L'integrazione va stimolata e favorita, ma non può diventare un nuovo ostacolo
all'uguaglianza o all'accesso ai diritti fondamentali.
5.13
L'integrazione si realizza lentamente nelle strutture della società (famiglia, scuola, quartieri e
paesi, posto di lavoro, sindacati, istituzioni religiose, culturali e sportive, ecc.). Trattandosi di
un processo che si sviluppa lentamente nella mentalità delle società, è necessario avere una
visione di lungo periodo. In questo senso è fondamentale il ruolo della società civile.
Attraverso le loro politiche, le autorità pubbliche possono contribuire al successo di questi
processi sociali purché applichino questo approccio, ma possono anche creare ulteriori
difficoltà introducendo politiche errate o operando cambiamenti troppo bruschi.
5.14
Il Comitato desidera sottolineare l'importanza che rivestono, ai fini dei processi sociali di
integrazione, le autorità locali, regionali e nazionali, che devono offrire agli immigrati corsi
per l'apprendimento della lingua, della storia, delle istituzioni, dei valori e degli usi e costumi
della società di accoglienza. Questi corsi devono essere ben strutturati per consentire agli
immigrati di conoscere le caratteristiche della società che li accoglie.
5.15
Merita attenzione l'esperienza dell'apprendimento orale e scritto delle lingue degli immigrati,
realizzata attualmente in Grecia, che offre una speranza alle persone e contribuisce a
migliorare i rapporti con i paesi d'origine.
12
E. Guild, K. Groenendijk and S. Carrera (eds), Illiberal Liberal States: Immigration, Citizenship and Integration in the EU,
Aldershot: Ashgate. S. Carrera and A. Wiesbrock (2009), Civic Integration of Third-Country Nationals: Nationalism versus
Europeanisation in the Common EU Immigration Policy, CEPS Liberty Security series, October 2009. R. Van Oers, E. Erboll
and D. Kostakopoulou (eds) (2010), A Redefinition of Belonging? Language and Integration Tests in Europe, The Hague:
Martinus Nijhoff Publishers.
.../...
- 15 5.16
Gli immigrati devono avere gli stessi diritti e gli stessi doveri stabiliti dalle leggi nazionali per
tutte le persone che risiedono sul territorio degli Stati, che si tratti di cittadini europei o di
paesi terzi.
5.17
È essenziale che gli immigrati si impegnino a imparare la lingua del paese che li accoglie, e
che conoscano e rispettino i costumi e le leggi del paese di residenza. Le autorità devono
offrire corsi di formazione adeguati alle necessità e alle circostanze degli immigrati.
5.18
Il Comitato ritiene tuttavia che "esaminare" le persone per decidere se debbano avere accesso
ai diritti fondamentali sia una procedura non compatibile con i valori e i principi dell'UE.
5.19
È necessario procedere a un'analisi critica dell'attuazione di alcune politiche, basate sui PBC 2
e 4, che non tengono conto della bidirezionalità (PBC 1), dell'interazione con i diritti
fondamentali e della compatibilità con i principi di proporzionalità e non discriminazione. È
ad esempio il caso degli "esami" per ottenere o rinnovare un permesso di soggiorno, per
ottenere lo status di residente permanente o per godere di altri diritti riconosciuti dalla
legislazione europea o nazionale. Il Comitato propone alla Commissione di richiedere una
relazione su questi aspetti all'Agenzia europea dei diritti fondamentali e al Consiglio
d'Europa.
5.20
L'uso di alcuni programmi di "integrazione civile" e di accoglienza, che chiedono agli
immigrati la conoscenza e l'adesione ai valori e alle identità nazionali per ottenere un visto, un
permesso di soggiorno e la garanzia dei diritti fondamentali, suscita in seno al CESE forti
dubbi sulla legittimità e la legalità di tali programmi nell'ambito di una politica comune
europea di immigrazione, che secondo il Trattato deve basarsi su un trattamento equo e
giusto.
5.21
L'Agenzia di Vienna deve valutare la compatibilità di alcuni programmi di "integrazione
civile" e alcuni "test di integrazione" con la Carta dei diritti fondamentali dell'UE. Tra i
diritti più importanti compresi nella Carta e pertinenti alle politiche di integrazione, vanno
ricordati in particolare:
−
−
−
l'articolo 7: Rispetto della vita privata e della vita familiare - Ogni persona ha diritto
al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie
comunicazioni.
l'articolo 21, paragrafo 1: Non discriminazione - È vietata qualsiasi forma di
discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o
l'origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le
convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l'appartenenza ad
una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l'età o l'orientamento
sessuale.
l'articolo 22: Diversità culturale, religiosa e linguistica - L'Unione rispetta la diversità
culturale, religiosa e linguistica.
.../...
- 16 6.
Rafforzare le azioni riguardanti i principi 7 e 9
6.1
Nella nuova agenda per l'integrazione, la Commissione europea dovrà rafforzare le politiche
13
basate sui PFC 7 e 9. In un precedente parere , il Comitato ha fatto riferimento al concetto di
"integrazione civile", che "si basa, principalmente, sulla progressiva equiparazione degli
immigranti al resto della popolazione, per quanto riguarda diritti e doveri, l'accesso ai beni, ai
servizi e alle basi di partecipazione civile in condizioni di parità di opportunità e di
trattamento."
6.2
PBC 7. L'interazione frequente di immigrati e cittadini degli Stati membri è un meccanismo
fondamentale per l'integrazione. Forum comuni, il dialogo interculturale, l'educazione sugli
immigrati e la loro cultura, nonché condizioni di vita stimolanti in ambiente urbano
potenziano l'interazione tra immigrati e cittadini degli Stati membri.
6.2.1
Nel corso dell'ultimo anno, si sono realizzate diverse iniziative volte a favorire il dialogo
interculturale, che hanno avuto un notevole successo sotto il profilo del miglioramento
dell'interazione e della conoscenza reciproca tra gli immigrati e le società di accoglienza.
6.2.2
Il CESE ritiene necessario migliorare le politiche per le città e i paesi. Il ruolo dei comuni è
fondamentale. Il CESE ha già elaborato un parere d'iniziativa14 sul ruolo degli enti regionali e
locali nei processi di integrazione. In futuro, inoltre, il Forum europeo dell'integrazione potrà
occuparsi della valutazione delle buone pratiche.
6.2.3
In molte città europee alcuni quartieri si stanno deteriorando a causa della convergenza di
diversi fattori, tra i quali risalta l'abbandono da parte delle autorità locali. In molti casi questi
quartieri hanno abitazioni di bassa qualità e servizi pubblici scadenti, ma sono abitati da molte
persone, sia autoctone che immigrate, che dispongono di meno risorse e opportunità. In alcuni
di questi quartieri delle città europee si sono venuti a creare conflitti sociali di una certa gravità.
6.2.4
Anche in taluni settori delle società di accoglienza si sono verificati comportamenti xenofobi
volti ad incolpare gli immigrati del deterioramento della situazione.
6.2.5
Il CESE vuole sottolineare l'importanza dell'ambiente urbano per i processi di integrazione,
e quindi propone alla Commissione che nella politica per le città, nel quadro della politica
regionale, si rafforzi l'obiettivo dell'integrazione.
6.2.6
Il programma URBAN deve includere tra i suoi obiettivi il principio fondamentale comune
n. 7, in particolare per quanto riguarda gli alloggi, la sicurezza nei quartieri, il miglioramento
dell'istruzione e della formazione, la qualità degli spazi pubblici e i servizi per i bambini e i
giovani.
13
14
GU C 125 del 27.5.2002, pag. 112.
GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128.
.../...
- 17 6.2.7
I genitori, e in particolare le madri, potrebbero essere informati e formati sulle usanze e sui
codici che regolano la vita nelle città e nelle periferie, in particolare per proteggere i loro figli
nel nuovo ambiente di vita.
6.3
PBC 9. La partecipazione degli immigrati al processo democratico e alla formulazione delle
politiche e delle misure di integrazione, specialmente a livello locale, favorisce la loro
integrazione.
6.3.1
A giudizio del CESE, la partecipazione degli immigrati alla vita pubblica è essenziale per la
loro integrazione. Si tratta del principio meno sviluppato negli Stati membri.
6.3.2
L'istituzione del Forum europeo dell'integrazione rappresenta un ottimo esempio positivo
che il Comitato vuole mettere in rilievo. In tutti gli Stati membri devono essere creati forum e
piattaforme consultive ai diversi livelli: locale, regionale e nazionale. Durante la conferenza
ministeriale di Saragozza, diversi governi hanno espresso interesse per le attività del Forum
europeo e per i forum e le piattaforme nazionali.
6.3.3
Va incoraggiata la partecipazione degli immigrati ai sindacati e alle associazioni dei datori
di lavoro, nonché alle organizzazioni sociali, in particolare a quelle culturali, sportive,
religiose e educative. Il CESE sottolinea quanto sia importante agevolare la partecipazione
delle donne immigrate, che in molte occasioni si trovano in situazioni di grave isolamento
sociale.
6.3.4
Le autorità devono favorire la costituzione di organizzazioni degli immigrati e dare loro la
possibilità di svolgere attività di informazione, accoglienza e consulenza.
6.3.5
Deve essere migliorata la partecipazione civile e politica nelle società di accoglienza. Il
CESE ritiene che negare i diritti politici agli immigrati ne ostacoli l'integrazione. L'approccio
bidirezionale impone ai governi di assumersi nuovi impegni affinché le leggi nazionali
favoriscano la concessione della cittadinanza agli immigrati che lo richiedano e le relative
procedure siano trasparenti. Nell'ultimo decennio alcuni paesi si sono mossi in questa
direzione, ma nella maggior parte degli Stati membri i tempi per ottenere la nazionalità
continuano ad essere troppo lunghi e le difficoltà burocratiche eccessive.
6.3.6
Per rafforzare l'integrazione nella vita politica è necessario che i partiti politici aumentino la
diversità nei loro organi direttivi e tra i candidati alle elezioni, agevolando così la
partecipazione dei cittadini immigrati.
6.3.7
Una proposta complessiva di equiparazione dei diritti e doveri e di integrazione deve
includere il diritto di voto, che è un diritto essenziale ai fini dell'integrazione e rappresenta
un segnale importante quando si tratta di indicare chi stia dentro e chi stia fuori da una
comunità. Il diritto di voto attivo e passivo è un presupposto dell'integrazione in una
comunità. La mancata concessione del diritto di voto ad un settore della popolazione indica
.../...
- 18 che esso in qualche modo non fa parte della società in questione, e i propositi di integrazione
sociale ne risultano ostacolati.
15
6.3.8
Il CESE ha adottato un parere d'iniziativa sul tema L'attuazione del Trattato di Lisbona: la
democrazia partecipativa e l'iniziativa europea dei cittadini (articolo 11 TUE), nel quale
mette in rilievo la necessità di rafforzare la democrazia nella governance europea,
sottolineando in questo contesto l'importanza della società civile. Molti immigrati che
risiedono stabilmente nell'UE, tuttavia, non potranno esercitare il diritto di iniziativa in quanto
non sono cittadini di uno Stato membro.
6.3.9
Il CESE ha adottato un parere d'iniziativa , rivolto alla Convenzione che ha elaborato il
fallito Trattato costituzionale, in cui proponeva di concedere la cittadinanza europea ai
cittadini di paesi terzi in possesso dello status di residenti di lungo periodo (cinque anni). Il
Trattato di Lisbona non ha ripreso questa proposta, ma il Comitato ritiene che questa
possibilità vada ulteriormente presa in considerazione in avvenire.
16
6.3.10 Alcuni leader politici e di opinione, sulla base di un nazionalismo esclusivo, definiscono
l'identità nazionale e l'identità europea in modo da escluderne la diversità oggi presente nelle
società europee e le diversità di molte persone a causa della loro origine etnica, della loro
nazionalità, religione o cultura. Le nostre società democratiche, tuttavia, sono pluraliste in
tutti i sensi e molto ricche di diversità. Le democrazie europee sono società libere e aperte, e
devono fondarsi sull'inclusione di tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro identità.
6.3.11 A giudizio del CESE, limitando i diritti fondamentali e di cittadinanza con una visione
ristretta ed esclusiva dell'identità si rischia di far diminuire la qualità della democrazia. Le
politiche di integrazione e la legislazione in materia di immigrazione non devono mai essere
utilizzate come alibi politici per escludere gli immigrati dai diritti riconosciuti dalle leggi.
6.3.12 Noi europei dobbiamo affrontare una grande sfida: ampliare la base delle nostre democrazie,
includendo nuovi cittadini che siano uguali per diritti e doveri, e a tal fine i diritti di
cittadinanza nazionale ed europea devono includere tutte le diversità di origine nazionale,
etnica, religiosa o culturale, che derivano in parte dall'immigrazione.
*
*
NB:
15
16
*
Segue allegato.
Cfr. il parere d'iniziativa del CESE del 17 marzo 2010 sul tema L'attuazione del Trattato di Lisbona: la democrazia partecipativa
e l'iniziativa europea dei cittadini (articolo 11 TUE), relatrice: SIGMUND, adottato nella sessione plenaria del 17 e 18 marzo
2010.
Parere d'iniziativa - GU C 208 del 3.9.2003, pag. 76.
.../...
- 19 ALLEGATO I
List of Key Sources concerning: Migrants and Human Rights Violations in Europe
1)
2)
3)
4)
5)
1)
2)
3)
FUNDAMENTAL RIGHTS AGENCY
Country reports - Housing Conditions of Roma and Travellers (20/10/2009 - March 2009)
These studies have been commissioned as background material for a comparative report on housing conditions of
Roma and Travellers in EU Member States by the European Union Agency for Fundamental Rights.
http://fra.europa.eu/fraWebsite/research/background_cr/cr_raxen_roma_housing_en.htm
Country reports – Housing - Migrants and Minorities (11/1/2006)
In these analytical country reports the 15 RAXEN National Focal Points presented findings regarding
discrimination of migrants, minorities and Housing.
http://fra.europa.eu/fraWebsite/research/background_cr/background_cr_en.htm
Racist Violence and Crime (1/4/2005 - 2002)
In these analytical country reports the 15 RAXEN National Focal Points presented findings regarding Racist
Violence in the 15 EU Member States.
The analytical country reports are the basis for a comparative report "Racist Violence in 15 EU Member States".
http://fra.europa.eu/fraWebsite/research/background_cr/cr_raxen_violence_en.htm
Country reports - discrimination of migrants and minorities in Legislation.
In these analytical country reports the 15 RAXEN National Focal Points presented findings regarding
discrimination of migrants and minorities in Legislation.
The analytical country reports are the basis for a comparative report "Migrants, Minorities and Legislation".
http://fra.europa.eu/fraWebsite/research/background_cr/cr_raxen_legislation_en.htm
Minorities and Discrimination Survey Results: April and May 2009
http://www.fra.europa.eu/fraWebsite/home/pub_eu-midis_en.htm
COUNCIL OF EUROPE (COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS)
Criminalisation of Migration in Europe: Human Rights Implications
Issue Paper commissioned and published by Thomas Hammarberg, Council of Europe Commissioner for Human
Rights Strasbourg, 4 February 2010, CommDH/IssuePaper(2010)1
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579605&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntrane
t=FEC65B&BackColorLogged=FFC679
The Human Rights of Irregular Migrants in Europe, Strasbourg, 17 December 2007
CommDH/IssuePaper(2007)1
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1237553&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntrane
t=FEC65B&BackColorLogged=FFC679
Country reports
See for instance:
o Memorandum by Thomas Hammarberg, Council of Europe Commissioner for Human Rights, following
his visits to the United Kingdom. Issues reviewed: asylum and immigration
CommDH(2008)23 / 18 September 2008
o Memorandum by Thomas Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe,
further to his visit to the Zones d'Attente (waiting areas) at Roissy Airport and the Mesnil-Amelot
Administrative Holding Centre - CommDH(2008)5 / 20 November 2008
.../...
- 20 Report by Thomas Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, following
his visit to Greece - Issue reviewed: Human rights of asylum seekers
CommDH(2009)6 / 4 February 2009
Report by Thomas Hammarberg, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, following
his visit to Italy, - CommDH(2009)16 / 16 April 2009
Full list of country reports available from: http://www.coe.int/t/commissioner/Activities/countryreports_en.asp
o
4)
5)
6)
7)
1)
Report: Human rights of irregular migrants; Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Committee on
Migration, Refugees and Population
Rapporteur: Mr Ed van Thijn, Netherlands, Socialist Group; Doc. 10924, 4 May 2006.
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc06/EDOC10924.htm
Viewpoints: "Migrants should not be denied their human rights" (2006)
http://www.coe.int/t/commissioner/Viewpoints/060530_en.asp
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT),
19th General Report, 2009, section on safeguards for irregular migrants deprived of their liberty.
http://www.cpt.coe.int/en/annual/rep-19.pdf
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, The
CPT standards – "substantive" sections of the CPT’s General Reports StrasbourgCPT/Inf/E(2002) 1 – rev 2006
http://www.cpt.coe.int/EN/docsstandards.htm
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
Key ECtHR rulings
On discrimination of the bases of nationality, see for instance
o Gaygusuz v Austria, judgment of 16 September 1996 ;
o
Koua Poirrez v France, judgment of 30 September 2003;
On the right to leave the country, see for instance
o Sissanis v Romania, judgment of 25 January 2007;
On the right to family life, see for instance
o Boultif v Switzerland, judgment of 2 August 2001;
o
Rodrigues da Silva and Hoogkamer v. the Netherlands, judgment of 31 January 2006;
On detention, see
o S. D. v Greece application, judgment of 11 June 2009;
1)
2)
3)
UNITED NATIONS
UNHCR delegation visits detention centre on Greek island, urges closure Greece, 23 October 2009.
www.unhcr.org/4ae1af146.html
UNHCR, 2008 Global Trends: Refugees, Asylum Seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless
Persons, Country Data Sheets 16 June 2009
http://www.unhcr.org/4a375c426.html
United Nations, Press Release, UN experts express concern about proposed EU Return Directive,18 July
2008
http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/227C3A187C0BDB81C125748A0037A405?opendoc
ument
.../...
- 21 ALLEGATO II
Declaration of the Zaragoza Ministerial Conference
1.
To further develop the core idea of integration as a driver for development and social
cohesion. In order to do this, it is essential to continue developing a policy in the short and
long term which should include a comprehensive and transversal approach to integration.
2.
To stress the need to develop a new agenda on integration, including a coordination
mechanism as proposed in the Stockholm Programme which would improve structures and
tools for European knowledge exchange and facilitate mainstreaming of integration priorities
in all relevant areas.
3.
To incorporate integration issues in all the relevant policy areas, ensuring dialogue,
institutional coordination and mainstreaming and the involvement of the different levels of
administration (European, national, regional and local level) in the process of integration.
Further to this, cooperation and synergies at EU level between Ministers in charge of relevant
policy areas should be encouraged, taking into account the specific institutional and
operational context of each Member State.
4.
To reiterate the importance of the National Contact Points on Integration in promoting the
integration of immigrants at both European Union and Member State level and to strengthen
their role in the development of structures and tools, in promoting an open exchange of ideas
with regard to all integration challenges with which Member States are confronted, and in
coordinating with other relevant policy areas.
5.
To welcome the opportunities created by the Treaty of Lisbon to further develop European
cooperation on integration, with the full involvement of the European Parliament.
6.
To welcome the Commission’s Report to the Ministerial Conference, "The Consolidation of
the EU framework on integration" as an important contribution to the debate.
7.
