le modifiche del trattato di lisbona al sistema

“LE MODIFICHE DEL
TRATTATO DI LISBONA
AL SISTEMA UE”
PROF.SSA MARIA TERESA STILE
Università Telematica Pegaso
Le modifiche del Trattato di Lisbona
al sistema UE
Indice
1
INTRODUZIONE -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
2
IL NUOVO TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA (TUE)-------------------------------------------------------- 5
2.1.
3
LE NOVITÀ DI MAGGIOR RILIEVO RIGUARDANO I PRIMI TRE TITOLI ---------------------------------------------------- 5
IL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (TFUE) ------------------------------ 10
Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
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Le modifiche del Trattato di Lisbona
al sistema UE
1 Introduzione
Dal 1957, data di entrata in vigore del Trattato che istituisce la Comunità europea, l’Europa
è profondamente cambiata.
La globalizzazione dell’economia, le esigenze energetiche, le variazioni climatiche, l’evoluzione
demografica, i fenomeni migratori ed i problemi della sicurezza e della giustizia, costituiscono sfide
con le quali l’Europa è chiamata a misurarsi.
Occorre un’Europa coesa, coerente nelle scelte che, proprio per la complessità dei problemi, non
possono più essere assunti all’unanimità. Le regole della originaria “Comunità”, seppur nel tempo
integrate da numerosi Trattati, non rispondono più all’esigenza di far fronte ai rapidi cambiamenti
che contraddistinguono la nostra epoca.
-
Firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007, il Trattato di riforma o “Trattato di Lisbona”1
entra in vigore il 1 dicembre 2009, mettendo fine a diversi anni di trattative incentrate su una
riforma istituzionale non sempre condivisa.
-
Il nuovo testo modifica -senza sostituire- il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato che
istituisce la Comunità europea (TCE), che viene rinominato Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (TFUE). L’ordinamento dell’Unione trova, dunque, le sue fondamenta nel nuovo TUE e
nel TFUE, mentre scompaiono i termini “Comunità europea” e l’aggettivo “comunitario”, sostituiti
da “Unione europea” o “dell’Unione”. I due Trattati, con lo stesso valore giuridico, si distinguono
sul piano dei contenuti: il TUE (trattato base o legge fondamentale) definisce le norme essenziali
dell’Unione, richiamando i valori fondamentali (art. 2), gli obiettivi (art. 3) e i principi
democratici (artt. 9-11) cui essa deve ispirarsi; il TFUE (trattato applicativo) fissa, invece, le
1
Pubblicato in GUUE, C-306 del 17 dicembre 2007, è entrato in vigore il 1 dicembre 2009. L’approvazione del trattato,
cui hanno fatto seguito la firma dell’atto di ratifica e il suo deposito presso il Governo italiano, è avvenuta per tutti i
Paesi membri in via parlamentare, ad eccezione dell’Irlanda, che vi ha proceduto in via referendaria essendovi
tenuta per vincolo costituzionale. Per l’Italia, la firma dell’atto di ratifica del Trattato di Lisbona da parte del
Presidente della Repubblica è avvenuta, previa la richiamata approvazione parlamentare, sulla base della L. 2
agosto 2008, n. 130.
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regole di funzionamento delle istituzioni, degli organi e degli organismi e disciplina in dettaglio
il mercato interno, le politiche interne e l’azione esterna dell’organizzazione.
Le innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona sono dunque:
a) innovazioni negli aspetti di struttura: che investono le parti costruttive e
portanti dell’edificio europeo modificandone l’architettura d’assieme e i suoi
risvolti politici, operativi, procedurali;
b) innovazioni nei principi e nelle regole basilari: che investono la fisionomia del
modello europeo, insieme alla duplice legittimazione dell’Unione e alla posizione
centrale del cittadino europeo;
c) innovazioni nei profili istituzionali: che investono l’assetto ed i meccanismi
istituzionali dell’Unione al fine di rafforzare la democraticità e l’efficienza e di
renderli adeguati a un’unione tendente a coincidere con l’intero continente;
d) innovazioni nel tessuto normativo: che investono l’intero tessuto normativo
rappresentando, per lo più, delle puntuali applicazioni di principi, regole e
meccanismi più generali o introducendo clausole idonee a fronteggiare le diverse
esigenze della realtà operativa, ormai mutata, volta a far fronte alle diverse
esigenze di ben 28 Stati membri.
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2 Il nuovo Trattato sull’Unione europea (TUE)
Il nuovo TUE conserva la denominazione di Trattato sull’Unione Europea ed è, dunque,
suddiviso in sei titoli (disposizioni comuni – titolo I; disposizioni relative ai principi democratici –
titolo II; disposizioni sulle istituzioni - titolo III; disposizioni su una cooperazione rafforzata –
titolo IV; disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla
politica estera e di sicurezza comune – titolo V; e disposizioni finali – titolo VI).
