Condizionalità del MES

Corso di “Politica Economica”
Prof.ssa Rosalba Sbiroli
Lo studente descriva in che cosa consiste lo
strumento della condizionalità attuato dal FMI.
Premesse storiche.
A differenza di quanto si era verificato circa trent’anni prima, il secondo dopoguerra si
caratterizzò per la forte volontà di cooperazione economica dei Paesi occidentali, in
particolare degli Stati Uniti e della Gran Bretagna.
La seconda guerra mondiale aveva cambiato profondamente l’atteggiamento di
responsabilità dei governanti i paesi occidentali in merito alla programmazione della
ripresa economica una volta raggiunta la pace.
La lezione della storia della prima guerra mondiale aveva insegnato a non rivendicare i
debiti di guerra per evitare di mettere definitivamente in crisi le già fragili economie degli
Stati belligeranti.
Gli Stati Uniti non avrebbero dovuto,, ancora una volta restare indifferenti di fronte alle
richieste di aiuti finanziari da parte dei Paesi che dovevano avviare la loro ricostruzione.
Si sarebbe, inoltre, reso necessario promuovere alcune regole unanimemente condivise,
evitando di “impoverire il vicino”, senza un protezionismo esagerato o svalutazioni
competitive che avevano già portato il mondo a sprofondare nella peggiore recessione di
tutti i tempi.
La comunità internazionale doveva, cioè, munirsi di un nuovo apparato istituzionale, in
grado di assicurare un commercio multilaterale libero ed un sistema di pagamenti
internazionali solidamente capace di reggere gli squilibri esterni dei vari Paesi.
Già a partire dal 1941, americani e britannici, quali leader internazionali dell’economia
mondiale, iniziarono a concepire quello che sarebbe dovuto diventare il sistema economico
del dopoguerra.
Nel giugno del 1944 a Bretton Woods venne convocata una conferenza economica
internazionale, con l’obiettivo di definire il quadro in cui avrebbero dovuto svolgersi il
commercio, i movimenti di capitale ed i pagamenti esteri.
Con gli accordi di Bretton Woods, la Carta delle Nazioni Unite del 1945 e l’Accordo
Generale sulle Tariffe e il Commercio del 1947 si resero funzionali alla creazione di un
sistema di norme e valori in grado di sostenere una pace internazionale fondata sullo
scambio economico.
In questo contesto, in Europa venne a crearsi un nuovo ordine di pace, libertà e ricchezza
che ebbe quale punto di partenza la creazione di un mercato comune, con una più ampia
integrazione economica tra gli Stati membri, concretizzatasi anche attraverso l’istituzione
dell’Unione Economica e Monetaria (UEM).
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Gli accordi di Bretton Woods si basarono su tre nuove istituzioni sovranazionali:
l’Organizzazione per il Commercio Internazionale (OCI), la Banca Internazionale per la
Ricostruzione e lo Sviluppo o Banca Mondiale (BIRS) ed il Fondo Monetario Internazionale
(FMI).
Il Fondo Monetario Internazionale.
Il FMI fu l’elemento cardine degli accordi di Bretton Woods, con l’ obiettivo di promuovere
la cooperazione monetaria internazionale a difesa di un sistema cambiario a tassi fissi,
seppur regolabili, e di consentire la crescita equilibrata del commercio internazionale,
migliorando, attraverso l’ incremento delle esportazioni, le bilance commerciali e di conto
corrente, e di conseguenza la stabilità economica.
Il FMI fornisce tutt’ oggi consulenza politica e finanziamenti per aiutare i membri in
difficoltà economiche, e lavora anche con i paesi in via di sviluppo per aiutarli a
raggiungere la stabilità macroeconomica e ridurre la povertà.
Più nel dettaglio il FMI sostiene i suoi membri tramite:
 Consulenza politica ai governi e alle banche centrali sulla base delle analisi delle
tendenze economiche e delle esperienze a livello nazionale;
 Ricerche, statistiche, previsioni e analisi sulla base del monitoraggio delle economie
e dei mercati globali, regionali e individuali;
 Prestiti per aiutare i paesi a superare difficoltà economiche;
 Prestiti agevolati per aiutare a combattere la povertà nei paesi in via di sviluppo;
 Assistenza tecnica e formazione per aiutare i paesi a migliorare la gestione delle
loro economie.