To welcome the third edition of the Handbook on Integration for Policymakers and
Practitioners as a contribution to developing good practices in key integration areas, such as
mass media, awareness raising and migrant empowerment, dialogue platforms, citizenship,
youth, education and the labour market and to build on this successful learning process, and to
make full use of the information available on the European Website on Integration in
developing future integration initiatives, and to actively contribute to the exchange of
information and learning experiences.
8.
To underline the importance to analyse the results achieved in the context of the development
of the European Fund for the Integration of third-country nationals.
.../...
- 22 9.
To view cultural diversity as an opportunity for social and economic development in Europe
and as a tool for fighting discriminations, and to adopt a comprehensive approach involving
various key stakeholders in order to encourage diversity management and the exchange of
experiences as well as entrepreneurial actions.
10.
To develop the concept of "human capital" by ensuring a cross-sectorial approach covering
inter alia education, employment and life-long learning programmes. This approach would
help monitor the impact of national reform programmes, guaranteeing access to quality
education, including language learning, promoting the gender perspective, finding new ways
to recognise qualifications, training or professional skills and work experience of the
immigrants, and promoting equity in the labour market in order to avoid segmentation.
11.
To stress the importance of developing common European modules that can be used when
establishing national or local integration policies, including essential elements such as
introductory courses and language classes, a strong commitment by the host community and
the active participation of immigrants in all aspects of collective life.
12.
To recognise the positive aspects of migration, especially in the context of the economic and
financial downturn within Europe, and to continue to promote methods that help to fight
racism and xenophobia and all forms of discrimination in our societies. Clear evidence, facts
and innovative experiences of creativity, solidarity and attitudes towards living together need
to be emphasised in order to meet the challenges related to migration.
13.
To involve civil society, by recognising its active role within the two-way process of mutual
interaction by all immigrants and citizens of the Member States. The establishment of
networks, and of dialogue and exchange involving civil society organisations should be
promoted, taking note of the work of the European Integration Forum, which in November
2009 discussed "Common EU priorities for a cross-cutting integration policy" touching upon,
in particular, education and employment. This platform should continue to be involved in
providing input for future initiatives in the field of integration at the EU level.
14.
To strengthen local initiatives and civic participation investing in districts with a high
immigrant concentration in order to create a sense of belonging as it is vital that immigrants
participate in all aspects of social, economic, and cultural life.
15.
To promote the launching of a pilot project with a view to the evaluation of integration
policies, including examining the indicators proposed in the Annex to this document and
analysing the significance of the defined indicators taking into account the national contexts,
the background of diverse migrant populations and different migration and integration
policies of the Member States, and reporting on the availability and quality of the data from
agreed harmonised sources necessary for the calculation of these indicators. It is also
important to promote evaluation mechanisms at local and regional level.
_____________
.../...
- 23 -
Comitato economico e sociale europeo
SOC/362
L'integrazione e
l'agenda sociale
Bruxelles, 17 febbraio 2010
PARERE
del Comitato economico e sociale europeo
sul tema
L'integrazione e l'agenda sociale
(parere di iniziativa)
_____________
Relatore: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS
Correlatore: Pedro ALMEIDA FREIRE
_____________
.../...
Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË
Tel. +32 25469011 — Fax +32 25134893 — Internet: http://www.eesc.europa.eu
- 24 Il Comitato economico e sociale europeo, in data 14 luglio 2009, ha deciso, conformemente al
disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di
iniziativa sul tema:
L'integrazione e l'agenda sociale.
La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del
Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 gennaio 2010.
Alla sua 460a sessione plenaria, dei giorni 17 e 18 febbraio 2010 (seduta del 17 febbraio), il Comitato
economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 158 voti favorevoli, 3 voti contrari e
3 astensioni.
*
*
*
1.
Conclusioni e proposte
1.1
Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), in quanto istituzione fortemente impegnata
sia nell'impulso e nell'elaborazione dell'agenda sociale che nella promozione dell'integrazione
degli immigrati e delle minoranze etniche, ha deciso di elaborare il presente parere
d'iniziativa al fine di incoraggiare l'UE a rafforzare i legami tra le politiche di
integrazione e l'agenda per la politica sociale.
1.2
Il 2010 sarà un anno molto importante per le politiche sociali dell'UE: oltre a essere l'Anno
europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, esso vedrà infatti l'elaborazione della
strategia UE 2020 e l'approvazione di una nuova agenda sociale.
1.3
Il CESE ritiene che nella revisione dell'agenda sociale a partire dal 2010 si dovrà tenere conto
in modo più rilevante degli effetti sociali dell'immigrazione.
1.4
Considerando che l'immigrazione e l'integrazione da un lato e l'agenda sociale dall'altro sono
di competenza di commissari e direzioni generali diverse, il CESE suggerisce di migliorare la
cooperazione politica e amministrativa in seno alla Commissione europea.
1.5
Le politiche di integrazione devono essere strettamente legate agli obiettivi principali della
politica sociale dell'UE. In questo modo tutte le persone, ivi compresi i cittadini dei paesi
terzi, i cittadini europei provenienti da un contesto migratorio e quelli appartenenti alle
minoranze potranno beneficiare delle opportunità che esse offrono. Allo stesso modo, la lotta
all'esclusione sociale deve riguardare tutte le persone, compresi gli immigrati, che siano
cittadini dell'UE o di paesi terzi.
.../...
- 25 1.6
Secondo il CESE la priorità va data al rafforzamento dell'integrazione a livello europeo,
tenendo conto di fattori quali la crisi economica, la situazione degli immigrati e delle
minoranze rispetto all'occupazione, l'inclusione sociale, l'uguaglianza di genere, la povertà,
l'istruzione e la formazione, la salute, la protezione sociale e la lotta alla discriminazione.
1.7
La prospettiva della diversità derivante dall'immigrazione deve essere incorporata in modo
trasversale nella formulazione e nell'esecuzione delle politiche sociali, parallelamente allo
sviluppo di politiche e misure specifiche volte all'integrazione degli immigrati e delle
minoranze etniche.
1.8
Di conseguenza, e in considerazione dell'esperienza accumulata nel contesto di altre
politiche, il CESE propone che si strutturi un processo di incorporazione sistematica
(mainstreaming) dell'integrazione degli immigrati e delle minoranze nei diversi strumenti
politici, legislativi e finanziari dell'UE, per promuovere, insieme all'integrazione, la parità di
trattamento e la non discriminazione.
2.
Presentazione
2.1
L'Unione europea si sta dotando di una politica comune in materia di immigrazione, alla cui
elaborazione, attraverso i suoi pareri, contribuisce anche il Comitato economico e sociale
europeo, che mette in rilievo l'importanza dell'integrazione come "chiave per il successo
dell'immigrazione" e riconosce la necessità che le società europee migliorino la capacità di
gestire la diversità derivante dall'immigrazione, al fine di aumentare la coesione sociale.
2.2
Nel corso degli ultimi dieci anni, gli immigrati hanno contribuito in modo significativo allo
17
sviluppo economico e sociale dell'Europa . Molte persone - sia uomini che donne provenienti da paesi terzi sono entrate nei mercati del lavoro europei, collaborando alla
crescita dell'economia e all'incremento dell'occupazione, dei contributi sociali e del gettito
fiscale.
2.3
Il CESE ha proposto la cosiddetta "integrazione civile" la quale si basa sulla "progressiva
equiparazione degli immigranti al resto della popolazione, per quanto riguarda diritti e
doveri, l'accesso ai beni, ai servizi e alle basi di partecipazione civile in condizioni di parità
di opportunità e di trattamento"18.
17
18
COM(2008) 758 def.
GU C 125 del 27.5.2002.
.../...
- 26 2.4
Nell'anno 2010 si dovranno rinnovare tanto la strategia di Lisbona, attraverso la strategia UE
2020, quanto l'agenda sociale, e sarà sottoposto a valutazione il Fondo per l'integrazione.
Inoltre l'UE potrà disporre del Trattato di Lisbona e della Carta dei diritti fondamentali, la
19
nuova Commissione sarà entrata in carica e il Parlamento sarà nella prima fase dell'attuale
legislatura.
2.5
Il 2010 sarà anche l'Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, contesto
ideale per il rinnovo dell'impegno per la solidarietà, la giustizia sociale e una migliore
inclusione.
2.6
Le politiche di integrazione devono essere strettamente legate agli obiettivi principali della
politica sociale dell'UE. Il CESE suggerisce di migliorare la cooperazione politica e
amministrativa in seno alla Commissione europea.
2.7
Di fronte alla crisi economica, molti immigrati si trovano a far parte dei gruppi sociali più
vulnerabili, e sono le prime vittime: sono i primi a perdere l'impiego, hanno gravi difficoltà a
reintegrarsi nel mercato del lavoro e sono esposti al rischio povertà, situazione questa che
20
risulta ancora più grave nel caso delle donne immigrate .
2.8
In molti casi, inoltre, i figli e le figlie degli immigrati hanno più probabilità di non portare a
termine con successo gli studi.
2.9
Il CESE ritiene necessario intensificare la lotta alla discriminazione, sviluppando gli
strumenti legislativi esistenti e rafforzando le politiche pubbliche e gli impegni sociali
finalizzati all'integrazione.
2.10
Nell'attuale situazione di crisi economica, nel dibattito politico e sociale di alcuni Stati
membri si registrano attacchi verbali sempre più intensi contro i diritti degli immigrati, che
portano a un irrigidimento della legislazione e alimentano la xenofobia.
2.11
Alcuni governi stanno inoltre tagliando i fondi pubblici destinati alle politiche di integrazione
quando, proprio in tempo di crisi, sarebbe invece opportuno aumentare la spesa per le
politiche sociali.
2.12
Il CESE ritiene che un'adeguata politica di integrazione sia uno dei fattori che favoriscono
l'efficienza economica e la coesione sociale, nel quadro di una politica comune di
integrazione appropriata.
19
20
L'integrazione e l'agenda sociale sono di competenza di commissari e direzioni generali diverse.
Fonte: Eurostat.
.../...
- 27 2.13
Le politiche di integrazione in Europa sono molto diverse, in quanto rispecchiano la diversità
delle culture sociali e politiche e dei sistemi giuridici. In tutti gli Stati membri, però, gli
obiettivi dell'integrazione sono legati alle politiche sociali.
2.14
Nell'Unione europea sono diversi anche i ritmi di assorbimento degli immigrati. Attualmente
i flussi migratori interessano in misura minore i nuovi Stati membri dell'Europa centrale e
orientale, mentre sono più significativi nei paesi del Sud e dell'Ovest. L'esperienza fa tuttavia
supporre che in futuro tutti i paesi europei conosceranno elevati tassi di immigrazione.
2.15
Il CESE ritiene necessario, nel contesto di una strategia globale della politica europea di
immigrazione, rafforzare i legami tra l'immigrazione e lo sviluppo. Questo è stato l'approccio
adottato da due pareri elaborati dal Comitato21.
3.
L'integrazione
3.1
Il processo sociale di integrazione si sviluppa in diversi ambiti della vita personale: nella
famiglia, nel quartiere e nella città, nel lavoro, nel sindacato, nell'organizzazione
imprenditoriale, nella scuola, nel centro di formazione, nelle associazioni, nelle istituzioni
religiose, nelle società sportive, nelle forze armate, ecc.
3.2
Considerando che l'integrazione è un processo che si realizza nelle strutture sociali, è
necessario che vi sia una buona governance perché le autorità pubbliche appoggino e
accompagnino questo processo sociale attraverso politiche adeguate. Gli enti regionali e
locali, nel quadro delle competenze di cui sono investiti nei rispettivi Stati membri,
dispongono di strumenti politici, normativi e finanziari che devono utilizzare in modo
appropriato nelle politiche di integrazione.
3.3
Il decimo principio fondamentale comune (allegato 1) prevede l'inclusione delle politiche e
misure di integrazione in tutte le agende politiche e a tutti i livelli di governo
(mainstreaming).
3.4
Il CESE ha elaborato diversi pareri d'iniziativa22 volti a promuovere nell'UE politiche di
integrazione a carattere proattivo, basate su un approccio bidirezionale rivolto sia alle società
di accoglienza che agli immigrati, con l'obiettivo di pervenire ad una società in cui tutti i
21
22
Cfr. i seguenti pareri del CESE:
−
GU C 44 del 16.2.2008, pag. 91
−
GU C 120 del 16.5.2008, pag. 82.
Cfr. i seguenti pareri del CESE:
−
−
−
−
GU C 27 del 3.2.2009, pag. 95
GU C 125 del 27.5.2002, pag.112
GU C 80 del 30.3.2004, pag. 92
GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128.
.../...
- 28 cittadini, indipendentemente dalla loro origine, abbiano gli stessi diritti e doveri e
condividano i valori delle società democratiche, aperte e pluraliste.
3.5
Secondo il CESE, le parti sociali e le organizzazioni della società civile hanno un ruolo
essenziale da svolgere in tal senso. Sia gli immigrati che le società di accoglienza devono
manifestare un atteggiamento favorevole all'integrazione. Le parti sociali e le organizzazioni
della società civile devono anch'esse impegnarsi nelle politiche di integrazione e nella lotta
contro la discriminazione.
3.6
L'integrazione è un processo sociale che coinvolge tanto gli immigrati quanto la società di
accoglienza e nei cui confronti le diverse amministrazioni pubbliche e gli attori sociali hanno
il dovere di impegnarsi. Le autorità europee, nazionali, regionali e locali devono elaborare
dei programmi nell'ambito delle rispettive competenze. Detti programmi devono integrarsi e
coordinarsi in modo adeguato, affinché sia garantita la loro efficacia e la loro coerenza
globale.
3.7
In un precedente parere , il CESE ha chiesto un maggior impegno da parte degli enti locali,
in quanto l'integrazione è una sfida che riguarda soprattutto il livello locale e regionale.
Le politiche di integrazione daranno risultati migliori se coinvolgeranno direttamente gli enti
regionali e locali e si avvarranno della collaborazione attiva delle organizzazioni della società
civile.
3.8
L'integrazione è un processo bidirezionale, fondato su diritti e obblighi per i cittadini dei
paesi terzi e per la società d'accoglienza, e volto a garantire agli immigrati una piena
partecipazione. In un suo precedente parere il CESE ha definito l'integrazione come
"la progressiva equiparazione degli immigranti al resto della popolazione, per quanto
riguarda diritti e doveri, l'accesso ai beni, ai servizi e alle basi di partecipazione civile in
condizioni di parità di opportunità e di trattamento"24.
3.9
A giudizio del CESE, gli immigrati devono avere un atteggiamento favorevole
all'integrazione, e l'approccio bidirezionale significa che essa non riguarda soltanto gli
immigrati ma anche la società di accoglienza.
3.10
Le politiche di integrazione e di inclusione sociale devono riguardare ambiti diversi, tra cui la
prima accoglienza, l'insegnamento della lingua, delle leggi e dei costumi, la lotta alla
discriminazione, le politiche di occupazione e formazione, l'uguaglianza di genere,
l'insegnamento per i minori, la politica familiare, quella per la gioventù e quella degli alloggi,
l'assistenza sanitaria, la lotta alla povertà, l'estensione dei servizi sociali e la promozione
della partecipazione civica delle persone provenienti da un contesto migratorio.
23
24
23
GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128.
GU C 125 del 27.5.2002, punto 1.4 (relatore: PARIZA CASTAÑOS).
.../...
- 29 3.11
Queste politiche devono consentire alle persone che provengono da un contesto di
immigrazione di vivere in armonia nelle società europee di accoglienza, società che
diventano sempre più differenziate dal punto di vista etnico e culturale.
3.12
25
Nel 2002, nel corso di un convegno organizzato in collaborazione con la Commissione, il
CESE ha proposto alle istituzioni UE di elaborare un programma europeo per l'integrazione e
di creare un fondo comunitario apposito. La Commissione ha lanciato un programma pilota
nell'ambito dell'integrazione (INTI) e nel 2006 ha proposto di creare il Fondo per
l'integrazione, approvato dal Consiglio e attualmente iscritto nel bilancio 2007-2013.
3.13
Nel novembre 2004, il Consiglio ha adottato alcuni "principi fondamentali comuni per una
politica di integrazione degli immigrati nell'Unione europea"26. Questi principi sono
complementari ai quadri normativi in materia di diritti umani, non discriminazione e pari
opportunità, e inclusione sociale.
3.14
Il CESE mette in rilievo l'importanza di disporre di un approccio comune europeo, in grado
di apportare alle politiche e ai processi di integrazione un importantissimo valore aggiunto
rappresentato dal rapporto trasversale con le altre politiche dell'UE, per esempio la strategia
UE 2020, l'agenda sociale e la politica di coesione. Un tale approccio sarebbe inoltre utile per
rafforzare i legami tra l'integrazione e i valori e i principi dell'UE, sanciti dalla Carta dei
diritti fondamentali e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
3.15
Il Fondo per l'integrazione è uno strumento finanziario per lo sviluppo delle politiche di
integrazione con un approccio e un valore aggiunto europei, nel quadro dei principi
fondamentali comuni. Le politiche di integrazione hanno come base giuridica l'articolo 63 del
Trattato, e riguardano i cittadini di paesi terzi, mentre il Fondo sociale europeo (FSE)
interessa tutta la popolazione dell'UE, ivi compresi gli immigrati. Per questo motivo il Fondo
per l'integrazione e l'FSE sono complementari.
3.16
Il CESE fa propri i sei obiettivi politici27 del Fondo per l'integrazione e attende di conoscere
la valutazione intermedia del Fondo nel 2010 per proporre alcuni cambiamenti.
3.17
Di recente è stato istituito il Forum europeo dell'integrazione, che ha l'obiettivo di rendere
possibile la partecipazione della società civile e delle organizzazioni degli immigrati alle
politiche di integrazione dell'UE. Il CESE è fortemente coinvolto nelle attività del Forum.
3.18
Il Consiglio europeo, come indicato nelle conclusioni in materia di integrazione adottate nel
giugno 2007, ritiene necessario fare progressi rispetto all'agenda comune per l'integrazione
del 2005, partendo dai principi fondamentali comuni.
25
26
27
Convegno sul tema Immigrazione: il ruolo della società civile nell'integrazione, Bruxelles, 9 e 10 settembre 2002.
Documento 14615/04 del 19 novembre 2004.
Allegato 2.
.../...
- 30 -
3.19
Il CESE intende perfezionare questo approccio e a tal fine considera prioritario il
rafforzamento dell'integrazione a livello europeo, tenendo conto della situazione degli
immigrati e delle minoranze per quanto riguarda l'occupazione, l'inclusione sociale,
l'uguaglianza di genere, la povertà, l'istruzione e la formazione, la salute, la protezione
sociale e la lotta alla discriminazione.
4.
L'agenda della politica sociale
4.1
In conseguenza della crisi finanziaria internazionale, l'Unione europea sta attraversando una
grave crisi economica, che provoca un profondo deterioramento della situazione sociale.
La crisi sta avendo ripercussioni estremamente negative sui processi di integrazione.
4.2
28
Per ovvie ragioni, l'agenda sociale rinnovata , essendo stata elaborata nel 2008, non ha
potuto tenere conto dell'evoluzione estremamente negativa della crisi economica,
dell'aumento della disoccupazione e del deterioramento delle finanze pubbliche e della
situazione sociale.
4.3
La Commissione europea prevede che la ripresa economica sarà lenta e che la creazione di
nuovi posti di lavoro si farà attendere.
4.4
Il CESE ritiene che sul piano sociale la ripresa sarà in ogni caso molto più lenta che su quello
economico. In questo contesto, il contributo della politica sociale europea sarà fondamentale.
4.5
Il 2010 sarà un anno molto importante per le politiche sociali dell'UE: oltre a essere l'Anno
europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, vedrà l'elaborazione della strategia
UE 2020 e l'approvazione di una nuova agenda sociale, che dovrà prevedere le misure e gli
strumenti necessari.