2.1.
Le novità di maggior rilievo riguardano i primi tre titoli
Il primo accoglie un esplicito riferimento ai valori sui quali si fonda l’Unione,
(sottolineando -nel Preambolo- le radici della cultura europea con il richiamo alle eredità culturali,
religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili
e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello stato di diritto);
una chiara ripartizione di competenze tra Unione e Stati membri; un maggior coinvolgimento dei
Parlamenti nazionali nell’attività dell’UE (in particolare grazie al meccanismo di vigilanza sul
rispetto del principio di sussidiarietà2, al fine di verificare che l’Unione intervenga solo quando
l’azione a livello europeo risulti più efficace); e un definitivo richiamo ai diritti fondamentali
dell’uomo che l’Unione s’impegna a garantire e a rispettare.
Per quanto riguarda la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, tale documento diventa
giuridicamente vincolante per tutte le istituzioni europee anche se non è incorporato nei nuovi
trattati, restando un testo separato ma esplicitamente richiamato.
Dunque, le istituzioni sono tenute al rispetto dei diritti sanciti dalla Carta, così come gli Stati
membri quando attuano la legislazione dell’UE; e la Corte di giustizia provvederà alla corretta
applicazione della Carta.
2
In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l’Unione interviene
soltanto se ed in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati
membri, né a livello centrale, né a livello regionale e locale, ma possono a motivo della portata o degli effetti
dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.
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Di rilievo è il richiamo ai valori: valori fondamentali e comuni agli Stati membri e che figurano
all’art. 2 del TUE, anteposti per la prima volta agli obiettivi dell’Unione europea. Si fa riferimento
specificamente al “…rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza,
dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a
minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo,
dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e
uomini”.
E’ su tali valori che l’Unione, servendo i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e dei suoi Stati
membri, persegue i seguenti obiettivi ai sensi dell’art. 3 TUE:
-
promuove la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli;
-
offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere
interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a
misure appropriate;
-
instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile
dell’Europa;
-
combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la
protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra generazioni e
la tutela dei diritti del minore;
-
promuove la coesione economica, sociale e territoriale e la solidarietà tra gli
Stati membri;
-
rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla
salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo;
-
istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro;
-
nelle relazioni con il resto del mondo contribuisce alla pace, alla sicurezza,
allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà ed al rispetto reciproco tra
i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla
tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa
osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto
dei principi della Carta delle Nazioni Unite.
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Nel secondo titolo del TUE, sono, invece, inseriti alcuni articoli relativi alla vita democratica
dell’Unione e, in particolare:
-
il principio dell’uguaglianza giuridica dei cittadini (art. 9 TUE), che deve
informare tutte le attività svolte dall’Unione mediante le sue istituzioni, i suoi
organi e i suoi organismi;
-
della democrazia rappresentativa (art. 10 TUE), secondo il quale la
rappresentanza dei cittadini è “diretta” nel Parlamento europeo, tenuto conto
delle elezioni a suffragio universale, ma si manifesta “indirettamente” in seno
al Consiglio europeo e al Consiglio, mediante la presenza dei Capi di Stato e
di governo, nel primo, e dei ministri di governo, nel secondo;
-
della democrazia partecipativa (art. 11 TUE), che comporta il diritto per i
cittadini e le associazioni di cittadini di partecipare attivamente alla vita
democratica dell’Unione. Alle istituzioni, d’altra parte, corrisponde l’obbligo
– in linea con il principio di prossimità e trasparenza (nel senso,
quest’ultimo, di predisposizione di misure intese ad assicurare al pubblico la
possibilità di accedere e prendere conoscenza delle informazioni di cui
dispongono le istituzioni) – di adottare decisioni il più possibile vicine e aperte
alle attese dei cittadini. Risulta, inoltre, rafforzato il ruolo dei Parlamenti
nazionali nell’ambito dell’Unione.
La partecipazione alla vita democratica dell’Unione impegna: - i partiti politici, a livello
europeo, che attraverso la loro azione contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad
esprimere la volontà dei cittadini;
-
le istituzioni europee, che tramite gli opportuni canali mirano a far conoscere
e scambiare pubblicamente le opinioni dei cittadini e delle associazioni
rappresentative e a mantenere un dialogo aperto, trasparente e regolare;
-
i cittadini dell’Unione (in un numero di almeno un milione), che possono
invitare la Commissione europea a presentare una proposta appropriata, sulla
scorta delle iniziative popolari presenti negli Stati membri, su materie in
merito alle quali gli stessi cittadini ritengono necessaria l’adozione di un atto
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giuridico ai fini dell’attuazione dei trattati (potere d’iniziativa dei cittadini
europei, art. 11, par. 4 TUE).