Prestiti e condizionalità.
Il FMI gode di una lunghissima esperienza in questo campo: il primo prestito fu richiesto
infatti dalla Francia nel 1947, 3 anni dopo la Conferenza di Bretton Woods.
L’approccio seguito dal Fondo nella risoluzione delle crisi mira a creare le premesse iniziali
per la ripresa economica e finanziaria del Paese interessato, in modo tale da consentirne
un rinnovato accesso ai mercati finanziari, a condizioni non proibitive.
A tal fine, il Fondo subordina l’erogazione dei propri prestiti a misure di aggiustamento
economico: tale condizionalità è indispensabile per affrontare le profonde radici
economiche di una crisi, evitando che questa si ripeta in futuro.
Essa mira anche a contenere il rischio che le limitate risorse del FMI – in ultima istanza, le
tasse pagate dai contribuenti dei suoi Paesi membri – siano messe troppo facilmente a
disposizione per creare una rete di salvataggio.
Ciò deresponsabilizzerebbe sia i Paesi debitori che i loro creditori privati (azzardo morale),
creando di fatto i presupposti di una crisi successiva.
Le condizionalità rientrano sotto due categorie: quantitative o strutturali. Nella prima
rientrano tutte quelle che comprendono obiettivi quantificabili e misurabili, che non
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obbligano all’utilizzo di mezzi predeterminati per raggiungerli; nella seconda ricadono tutte
le condizioni che, viceversa, specificano nel dettaglio le modalità con cui adempiere al
programma, e si traducono nella necessità di interventi di aggiustamento strutturale
(Structural Adjustment Programs), quali presupposto dell’ ottenimento di nuovi
finanziamenti dal FMI o dalla Banca Mondiale, o per ottenere tassi di interesse inferiori sui
finanziamenti in essere.
Quali condizionalità, tali programmi contemplano l’ adozione di politiche di "libero mercato”
che si traducono in cambiamenti interni (in particolare tramite privatizzazioni e
deregolamentazioni), ed esterni, nella riduzione delle barriere commerciali. I paesi che
falliscono nell'esecuzione di tali programmi possono essere soggetti a una severa disciplina
fiscale.
Inoltre, esistono due tipologie di applicazione di condizionalità: ex-ante ed ex-post.
La condizionalità del FMI è, tradizionalmente, ex post, nel senso che le varie tranche di
prestiti vengono erogate soltanto dopo aver verificato la concreta attuazione del
programma, come dicevamo, precedentemente concordato fra il FMI e il Paese
contraente.
Alla condizionalità ex post si sono tuttavia affiancate, nel corso dell’ultimo ventennio,
forme di condizionalità ex ante, miranti a prevenire il contagio finanziario verso quelle
economie che sono già fondamentalmente sane.
In questo caso una linea di credito viene accordata dal FMI solamente a quei Paesi
richiedenti che siano già in grado di soddisfare un insieme di criteri di buona condotta
predefiniti dal Fondo.
La condizionalità si esplica più dettagliatamente in tre fasi: in primo luogo, ci sono le
"azioni preliminari" che un Paese deve intraprendere prima che un prestito venga messo a
disposizione. In una seconda fase si effettua una valutazione intermedia sulla base di
"criteri di performance" atti a monitorare lo stato avanzamento del programma di riforma
di politica economica concordato. Infine, vengono messi a punto gli aspetti più qualitativi
della riforma strutturale, preventivamente inclusi nella “lettera di intenti” che il governo
richiedente è tenuto a sottoscrivere per ottenere l'accesso al sostegno del Fondo
finanziario.
Le azioni preliminari e i criteri di rendimento determinano se un Paese avrà diritto di
attingere alle tranche graduali del credito del Fondo.
La condizionalità può essere vista quindi come un modo per garantire che i debitori
adempiano ai loro impegni e per salvaguardare l'integrità finanziaria del Fondo.
E’ un sistema inoltre, che consente al FMI di impartire opinioni sulla politica economica dei
Paesi e per incoraggiarli ad evitare pratiche che sarebbero distruttive della prosperità
nazionale e internazionale, una modalità di razionamento dei prestiti quando il FMI è a
corto di risorse, nonché uno strumento per la gestione economica anticiclica.