4.6
L'agenda sociale rinnovata (2008), che riconosce l'importante contributo dell'immigrazione
all'occupazione europea, propone di migliorare l'integrazione e l'attuazione delle politiche
sociali negli ambiti dell'insegnamento, della sanità e dell'edilizia abitativa.
4.7
Nel suo parere del gennaio 200929 sull'agenda sociale rinnovata, il CESE ha riconosciuto la
fondatezza di questo nuovo approccio e ha proposto alcune riflessioni sui problemi derivanti
dall'aumento dei flussi migratori e dall'insufficienza delle politiche sociali.
28
29
COM(2008) 412 def.
GU C 182 del 4.8.2009, pag. 65.
.../...
- 31 4.8
30
La presidenza francese dell'UE ha chiesto al CESE di elaborare un parere esplorativo sul
tema Un nuovo programma europeo di azione sociale, parere adottato nel giugno 2008.
Il CESE ritiene che il nuovo programma di azione sociale debba essere utile per affrontare la
difficile situazione economica e sociale, e ha proposto che esso tenga conto delle politiche di
integrazione, della parità di trattamento e dello sviluppo del metodo aperto di coordinamento,
e che preveda un aumento delle risorse destinate al Fondo per l'integrazione.
4.9
Il 6 maggio 2009, il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'agenda sociale in cui
afferma che la politica di immigrazione deve fondarsi sui diritti umani, contribuire a
rafforzare la legislazione antidiscriminazione e promuovere una strategia per l'integrazione e
le pari opportunità.
4.10
Le persone che si trovano in situazione amministrativa irregolare ("migranti irregolari") sono
molto vulnerabili e possono diventare vittime dello sfruttamento, della povertà e delle forme
più estreme di esclusione sociale. Pertanto, come proposto dal CESE, la situazione
amministrativa di queste persone può essere regolarizzata nel quadro del Patto europeo
sull'immigrazione e l'asilo, tenendo conto della loro integrazione sociale e nel mercato del
lavoro. D'altro canto, il CESE ritiene che le politiche sociali dell'UE non debbano escludere i
migranti irregolari dagli obiettivi e dai programmi di inclusione sociale e dell'FSE.
4.11
Nei prossimi anni cresceranno sia la mobilità interna dei cittadini europei che l'immigrazione
verso l'Europa di numerosi cittadini di paesi terzi. Questi fenomeni porteranno a un aumento
della diversità di origine nazionale, etnica, religiosa e culturale dell'Unione europea.
4.12
Tuttavia l'agenda sociale rinnovata tiene conto solo in maniera limitata di elementi quali le
diversità tra le società europee, l'integrazione degli immigrati e delle minoranze, la parità di
trattamento e la lotta contro la discriminazione. Il CESE ritiene che nella revisione
dell'agenda sociale a partire dal 2010 si dovrà tenere conto in misura maggiore degli effetti
sociali dell'immigrazione, tanto per gli immigrati quanto per le società di accoglienza.
4.13
Andrebbero conseguentemente rafforzati i legami tra l'agenda sociale e l'integrazione. Per
tale motivo il CESE propone, con l'obiettivo di promuovere l'integrazione, che questa venga
sistematicamente incorporata (mainstreaming) nei diversi strumenti politici, legislativi e
finanziari dell'UE.
30
31
31
GU C 27 del 3.2.2009, pag. 99.
2008/2330(INI).
.../...
- 32 5.
Alcuni ambiti politici
5.1
Infanzia e gioventù
5.1.1
Le politiche per la gioventù dovrebbero tenere conto delle necessità e delle circostanze dei
giovani immigrati nel loro processo di transizione alla vita adulta e di integrazione sociale.
5.1.2
Molti giovani, figli e figlie di immigrati, raggiungono il successo professionale e diventano
cittadini molto attivi in seno alle loro comunità. Sono però numerosi i giovani, anche di
seconda e terza generazione, che si trovano in situazioni di forte vulnerabilità o di esclusione
sociale, presentano indici di dispersione scolastica elevati e sono quindi esposti
maggiormente al rischio disoccupazione.
5.1.3
È fondamentale l'appoggio alle famiglie; come proposto dal Comitato32, la politica familiare
dell'UE deve essere più attiva.
5.1.4
Il metodo aperto di coordinamento in materia di gioventù deve comprendere indicatori
riguardanti la prospettiva della diversità, dell'immigrazione e della non discriminazione.
5.1.5
Per superare gli ostacoli specifici cui si trovano di fronte i giovani immigrati e promuovere lo
scambio di esperienze, si dovrebbero cogliere le opportunità offerte dai programmi europei
che promuovono l'apprendimento permanente, la mobilità, l'imprenditorialità e la
cittadinanza a beneficio dei giovani.
5.2
Istruzione e formazione
5.2.1
Le politiche di integrazione degli Stati membri comprendono l'istruzione e la formazione
come elementi fondamentali del processo. Tuttavia, i bambini e i giovani immigrati, così
come quelli appartenenti alle minoranze, devono affrontare sfide e ostacoli specifici ai quali
va dedicata un'attenzione particolare.
5.2.2
In molti casi gli istituti scolastici incontrano problemi e sfide che non sono in grado di
affrontare adeguatamente. È necessario incrementare le risorse delle scuole, rafforzare il loro
spirito di apertura e sostenere gli insegnanti nella formazione interculturale e nella gestione
della diversità.
5.2.3
Sarà opportuno individuare indicatori della qualità dell'istruzione sufficientemente flessibili
per adeguarsi alle necessità degli allievi, la cui diversità è in costante aumento.
32
GU C 161 del 13.7.2007, pag. 66 e GU C 120 del 16.5.2008, pag. 66.
.../...
- 33 5.2.4
Il quadro offerto dal metodo aperto di coordinamento nel settore dell'istruzione dovrà servire
a individuare buone pratiche in materia di lotta alla dispersione scolastica dei giovani
provenienti da un contesto di immigrazione.
5.2.5
A tal fine sarà necessario definire indicatori quali: la situazione socioeconomica; il
completamento degli studi (assolvimento dell'obbligo scolastico) da parte dei giovani; la
diversità del corpo docente; le competenze interculturali del personale docente; la capacità
del sistema scolastico di promuovere la mobilità sociale; la concentrazione di alunni di
origine immigrata; la promozione del multilinguismo nel sistema scolastico; l'apertura dei
sistemi di istruzione a tutti i bambini e i giovani, ecc.
5.2.6
Nel suo parere sul tema Migrazione e mobilità: le sfide e le opportunità per i sistemi
d'istruzione europei33, il CESE sottolinea le ripercussioni che ha sull'istruzione degli adulti la
situazione di svantaggio in cui si trovano le persone che provengono da un contesto
migratorio: queste persone prendono parte in misura minore alle azioni di formazione
continua e i corsi che vengono loro proposti si limitano all'acquisizione di competenze
linguistiche. Per migliorare l'integrazione, si dovrà allargare l'offerta di formazione continua
a tutta la popolazione, insistendo sulla parità di accesso per le persone provenienti da un
contesto migratorio.
5.2.7
Nei programmi di istruzione e formazione in Europa devono essere inclusi programmi che
trasmettano gli usi, la storia, i valori e i principi delle democrazie europee, così come la
conoscenza della cultura e dei valori delle società di origine della popolazione immigrata
(quando i numeri lo consentano).
5.3
Occupazione
5.3.1
34
Su richiesta della presidenza spagnola, il CESE sta elaborando un parere esplorativo sul
tema Integrazione dei lavoratori immigrati che contiene altre proposte riguardanti l'agenda
sociale europea.
5.3.2
L'accesso al mercato del lavoro è un elemento chiave, e rappresenta una parte fondamentale
del processo di integrazione. Il lavoro in condizioni dignitose è infatti la chiave
dell'autosufficienza economica degli immigrati e facilita le relazioni sociali e la conoscenza
reciproca tra questi ultimi e la società di accoglienza.
5.3.3
In molte occasioni, tuttavia, i lavoratori immigrati si trovano in situazione svantaggiata e
subiscono discriminazioni dirette o indirette. Incontrano inoltre difficoltà giuridiche per il
riconoscimento dei loro titoli di studio, mentre alcune legislazioni in materia di immigrazione
limitano le possibilità di promozione professionale o di cambiamento di attività.
33
34
GU C 218 dell'11.9.2009, pag. 85.
Parere esplorativo del CESE sul tema Integrazione dei lavoratori immigrati (SOC/364).
.../...
- 34 -
5.3.4
Di conseguenza, i lavoratori e le lavoratrici immigrati hanno spesso impieghi di scarsa
qualità, con stipendi più bassi e condizioni precarie. Questa situazione difficile riguarda in
special modo le donne.
5.3.5
Coloro che sono sprovvisti di documenti e si trovano in situazione irregolare si trovano nelle
condizioni più precarie: svolgono la loro attività di lavoro nell'economia informale e a volte
sono vittime dello sfruttamento.
5.3.6
La nuova generazione di politiche dell'occupazione, così come le azioni del Fondo sociale
europeo e del programma Progress, dovrebbero prevedere criteri e indicatori specifici per
migliorare l'accesso degli immigrati all'offerta di itinerari integrati di inserimento sociale e
lavorativo anche per i lavoratori autonomi. Questi itinerari potrebbero comprendere, accanto
alla formazione linguistica e culturale, misure per il rafforzamento della formazione degli
immigrati in materia di nuove tecnologie e di prevenzione degli incidenti sul lavoro.
5.3.7
Il CESE ritiene che alla legislazione e alle politiche pubbliche vada affiancata la
collaborazione delle parti sociali, perché l'integrazione in ambito lavorativo è anche una
questione di atteggiamento sociale e di impegno dei sindacati e delle imprese.
5.3.8
I lavoratori immigrati sono più disponibili alla mobilità, ma in questo sono ostacolati e
limitati da alcune legislazioni nazionali. La direttiva sullo status di residente di lungo
35
periodo (mal recepita in alcune normative nazionali) può avere effetti positivi per la
mobilità. La rete EURES può essere utilizzata più efficacemente per favorire la mobilità dei
lavoratori immigrati all'interno dell'UE.
5.4
L'imprenditorialità degli immigrati
5.4.1
Molte persone sviluppano il loro progetto migratorio attraverso il lavoro autonomo o la
creazione di imprese. Sono sempre più numerose le imprese i cui promotori provengono da
un contesto d'immigrazione.
5.4.2
Il CESE ritiene che l'imprenditorialità degli immigrati debba essere appoggiata dall'UE, e a
questo fine gli strumenti dell'FSE volti alla promozione dell'imprenditorialità devono tenere
conto della popolazione proveniente da un contesto d'immigrazione.
5.4.3
Anche le organizzazioni degli imprenditori e le camere di commercio dovranno aprire le
porte agli imprenditori immigrati e promuovere attivamente il loro accesso alle strutture
direttive.
35
Direttiva 2003/109/CE.
.../...
- 35 5.4.4
Inoltre, molte iniziative imprenditoriali degli immigrati si sviluppano nell'ambito
dell'economia sociale e quindi, secondo il CESE, devono essere appoggiate attraverso gli
strumenti dell'FSE e quelli a disposizione delle autorità nazionali.
5.5
Protezione sociale
5.5.1
In Europa esistono sistemi pensionistici nazionali diversi. È necessario garantire che i
lavoratori immigrati contribuiscano ai sistemi pensionistici e godano delle prestazioni
corrispondenti senza discriminazioni.
5.5.2
Al fine di migliorare la mobilità, va garantita inoltre la trasferibilità dei diritti a pensione, che
devono essere rispettati anche nelle procedure di rientro.
5.5.3
Il metodo aperto di coordinamento dovrà integrare indicatori atti a valutare se i lavoratori
immigrati partecipano ai sistemi pensionistici senza esclusioni o discriminazioni.
5.6
Alloggi
5.6.1
In conseguenza della crisi economica, in molte città cresce il numero di persone prive di un
alloggio, gran parte delle quali provengono da contesti migratori.
5.6.2
Attualmente molte persone, soprattutto giovani, hanno problemi e difficoltà nell'accedere a
un alloggio.
5.6.3
Gli immigranti e le minoranze incontrano inoltre gravi difficoltà specifiche nell'accedere ad
alloggi dignitosi. Pertanto, a giudizio del CESE, la politica degli alloggi degli Stati membri
deve far parte delle politiche di integrazione e di lotta alla povertà e all'esclusione sociale.
5.6.4
La città, e in essa il quartiere, è il luogo in cui vive la maggioranza degli europei e anche
36
degli immigrati e delle minoranze. In un suo precedente parere , il CESE ha messo in rilievo
il ruolo degli enti regionali e locali nelle politiche di integrazione. Una corretta politica
urbana può favorire l'integrazione ed evitare i ghetti urbani degradati nati in alcune città.
5.6.5
Le politiche degli alloggi dovrebbero quindi includere criteri, misure e indicatori tali da
eliminare gli ostacoli esistenti, e a tal fine si dovrebbe adottare un approccio proattivo che
coinvolga tutta la società, insieme alle autorità pubbliche e alle parti sociali.
5.7
Salute e altri servizi
5.7.1
In alcuni Stati membri, le legislazioni nazionali negano a molti immigrati l'accesso ai sistemi
sanitari e pertanto costoro si trovano in situazione di estrema vulnerabilità.
36
GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128.
.../...
- 36 -
5.7.2
Il sistema di coordinamento in materia di assistenza sanitaria e la legislazione europea
sull'immigrazione devono garantire che la popolazione immigrata abbia accesso alle
prestazioni del sistema sanitario pubblico e all'assistenza sanitaria di qualità in condizioni di
uguaglianza. Analogamente, i sistemi sanitari dovrebbero essere adeguati alla diversità
sociale.
5.7.3
Il CESE sottolinea che in alcuni Stati membri gran parte del personale sanitario e di
assistenza alle persone non autosufficienti è costituito da immigrati.
5.7.4
È inoltre necessario intensificare gli sforzi in materia di salute sul luogo di lavoro, perché in
molti casi i lavoratori immigrati sono esposti a rischi maggiori e non conoscono bene le
norme e i programmi di prevenzione.
5.7.5
In alcuni Stati membri gli immigrati non hanno pieno accesso ai servizi sociali, e detti servizi
non sono preparati per la diversità delle persone che a loro si rivolgono. Il CESE propone alla
Commissione di valutare la qualità dei servizi pubblici dal punto di vista dell'integrazione,
della diversità e della non discriminazione.
5.7.6
Il CESE ritiene che gli immigrati non debbano essere oggetto di discriminazione nelle
politiche sanitarie e sociali, in quanto pagano le imposte e i contributi sociali come il resto
della popolazione. Nell'attuale contesto di crisi economica e di difficoltà di bilancio, è
necessario far sì che tutti paghino le imposte e i contributi sociali per garantire la sostenibilità
dei servizi pubblici.
5.8
Povertà ed esclusione sociale
5.8.1
Molti immigrati si trovano o rischiano di trovarsi in condizioni di povertà. L'attuale crisi
economica e l'aumento della disoccupazione e della sottoccupazione stanno aggravando
questo fenomeno. È essenziale che gli immigrati e le minoranze possano accedere ai
programmi di riconversione professionale, alla protezione in caso di disoccupazione, agli
alloggi e agli altri servizi sociali pubblici.
5.8.2
Nel 2010 l'UE celebra l'Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale. Il
Comitato ritiene necessario migliorare l'inclusione attiva degli immigrati e delle minoranze,
al fine di garantire i redditi minimi e favorire il loro accesso alle risorse, ai servizi pubblici e
al mercato del lavoro.
5.8.3
Il CESE richiama l'attenzione sull'esistenza di reti criminali che sfruttano i migranti irregolari
in particolare nei casi di tratta e prostituzione di donne e di minori. La lotta a queste
organizzazioni di stampo mafioso attraverso le attività delle forze dell'ordine e della
magistratura deve essere accompagnata da politiche di assistenza e protezione delle vittime.
.../...
- 37 5.9
La lotta contro la discriminazione
5.9.1
Il Parlamento europeo ha recentemente adottato una risoluzione sulla nuova direttiva in
materia di lotta alla discriminazione, che completa le tre direttive già esistenti38. Anche il
39
CESE ha espresso il suo parere , appoggiando la proposta della Commissione e propone di
tenere conto del fenomeno della discriminazione multipla.
5.9.2
Quando sarà finalmente adottata, la nuova direttiva, che sviluppa l'articolo 19 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, estenderà il principio della non discriminazione ad
ambiti quali l'istruzione, la salute, la protezione sociale e gli alloggi. Il CESE esorta il
Consiglio ad adottare la direttiva tenendo conto del suo parere.
5.9.3
In numerose occasioni gli immigrati, uomini e donne, anziani e minori, subiscono situazioni
di discriminazione aggravate dal fatto che, essendo cittadini di paesi terzi, hanno uno stato
giuridico che comporta una tutela minore rispetto ai cittadini comunitari. Molti di loro
subiscono situazioni di discriminazione multipla.
5.9.4
Il CESE propone che la Commissione europea metta a punto un piano d'azione contro la
discriminazione multipla e si offre di collaborare alla sua elaborazione.
5.9.5
40
L'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali deve continuare a elaborare le sue
relazioni sulle situazioni di discriminazione diretta o indiretta che subiscono molti immigrati.
5.10
L'uguaglianza di genere
37
5.10.1 Le donne immigrate incontrano difficoltà specifiche proprio in quanto donne e pertanto è
necessario che le politiche di integrazione abbiano un'adeguata prospettiva di genere.
5.10.2 Il CESE ritiene che, tanto nei principi fondamentali comuni per l'integrazione quanto
nell'agenda sociale, sia necessario rafforzare l'approccio di genere, affinché le donne
immigrate e quelle appartenenti alle minoranze etniche godano di pari opportunità e non
siano oggetto di discriminazione.
37
38
39
40
Risoluzione legislativa del Parlamento europeo, del 2 aprile 2009, in merito alla proposta di direttiva del Consiglio recante
applicazione del principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente da religione o convinzioni personali,
disabilità, età o tendenze sessuali.
Direttive 2000/43/CE, 2004/113/CE e 2000/78/CE.
GU C 182 del 4.8.2009, pag. 19 e GU C 77 del 31.3.2009, pag. 102.
L'indagine UE-MIDIS (Indagine dell’Unione europea sulle minoranze e la discriminazione) ha consultato oltre 23.000 persone
appartenenti a minoranze etniche e a gruppi di immigrati sulle loro esperienze di discriminazione nell’UE, di reati a sfondo
razzista e di azione delle forze dell'ordine nell'UE.
.../...
- 38 5.11
Immigrazione e sviluppo
41
5.11.1 In altri suoi pareri , il CESE ha proposto che la politica di immigrazione possa contribuire
allo sviluppo economico e sociale dei paesi d'origine; a tal fine l'UE deve rendere più
flessibile la legislazione in materia.
5.11.2 L'UE, nell'ambito della politica estera, deve promuovere, nell'ambito dell'ONU, un quadro
42
normativo internazionale per le migrazioni e firmare la convenzione attualmente in vigore.
6.
Strumenti dell'agenda sociale
6.1
Mainstreaming
6.1.1
Il mainstreaming dell'integrazione comporterà l'organizzazione (o riorganizzazione), lo
sviluppo e la valutazione dei processi politici, di modo che la prospettiva dell'integrazione, la
parità di opportunità e di trattamento e la non discriminazione nei confronti degli immigrati
siano incorporate in tutti gli obiettivi, gli interventi e gli strumenti dell'agenda sociale, a tutti i
livelli e in tutte le fasi, da parte di tutti gli attori coinvolti nella loro adozione.
