Innovazioni Organizzative e Regolazione del Lavoro
nella Pubblica Amministrazione
Pubblica Amministrazione tra innovazione
sociale e processi partecipativi
Prof. Adolfo Braga
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TERAMO
Facoltà Scienze Politiche
Corso di Laurea in “Scienze delle Amministrazioni”
A.A. 2016-2017
Un nuovo approccio inclusivo nella PA
• Un cambiamento organizzativo e istituzionale della Pubblica Amministrazione
richiede, dal punto di vista dei processi decisionali e delle politiche pubbliche,
nuovo approccio inclusivo della Pubblica Amministrazione
• I modelli partecipativi potrebbero rappresentare una modalità di recupero di
• una progettualità politica
• una responsabilità etica
• un rapporto diverso con l’ambiente sia esterno che interno
• I modelli di tipo deliberativo
•
•
•
•
come momento di reale crescita e apprendimento
sperimentazione di nuove architetture organizzative
apprendimento di competenze diverse
forme e modalità inedite di relazione sia per i dipendenti che per i cittadini
Quanto la Pubblica Amministrazione può
innovarsi?
• Le istituzioni devono diventare la garanzia
• dell’ordine sociale
• della riproducibilità di certe condizioni come il legame sociale e la socialità
• I beni comuni
• diventano utili e indispensabili
• riallacciano i rapporti con la società
• sfuggire alla condizione della “tragedia dei beni comuni
• Un cambiamento organizzativo che porti ad una inversione di rotta
anche nella percezione del carattere istituzionale della Pubblica
Amministrazione
• visione negativa, vischiosa e inerte
Indagare sui processi di costruzione e di
governo delle modalità partecipative
• Attraverso una lettura
• della dimensione pubblica
• dello statuto pubblico
• delle azioni e delle relazioni amministrative
• Mettere in evidenza il carattere sociale, collettivo dei processi partecipativi
• quanto tali processi sono volti a riprodurre
•
•
•
•
•
comunicazione pubblica
corresponsabilità e cooperazione
Cittadinanza
senso civico
bene comune
• Impedire culture, valori e modelli privatistici
La partecipazione come oggetto di interesse
• Interpretazione del concetto per far discendere pratiche e
culture molto diverse tra di loro
• Capire come
• funziona quotidianamente la Pubblica Amministrazione
• sta cambiando
• si sta modellando il servizio pubblico
L’innovazione sociale nella PA
• Innovare con una grande riforma che restituisca
• Efficienza
• togliere la patina ingessata di immobilismo in cui versa ormai da decenni
• andare oltre
• schemi già conosciuti
• routine che si ripetono ormai da decenni e che tuttavia non hanno perso il loro smalto,
anche se risultano alla prova dei fatti oramai privi di reale contenuto e concretezza
• Un modello di organizzazione moderna
• come struttura formale e razionale: il mito organizzativo della razionalità ha
sempre contribuito a considerare certi modelli di azione come legittimi,
credibili e normali
Dai diversi tentativi di riforma
• Si sono succeduti nei vari decenni e continuano a succedersi
• Circolo vizioso che mette in corto circuito anche i presupposti del
cambiamento, le definizioni stesse del problema e delle sue soluzioni
• Immagini stereotipate della PA
• Ideologia della riforma
• Riproposizione di questioni e schemi fissi di ragionamento sulla PA
• La PA come oggetto classico per eccellenza della retorica
• Al centro di comunicazioni opache, bloccate, ripetitive e ritualizzate
• Il vero oggetto non è tanto il cambiamento della natura organizzativa e
istituzionale, quanto un mero discorso relativo al potere e al conflitto degli
interessi
Porre attenzione a …
• Grande attenzione a questioni legate
• alla funzionalità
• all’efficienza
• all’inserimento e all’adozione di misure e strumenti che tentino di
• intervenire sull’aspetto economico
• potenziare il controllo e la gerarchia
• migliorare la coerenza
• I problemi e le soluzioni
• inquadrate all’interno di un linguaggio e una cultura giuridica
• prevalenza di un vocabolario economico
• adottati canoni del lessico aziendalista/manageriale
La Pubblica Amministrazione si configura
come un apparato di norme
• Prevale un approccio orientato all’esecutività
• Paragonata ad un’impresa che perde il suo carattere principale di
produzione di beni pubblici
• Riforma vissuta come una punizione nei confronti soprattutto di
dipendenti e politici e dei loro privilegi
• Un capro espiatorio per tutti i mali che l’affliggono: stereotipo del
burocrate e della burocrazia
•
•
•
•
Inefficiente
Inerte
incapace di soddisfare le richieste dei cittadini
costosa
Il profilo delle riforme
• Le riforme
• si concentrano sugli aspetti quantitativi - riduzione di costi, funzioni, ecc.