Cittadinanza europea
Le disposizioni specifiche sulla cittadinanza europea si ritrovano nel TFUE.
E’ cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza UE si
aggiunge alla cittadinanza nazionale senza sostituirla.
Essa comporta:
-
il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri (artt. 20, par. 2, e 21 TFUE);
-
il diritto di votare e di essere eletto nello Stato membro in cui si risiede
(diverso da quello della propria cittadinanza nazionale) in occasione delle
elezioni del Parlamento europeo e di quelle comunali (art. 22 TFUE);
-
il diritto alla tutela diplomatica e consolare nei Paesi terzi da parte delle
autorità competenti degli Stati membri diversi da quello di appartenenza se
quest’ultimo non vi è rappresentato (art. 23 TFUE);
-
il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli
organismi dell’Unione, il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo nei casi
di cattiva amministrazione delle istituzioni, degli organi o organismi
dell’Unione; il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo. Tali
diritti sono tutti riconosciuti sia al cittadino europeo, sia al residente in uno
Stato membro (art. 24 TFUE);
-
la previsione di disposizioni che agevolano la partecipazione dei cittadini e
delle associazioni rappresentative della società civile alle deliberazioni
dell’Unione (art. 11, par. 1 TFUE).
Ritornando al Trattato sull’Unione europea, nel terzo titolo trovano spazio tutte le principali norme
che riguardano le istituzioni europee; degno di rilievo è il pieno coinvolgimento del Consiglio
europeo, che viene istituzionalizzato. Sebbene rivestano carattere preminentemente politico, gli
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atti del Consiglio europeo sono divenuti, con il Trattato di Lisbona, oggetto di controllo
giurisdizionale da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea. Il riferimento è al ricorso in
carenza e al controllo di legittimità degli atti, dove tra le istituzioni imputate di omissione o di
emanazione di atti illegittimi rientra anche il Consiglio europeo, i cui atti, conseguentemente, sono
destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi: in tal modo viene a cadere, anche per
questa istituzione, quel regime di insindacabilità degli atti mantenutosi per anni immutato.
E’ prevista, inoltre, l’istituzione del Presidente del Consiglio europeo, eletto per un mandato di due
anni e mezzo, rinnovabile, e dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica
di sicurezza, con funzioni di guida in materia, nominato, quest’ultimo, a maggioranza qualificata,
dal Consiglio europeo.
Il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie
relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni al predetto Alto
Rappresentante.
In particolare, il Presidente del Consiglio europeo: - presiede e anima i lavori del Consiglio
europeo; -assicura la preparazione e la continuità dei lavori dello stesso Consiglio, in cooperazione
con il Presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio “Affari generali”; - si adopera
per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo; - presenta al Parlamento
europeo una relazione a seguito di ciascuna delle riunioni del Consiglio europeo.
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3 Il Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (TFUE)
Il TFUE ha un taglio più operativo e raccoglie tutte quelle disposizioni volte a regolare le
competenze e a delimitare il campo d’azione dell’Unione: - sono aggiunti nuovi obiettivi; per la
prima volta, infatti, i trattati contengono una sezione dedicata all’energia, che identifica obiettivi
concreti, fra cui il corretto funzionamento del mercato energetico, incoraggiando lo sviluppo
delle fonti energetiche innovative e rinnovabili. Con le nuove regole l’UE sarà in grado di attuare in
maniera più efficace le politiche volte a garantire la crescita economica e la competitività,
migliorare l’occupazione e le condizioni sociali, offrire migliori condizioni di salute,
salvaguardando anche le esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti,
privilegiare il progresso scientifico e tecnologico, potendo adottare decisioni in modo più celere e
trasparente.
Tra l’altro, mediante l’inserimento di un riferimento giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti
fondamentali, entrano a far parte del trattato una serie di diritti e principi direttamente rilevanti
in campo sociale, come il diritto all’informazione e consultazione nelle imprese, il diritto di
negoziare accordi collettivi e di intraprendere azioni collettive, il diritto di accesso a servizi di
collocamento gratuiti e la tutela contro ogni licenziamento ingiustificato, il diritto di accesso alla
sicurezza sociale e all’assistenza sociale.