6.1.2
Tenendo conto del fatto che nell'Unione europea i modelli culturali sono diversi tra loro,
l'applicazione del mainstreaming dovrà garantire, in un quadro globale, l'inclusione delle
esperienze, delle competenze, degli interessi e delle necessità delle persone, nell'ottica
dell'integrazione e della diversità, in tutte le iniziative di qualsiasi tipo e portata sociale,
nonché nella valutazione degli interventi.
6.1.3
Il processo dovrebbe cominciare con una valutazione d'impatto che consenta di anticipare le
necessità, per garantire una corretta incorporazione della diversità sociale in tutti gli ambiti
previsti. A tal fine, sarebbe opportuno accelerare il processo di definizione di indicatori di
integrazione, che siano complementari a quelli previsti dal metodo aperto di coordinamento
per l'inclusione sociale. Il Forum europeo dell'integrazione potrà collaborare all'elaborazione
degli indicatori.
6.1.4
I criteri chiave per l'applicazione del mainstreaming sono il ruolo guida assunto dai
responsabili politici e la partecipazione di tutti gli attori pubblici e privati interessati. A tal
fine si dovrebbe delineare un quadro di cooperazione attraverso il quale si articolino i
processi decisionali necessari a permettere il cambiamento.
41
42
GU C 44 del 16.2.2008, pag. 91.
Convenzione delle Nazioni Unite sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti.
.../...
- 39 6.2
La legislazione
6.2.1
Il CESE ritiene necessario migliorare la qualità della legislazione comune in materia di
immigrazione di modo che le direttive proteggano adeguatamente gli immigrati. A tal fine ha
43
elaborato un parere d'iniziativa in cui propone che le politiche e la legislazione dell'UE in
materia di immigrazione rispettino adeguatamente i diritti umani.
6.2.2
A giudizio del CESE, l'adozione del programma di Stoccolma renderà più facile compiere
progressi sul fronte dell'armonizzazione legislativa in materia di immigrazione e asilo.
6.2.3
Al momento di elaborare la legislazione europea in materia di immigrazione si dovrà tenere
conto della nuova legislazione contro la discriminazione in fase di elaborazione sulla base
dell'art. 13 del Trattato.
6.3
Il dialogo sociale
6.3.1
Attraverso il dialogo e il negoziato, le parti sociali hanno la responsabilità di promuovere la
parità di trattamento all'interno delle imprese. Nell'ambito dell'elaborazione di un parere44, il
CESE e la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro con
sede a Dublino hanno organizzato un'audizione, le cui conclusioni, riportate nell'Allegato 3,
possono risultare molto utili alle parti sociali e alla Commissione per conseguire l'obiettivo di
un inserimento professionale in condizioni di parità di trattamento, senza discriminazioni tra
lavoratori autoctoni e immigrati.
6.3.2
Il dialogo sociale nei diversi settori può promuovere l'inclusione attiva delle lavoratrici e dei
lavoratori immigrati e delle minoranze. Nell'ambito dell'impresa è più facile conseguire la
partecipazione attiva dei lavoratori immigrati.
6.3.3
Le parti sociali europee devono essere adeguatamente consultate e devono esprimere il loro
parere sull'elaborazione della nuova agenda sociale.
6.3.4
La presidenza spagnola dell'UE ha chiesto al CESE di elaborare un parere esplorativo45 sul
tema Integrazione dei lavoratori immigrati, nel quale il Comitato propone numerose
iniziative per migliorare l'integrazione dal punto di vista dell'occupazione.
43
44
45
Parere del CESE sul tema Diritti fondamentali nella legislazione europea sull'immigrazione, del 4 novembre 2009 (SOC/335).
GU C 318 del 23.12.2006, pag. 128.
Parere esplorativo del CESE sul tema Integrazione dei lavoratori immigrati (SOC/364), relatore: PARIZA CASTAÑOS.
.../...
- 40 6.4
Il dialogo civile
6.4.1
Con il dialogo sociale, il dialogo civile è un'ottima procedura di governance che fa parte del
modello sociale europeo e a giudizio del CESE è uno strumento imprescindibile per lo
sviluppo dell'agenda sociale europea e per l'integrazione.
6.4.2
A livello europeo, nella politica di integrazione e nell'agenda sociale, è necessario
coinvolgere maggiormente le organizzazioni della società civile specializzate nel campo dei
diritti umani e dell'assistenza agli immigrati e alle minoranze.
6.4.3
Il Forum europeo dell'integrazione deve essere consultato e deve partecipare attivamente
all'elaborazione della nuova agenda sociale dell'UE.
6.4.4
L'Unione europea deve continuare a promuovere il dialogo interculturale, che è
complementare all'integrazione e agli obiettivi della politica sociale.
6.5
Metodo aperto di coordinamento
6.5.1
Deve essere introdotto un metodo aperto di coordinamento nella politica di integrazione,
come proposto dalla Commissione e dal CESE nell'ambito della politica in materia di
immigrazione.
6.5.2
Il Consiglio ha deciso di migliorare l'attuale coordinamento e di assegnare alla Commissione
un ruolo più rilevante. Il CESE appoggia questa decisione, ma ritiene che essa non sia
sufficientemente ambiziosa.
6.5.3
Questo metodo di coordinamento dovrebbe disporre di indicatori qualitativi e quantitativi
specifici, alla cui elaborazione possono collaborare il CESE e il Forum europeo
dell'integrazione.
6.5.4
I diversi metodi aperti di coordinamento esistenti nell'ambito della politica sociale devono
migliorare i loro obiettivi e gli indicatori di integrazione nelle politiche in materia di
occupazione, protezione sociale, assistenza sanitaria e lotta alla povertà e all'esclusione
sociale.
6.6
Finanziamento
6.6.1
Il CESE ritiene opportuno migliorare le sinergie e la complementarietà tra il Fondo sociale
europeo e il Fondo per l'integrazione.
6.6.2
Il Fondo sociale europeo si rivolge alle persone che hanno particolari difficoltà a trovare un
lavoro, come le donne, i giovani e i lavoratori più anziani. Il Fondo aiuta inoltre le imprese e i
lavoratori ad adattarsi ai cambiamenti imposti dalle nuove tecnologie e dall'invecchiamento
.../...
- 41 della società. L'FSE deve incorporare in modo più rilevante la prospettiva della diversità
derivante dall'immigrazione nei suoi obiettivi e programmi, sia nell'attuale periodo di
programmazione (2007-2013) che in futuro.
6.6.3
Dopo il 2013 sarà necessario aumentare le risorse finanziarie del Fondo per l'integrazione e
dotare la Commissione di una maggiore capacità di gestione.
6.6.4
Anche il programma Progress, il cui fine è contribuire con aiuti finanziari al conseguimento
degli obiettivi dell'Unione europea in materia di occupazione e affari sociali, deve rafforzare
l'integrazione e la diversità nei suoi cinque ambiti di azione principali: occupazione,
protezione sociale e integrazione, condizioni di lavoro, diversità e lotta contro la
discriminazione e uguaglianza di genere.
7.
Una cittadinanza europea più inclusiva
7.1
Le democrazie europee sono società libere e aperte e devono basarsi sull'inclusione di tutte le
persone. Le politiche di integrazione e la legislazione in materia di immigrazione non devono
mai essere utilizzate come alibi politici per escludere gli immigrati e le minoranze dal diritto
di cittadinanza.
7.2
Il CESE ritiene che la base delle nostre democrazie debba essere allargata e accogliere nuovi
cittadini con gli stessi diritti e doveri. I diritti di cittadinanza nazionale ed europea devono
includere tutte le diversità, senza discriminazioni.
7.3
46
Il CESE ricorda la proposta, da esso stesso formulata in un precedente parere , di concedere
la cittadinanza europea ai cittadini di paesi terzi in possesso dello status di residenti di lungo
periodo. Il CESE invita la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio a inserire tale
proposta tra gli obiettivi della nuova legislatura.
7.4
La Commissione europea deve adottare una nuova iniziativa per la promozione della
cittadinanza civica dei cittadini di paesi terzi e favorire la loro partecipazione sociale e
politica.
8.
La nuova Commissione europea
8.1
Tenendo conto dell'obiettivo dell'integrazione, il CESE reputa inopportuno che nel nuovo
collegio dei commissari le questioni riguardanti l'immigrazione rientrino nello stesso
portafoglio della sicurezza, mentre se ne crea un altro per la giustizia e i diritti fondamentali.
46
Parere d'iniziativa, GU C 208 del 3.9.2003.
.../...
- 42 8.2
Associare l'immigrazione alla sicurezza significa trasmettere alla società europea e agli stessi
immigrati un messaggio negativo, violando in questo modo il primo dei principi
fondamentali comuni per l'integrazione, quello del carattere bidirezionale. Sono già troppi i
messaggi che in Europa criminalizzano l'immigrazione.
8.3
Per dare invece un messaggio di integrazione, l'immigrazione e l'asilo dovrebbero rientrare
nel portafoglio Giustizia e diritti fondamentali, come proposto dal Comitato.
8.4
In questo contesto, rafforzare il mainstreaming dell'integrazione nell'agenda sociale e nelle
altre politiche comunitarie è particolarmente necessario, soprattutto per la difesa e la
protezione dei diritti fondamentali degli immigrati.
Bruxelles, 17 febbraio 2010
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Mario SEPI
*
*
NB:
*
Seguono allegati.
.../...
- 43 -
ALLEGATO 1
Principes de base communs
1.
"L'intégration est un processus dynamique, à double sens, de compromis réciproque entre tous
les immigrants et résidents des États membres".
2.
"L'intégration va de pair avec le respect des valeurs fondamentales de l'Union européenne".
3.
"L'emploi est un élément clé du processus d'intégration, essentiel à la participation et à la
contribution des immigrants dans la société d'accueil et à la visibilité de cette contribution".
4.
"Des connaissances de base sur la langue, l'histoire et les institutions de la société d'accueil
sont indispensables à l'intégration; permettre aux immigrants d'acquérir ces connaissances est
un gage de réussite de leur intégration".
5.
"Les efforts en matière d'éducation sont essentiels pour préparer les immigrants, et
particulièrement leurs descendants, à réussir et à être plus actifs dans la société".
6.
"L'accès des immigrants aux institutions et aux biens et services publics et privés, sur un pied
d'égalité avec les ressortissants nationaux et en l'absence de toute discrimination, est une
condition essentielle à une meilleure intégration".
7.
"Un mécanisme d'interaction fréquente entre les immigrants et les ressortissants des États
membres est essentiel à l'intégration. Le partage d'enceintes de discussion, le dialogue
interculturel, l'éducation pour mieux connaître les immigrants et leurs cultures, ainsi que
l'amélioration des conditions de vie en milieu urbain renforcent les interactions entre
immigrants et ressortissants des États membres".
8.
"La pratique des différentes cultures et religions est garantie par la Charte des droits
fondamentaux et doit être protégée, sous réserve qu'elle ne heurte pas d'autres droits
européens inviolables ou ne soit pas contraire à la législation nationale".
9.
"La participation des immigrants au processus démocratique et à la formulation des politiques
et des mesures d'intégration, en particulier au niveau local, favorise leur intégration".
10.
"Le recentrage des politiques et mesures d'intégration dans toutes les politiques pertinentes et
à tous les niveaux de l'administration et des services publics est un élément clé de la prise de
décisions politiques et de leur mise en œuvre".
11.
"L'élaboration d'objectifs, d'indicateurs et de mécanismes d'évaluation est nécessaire pour
adapter les politiques, mesurer les progrès en matière d'intégration et améliorer l'efficacité de
l'échange d'informations".
*
*
*
.../...
- 44 ALLEGATO 2
Conformemente ai principi fondamentali comuni, il Fondo contribuirà ai sei principali obiettivi
politici seguenti:
1.
agevolare l'organizzazione e l'attuazione di procedure di ammissione per gli immigrati,
rafforzandone l'aspetto "integrazione" e prevenendo i bisogni dei cittadini di paesi terzi;
2.
contribuire all'organizzazione e all'esecuzione di programmi e di attività di accoglienza per i
cittadini di paesi terzi, mediante il rafforzamento delle capacità e lo sviluppo e l'attuazione di
politiche (principio fondamentale comune n. 4);
3.
aumentare la partecipazione civica, culturale e politica dei cittadini di paesi terzi nella società
di accoglienza, per promuovere la loro cittadinanza attiva e il riconoscimento di valori
fondamentali (principio fondamentale comune n. 7);
4.
rafforzare la capacità degli organismi nazionali, pubblici e privati, fornitori di servizi di
interagire con i cittadini di paesi terzi e con le loro organizzazioni e di soddisfare al meglio le
necessità dei vari gruppi di cittadini di paesi terzi;
5.
rafforzare la capacità della società di accoglienza di adattarsi alla diversità crescente
adottando azioni a favore dell'integrazione destinate alla popolazione di accoglienza;
6.
rafforzare la capacità degli Stati membri di sviluppare, monitorare e valutare le politiche di
integrazione.
*
*
*
.../...
- 45 -
ALLEGATO 3
1.
Nuove sfide per l'integrazione lavorativa (alcune conclusioni dell'audizione di Dublino)
1.1
Gli immigrati, attraverso il loro lavoro, contribuiscono utilmente allo sviluppo economico e al
benessere sociale dell'Europa. Il CESE ritiene che l'immigrazione in Europa possa offrire
nuove opportunità di migliorare la competitività delle imprese, le condizioni di lavoro e il
benessere sociale.
1.2
L'occupazione costituisce una parte fondamentale del processo di integrazione, perché un
posto di lavoro dignitoso, oltre ad essere la chiave per l'autosufficienza economica degli
immigrati, favorisce le relazioni sociali e la conoscenza reciproca fra immigrati e società di
accoglienza. Il CESE chiede che l'inserimento professionale si effettui in condizioni di parità
di trattamento, senza discriminazioni tra lavoratori autoctoni e immigrati, nonché tenendo
conto dei necessari requisiti professionali.
1.3
I lavoratori immigrati hanno diritto ad un trattamento equo in Europa e sono tutelati dalle
convenzioni internazionali sui diritti dell'uomo e dai principi e dai diritti sanciti nelle
convenzioni dell'OIL. Il CESE ribadisce la proposta che gli Stati membri dell'UE ratifichino
la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei
membri delle loro famiglie del 1990.
1.4
Le direttive dell'UE sulla parità di trattamento in materia di occupazione e sulla parità di
trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica sono strumenti
giuridici essenziali per determinare la legislazione e le pratiche degli Stati membri nella lotta
contro la discriminazione e la promozione dell'integrazione nel mondo del lavoro.
1.5
In ambito lavorativo, la legislazione e le politiche pubbliche devono essere integrate dalla
collaborazione delle parti sociali, perché l'integrazione lavorativa è anche una questione di
atteggiamento sociale e di impegni sindacali e del datore di lavoro.
1.6
I servizi pubblici relativi all'occupazione devono promuovere programmi per migliorare
l'accesso degli immigrati all'occupazione, agevolando il riconoscimento delle qualifiche
professionali, migliorando la formazione linguistica e professionale e fornendo un'adeguata
informazione sui sistemi lavorativi del paese di accoglienza.
1.7
A livello locale, i sindacati, le organizzazioni imprenditoriali, le associazioni di immigrati e le
altre organizzazioni della società civile svolgono un ruolo fondamentale per la trasmissione
delle informazioni e per agevolare l'accesso degli immigrati all'occupazione. In Europa sono
molto attive le organizzazioni sociali che promuovono l'inserimento lavorativo degli
immigrati e dei loro figli mediante programmi di formazione, di consulenza in materia
occupazionale, di appoggio alla creazione di piccole imprese, ecc.
.../...
- 46 -
1.8
Sempre più imprese approfittano delle opportunità che si creano grazie all'assunzione di
immigrati e alla crescente diversità. Il CESE ritiene che le imprese possano contribuire ad
una maggiore sensibilizzazione della società di accoglienza contro la discriminazione,
respingendo ogni manifestazione di xenofobia e di esclusione nella contrattazione lavorativa.
1.9
È essenziale istituire una procedura di regolamentazione dei flussi migratori, attuata nei paesi
di origine e vincolata alle effettive possibilità di inserimento professionale e quindi di
integrazione sociale.
1.10
Anche la bassa qualità dell'occupazione costituisce un fattore di discriminazione nei casi in
cui si impiegano gli immigrati in quanto manodopera "più vulnerabile".
1.11
I sindacati talvolta manifestano tendenze corporativiste, difendendo solo alcuni interessi
particolari ed escludendo gli immigrati. Il CESE ritiene che i sindacati debbano accogliere fra
le loro fila i lavoratori immigrati e agevolare il loro accesso alle funzioni di rappresentanza e
di direzione. Un gran numero di sindacati applica buone prassi, volte a garantire ai lavoratori
pari diritti indipendentemente dalla loro origine o nazionalità.
1.12
Le organizzazioni patronali devono raccogliere la sfida cruciale della trasparenza dei mercati
del lavoro. Il CESE ritiene che, insieme ai sindacati dei lavoratori, debbano collaborare con
le autorità pubbliche regionali e locali per evitare situazioni di discriminazione e promuovere
comportamenti favorevoli all'integrazione.
1.13
Le parti sociali, che sono attori fondamentali del funzionamento dei mercati del lavoro e
costituiscono i pilastri della vita economica e sociale europea, hanno un ruolo importante da
svolgere nell'integrazione. Nell'ambito delle contrattazioni collettive, devono assumersi la
responsabilità che spetta loro nell'integrazione degli immigrati, eliminando dai contratti
collettivi e dalle norme e pratiche lavorative qualsiasi elemento diretto o indiretto di
discriminazione.
1.14
L'Europa vanta numerosi esempi di buone pratiche degli interlocutori sociali e delle
organizzazioni della società civile che il CESE intende diffondere. Nel corso dell'audizione di
Dublino sono state esaminate le esperienze positive maturate all'interno di imprese, sindacati,
organizzazioni imprenditoriali e organizzazioni sociali. Fra queste il Comitato intende
evidenziare gli impegni assunti dalle parti sociali irlandesi per gestire la diversità nelle
imprese e lottare contro la discriminazione, come pure l'accordo concluso dalle parti sociali
spagnole per regolarizzare il lavoro illegale e l'immigrazione irregolare e affrontare la
questione dell'immigrazione per motivi di lavoro con spirito di cooperazione e nel quadro del
dialogo sociale.
.../...
- 47 1.15
Il CESE ritiene che siano necessarie politiche attive e nuovi impegni delle parti sociali per
incoraggiare i comportamenti favorevoli all'integrazione, la parità di trattamento e la lotta
contro la discriminazione sul luogo di lavoro. Il dialogo sociale europeo può costituire un
quadro adeguato per indurre le parti sociali ad assumere nuovi impegni al livello che
ritengano opportuno.
1.16
Il dialogo sociale europeo è responsabilità esclusiva degli interlocutori sociali: la CES e
l'UNICE hanno elaborato l'agenda del dialogo sociale europeo. Il CESE spera che
conseguano gli obiettivi previsti.
1.17
Il CESE può costituire un foro permanente per il dialogo sulle buone prassi in materia di
integrazione e immigrazione. A tale proposito continuerà a lavorare in collaborazione con la
Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro e con l'OIL per
far sì che in Europa si sviluppino politiche e pratiche che favoriscono l'integrazione;
organizzerà nuovi incontri e forum con la partecipazione delle organizzazioni sociali e di
altre organizzazioni della società civile allo scopo di studiare e scambiare le buone pratiche
realizzate in Europa in materia di integrazione.
_____________
.../...
- 48 -
.../...