• non si soffermano sugli elementi costitutivi legati alla PA intesa sia come
istituzione che come organizzazione
• privatizzano servizi e settori senza diagnosi adeguate che tengano conto
• della struttura organizzativa
• della sua valenza culturale
• del fatto che la PA è gestita e popolata da persone (e non solo da risorse)
• pensano a come rendere efficiente un’organizzazione-macchina
• paragonano il contesto pubblico al mondo imprenditoriale, all’interno di
un’ottica razional-strumentale e di una logica mezzi – fini
Considerare l’amministrazione come qualcosa
di ridondante, pedante, superfluo
• Convinzione che servono misure (valide per ogni settore al di là delle premesse e
delle singole condizioni) di
• esternalizzazione
• privatizzazione
• ridimensionamento
• Relegare l’istituzione pubblica ad un ruolo di
• regolazione
• controllo
• certificazione
• Si assottiglia e si indebolisce il rapporto con la società
• I cittadini perdono ogni legame sia di mercato che di cittadinanza con i fornitori
• Il governo rimane responsabile davanti ai cittadini solo per la politica generale,
non per la sua attuazione nei dettagli
Allontanarsi dalle finalità originarie
• Imitare il mondo imprenditoriale con l’unico obiettivo di snellire, tagliare costi e
risparmiare la spesa pubblica
• Dimenticare le componenti legate al servizio
•
•
•
•
relazione
qualità
flessibilità
cooperazione
• Si consolida, istituzionalizzandolo un modello di amministrazione basato
• sull’autorità
• sui principi tradizionali della burocrazia classica: specializzazione, revedibilità e coerenza
• Risultato: si punta a sostenere, incentivare e potenziare tutto uno strumentario
che assomiglia più alle vecchie e consunte formule burocratiche che allo
sfavillante mondo dell’impresa
Come considerare il concetto di efficienza?
• Il ricorso al concetto di efficienza
• più che una misura concreta volta a creare la differenza rispetto a modelli
amministrativi inefficaci
• si riduce e si connota fortemente come intervento ad elevata valenza simbolica,
ritualistica, cerimoniale
• I cittadini
• perdono la loro effettiva possibilità di tradurre le loro richieste in azioni politiche
• si dissolve l’opportunità per loro di poter replicare e discutere sulla qualità di servizi e
prestazioni
• Le istituzioni
• mettono in atto tutta una serie di difese di tipo organizzativo
• si incorporano nello stampo organizzativo esistente
• creano pratiche cerimoniali che nella sostanza non ottengono gli effetti sperati
Partire dal livello organizzativo concreto
della PA (1)
• Puntare ad un’azione volta a cambiare
•
•
•
•
la cultura amministrativa
i significati
le norme
le identità
• Amministrazione considerata come un insieme di processi
• Al centro dell’analisi si pone l’organizzare e l’amministrare
• Andare oltre il paradigma burocratico per concentrarsi sulla materia di cui è fatta
la pubblica amministrazione:
•
•
•
•
modalità di interazione su problemi e soluzioni
processi comunicativi
scelte
culture e pratiche concrete
Partire dal livello organizzativo concreto
della PA (2)
• Pubblica Amministrazione
• come un artefatto
• si alimenta degli schemi cognitivi, delle teorie in
uso, dei costrutti valoriali e simbolici che stanno alla
base
• Secondo Weick la Pubblica Amministrazione non è un
oggetto inerte ma, al contrario, costruisce attivamente
se stessa e il proprio ambiente con il quale interagisce
La Pubblica Amministrazione necessita di
un’attenzione diversa
• Rapporto che si instaura quotidianamente tra essa stessa e i suoi addetti e
tra essa e la società, i cittadini
• Inceppati i meccanismi di oggettivazione e reificazione intrinseci alle
istituzioni
•
•
•
•
•
•
mancanze
incongruenze tra principi organizzativi diversi
ambiguità
lasco
opaco
margini di conflitto nell’interpretazione della norma
• Cruciale il rapporto tra cittadini e amministrazione
• relazione che genera comportamenti e significati:
• qualità delle amministrazioni intese come istituzioni pubbliche che producono intelligenza
collettiva dei problemi e delle soluzioni
Cambia il prodotto della PA (1)