- Sono, inoltre, estesi i settori per i quali si può decidere con una votazione a maggioranza
qualificata (e non all’unanimità) in seno al Consiglio dell’Unione, rendendo, in tal modo, il
processo decisionale più semplice. Dal 2014, infatti, il calcolo della maggioranza qualificata si
baserà sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione, raggiunta quando una
decisione è approvata da almeno il 55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della
popolazione dell’Unione; - si utilizza come regola generale per l’adozione di quasi tutti gli atti UE
la procedura di codecisione, che, riconoscendo al Parlamento europeo il coinvolgimento a pieno
titolo, come “colegislatore” accanto al Consiglio dell’Unione, nell’adozione degli atti, diviene,
dunque, la procedura legislativa ordinaria; - è introdotta una chiara distinzione tra atti legislativi
europei e atti non legislativi; - è prevista l’introduzione di una clausola di recesso dall’Unione,
per cui se uno Stato membro intende abbandonare l’organizzazione potrà farlo liberamente
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seguendo una specifica procedura, decidendo di recedere conformemente alle proprie norme
costituzionali.
La riconduzione ad unità dei tre pilastri di Maastricht ha riportato nell’alveo del diritto comune
dell’Unione la cooperazione giudiziaria in materia penale e la cooperazione di polizia, inserite nel
più ampio spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e la politica estera e di sicurezza comune (PESC);
ma, mentre la normalizzazione del pilastro “interno” è fuor di discussione, quella del pilastro
“esterno” e, quindi la sua effettiva scomparsa, non appare del tutto acquisita.
A conferma di una sostanziale persistenza di rilevanti specificità in materia di PESC e PSDC
(politica di sicurezza e difesa comune), che ne è parte integrante, vi sono il carattere ancora
prettamente intergovernativo delle procedure decisionali ( e le “decisioni” PESC e PSDC sembrano
differire dagli altri strumenti giuridici dell’Unione), la mancanza di competenza della Corte di
giustizia UE, la stessa collocazione della parte prevalente della sua disciplina nel TUE anziché,
come avviene per le altre competenze, nel TFUE.
Invero, la riforma di Lisbona non ha inciso in maniera rilevante sull’insieme delle competenze della
Corte di giustizia UE. Pur tuttavia è possibile scorgere alcune novità, rappresentate dalle
disposizioni contenute negli artt. 275 e 276 TFUE. Il primo articolo non riconosce alla Corte di
giustizia la competenza a pronunziarsi sulle disposizioni in materia di politica estera e di sicurezza
comune, né sugli atti adottati in base ad esse, bensì solo la competenza sui ricorsi riguardanti il
controllo di legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di
persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza
comune. L’art. 276 TFUE, invece, in riferimento alle disposizioni sullo spazio di libertà, sicurezza e
giustizia, esclude la competenza della Corte di giustizia ad esaminare azioni finalizzate al
mantenimento dell’ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna.
Con la riforma si ha, inoltre, un ampliamento delle basi giuridiche che abilitano l’Unione a
legiferare e, trova conferma, con modifiche la clausola di flessibilità. La stessa consente, con un
rigore maggiore rispetto alla disciplina preesistente3, di adottare, con una deliberazione
all’unanimità del Consiglio, le disposizioni appropriate per realizzare uno degli obiettivi dei trattati,
qualora questi ultimi non abbiano previsto i necessari poteri di azione (art. 352 TFUE, già art. 308
TCE).
3
Ogni proposta di ricorso a detta clausola è sottoposta all’attenzione dei Parlamenti nazionali nel quadro della
procedura di controllo del principio di sussidiarietà.
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L’estensione delle competenze riguarda la proprietà intellettuale, lo spazio, l’energia, il turismo, lo
sport, la protezione civile, la cooperazione amministrativa, la stessa qualificazione di territorialità
della coesione economica e sociale.
Rinnovata è fuor di dubbio la dimensione esterna dell’Unione con l’introduzione di competenze e
azioni nuove a forte incidenza esterna quali l’energia, l’ambiente, i trasporti, la prospettiva di
rapporti più stretti e intensi tra gruppi di paesi in dipendenza di cooperazioni rafforzate.
Non mancano le innovazioni istituzionali, come già precedentemente accennato, della Presidenza
del Consiglio europeo, dell’Alto Rappresentante dell’Unione, e del Servizio europeo per l’azione
esterna.
Tra le novità principali introdotte dalla riforma si annoverano inoltre:
-
la composizione del Parlamento europeo, che da 785 membri della
legislatura 2004-2009 e dai 736 membri previsti dal TCE, aumentati a 754 per
l’attuale legislatura 2009-2014 (ai 736, previsti dal Trattato di Nizza del 2000,
se ne sono aggiunti 18 dopo l’adesione di Romania e Bulgaria) passa, per il
futuro, a 750 membri più il Presidente.
-
Il Consiglio europeo, che istituzionalizzato, ha un suo Presidente a durata
prolungata e a tempo pieno e vede partecipare ai suoi lavori l’Alto
Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
-
Il Consiglio dell’Unione mantiene solo due formazioni predeterminate:
Affari generali e Affari esteri.
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