- 49 -
Comitato economico e sociale europeo
SOC/364
Integrazione dei lavoratori
immigrati
Bruxelles, 17 marzo 2010
PARERE
del Comitato economico e sociale europeo
sul tema
Integrazione dei lavoratori immigrati
(parere esplorativo)
_____________
Relatore: PARIZA CASTAÑOS
_____________
.../...
Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË
Tel. +32 25469011 — Fax +32 25134893 — Internet: http://www.eesc.europa.eu
- 50 Con lettera datata 23 luglio 2009, Diego LÓPEZ GARRIDO, sottosegretario di Stato all'Unione
europea del ministero degli Affari esteri e della cooperazione, ha invitato, per conto della futura
presidenza spagnola, il Comitato economico e sociale europeo, conformemente al disposto
dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, ad elaborare un parere esplorativo sul
tema:
Integrazione dei lavoratori immigrati.
La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del
Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 febbraio 2010.
Alla sua 461a sessione plenaria, dei giorni 17 e 18 marzo 2010 (seduta del 17 marzo), il Comitato
economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 138 voti favorevoli, 5 voti contrari e
8 astensioni.
*
*
*
1.
Conclusioni e proposte
1.1
Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sottolinea il valore aggiunto europeo delle
politiche dell'occupazione e di quelle d'immigrazione e integrazione. Le politiche
esclusivamente nazionali non funzionano e per tale ragione sarà necessario rafforzare la base
europea di tali politiche.
1.2
Le lavoratrici e i lavoratori immigrati stanno dando un contributo positivo allo sviluppo
economico ed al benessere dell'Europa. A causa della sua situazione demografica l'UE si
troverà a dover accogliere un numero maggiore di nuovi immigrati.
1.3
È necessario migliorare i processi d'integrazione sia per ragioni di efficienza economica sia
nell'interesse della coesione sociale. L'occupazione è un aspetto fondamentale
dell'integrazione.
1.4
L'integrazione è un processo bidirezionale di reciproco adattamento che deve essere facilitato
attraverso una buona governance e una buona legislazione. Il CESE chiede al Consiglio di
approvare la direttiva volta a garantire un quadro comune di diritti per i lavoratori immigrati,
nonché il miglioramento della legislazione contro la discriminazione.
.../...
- 51 1.5
Un'altra sfida per le parti sociali è l'integrazione sul luogo di lavoro in condizioni di parità di
opportunità e di trattamento; esse devono incoraggiarla nell'ambito della contrattazione
collettiva e del dialogo sociale, anche a livello europeo. Le lavoratrici e i lavoratori immigrati
devono avere un atteggiamento favorevole all'integrazione.
1.6
Le imprese sviluppano le loro attività in contesti sempre più diversi. È necessario che le
imprese adottino un approccio positivo alla diversità culturale al fine di migliorare
l'integrazione e anche per ampliare le opportunità.
1.7
Il CESE propone che la Commissione gli chieda di elaborare un parere esplorativo sulla
creazione di una piattaforma europea di dialogo per la gestione dell'immigrazione di
manodopera, prevista dal programma di Stoccolma.
2.
Ambito del parere
2.1
La presidenza spagnola dell'Unione europea ha chiesto al CESE di elaborare un parere
esplorativo per aiutare l'UE a migliorare l'integrazione dei lavoratori migranti. Il presente
parere si concentrerà dunque sull'integrazione dei lavoratori migranti in ambito lavorativo e
su altri aspetti legati direttamente e indirettamente al mercato del lavoro.
2.2
Gli aspetti generali della politica di immigrazione e di integrazione saranno presi in
considerazione solo nella misura in cui sono direttamente correlati al parere. Il Comitato ha
47
adottato diversi pareri sul tema dell'integrazione , considerata da un punto di vista più
generale, e ha elaborato un parere d'iniziativa48 teso a rafforzare il tema dell'integrazione
nella nuova agenda dell'UE per la politica sociale in ambiti quali: l'istruzione e la formazione,
la parità fra i sessi, la sanità, gli alloggi, la politica per le famiglie e per i giovani, la povertà e
l'esclusione sociale, ecc.
2.3
L'Europa deve rafforzare l'approccio dell'integrazione nella politica comune di immigrazione.
Il CESE ha costituito un gruppo di studio permanente per l'integrazione al fine di partecipare
ai lavori del Forum europeo dell'integrazione.
2.4
Il Trattato di Lisbona dispone di una base giuridica più solida49 per consentire all'UE di:
"sostenere l'azione degli Stati membri al fine di favorire l'integrazione dei cittadini di paesi
terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio".
47
GU C 27 del 3.2.2009.
CESE 1710/2009 del 4 novembre 2009 (SOC/335) Diritti fondamentali nella legislazione europea sull'immigrazione.
GU C 80 del 30.3.2004.
GU C 318 del 23.12.2006.
GU C 125 del 27.5.2002.
GU C 208 del 3.9.2003.
48
49
CESE 258/2010 del 17 febbraio 2010 (SOC/362) L'integrazione e l'agenda sociale.
Articolo 79.
.../...
- 52 -
3.
Gli immigrati contribuiscono allo sviluppo economico e al benessere dell'Europa
3.1
Negli ultimi anni, l'Europa ha accolto numerosi immigrati provenienti da paesi terzi alla
ricerca di nuove opportunità. Tuttavia le politiche restrittive applicate da numerosi governi
europei limitano la possibilità delle imprese di assumere legalmente lavoratori immigranti.
3.2
Nella sua relazione del 2008 sull'occupazione in Europa , la Commissione europea
affermava che: "Dal 2000 ad oggi, i lavoratori di recente immigrazione hanno svolto un ruolo
importante nella crescita globale dell'economia e dell'occupazione nell'UE, colmando le
lacune di manodopera e competenze e aumentando la flessibilità del mercato del lavoro".
3.2.1
Nella relazione comune sull'occupazione 2009/201051 la Commissione fa presente che,
sebbene l'UE stia subendo una crisi di distruzione di posti di lavoro, persiste la scarsità di
manodopera in determinati Stati membri e per alcune categorie professionali. Anche la
Commissione propone di promuovere l'integrazione degli immigrati già insediati, che
soffrono in modo particolare della crisi. Essa raccomanda inoltre di incoraggiare le imprese a
differenziare la loro manodopera e ad applicare le "carte della diversità".
3.3
Dal 2000 a oggi nell'UE il 21% della crescita del PIL e il 25% dei nuovi posti di lavoro sono
stati creati grazie al contributo degli immigrati e alcuni settori economici sarebbero rimasti
stagnanti o avrebbero registrato una crescita limitata se non fosse stato per una forza lavoro
costituita in gran parte dai lavoratori e dalle lavoratrici immigrati.
3.4
Va tenuto presente che le restrizioni nei confronti dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati
membri sono state soppresse in vari paesi (Regno Unito, Irlanda, Svezia ecc.).
3.5
Il CESE sottolinea l'importanza dello spirito imprenditoriale di molti immigrati, che
costituiscono imprese in Europa contribuendo a creare occupazione e ricchezza, malgrado le
leggi sull'immigrazione pongano ostacoli molto difficili da superare.
3.6
Sebbene l'intensità dei flussi migratori sia stata differente nei vari Stati membri dell'UE, si
osserva che i paesi che accolgono più immigrati hanno beneficiato di una crescita maggiore
dell'economia e dell'occupazione. In alcuni Stati membri, come la Spagna, il Regno Unito,
l'Irlanda, l'Italia e altri ancora la percentuale è più elevata52.
50
51
52
50
COM(2008) 758 def.
COM(2009) 674 def.
The Economic and Fiscal Impact of Immigrants ("L'impatto economico e fiscale dell'immigrazione"), National Institute of
Economic and Social Research (Istituto nazionale del Regno Unito per la ricerca economica e sociale), ottobre 2007 e Coyuntura
española - Los efectos de la inmigración sobre el empleo y los salarios ("Congiuntura spagnola, gli effetti dell'immigrazione
sull'occupazione e i salari"), Bollettino di informazione mensile della banca "La Caixa", n. 295, ottobre 2006.
.../...
- 53 3.7
L'aumento dell'immigrazione nelle società europee costituisce una sfida importante per la
coesione sociale, giacché da esso derivano numerosi problemi sociali nuovi che le società
europee stanno affrontando e che devono essere oggetto di un approccio integrale, come
proposto dal CESE in altri suoi pareri.
3.8
Il CESE ritiene che molti dei problemi sociali (razzismo, delinquenza, violenza di genere,
emarginazione, abbandono scolastico, ecc.) mettano in evidenza la necessità di migliorare
l'integrazione. Spesso le amministrazioni, soprattutto a livello locale, sono sopraffatte dai
problemi.
3.9
A volte i mezzi di comunicazione utilizzano i problemi dell'immigrazione in maniera
sensazionalista, creando inquietudine nella popolazione. Anche taluni leader politici
utilizzano i problemi in modo opportunista e irresponsabile.
3.10
Il Comitato osserva con preoccupazione che il razzismo e la xenofobia si diffondono in
numerosi settori della società. I partiti e i movimenti estremisti usano i problemi derivanti
dall'immigrazione per diffondere la paura tra la popolazione e promuovere politiche
intolleranti, violente e contrarie ai diritti umani.
3.11
Gli atti di razzismo sono classificati come reati nel diritto penale, ma in numerose occasioni
le autorità politiche e i responsabili sociali manifestano un'inaccettabile atteggiamento di
tolleranza. È necessario che le autorità di polizia e giudiziarie, i leader che orientano
l'opinione, i mezzi di comunicazione e i responsabili politici cambino atteggiamento e
combattano il razzismo con maggior decisione, assumendo il ruolo di educatori nei confronti
della società.
4.
L'immigrazione verso l'Europa aumenterà in futuro
4.1
La situazione demografica dell'UE indica che a causa dell'invecchiamento della popolazione
e della bassa natalità, i mercati del lavoro avranno bisogno del contributo di numerosi
lavoratori e lavoratrici immigrati. Secondo le più recenti proiezioni demografiche di Eurostat,
la popolazione in età lavorativa inizierà a diminuire dopo il 2012, anche nell'ipotesi che nel
decennio in corso i flussi migratori ammontino a 1.500.000 persone all'anno. Se tali flussi
non aumenteranno, nel prossimo decennio la popolazione in età lavorativa si ridurrà di 14
milioni di unità.
4.2
D'altro canto, sappiamo che la mobilità internazionale dei lavoratori aumenterà nel mondo,
perché molte persone si vedono costrette a emigrare a causa della mancanza di lavori
dignitosi nei loro paesi di origine, e alcune di esse desiderano venire in Europa per cercare
nuove opportunità lavorative e personali.
4.3
A giudizio del Comitato il fatto che nuovi immigrati vogliano realizzare il loro progetto
migratorio in Europa rappresenta una grande opportunità.
.../...
- 54 -
4.4
Il CESE ritiene che per consentire ai lavoratori immigrati di avere delle opportunità e alle
società europee di migliorare la coesione sociale, siano necessarie politiche di miglioramento
dell'integrazione sociale, perché il successo dei progetti migratori, sia per i lavoratori
immigrati che per le società di accoglienza, dipende da come vengono sviluppati i processi di
integrazione.
4.5
La crisi economica e l'aumento della disoccupazione colpiscono tutti i settori della società e
tutti i lavoratori, sia autoctoni sia immigrati. Tuttavia, secondo i dati dei mercati del lavoro
europei, le prime vittime della crisi sono i lavoratori immigrati scarsamente qualificati e che
occupano i posti di lavoro di peggiore qualità. Inoltre le donne immigrate sono interessate in
misura maggiore dalla disoccupazione.
4.6
Nonostante l'attuale congiuntura economica negativa e l'aumento della disoccupazione in
Europa, le analisi demografiche indicano che, una volta superata la crisi e recuperato il
livello di crescita dell'economia e dell'occupazione, sarà necessario il contributo di nuovi
immigrati per soddisfare le esigenze dei mercati del lavoro europei, tenendo conto delle
caratteristiche specifiche di ciascuno Stato membro.
5.
Le normative europee in materia di ammissione degli immigrati: una sfida da cogliere
5.1
Da quando, dieci anni fa, l'UE ha intrapreso il cammino che deve condurre a una politica
comune dell'immigrazione, le difficoltà maggiori si incontrano nell'elaborazione delle
normative che disciplinano l'ammissione di nuovi immigrati, poiché le legislazioni degli Stati
membri in materia seguono approcci molto diversi.
5.2
Poiché le politiche e le leggi in materia di immigrazione e l'accesso all'occupazione sono
legati all'evoluzione dei mercati del lavoro, le parti sociali devono partecipare attivamente
alla loro elaborazione, che deve comunque basarsi sul rispetto dei diritti umani degli
immigrati.
5.3
Il CESE ritiene che le leggi sull'immigrazione debbano facilitare l'integrazione e considerare
i lavoratori immigrati come nuovi cittadini, come persone titolari di diritti che devono essere
salvaguardati e non soltanto come mano d'opera in grado di soddisfare le necessità dei
mercati del lavoro.
5.4
La partecipazione delle parti sociali deve esplicarsi a tutti i livelli e, a questo proposito, il
CESE prende nota con interesse della proposta della Commissione di creare una piattaforma
europea di dialogo aperta alle parti sociali per gestire la migrazione dei lavoratori.
5.5
Il CESE ha proposto una politica comune in materia di immigrazione e una legislazione
armonizzata affinché gli immigrati possano venire in Europa legalmente, siano trattati in
modo equo, i loro diritti fondamentali siano tutelati e vi sia una migliore integrazione.
.../...
- 55 -
5.6
Tuttavia, l'Europa non ha accolto gli immigrati con normative e politiche adeguate; al
contrario, a causa del carattere restrittivo della maggior parte delle politiche e delle
legislazioni nazionali, molti immigrati sono entrati in Europa illegalmente e sono obbligati a
lavorare nell'economia informale. Il Comitato ritiene che l'UE debba adottare nuove
iniziative per trasformare il lavoro informale in lavoro legale.
5.7
Il Comitato ritiene che facilitando le procedure per l'immigrazione legale si ridurrà
l'immigrazione irregolare e il rischio che alcuni immigrati irregolari siano vittime delle reti
criminali del traffico illecito e della tratta di esseri umani. Il Programma di Stoccolma
comprende nuovi impegni dell'UE riguardanti la lotta contro queste reti criminali.
5.8
Il CESE ritiene che le politiche restrittive abbiano un impatto molto negativo sui processi di
integrazione, poiché presentano gli immigrati come persone che non sono né bene accolte né
bene accette.
5.9
In alcune occasioni, queste politiche sono accompagnate da discorsi di natura politica e
sociale che criminalizzano l'immigrazione, favoriscono l'esclusione e promuovono la
xenofobia e la discriminazione.
5.10
Il quadro di riferimento è quello del Patto europeo sull'immigrazione e l'asilo che nei
prossimi anni si svilupperà attraverso il programma di Stoccolma. Presumibilmente, con il
Trattato di Lisbona sarà più facile trovare accordi in seno al Consiglio e anche il potere di
codecisione del Parlamento europeo agevolerà l'armonizzazione della legislazione.
5.11
Il CESE avrebbe preferito una legislazione orizzontale, ma il Consiglio e la Commissione
53
hanno scelto di elaborare direttive settoriali. È stata recentemente approvata la Carta blu per
agevolare l'ammissione di lavoratori altamente qualificati e la Commissione prevede di
elaborare ulteriori nuove proposte di direttiva nei prossimi mesi.
5.12
Il CESE ritiene fondamentale che l'UE abbia un'adeguata legislazione in materia di
ammissione, perché l'integrazione è strettamente legata alla parità di trattamento e alla non
54
discriminazione. Per questo motivo il CESE ha dato il proprio sostegno (con alcune
proposte di miglioramento) alla direttiva quadro in materia di diritti dei lavoratori immigrati
proposta dalla Commissione55 e che è in questo momento discussa al Consiglio. L'attuale
versione della direttiva all'esame del Consiglio presenta però un approccio insufficiente e
inaccettabile per la società civile e per il Comitato.
53
54
55
Direttiva 2009/50/CE.
GU C 27 del 3.2.2009, pag. 114.
COM(2007) 638 def.
.../...
- 56 5.13
Il Consiglio deve adottare la direttiva quadro per garantire un livello adeguato di diritti a tutti
i lavoratori immigrati ed evitare situazioni discriminatorie. Il Comitato propone alla
presidenza spagnola dell'UE di riorientare i dibattiti sulla direttiva quadro al Consiglio per
giungere rapidamente alla sua adozione, purché tale direttiva preveda un sistema adeguato di
diritti comuni a tutta l'UE basato sulla parità di trattamento dei lavoratori immigrati,
soprattutto per quanto concerne i diritti lavorativi e sociali.
5.14
Il CESE ha recentemente adottato un parere d'iniziativa in cui propone un quadro avanzato di
diritti e doveri, affinché la legislazione in materia di immigrazione rispetti i diritti
56
fondamentali . È altresì necessario rivedere la direttiva sui ricongiungimenti familiari.
6.
L'occupazione è una componente fondamentale del processo di integrazione
6.1
L'integrazione è un processo sociale bilaterale di adeguamento reciproco da parte degli
immigrati e della società di accoglienza. È questo il primo dei principi fondamentali comuni
per l'integrazione, adottati dal Consiglio nel 2004.
6.2
L'integrazione richiede che le autorità, le parti sociali e le organizzazioni esercitino una guida
autorevole. Le politiche pubbliche possono favorire questi processi sociali ed è essenziale
anche la partecipazione attiva della società civile. In un altro parere il CESE ha sottolineato
57
l'importanza del ruolo delle amministrazioni locali e regionali .
6.3
Dal canto loro, anche i lavoratori e le lavoratrici immigrati devono avere un atteggiamento
positivo nei confronti dell'integrazione e sforzarsi di imparare la lingua e di rispettare le leggi
e gli usi e costumi della società di accoglienza.
6.4
Il CESE è impegnato, insieme alla Commissione, nelle attività del Forum europeo
dell'integrazione e sottolinea ancora una volta l'importanza della partecipazione e della
consultazione delle organizzazioni della società civile a tutti i livelli di governance.
6.5
L'integrazione degli immigrati non riguarda solamente l'ambito lavorativo oggetto del
presente parere perché l'integrazione è particolarmente importante nel quadro familiare, nelle
scuole, nelle università, nei comuni e nei quartieri, nelle istituzioni religiose, nelle
organizzazioni sportive e culturali, ecc.
6.6
L'occupazione costituisce una parte fondamentale del processo sociale di integrazione, perché
un posto di lavoro dignitoso, oltre ad essere la chiave per l'autosufficienza economica degli
immigrati, favorisce le relazioni sociali e la conoscenza reciproca fra immigrati e società di
accoglienza.
56
57
CESE 1710/2009 del 4 novembre 2009 (SOC/335) Diritti fondamentali nella legislazione europea sull'immigrazione.
GU C 318 del 23.12.2006.
.../...
- 57 6.7
L'Europa sociale è basata sul lavoro, e per il suo sviluppo è fondamentale l'integrazione. Le
imprese europee, che sono attori sociali imprescindibili, sono interessate all'integrazione e vi
contribuiscono.
6.8
La crisi economica e l'aumento della disoccupazione stanno indebolendo i processi di
integrazione e acuendo alcuni conflitti nella società e nel mercato del lavoro. Il CESE ritiene
che, data la situazione, tutti i soggetti interessati - immigrati, enti pubblici, parti sociali e
società civile - debbano raddoppiare gli sforzi d'integrazione.