• Non è più il “semplice” servizio o bene erogato
• La relazione che si attiva
• Il processo dell’amministrare, l’interazione tra cittadino e amministrazione
diventa costitutiva del processo stesso
• Le tensioni, i conflitti, le insoddisfazioni, le incongruenze, le incertezze che
scaturiscono da queste interazioni inducono gli attori pubblici a
•
•
•
•
ripensare ai modi amministrativi
metterli in discussione
imparare e apprendere da questi
dare vita a nuovi corsi amministrativi
• Trattamento, mantenimento e cura dell’intelligenza delle relazioni, più che
la ricerca dell’efficienza tout court di dispositivi tecnici e procedurali
Cambia il prodotto della PA (1)
• Riflettere sulla nascita e lo sviluppo di sperimentazioni ed esperienze
di tipo partecipativo
• Considerarle a partire dal contesto politico e sociale in cui si attuano
• Cogliendone caratteristiche e tratti rilevanti in connessione con il
cambiamento organizzativo e istituzionale della Pubblica
Amministrazione
• Quando una riforma viene concepita, anche come ”autoriforma”, il
cambiamento viene inteso come un qualcosa che
• deve coinvolgere direttamente tutto il personale ai vari livelli
• le dimensioni organizzative e operative tangibili
• le culture e le pratiche
Un paradigma sperimentale (1)
• Riconcettualizzazione della burocrazia attraverso la
dimensione processuale, intersoggettiva e generativa per:
• “riscoprire” le istituzioni
• comprenderle nel loro merito, nelle loro logiche specifiche
e nella loro vita reale
• capirne le linee di evoluzione, di mutamento, quello
ricercato e auspicato, o al contrario involontario e dalle
conseguenze negative
Un paradigma sperimentale (2)
• Evitare panacee e semplificazioni
• Per modificare le istituzioni deve essere chiaro che non tutto può
dipendere da dibattiti legislativi, misure normative, discussioni
politiche, atti amministrativi
• Le istituzioni cambiano se muta la relazione tra cittadini e
istituzioni
• Se le istituzioni risultano all’altezza del loro compito principale
che dovrebbe essere quello di indurre, incentivare e sostenere
questa riqualificazione dei rapporti
• Cambiano se si modifica la relazione tra gli addetti alle istituzioni
e i loro compiti e la vita delle istituzioni
Un paradigma sperimentale (3)
• Creare nuove basi per un miglioramento qualitativo dei rapporti
sia all’interno della PA che verso l’esterno
• Far attecchire culture e pratiche inedite in grado di generare
come conseguenza nuovi modi di concepire i problemi, di
definirli, di rielaborarli culturalmente
• “in democrazia le istituzioni siamo noi, un noi collettivo, nel quale oggi purtroppo
facciamo fatica a riconoscerci”
• Le conseguenze inattese di atteggiamenti poco inclusivi sono
• conflitti, delusioni quotidiane, mancanza di fiducia che si insinua nel rapporto con
l’amministrazione, nelle interazioni tra cittadini e istituzioni
• inefficienze che si abbattono anche sulla vita economica e sociale, sullo scadimento
della qualità della vita, sull’aumento dell’incertezza del futuro
Delegittimare le istituzioni
• Fallimento
• della politica
• della sua capacità riformatrice
• di una scarsa e cattiva cultura istituzionale in cui si assiste ad un vero e proprio oblio
delle istituzioni, della loro natura costitutiva, della loro funzione e dei loro obiettivi
• Amnesia istituzionale che dipende da una concezione economicistica
dell’individuo, dalla logica razional-strumentale prevalente che considera le
istituzioni solo in un’ottica
• strategica
• utilitaristica
• come ostacolo o al contrario risorsa appropriabile
• Non dimenticare che le istituzioni sono momenti normativi, comunicativi e
costitutivi dell’attore e della stessa azione
Ripresa del pensiero di tipo liberistico:
richiesta di “meno stato e più mercato”
• Il paradosso attuale:
• mentre si chiede più mercato, nessuno ama la
concorrenza
• mentre si chiede più impresa nessuno ama le sue scelte di
esternalizzazione e le conseguenze negative
• Tutti denunciano l’inefficienza della PA
• Tutti godono di un qualche privilegio relativo a qualche
nicchia protetta