6.9
I lavoratori immigrati hanno diritto ad un trattamento equo in Europa perché sono tutelati
dalle convenzioni internazionali sui diritti dell'uomo e dai principi e dai diritti sanciti nelle
convenzioni dell'OIL. Il CESE, in un altro parere58, ha indicato i diritti e gli obblighi che la
legislazione europea deve stabilire per i lavoratori immigrati.
6.10
Il CESE ritiene che la legislazione e le politiche pubbliche debbano essere accompagnate
dalla collaborazione delle parti sociali, perché l'integrazione lavorativa è anche una questione
di atteggiamento sociale e di impegno dei sindacati e dei datori di lavoro.
6.11
I servizi pubblici per l'impiego devono promuovere programmi per migliorare l'accesso al
lavoro degli immigrati, agevolando il riconoscimento delle qualifiche professionali,
migliorando la formazione linguistica e professionale senza discriminazioni e fornendo
informazioni adeguate sui sistemi lavorativi del paese di accoglienza.
6.12
I sindacati, le organizzazioni imprenditoriali, le associazioni di immigrati e le altre
organizzazioni della società civile svolgono un ruolo fondamentale per la trasmissione delle
informazioni e per agevolare l'accesso degli immigrati al lavoro.
6.13
Considerato che la maggior parte della forza lavoro in Europa, compresi gli immigrati, è
impiegata nelle piccole e nelle medie imprese, che sono la maggioranza delle imprese
europee, è proprio nelle PMI che si esplicano in larga misura i processi sociali di
integrazione.
7.
La parità di trattamento e la non discriminazione quali pilastri dell'integrazione
7.1
Il CESE considera fondamentale l'accoglienza e il trattamento che le autorità e le imprese
riservano ai lavoratori immigrati, che spesso vivono situazioni svantaggiate rispetto ai
lavoratori autoctoni.
7.2
Anche se la situazione è diversa da Stato membro a Stato membro, perché diverse sono le
leggi sul lavoro e le consuetudini sociali, molti lavoratori immigrati in tutta Europa
58
CESE 1710/2009 del 4 novembre 2009 (SOC/335) Il rispetto dei diritti fondamentali nelle politiche e nella legislazione europea
in materia di immigrazione.
.../...
- 58 sperimentano svantaggi e difficoltà legate alla ricerca di un'occupazione e alla mancanza di
riconoscimento delle qualifiche professionali, oltre al fatto che spesso non parlano la lingua e
non conoscono le leggi, gli usi e le istituzioni sociali del paese ospitante.
7.3
Una buona legislazione contro la discriminazione è fondamentale, tuttavia a livello nazionale
persistono leggi discriminatorie, che penalizzano i lavoratori immigrati rispetto agli
autoctoni, e soprattutto pratiche discriminatorie, che si manifestano direttamente o
indirettamente nei confronti dei lavoratori immigrati e li penalizzano a causa della loro
origine nazionale, etnica o culturale.
7.4
La parità di trattamento e le politiche di lotta alla discriminazione sono i pilastri delle
politiche in materia di integrazione. Considerando l'integrazione in un'ottica bidirezionale, il
Comitato ritiene che le imprese, i sindacati e le autorità debbano garantire la parità di
trattamento ai lavoratori immigrati ed evitare qualsiasi discriminazione.
7.5
Datori di lavoro e lavoratori immigrati devono rispettare le norme sul lavoro e i contratti
collettivi vigenti in ciascuna impresa o settore, in conformità alla legislazione e alle
consuetudini dello Stato. Il Comitato desidera sottolineare che il razzismo e la
discriminazione costituiscono comportamenti illeciti, che devono essere sanzionati anche
nelle imprese nel quadro della legislazione sul lavoro.
7.6
Per agevolare l'integrazione lavorativa dei lavoratori immigrati è necessario informarli in
merito alle leggi sul lavoro e ai contratti collettivi che disciplinano i loro diritti e i loro
obblighi nel luogo di lavoro.
7.7
Un contesto politico e sociale favorevole all'integrazione aiuta i lavoratori immigrati a
partecipare ai percorsi e ai programmi di integrazione che le autorità dovranno offrire, come
l'apprendimento della lingua, delle leggi e delle consuetudini.
7.8
59
Le direttive UE sulla parità di trattamento in materia di occupazione e sulla parità di
trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica60 sono
strumenti giuridici essenziali per elaborare le leggi e definire le pratiche degli Stati membri
nel quadro della lotta contro la discriminazione e della promozione dell'integrazione nel
mondo del lavoro.
7.9
Il Parlamento europeo ha recentemente adottato una risoluzione in merito alla nuova direttiva
in materia di lotta alla discriminazione61, che completa le direttive già esistenti. Il CESE, dal
canto suo, ha elaborato un parere in cui appoggia la proposta della Commissione e propone di
tenere conto del fenomeno della discriminazione multipla. Quando sarà finalmente adottata,
59
60
61
Direttiva 2000/78/CE.
Direttiva 2000/43/CE.
P6_TA(2009)0211.
.../...
- 59 questa nuova direttiva estenderà il principio della non discriminazione ad ambiti quali
l'istruzione, la sanità, la protezione sociale e gli alloggi.
7.10
Il CESE ritiene che le direttive antidiscriminazione non siano state recepite adeguatamente
nelle legislazioni nazionali e che di conseguenza in vari Stati membri non esista una buona
legislazione antidiscriminazione. La nuova direttiva, quando sarà adottata, costituirà uno
strumento giuridico molto utile.
7.11
Le parti sociali, che sono attori fondamentali del funzionamento dei mercati del lavoro e
costituiscono i pilastri della vita economica e sociale europea, hanno un ruolo importante da
svolgere nel processo di integrazione. Nell'ambito delle contrattazioni collettive, esse devono
assumersi la responsabilità che spetta loro per l'integrazione degli immigrati, eliminando dai
contratti collettivi e dalle norme e pratiche lavorative qualsiasi elemento di discriminazione
diretta o indiretta.
7.12
Nel quadro delle contrattazioni collettive, e con particolare riferimento alle imprese, si
devono prevedere meccanismi atti a garantire che l'accesso al lavoro e le assunzioni
avvengano nel rispetto del principio delle pari opportunità. In questo campo è
particolarmente importante disporre di strumenti che consentano di evitare non soltanto la
discriminazione diretta, ma anche quella indiretta.
7.13
Tuttavia attualmente a molti lavoratori immigrati non è garantita, di fatto, la parità di
trattamento in termini di retribuzione e condizioni di lavoro. Le parti sociali e le autorità
competenti in materia di occupazione devono dunque elaborare procedure per evitare la
discriminazione e devono promuovere l'uguaglianza in modo proattivo.
7.14
In Europa stanno prendendo piede modelli di lavoro duali, con posti di lavoro di qualità per
la maggior parte dei cittadini europei e gli immigrati altamente qualificati e posti di lavoro di
cattiva qualità per la maggior parte degli immigrati. Di conseguenza anche la scarsa qualità
dei posti di lavoro costituisce un fattore di discriminazione nei casi in cui si impiegano gli
immigrati in quanto manodopera "più vulnerabile".
7.15
In diversi suoi pareri, il CESE ha proposto da un lato agli Stati membri di migliorare i loro
62
sistemi di garanzia dell'equivalenza dei diplomi e dall'altro all'UE di dotarsi di un sistema
di riconoscimento dei diplomi che possa essere usato dai lavoratori immigrati63. Nelle
imprese europee infatti molti immigrati svolgono mansioni di livello inferiore rispetto alle
loro qualifiche.
62
63
Cfr. in particolare GU C 162 del 25.6.2008, pag. 90.
Cfr. inter alia GU C 218 dell'11.9.2009.
.../...
- 60 7.16
Anche per quanto concerne la carriera professionale e la promozione, molti lavoratori
immigrati sono svantaggiati e discriminati. Le leggi sul lavoro, i contratti collettivi e le
consuetudini all'interno delle imprese devono garantire il principio delle pari opportunità
nella promozione dei dipendenti. Spetta pertanto alle parti sociali prendere nuove iniziative.
7.17
La formazione professionale e occupazionale è uno strumento molto importante per
migliorare l'occupabilità dei lavoratori immigrati, eppure alcune leggi o consuetudini
nazionali escludono o limitano la partecipazione dei cittadini di paesi terzi alle attività
formative. Il CESE ritiene che gli enti pubblici e le parti sociali debbano agevolare l'accesso
alla formazione dei lavoratori immigrati a parità di condizioni e di trattamento con i
lavoratori autoctoni.
7.18
Alcuni Stati membri, in collaborazione con le imprese, sviluppano programmi di formazione
nei paesi d'origine dei lavoratori migranti, prima del rilascio del permesso di soggiorno. Tali
programmi favoriscono l'integrazione occupazionale dei cittadini di paesi terzi al loro arrivo
in Europa.
7.19
L'Unione europea non ha ancora risolto in maniera soddisfacente la questione della
trasferibilità dei diritti a pensione per i lavoratori europei. I lavoratori immigrati hanno
anch'essi molti problemi derivanti dalle legislazioni nazionali, le quali non garantiscono
adeguatamente i diritti alla pensione acquisiti durante il loro periodo di lavoro in Europa. I
motivi sono molto diversi e dipendono dalle normative nazionali e dagli accordi stipulati con
i paesi terzi.
7.20
Il Comitato propone alla Commissione europea di adottare un'iniziativa, eventualmente di
carattere legislativo, per garantire i diritti pensionistici ai lavoratori immigrati nell'UE quando
questi cambiano residenza all'interno dell'Unione europea e quando tornano nei rispettivi
paesi d'origine o si stabiliscono in un altro Stato.
7.21
I sindacati devono accogliere fra le loro fila i lavoratori immigrati e agevolare il loro accesso
alle funzioni di rappresentanza e di direzione. In Europa, la maggior parte dei sindacati ha
sviluppato buone pratiche per garantire la parità di trattamento e la lotta alla discriminazione.
7.22
Il CESE ritiene che siano necessarie politiche attive e nuovi impegni delle parti sociali per
incoraggiare i comportamenti che favoriscono l'integrazione, la parità di trattamento e la lotta
contro la discriminazione sul luogo di lavoro. Il dialogo sociale europeo può costituire un
contesto adeguato per indurre le parti sociali ad assumersi nuovi impegni al livello che
ritengano opportuno.
.../...
- 61 7.23
64
L'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali ha svolto un'indagine sulla
discriminazione occupazionale basata sull'appartenenza etnica nei mercati del lavoro in
Europa, giungendo alla constatazione che tale discriminazione è considerevole, malgrado la
legislazione.
8.
La gestione della diversità
8.1
Le società europee sono caratterizzate da una sempre maggiore diversità, e tale diversità è
destinata ad aumentare in futuro. La corretta integrazione degli immigrati nel contesto
lavorativo è impossibile senza un approccio positivo alla diversità culturale che diventa
sempre più importante per le imprese e i lavoratori.
8.2
Le grandi imprese hanno una loro cultura d'impresa che si è sviluppata nel tempo tra i
lavoratori, il contesto sociale e i rapporti con i clienti.
8.3
Le imprese europee conducono le loro attività in città caratterizzate da una sempre maggiore
diversità. Il Comitato delle regioni e la Fondazione europea per il miglioramento delle
65
condizioni di vita e di lavoro, attraverso la rete CLIP , hanno eseguito uno scambio di
esperienze per migliorare la diversità nei posti di lavoro pubblici.
8.4
La diversità culturale che l'immigrazione porta con sé rappresenta una sfida nuova che deve
essere affrontata per arricchire la cultura dell'impresa attraverso l'integrazione di nuovi
lavoratori a tutti i livelli: dirigenti, quadri e resto dei dipendenti.
8.5
Anche la globalizzazione porta le imprese a muoversi in contesti sociali e culturali e in
mercati nuovi e ad acquisire clienti di altre culture.
8.6
Molte imprese riconoscono l'importanza di gestire la diversità. Negli ultimi decenni, lo
spostamento verso un'economia dei servizi ha intensificato i contatti tra imprese e clienti e la
globalizzazione ha spinto le imprese a cercare nuovi mercati in tutte le parti del mondo.
La gamma di clienti e utenti a cui le imprese si rivolgono è dunque sempre più ampia.
8.7
Una buona gestione di questa diversità da parte delle imprese consente loro di sfruttare
meglio le capacità di tutti i lavoratori di origini e culture diverse e di essere più efficaci nei
loro rapporti esterni con un mercato che a sua volta è cambiato.
64
65
EU-MIDIS European Union Minorities and Discrimination Survey: Main Results Report, European Union Agency for
Fundamental Rights ("Inchiesta dell'Unione europea sulle minoranze e la discriminazione: Rapporto sui principali risultati",
Agenzia europea per i diritti fondamentali), 9 dicembre 2009.
Rete di città europee per delle politiche di integrazione locale per i migranti. Si tratta di una rete di oltre 30 città europee
coordinata dalla Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro.
.../...
- 62 8.8
Le imprese che gestiscono bene la diversità si trovano in una posizione migliore per attirare
talenti da tutto il mondo e per accaparrarsi clienti nei nuovi mercati. Inoltre, possono
migliorare la creatività e la capacità d'innovazione dei propri dipendenti nella misura in cui
tutti i lavoratori (compresi gli immigrati) trovano un clima di accoglienza propizio alla
creatività.
8.9
Le piccole imprese europee in molti casi non hanno un reparto specifico per la gestione delle
risorse umane, ragion per cui devono poter essere coadiuvate dalle autorità e dalle
organizzazioni imprenditoriali mediante strutture specializzate.
8.10
La gestione della diversità si basa sulla rigorosa applicazione delle misure per la parità di
trattamento e la lotta alla discriminazione. Richiede però anche l'attuazione di programmi di
accoglienza destinati ai lavoratori immigrati, di misure di adattamento per tener conto delle
differenze culturali, di sistemi di comunicazione che considerino le diversità linguistiche, di
formule di mediazione per la risoluzione dei conflitti, ecc.
8.11
Per gestire la diversità è necessaria una formazione ad hoc. All'interno delle imprese, la
formazione può essere mirata a vari gruppi: dirigenti, quadri o tutto il personale ed è
necessario formare anche i rappresentanti sindacali e i rappresentanti dei datori di lavoro.
8.12
Sia le imprese, sia le organizzazioni dei datori di lavoro e i sindacati devono dotarsi di
personale specializzato nella gestione della diversità al fine di promuovere iniziative,
analizzare i risultati e attuare i cambiamenti.
8.13
Le autorità pubbliche, dal canto loro, dovranno collaborare alla gestione della diversità nelle
imprese, anche attraverso incentivi economici e fiscali per le imprese che elaborano piani ad
hoc, e favorire lo scambio di buone pratiche, lo sviluppo di programmi di formazione e la
realizzazione di campagne promozionali.
9.
Le difficoltà di integrazione nell'economia informale e l'immigrazione irregolare
9.1
I lavoratori immigrati che non hanno i documenti in regola e che si trovano in situazione
irregolare sono obbligati a svolgere la loro attività di lavoro nell'economia informale, il cui
peso relativo nell'economia aumenta negli Stati membri che contano un maggior numero di
immigrati irregolari.
9.2
In molti casi gli immigrati irregolari subiscono livelli estremi di sfruttamento da parte di
66
taluni datori di lavoro. Il CESE ha adottato un parere in merito alla proposta di direttiva che
propone sanzioni per i datori di lavoro che sfruttano immigrati irregolari.
66
GU C 204 del 9.8.2008.
.../...
- 63 9.3
Le immigrate "clandestine" impiegate nel lavoro domestico si trovano in una situazione di
estrema vulnerabilità e in alcuni casi in condizioni di semischiavitù. Alcune legislazioni
nazionali non garantiscono pienamente i diritti lavorativi e i diritti sociali relativi a questa
attività. Questo problema si aggrava ulteriormente nel caso delle persone che si trovano in
una situazione irregolare e che lavorano nell'economia sommersa. Il Comitato propone alla
Commissione europea di avviare nuove iniziative che tutelino adeguatamente i diritti
lavorativi di queste lavoratrici.
9.4
Negli ultimi anni, in alcune leggi nazionali si sono criminalizzate le associazioni umanitarie
che aiutano gli irregolari per facilitarne l'integrazione ed evitare che siano socialmente
esclusi. Il Comitato fa rimarcare che tali leggi violano i diritti umani e il principio etico della
solidarietà. La Commissione europea e l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti
fondamentali devono valutare queste situazioni e adottare le iniziative necessarie.
9.5
L'integrazione sociale diventa più difficile quando gli immigrati sono in situazione irregolare,
per questo il Comitato ha proposto di avviare procedure di regolarizzazione individuali per
gli immigrati irregolari, tenendo conto del radicamento sociale e professionale e in
conformità all'impegno assunto dal Consiglio dell'UE nel quadro del Patto europeo
67
sull'immigrazione e l'asilo , che prevede la possibilità di procedere a regolarizzazioni
individuali, nell'ambito delle legislazioni nazionali, per ragioni umanitarie o economiche, in
particolare nei settori lavorativi in cui si concentrano molte persone in situazione di
irregolarità.
10.
Alcune iniziative previste nel programma di Stoccolma
10.1
La Commissione ha proposto di istituire una piattaforma europea di dialogo per gestire la
migrazione dei lavoratori a cui parteciperebbero imprenditori, sindacati, agenzie per
l'impiego e altri soggetti interessati.
10.2
Il CESE propone alla Commissione di chiedergli di elaborare un parere esplorativo nel 2010,
così come ha fatto in occasione dell'istituzione del Forum europeo dell'integrazione, in modo
che il Comitato, con la partecipazione di tutte le parti interessate, avanzi delle proposte sulle
modalità di costruzione di questa piattaforma europea con la quale desidera collaborare.
10.3
La Commissione ha anche proposto che l'UE si doti di un Codice dell'immigrazione che
garantisca agli immigrati legali un livello di diritti uniforme e paragonabile a quello dei
cittadini europei. Tale codice, frutto della codificazione dei testi normativi vigenti,
comprenderà, se necessario, le modifiche utili per semplificare o completare le disposizioni
esistenti, migliorandone l'applicazione.
67
Consiglio dell'Unione europea 13440/08 del 24 settembre 2008.
.../...
- 64 10.4
Il CESE ritiene che le normative europee in materia di immigrazione debbano essere
accompagnate da un quadro comune di diritti che sia orizzontale (statuto europeo) e che
garantisca il rispetto e la tutela dei diritti e delle libertà di coloro che immigrano in Europa,
indipendentemente dalla categoria professionale cui appartengono e dal loro status giuridico.
Se la direttiva quadro che si sta discutendo al Consiglio fosse approvata con un alto livello di
tutela, sarebbe un buono strumento giuridico per salvaguardare i diritti degli immigrati.
10.5
Il Comitato plaude all'iniziativa della Commissione di presentare un Codice europeo
dell'immigrazione, purché si tratti di una proposta legislativa che tuteli i diritti fondamentali
degli immigrati e garantisca loro un livello di diritti uniforme e paragonabile a quello dei
cittadini europei.
Bruxelles, 17 marzo 2010
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Mario SEPI
_____________
.../...
- 65 -
Comitato economico e sociale europeo
SOC/335
Diritti fondamentali nella
legislazione europea
sull'immigrazione
Bruxelles, 4 novembre 2009
PARERE
del Comitato economico e sociale europeo
sul tema
Il rispetto dei diritti fondamentali nelle politiche e nella legislazione europea in materia di
immigrazione
(parere d'iniziativa)
_____________
Relatore: PARIZA CASTAÑOS
_____________
.../...
Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË
Tel. +32 25469011 — Fax +32 25134893 — Internet: http://www.eesc.europa.eu
- 66 Il Comitato economico e sociale europeo, in data 26 febbraio 2009, ha deciso, conformemente al
disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di
iniziativa sul tema:
Il rispetto dei diritti fondamentali nelle politiche e nella legislazione europea in
materia di immigrazione.
La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del
Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 ottobre 2009, sulla base del progetto
predisposto dal relatore PARIZA CASTAÑOS.
Alla sua 457a sessione plenaria, dei giorni 4 e 5 novembre 2009 (seduta del 4 novembre 2009), il
Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere all'unanimità.
*
*
*
1.
Presentazione e contesto
1.1
Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha deciso di elaborare un parere di
iniziativa per proporre che le politiche e la legislazione dell'UE in materia di immigrazione e
frontiere rispettino adeguatamente i diritti umani e mettano la libertà e la sicurezza di tutte le
persone al centro delle loro preoccupazioni.
1.2
Con molte difficoltà politiche in sede di Consiglio, l'UE si sta dotando di un quadro
legislativo comune in materia di immigrazione che offre diritti e garanzie sovranazionali e
che va oltre le legislazioni soggette a modifiche (e a volte restrittive) degli Stati membri. Il
CESE considera positivi i progressi fatti, perché elaborare una legislazione comune tra 27
Stati non è un compito facile in un ambito sensibile com'è quello dell'immigrazione.
1.3
Tuttavia, il carattere di armonizzazione minimalista di molte di queste norme rende ardua e
limitata l'applicazione di garanzie piene e adeguate per la protezione dei diritti umani.
D'altronde, in alcuni Stati membri il recepimento delle direttive europee nella legislazione
nazionale non è realizzato correttamente sotto il profilo della protezione dei diritti
fondamentali.
1.4
Durante questi anni il CESE ha elaborato diversi pareri con la finalità di basare la politica
comune di immigrazione su un approccio completo, che tenga conto non solo delle necessità
degli Stati membri dell'UE e della collaborazione con i paesi d'origine, ma anche del rispetto
dei diritti umani degli immigrati.
.../...
- 67 -
1.5
Il 16 ottobre 2008, il Consiglio ha approvato il Patto europeo sull'immigrazione e l'asilo, che
esprime un forte impegno politico dell'UE per fare progressi nella politica comune in materia
di immigrazione. Nel semestre di presidenza svedese, l'UE adotterà il programma di
68
Stoccolma .
1.6
È prevista altresì l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che potrebbe comportare un
nuovo slancio per lo sviluppo delle politiche di immigrazione da adottare attraverso la
procedura legislativa ordinaria e conferirà carattere giuridico vincolante alla Carta dei diritti
fondamentali.
1.7
Nel corso degli ultimi anni, il CESE ha rafforzato la sua collaborazione con le organizzazioni
della società civile e, attraverso il Forum europeo dell'integrazione69, ha creato una
piattaforma permanente di partecipazione. Il Comitato si è assunto l'impegno, molto
importante, di far sì che le politiche di integrazione vengano elaborate con la partecipazione
della società civile.
1.8
Il Comitato osserva con preoccupazione la crescita in Europa dell'intolleranza, del razzismo e
della xenofobia contro gli immigrati e contro i "diversi" in generale, e teme che questi
fenomeni possano essere ulteriormente acuiti dagli effetti sociali della crisi finanziaria. È
necessario che i responsabili politici, i leader sociali e i mezzi di comunicazione agiscano con
grande senso di responsabilità per prevenire questi comportamenti attraverso un'opera di
pedagogia politica e sociale. L'educazione ai valori umani, ai diritti fondamentali,
all'uguaglianza e alla non discriminazione deve essere rafforzata nei programmi di studio
dell'istruzione primaria e secondaria.
2.
I diritti umani fondamentali e le politiche di immigrazione
2.1
Tra i diversi strumenti internazionali, la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo
proclama l'universalità di un sistema comune di principi e di valori.
2.2
La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) sottoscritta da tutti gli Stati membri, e
la Corte europea dei diritti dell'uomo costituiscono la base e la garanzia per il rispetto di
questi diritti nell'intero territorio dell'UE.
2.3
La Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) ha riconosciuto che la CEDU e la
giurisprudenza della Corte dei diritti dell'uomo fanno parte dell'ordinamento giuridico
comunitario e costituiscono nel suo ambito principi generali.
68
69
COM(2009) 262 def., del 10 giugno 2009.
Forum europeo dell'integrazione e sito web dell'UE sullo stesso tema.
.../...
- 68 2.4
Questa interpretazione è confermata dall'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea (TUE),
che ha rafforzato le garanzie dei diritti fondamentali nel sistema giuridico europeo e la
competenza della Corte di giustizia per quanto riguarda la garanzia del loro rispetto nelle
azioni delle istituzioni europee e degli Stati membri nell'ambito del diritto comunitario.
2.5
Benché gli Stati abbiano il diritto sovrano di controllare gli ingressi dei cittadini di paesi terzi
e di concedere a questi permessi di soggiorno, il CESE ricorda che essi devono anche
rispettare gli obblighi assunti mediante strumenti e convenzioni internazionali ed europee in
materia di diritti umani fondamentali, successivamente interpretate (e sviluppate) da parte
degli organi giurisdizionali competenti.
2.6
La Carta dei diritti fondamentali dell'UE integra nuovi diritti non compresi nella CEDU70.
Molti di questi diritti sono inoltre indipendenti dalla nazionalità della persona. La Carta avrà
valore vincolante in seguito alla ratifica del Trattato di Lisbona e consoliderà la certezza
giuridica in materia di protezione dei diritti fondamentali della persona. Essa sarà applicabile
alle istituzioni europee e agli Stati membri, in particolare quando applicano la legislazione
comunitaria, e servirà a rafforzare il rispetto dei diritti fondamentali in questioni riguardanti
l'immigrazione.
2.7
Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona l'Unione avrà la possibilità di aderire alla
CEDU, il che rafforzerà il suo impegno per la difesa dei diritti umani.
2.8
Il CESE ha appoggiato inoltre71 la creazione dell'Agenzia per i diritti fondamentali dell'UE.
Nel 2008 il Consiglio europeo ha adottato il quadro pluriennale di programmazione
dell'Agenzia, che prevede nove ambiti tematici, tra cui il razzismo e la xenofobia, la
discriminazione, l'asilo, l'immigrazione e l'integrazione, i visti e i controlli alle frontiere. Il
CESE desidera partecipare all'Agenzia per rafforzare il ruolo della società civile organizzata
nelle sue attività.
2.9
Nonostante l'esistenza di questi strumenti e strutture comunitari, tuttavia, numerose
organizzazioni della società civile (e rapporti di ricercatori indipendenti e del mondo
accademico) dimostrano che alcune politiche e norme nazionali non rispettano
adeguatamente i diritti fondamentali.
2.10
Nell'ambito delle politiche comunitarie, molti rapporti denunciano inoltre violazioni dei
diritti umani degli immigrati in diversi Stati membri; in altre occasioni le politiche europee
legittimano alcune pratiche nazionali in materia di migrazione che non sono compatibili con i
diritti umani e lo Stato di diritto.
70
71
GU C 303 del 14.12.2007, pag. 1.
Parere del CESE, GU C 88 dell'11.4.2006, pag. 37.
.../...
- 69 2.11
72
In un recente parere , il CESE ha sostenuto "che la politica e la legislazione in materia
d'immigrazione devono essere basate sul pieno rispetto dei diritti dell'uomo di tutte le
persone, sulla parità di trattamento e sulla non discriminazione. Per rafforzare tale obiettivo,
il CESE propone di inserire due nuovi principi comuni", già presenti nel programma di
Stoccolma, nella futura politica europea di immigrazione: "i diritti fondamentali, e lo Stato di
diritto e le libertà fondamentali".
2.12
I diritti fondamentali dovrebbero essere attribuiti a tutte le persone e non soltanto ai cittadini
dell'Unione. I richiedenti asilo e gli immigrati sono protetti dalla CEDU e dalla Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea. La normativa europea in materia di immigrazione e
frontiere e la giurisprudenza della CGCE offrono inoltre un insieme di garanzie e
riconoscono un complesso di diritti che vanno al di là della discrezionalità degli Stati
membri.
2.13
Il CESE ha inoltre proposto73 che, nell'ambito della sua politica estera, l'UE promuova un
quadro normativo internazionale per le migrazioni, basato sulla Dichiarazione universale dei
diritti dell'uomo, sul Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e sul Patto
internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali. Questo quadro normativo
internazionale deve comprendere le principali convenzioni dell'OIL e la convenzione
internazionale delle Nazioni Unite sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e
dei loro familiari, non ancora ratificata dagli Stati membri dell'UE benché il CESE abbia
adottato un parere d'iniziativa74 che ne proponeva per l'appunto la ratifica.
2.14
Nel documento Un Programma per l'Europa75 il CESE propone che si rispettino i diritti
fondamentali e i diritti umani nelle politiche dell'UE, e in modo particolare nelle politiche di
immigrazione e asilo.
2.15
Il CESE ritiene che i valori e i principi dell'UE e la protezione dei diritti umani e delle libertà
vadano rafforzati attraverso un'autorità politica visibile e forte a livello europeo. Per questo
motivo appoggia la proposta del Presidente della Commissione BARROSO di nominare un
commissario europeo responsabile di giustizia, diritti fondamentali e libertà civili. Il CESE
auspica che i relativi servizi siano dotati degli strumenti politici, e delle risorse organizzative
e finanziarie, necessari per l'esercizio di una così importante funzione.
2.16
Il CESE tuttavia deplora che l'immigrazione e l'asilo non rientrino tra le competenze di
questo portafoglio e che siano invece attribuite insieme con le questioni di sicurezza interna a
72
73
74
75
Parere CESE GU C 218 dell'11.9.2009, pag. 78.
Parere CESE in GU C 44 del 16.2.2008, pag. 91.
Parere CESE in GU C 302 del 7.12.2004, pag. 49.
Un Programma per l'Europa: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-IT.pdf.
.../...
- 70 un altro commissario. Associare l'immigrazione alla sicurezza e separarla dalla protezione dei
diritti fondamentali costituisce un messaggio politico sbagliato.
3.
L'universalità dei diritti umani
3.1
L'Europa deve affrontare oggi una grande sfida: assicurare a tutte le persone i diritti umani
nel quadro degli ordinamenti giuridici dell'UE e degli Stati membri, basati sul concetto
tradizionale di cittadinanza, che nega alcuni di questi diritti ai "non cittadini", e sulla
distinzione giuridica tra cittadino e straniero, o tra immigrato legale e immigrato irregolare.
3.2
Le normative europee in materia di immigrazione non garantiscono adeguatamente che
l'immigrato sia soggetto di diritto e oggetto di protezione. Lo stretto legame giuridico
esistente tra il permesso di lavoro e il permesso di soggiorno rende evidente il fatto che
l'immigrato non è visto come una persona ma come manodopera, ossia come strumento al
servizio del mercato del lavoro. Quando non è più necessario, perde la possibilità di rimanere
legalmente nel paese di accoglienza e quindi perde molti dei suoi diritti perché la sua
situazione amministrativa è cambiata: è diventato "clandestino".
3.3
I diritti umani sono universali e irrevocabili, e proteggono tutte le persone,
indipendentemente dalla loro condizione o dal loro status giuridico.
4.
Diritti umani e politica di immigrazione: 10 priorità operative per fare dell'Europa uno
spazio di libertà, sicurezza e giustizia
4.1
L'Europa dei diritti
4.1.1
Nel corso degli ultimi anni, il tema della difesa e della promozione dei diritti umani ha perso
posizioni nell'agenda dell'UE. La priorità politica è stata la sicurezza degli Stati e si intende la
sicurezza come se fosse incompatibile con lo sviluppo della libertà e con la protezione dei
diritti fondamentali.
4.1.2
Le politiche che si adottano in materia di sicurezza devono proteggere i valori di libertà e
giustizia. Il CESE ritiene che il punto di partenza di queste politiche debba essere la
protezione dei diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali.
4.1.3
Un rafforzamento della sicurezza non deve avvenire a scapito dei valori fondamentali (diritti
umani e libertà pubbliche) e dei principi democratici (Stato di diritto) condivisi in tutta
l'Unione. La libertà personale non deve essere ridotta col pretesto della sicurezza collettiva e
dello Stato. Alcune proposte politiche ripetono un errore già commesso in epoche precedenti:
sacrificare la libertà per migliorare la sicurezza.
.../...
- 71 4.1.4
In questo senso, il CESE accoglie con favore la comunicazione della Commissione del
giugno 2009 sul tema Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia al servizio del cittadino, che
indica come priorità la protezione dei diritti fondamentali dei cittadini europei.
4.1.5
Il CESE appoggia l'iniziativa della Commissione volta a promuovere una "cultura dei diritti
fondamentali" fin dalle prime fasi del processo legislativo, anche per quanto riguarda la
politica di immigrazione. Il rispetto dei diritti fondamentali deve costituire un obiettivo
76
comune di tutte le istituzioni comunitarie . A ciò dovrebbe accompagnarsi un sistema
comune europeo di valutazione periodica (ex post) dell'applicazione delle politiche europee a
livello nazionale, regionale e locale riguardante, oltre alla loro efficacia, la loro compatibilità
77
con i diritti fondamentali . In questa valutazione dovrebbero avere un ruolo di primo piano il
CESE e la società civile organizzata.
4.2
Legislazione e ammissione
4.2.1
Il CESE ha già affermato in passato la necessità che l'Unione disponga di una politica
comune in materia di immigrazione e di una legislazione armonizzata. L'UE e gli Stati
membri devono poter disporre di una legislazione aperta, che permetta un'immigrazione per
motivi di lavoro mediante canali legali e trasparenti, sia per i lavoratori altamente qualificati
che per quelli che svolgono lavori meno qualificati. In questo modo i diritti degli immigrati
saranno protetti adeguatamente.
4.2.2
Il CESE ha proposto l'adozione di una normativa orizzontale, ma gli Stati membri, la
Commissione e il Consiglio hanno deciso di elaborare direttive specifiche per alcuni gruppi
di immigrati, il che può generare situazioni di discriminazione.
4.2.3
Nei suoi pareri sulle diverse iniziative legislative della Commissione, il CESE intende
garantire una coerenza generale e assicurare la protezione dei diritti fondamentali, la parità di
trattamento e la non discriminazione, indipendentemente dalla categoria professionale dei
lavoratori immigrati.
4.3
I diritti dei lavoratori immigrati e delle loro famiglie
4.3.1
La base di questi diritti deve essere il principio di non discriminazione (articolo 21 della
Carta). Il lavoratore immigrato, indipendentemente dal periodo di tempo per il quale ha
ricevuto i permessi di soggiorno e di lavoro, deve godere dei medesimi diritti economici,
occupazionali e sociali di tutti gli altri lavoratori. Ciò è conforme anche all'articolo 15,
paragrafo 3, della Carta, secondo il quale "i cittadini dei paesi terzi che sono autorizzati a
76
77
Commissione europea: Relazione sul funzionamento pratico della metodologia per un controllo sistematico e rigoroso del
rispetto della Carta dei diritti fondamentali (COM(2009) 205 def., del 29 aprile 2009).
Conformemente all'articolo 70 del Trattato di Lisbona.
.../...
- 72 lavorare nel territorio degli Stati membri hanno diritto a condizioni di lavoro equivalenti a
quelle di cui godono i cittadini dell'Unione".
4.3.2
La parità di trattamento nel lavoro riguarda le condizioni di lavoro, il salario, il
licenziamento, la salute e sicurezza sul posto di lavoro e i diritti di associazione e di sciopero.
4.3.3
Il CESE ritiene che la parità di trattamento vada promossa anche in relazione ad altri diritti
sociali e fondamentali, come già proposto in un precedente parere: "il CESE propone
specificamente un complesso di diritti per i cittadini di paesi terzi che esercitino
78
temporaneamente un'attività lavorativa nell'Unione europea e vi risiedano legalmente" , quali:
−
−
−
−
il diritto alla protezione sociale, inclusa la copertura sanitaria,
l'accesso a beni e servizi, tra cui l'alloggio (articoli 34 e 35 della Carta),
l'accesso all'istruzione ed alla formazione professionale (articolo 14 della Carta),
il riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli attestati nel quadro della legislazione
comunitaria,
il riconoscimento dei diritti del lavoro e dei diritti sociali dei lavoratori migranti che sono
79
distaccati nell'UE ,
il diritto all'istruzione per i minori di età, compresi i sussidi e le borse di studio,
il diritto, qualora necessario, all'assistenza giuridica gratuita (articolo 47 della Carta),
il diritto ad accedere ad un servizio gratuito (pubblico) di collocamento,
il diritto a ricevere un insegnamento della lingua del paese di accoglienza,
il rispetto della diversità culturale, religiosa e linguistica (articolo 22 della Carta),
il diritto a soggiornare e a circolare liberamente nel paese di accoglienza.
−
−
−
−
−
−
−
4.3.4
L'esercizio dei diritti fondamentali presuppone l'esistenza di servizi pubblici messi in grado
di rispettarli (mezzi, formazione del personale) e i cui rappresentanti siano obbligati per legge
a comportarsi in maniera indipendente e neutrale nei confronti delle persone. D'altronde il
CESE nutre qualche dubbio, in questo periodo di crisi, sulle risorse di bilancio di cui
dispongono gli Stati membri dell'Unione e sul volume di queste risorse che essi sono pronti a
mobilitare, a livello sia nazionale che europeo, per rendere effettiva la protezione dei diritti
umani, in particolare di quelli degli immigrati.
4.3.5
Il CESE non condivide la proposta di direttiva quadro che concede agli Stati membri la
facoltà di limitare il diritto alla parità di trattamento, per quanto riguarda certe condizioni di
lavoro (salario e licenziamento, salute e sicurezza sul posto di lavoro, protezione sociale) e la
libertà di riunione, associazione e sciopero80, esclusivamente a chi occupi effettivamente un
78
79
80
Parere del CESE, GU C 286 del 17.11.2005, pag. 20.
Nel quadro della proposta di direttiva che la Commissione adotterà nei prossimi mesi.
COM(2007) 638 def., articolo 12, paragrafo 2, lettere d ed e. Ai sensi della proposta, gli Stati membri possono applicare
limitazioni per quanto riguarda la concessione di borse per gli studi e la formazione professionale e l'accesso agli alloggi pubblici
per chi abbia diritto di risiedere sul loro territorio per almeno tre anni.
.../...
- 73 posto di lavoro. Limitazioni di questo tipo possono violare anche il principio di non
discriminazione e l'articolo 12 della Carta.
4.3.6
Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione di presentare un Codice europeo
dell'immigrazione, che dovrebbe contemplare i diritti fondamentali e le garanzie per tutti gli
immigrati nell'UE.
4.4
Ricongiungimento familiare
4.4.1
Il diritto alla vita familiare fa parte dei diritti umani che l'UE e gli Stati membri devono
81
proteggere e garantire nelle loro politiche e normative in materia di immigrazione .
4.4.2
Il carattere de minimis della direttiva 2003/86/CE sul diritto al ricongiungimento familiare sta
permettendo ad alcune legislazioni nazionali di non garantire pienamente ai cittadini dei
paesi terzi l'esercizio del suddetto diritto. Lo conferma la relazione della Commissione sul
recepimento della direttiva82, che esprime dubbi sul fatto che l'applicazione di misure di
integrazione come prerequisito per l'ammissione nel territorio sia compatibile con il diritto al
rispetto della vita familiare (articolo 7 della Carta) e con il principio di proporzionalità.
4.4.3
A giudizio del CESE, la direttiva sulla "Carta blu" dà un'interpretazione del
ricongiungimento familiare meno restrittiva rispetto a quella della direttiva 2003/86/CE.
Questo approccio va esteso a tutte le categorie di immigrati, indipendentemente dal loro
livello di qualificazione.
4.4.4
Il Comitato invita pertanto la Commissione ad elaborare nel 2010 una proposta di modifica
della direttiva 2003/86/CE.
4.5
Frontiere e immigrazione irregolare
4.5.1
Il Comitato auspica che l'efficacia dei controlli alle frontiere non pregiudichi il rispetto del
diritto fondamentale di asilo (art. 18 della Carta) e del principio del non respingimento, che
vieta di respingere una persona verso un paese ove la sua vita o la sua libertà siano in
pericolo (art. 19 della Carta). Molte delle persone che hanno bisogno di protezione
internazionale giungono alle nostre frontiere esterne attraverso canali clandestini. Le autorità
devono garantire a queste persone la possibilità di presentare la loro richiesta di protezione,
che dovrà essere valutata senza eccezioni, conformemente alle convenzioni internazionali ed
europee, alla legislazione comunitaria e alle normative nazionali.
81
82
Questo principio è stato confermato dalla CGCE nella sua sentenza sulla causa Parlamento europeo contro Consiglio dell'Unione
europea C-540/03.
COM(2008) 610 def., dell'8 ottobre 2008.
.../...
- 74 4.5.2
Il CESE propone che, prima di rafforzare le competenze dell'Agenzia Frontex, venga
realizzata una valutazione indipendente sul rispetto dei diritti umani nelle operazioni comuni
di controllo alle frontiere e si rafforzi il controllo parlamentare nazionale ed europeo. È
inoltre necessario valutare la compatibilità con le garanzie presenti nel Codice frontiere
Schengen, in particolare agli articoli 6 e 13.
4.5.3
Le misure attuate dall'UE per il controllo e la sorveglianza dell'immigrazione irregolare si
stanno estendendo anche geograficamente, al di là delle frontiere esterne dell'UE, attraverso
operazioni congiunte svolte in Africa. L'UNHCR (Alto commissariato delle Nazioni Unite
per i rifugiati) e diverse ONG hanno denunciato la mancanza di garanzie riguardo al rispetto
dei diritti umani quando il controllo delle frontiere avviene al di fuori del territorio dell'UE.
4.5.4
La strategia europea per il controllo delle frontiere utilizza in modo intensivo le tecnologia
applicata alla sicurezza; tuttavia, la creazione di banche dati che manipolano grandi quantità
di dati personali (sistema d'informazione Schengen - SIS II; sistema di informazione visti VIS, ecc.) viene utilizzata per determinare profili etnici e culturali-religiosi, il che comporta
un impegno a verificare l'effettiva applicazione del diritto alla non discriminazione previsto
all'art. 21 della Carta europea dei diritti fondamentali.
4.5.5
Analogamente, il sistema proposto dalla Commissione con il suo "pacchetto frontiere" del
83
2008 fa sorgere qualche dubbio circa i principi di proporzionalità e ragionevolezza, che
qualsiasi nuovo atto legislativo dell'UE deve rispettare, e suscita le stesse gravi
preoccupazioni a proposito del modo in cui il diritto alla protezione dei dati personali (art. 8
della Carta) e il principio della non discriminazione sancito all'art. 13 del Trattato CE saranno
pienamente garantiti con l'uso di alcune soluzioni tecnologiche (per es. il sistema di controllo
automatizzato alle frontiere).
4.5.6
Per assicurare il rispetto dei diritti fondamentali, il CESE ritiene che vada rafforzata la
solidarietà dell'UE agli Stati membri che, per la loro posizione geografica, si trovino a dover
assistere numerose persone giunte sul loro territorio in modo irregolare e che sono vittime
delle reti criminali dedite al traffico illegale di persone. Il CESE propone di istituire l'Ufficio
europeo di sostegno all'asilo.
4.5.7
L'UE deve promuovere anche la cooperazione con i paesi d'origine per migliorare il rispetto
dei diritti umani, prevenire l'immigrazione irregolare, favorire quella legale e contrastare le
reti criminali dedite al traffico di esseri umani.
4.6
Rimpatrio e riammissione
83
COM(2008) 69 def., del 13 febbraio 2008.
.../...
- 75 4.6.1
84
La direttiva sul rimpatrio istituirà un quadro europeo di garanzie giuridiche e procedurali di
85
protezione . Il CESE apprezza molte di queste garanzie, come per esempio il diritto effettivo
a presentare ricorso contro una decisione di rimpatrio dinanzi a un organo giurisdizionale, a
un'autorità amministrativa o a un altro organo competente indipendente, oppure l'assistenza
giuridica e la rappresentanza legale gratuita, certe garanzie per chi è in attesa di rimpatrio, le
condizioni di internamento, ecc.
4.6.2
Il CESE condivide tuttavia il parere di numerose organizzazioni della società civile, nonché
di esperti indipendenti del Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite86, che fanno
notare una certa tensione tra il regime comune istituito dalla direttiva e i diritti fondamentali
degli immigrati. La fase di recepimento e di attuazione a livello nazionale delle misure di
espulsione e di detenzione, nonché di quelle relative alle vie di ricorso e al trattamento delle
persone vulnerabili, dovrà essere oggetto di un seguito attento.
4.6.3
Il CESE propone che la politica europea di rimpatrio si fondi sul carattere volontario dello
stesso e sulla massima considerazione per i valori umanitari. Da ciò dipendono la legittimità
e la credibilità della politica europea di immigrazione agli occhi del resto del mondo. Le
eccezioni previste per esempio all'articolo 7, paragrafo 4, della direttiva (concetto di "rischio
di fuga") possono rendere nulla la volontarietà del rimpatrio, per la discrezionalità concessa
agli Stati membri relativamente al recepimento e all'interpretazione della direttiva.
Quest'ultima d'altronde non garantisce una protezione adeguata né alle persone che si trovano
in una sorta di limbo giuridico in attesa di espulsione, né per quanto riguarda le condizioni
che giustificano la custodia temporanea87, che può arrivare fino a un periodo di sei mesi (con
possibilità di prolungamento per altri 12)88.
4.6.4
L'articolo 19 della Carta vieta espressamente le espulsioni collettive e garantisce che nessuno
potrà essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di
essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o
degradanti (principio del non respingimento, cfr. gli articoli 4 e 19 della Carta). La direttiva
rafforza il rispetto dei diritti fondamentali. Tuttavia sia l'UNHCR che diverse ONG hanno
denunciato pratiche di espulsione collettiva e di espulsione di immigrati irregolari e di
richiedenti asilo verso paesi nei quali i diritti umani sono violati.
4.6.5
Il CESE ricorda che gli articoli 3, 5, 6, 8 e 13 della CEDU, nonché gli articoli 3, 4, 19, 24 e
47 della Carta, contengono disposizioni applicabili a una politica europea in materia di
immigrazione irregolare, con particolare attenzione alla protezione in caso di rimpatrio,
84
85
86
87
88
Direttiva 2008/115/CE.
Cfr. gli articoli 12, paragrafi 1 e 2, 13, paragrafi 1, 2, 3 e 4, e 14, paragrafi 1 e 2, della direttiva.
Comunicato stampa United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive (Dagli
esperti delle Nazioni Unite preoccupazioni per la proposta di direttiva europea sul rimpatrio) del 18 luglio 2008.
Articolo 15, paragrafo 1.
Articolo 15, paragrafi 5 e 6.
.../...
- 76 espulsione o estradizione. Molti immigrati irregolari si trovano in una situazione umanitaria
difficile, per cui le norme e le pratiche in materia devono essere elaborate e applicate secondo
severi criteri di diritto umanitario e conformemente ai principi morali della solidarietà.
4.6.6
Lo Stato di diritto protegge il diritto fondamentale di tutte le persone al ricorso effettivo
dinanzi a un giudice, come riconosciuto dagli articoli 47 e 48 della Carta. D'altronde, secondo
l'articolo 6, paragrafo 2, del Codice frontiere Schengen, le guardie di frontiera non esercitano
verso le persone discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le
convinzioni, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale. Analogamente, ai sensi dell'articolo
13, i cittadini di paesi terzi cui venga negato l'accesso hanno diritto di presentare ricorso
contro tale decisione e di ricevere una copia del provvedimento indicante le ragioni precise
del respingimento89.
4.6.7
Le persone affette da gravi malattie fisiche o mentali non potranno essere trattenute né
espulse, secondo l'interpretazione data dalla Corte europea dei diritti dell'uomo all'art. 3 della
CEDU90, in quanto bisognose di cure mediche. Anche la situazione dei minori richiede
un'attenzione particolare e una protezione specifica. Il CESE appoggia l'iniziativa della
Commissione riguardante la situazione dei minori non accompagnati.
4.6.8
A giudizio del CESE, il rispetto dei diritti umani è una condizione imprescindibile per la
firma di convenzioni di riammissione con paesi terzi. Il CESE è contrario alla pratica in base
alla quale l'Unione europea o i suoi Stati membri concludono accordi di rimpatrio o di
controllo delle frontiere con paesi che non abbiano sottoscritto i principali strumenti giuridici
internazionali per la difesa dei diritti umani, o riguardo ai quali esistano prove di violazione
dei diritti stessi. Va dedicata particolare attenzione alla protezione del diritto fondamentale
alla tutela giurisdizionale efficace dei richiedenti asilo91.
4.7
Centri di custodia temporanea
4.7.1
Il CESE ribadisce di essere contrario al mantenimento in condizioni di detenzione dei
richiedenti asilo e degli immigranti irregolari, dato che il loro internamento in centri di
detenzione deve costituire in ogni caso una misura eccezionale92.
4.7.2
Le situazioni e le condizioni di detenzione prolungata come quelle che si verificano
attualmente in alcuni Stati membri sono inaccettabili e dovrebbero essere oggetto di
89
90
91
92
Regolamento (CE) n. 526/2006 (Codice frontiere Schengen), GU L 105 del 13.4.2006, pag. 1.
L'articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali incorpora la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, in particolare la sentenza
Ahmed c. Austria, REC. 1996, VI-2206 del 17 dicembre 1998 e la sentenza Soering del 7 luglio 1989.
Come ricordato dalla CGCE nella causa Parlamento europeo contro Consiglio dell'Unione europea, C-133/06.
Cfr. il parere del CESE del 16 luglio 2009 sul tema Norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati
membri, relatrice LE NOUAIL MARLIÈRE, adottato nel corso della sessione plenaria del 15 e 16 luglio 2009.
.../...
- 77 un'analisi dettagliata dal punto di vista dei diritti fondamentali, ivi compreso quello alla
buona amministrazione di cui all'articolo 41 della Carta.
4.7.3
Il CESE chiede una maggiore trasparenza in relazione ai centri di custodia temporanea sia
all'interno che all'esterno dell'UE, e che l'UNHCR sia informato della situazione delle
persone che vi si trovano, le quali devono poter essere assistite dalle ONG.
4.7.4
Il CESE ritiene che le donne in stato di gravidanza e i minori debbano essere oggetto di una
protezione particolare e che quindi non debbano essere detenuti nei suddetti centri.
4.8
Immigrati sprovvisti di documenti
4.8.1
Il CESE ritiene che una persona sprovvista di documenti non sia una persona senza diritti e
che quindi l'UE e gli Stati membri debbano proteggere i suoi diritti fondamentali.
4.8.2
Il termine "immigrazione illegale" quando è riferito alle persone che emigrano, dev'essere
precisato. Nonostante non sia legale entrare in uno Stato senza la dovuta documentazione o
autorizzazione, queste persone non sono delinquenti. L'assimilazione dell'immigrazione
irregolare alla delinquenza operata in numerosi mezzi di comunicazione e in alcuni discorsi
politici non corrisponde alla realtà e fomenta atteggiamenti di paura e di xenofobia tra la
popolazione degli Stati di accoglienza.
4.8.3
Il CESE ritiene che alcuni Stati membri debbano proteggere meglio i diritti fondamentali
degli immigrati sprovvisti di documenti, e che l'UE debba considerarli come uno dei gruppi
più vulnerabili, impedendo lo sfruttamento di queste persone sul posto di lavoro e garantendo
loro l'accesso ai servizi sanitari, ad altri servizi sociali e, nel caso dei minori, all'istruzione.
4.8.4
Come stabilito all'articolo 5, paragrafo 3, della Carta, va rafforzata la lotta alla tratta di esseri
umani (minori, donne e uomini) a fini di sfruttamento, che sia sessuale o sul posto di lavoro.
Gli Stati membri devono proteggere efficacemente le vittime, agevolandone la cooperazione
con la giustizia e la regolarizzazione.
4.9
Regolarizzazioni
4.9.1
Secondo il CESE, i governi agiscono in modo ipocrita. La politica di rimpatrio non
costituisce l'unica risposta alle situazioni di irregolarità. Numerosi Stati membri hanno
introdotto procedure di regolarizzazione degli immigrati irregolari, considerando che in
determinate condizioni, per garantire i diritti fondamentali e in considerazione delle necessità
economiche e sociali, è opportuno ricorrere alla regolarizzazione.
4.9.2
Il CESE concorda sulla necessità di migliorare lo scambio di informazioni tra gli Stati
membri sulle regolarizzazioni e di elaborare alcuni orientamenti europei per la loro
applicazione, sulla base dell'impegno assunto al Consiglio nel quadro del Patto europeo
.../...
- 78 93
sull'immigrazione e l'asilo , con il quale si è concordato di realizzare regolarizzazioni
individuali, nel quadro delle legislazioni nazionali, per motivi umanitari o economici.
4.9.3
Il rimpatrio, attraverso provvedimento di espulsione, di persone il cui permesso di soggiorno
sia scaduto, va considerato come la soluzione estrema. Prima di ricorrervi è opportuno
verificare se l'interessato abbia manifestato l'intenzione di rinnovare il suo soggiorno.
4.9.4
Il CESE ritiene che la necessità dell'espulsione in una società democratica debba essere
valutata (principio di proporzionalità), conformemente all'interpretazione che ne ha dato la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo94. Il CESE propone agli Stati membri
di avvalersi della possibilità di regolarizzare la situazione di queste persone come previsto
all'articolo 6, paragrafo 4, della direttiva sul rimpatrio.
4.9.5
Si dovrà inoltre tenere conto delle conseguenze (e della fattibilità) dell'espulsione sotto il
profilo del diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare, sancito dall'articolo 7
della Carta.
4.10
Le politiche di integrazione
4.10.1 Il CESE ha elaborato diversi pareri di iniziativa al fine di incoraggiare l'UE ad adottare
politiche di integrazione a carattere proattivo, con un approccio bidirezionale, rivolto sia agli
immigrati che alla società di accoglienza. L'integrazione è un processo sociale che si sviluppa
all'interno della stessa società, tra gli immigrati e la società di accoglienza e tra quest'ultima e
gli immigrati.
4.10.2 Il CESE sta promuovendo un approccio europeo all'integrazione, tenendo però conto del fatto
che ciascuno Stato membro ha il suo sistema giuridico, le sue istituzioni sociali e diversi
sistemi e modelli culturali.
4.10.3 Un approccio comune europeo comporta un importantissimo valore aggiunto per le politiche
e i processi di integrazione: il rapporto trasversale con le altre politiche dell'UE, per esempio
la strategia di Lisbona, la politica occupazionale, l'agenda sociale e la politica di coesione.
Esso è utile anche per rafforzare i legami tra l'integrazione e i valori e i principi dell'UE,
sanciti dalla Carta e dalla CEDU.
4.10.4 Durante il 2008 il CESE ha partecipato alle attività relative all'Anno europeo del dialogo
interculturale, con l'obiettivo di far sì che nella diversità delle società europee il dialogo
93
94
Consiglio dell'UE, 13440/08 del 24 settembre 2008.
Per esempio, causa Boulfir contro Svizzera, n. 54273/00, §§ 39, 41 e 46, del 2 novembre 2001, ECHR 2001-IX; causa Őner
contro Paesi Bassi [GC] n. 46410/99, del 18 ottobre 2006, § 58.
.../...
- 79 favorisca l'integrazione e promuova una cittadinanza europea più inclusiva. A tal fine il
95
CESE ha proposto l'elaborazione di manuali.
4.10.5 Il CESE propone un approccio positivo all'integrazione. Nondimeno alcuni leader politici
hanno verso l'integrazione un approccio negativo, come un nuovo strumento di
discriminazione e come un nuovo ostacolo all'uguaglianza e all'accesso ai diritti
fondamentali. Il CESE ritiene che un approccio di questo tipo contraddica quanto stabilito
dagli articoli 21 (diritto alla non discriminazione) e 22 (diritto alla diversità culturale,
religiosa e linguistica) della Carta.
4.10.6 La creazione di forum e piattaforme consultive nelle quali la società civile partecipa a livello
nazionale, regionale e locale costituisce un esempio di buona pratica. Il CESE incoraggia
quindi tutti gli Stati membri a dotarsi di strutture di questo tipo. Il forum europeo
dell'integrazione, creato di recente con la collaborazione della Commissione europea e del
CESE, rappresenta uno strumento molto importante per rafforzare l'integrazione con un
approccio europeo.
5.
Una cittadinanza europea più inclusiva
5.1
Alcuni leader politici, sulla base di un nazionalismo esclusivo, definiscono l'identità
nazionale e l'identità europea in modo da escluderne la diversità oggi presente nelle società
europee e le diversità di molte persone a causa della loro origine etnica, della loro
nazionalità, religione o cultura.
5.2
Le nostre società democratiche sono pluraliste e molto ricche di diversità, e ciascun cittadino
europeo è un crogiuolo di identità diverse. Le democrazie europee sono società libere e
aperte, e devono fondarsi sull'inclusione di tutti i cittadini, indipendentemente dai loro punti
di riferimento identitari.
5.3
Limitando i diritti di cittadinanza con una visione ristretta ed esclusiva dell'identità si rischia
di far diminuire la qualità della democrazia. Le politiche di integrazione e la legislazione in
materia di immigrazione non devono mai essere utilizzate come alibi politici per escludere gli
immigrati e le minoranze dal diritto alla cittadinanza.
5.4
Il CESE ritiene che la base delle nostre democrazie debba essere allargata e accogliere nuovi
cittadini con gli stessi diritti e doveri. I diritti di cittadinanza nazionale ed europea devono
96
includere tutte le diversità, senza discriminazioni .
95
96
Parere del CESE, GU C 185 dell'8.8.2006, pag. 42.
Cfr. l'art. 13 del Trattato che istituisce la Comunità europea.
.../...
- 80 5.5
97
Il CESE ha adottato un parere d'iniziativa , indirizzato alla Convenzione che ha elaborato il
fallito Trattato costituzionale, in cui proponeva di concedere la cittadinanza europea ai
cittadini di paesi terzi in possesso dello status di residenti di lungo periodo. Il CESE invita la
Commissione e il Parlamento europeo a inserire tale proposta tra gli obiettivi della nuova
legislatura.
Bruxelles, 4 novembre 2009
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Mario SEPI
_____________
97
Parere d'iniziativa del CESE in GU C 208 del 3.9.2003, pag. 76.
Comitato economico e sociale europeo
Rue Belliard/ Belliardstraat 99 • 1040 Bruxelles / Brussel
BELGIQUE / BELGIË
www.eesc.europa.eu
Numero di catalogo: CESE201011IT
QE-32-10-307-IT-C
Quest'anno il CESE è stato insignito del prestigioso marchio "Impresa ecodinamica"
dell'Istituto di Bruxelles per la gestione dell'ambiente (IBGE), ottenendo tre stelle.
Si tratta del punteggio più alto previsto per questo riconoscimento, che premia le
imprese per la loro gestione ispirata alla riduzione del proprio impatto ambientale.
DOI: 10.2864/45848