Scopo delle condizionalità è anche quello di rassicurare i principali azionisti del Fondo che
le loro sottoscrizioni non sono sprecate, e un metodo per segnalare un impegno per la
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riforma politica dei mercati dei capitali privati internazionali e dei donatori di aiuti,
incoraggiandoli in tal modo a prestare ulteriori risorse direttamente ai clienti del Fondo.
In questo senso la condizionalità può svolgere una funzione politica nel momento in cui i
Paesi industriali utilizzano la loro influenza sul consiglio di amministrazione del Fondo per
plasmare il contenuto della condizionalità in modo da soddisfare i propri obiettivi politici ed
economici.
Dal MES al “Pandemic Crisis Support”.
L'art. 136, par. 3, del TFUE (ai sensi del quale il MES è stato istituito con Decisione
2011/199/UE del Consiglio europeo) recita: "gli Stati membri la cui moneta è l'euro
possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per
salvaguardare la stabilità dell'intera zona euro. La concessione di qualsiasi assistenza
finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa
condizionalità", disposizione citata al Considerando n. 2 del trattato istitutivo del MES.
Nel 2012 viene approvata la modifica dell’art.136 del Trattato sul Funzionamento
dell’Unione Europea (TFUE), che introduce un comma in cui venne asserito che gli Stati
Membri, che abbiano adottato come moneta l’euro, possono istituire un meccanismo di
stabilità al fine di poter aiutare i Paesi le cui condizioni economiche rappresentino una
minaccia per la stabilità dell’Eurozona. Questa modifica apre alla creazione di uno
strumento di sostegno per gli Stati in difficoltà non più temporaneo, come EFSM ed EFSF,
ma permanente.
Si arriva così nel 2013 alla creazione dello European Stability Mechanism (ESM), o “MES”, il
cosiddetto “Fondo Salva Stati”, creato dai Paesi membri.
Oggi più che mai attuale il dibattito sulle condizionalità del MES.
Il trattato di per sé non predetermina le condizioni applicabili, ma ne rinvia la definizione ai
protocolli di intesa o ad accordi negoziati caso per caso con lo Stato richiedente, ma
chiarisce al tempo stesso che queste “possono spaziare da un programma di correzioni
macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite ” (art. 12
par. 1), cui segue una attività di monitoraggio più o meno rigoroso sul rispetto delle
stesse.
Ma come funziona il Fondo Salva Stati? Per l'istituzione del Fondo, gli Stati membri hanno
versato una quota, detta di partecipazione, proporzionata a quella posseduta presso la
Banca Centrale Europea. Tale somma dovrà essere versata in cinque rate annuali.
Se uno Stato non ha risorse per pagare la partecipazione, sarà colpito da una sanzione
finanziaria e perderà il diritto di voto.
Oltre a prestare soldi ai paesi in difficoltà, questo fondo ha la possibilità di comprare titoli
di stato sul mercato primario e su quello secondario.
I prestiti saranno erogati in base a precise condizioni, nell’ambito di un programma di
aggiustamento macroeconomico, e di un'analisi di sostenibilità del debito pubblico
effettuata dalla Commissione insieme al FMI e di concerto con la Banca centrale europea.
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Nello specifico sono state definite due linee di credito precauzionali: quella "semplice"
(Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL) e quella "a condizionalità rafforzata"
(Enhanced Conditions Credit Line, ECCL): la PCCL è riservata ai paesi che rispettano le
prescrizioni del Patto di stabilità e crescita, che non presentano squilibri macroeconomici
eccessivi e che non hanno problemi di stabilità finanziaria, mentre la ECCL è destinata ai
paesi che non rispettano pienamente i suddetti criteri e ai quali pertanto vengono richieste
misure correttive.
Per far fronte all’emergenza coronavirus, il 9 aprile 2020 i ministri finanziari dei paesi
appartenenti all’ Eurogruppo hanno proposto la creazione, poi approvata, del “Pandemic
Crisis Support” : una ulteriore linea di credito precauzionale, messa a disposizione dal
MES, che non prevede alcuna condizionalità se non l’obbligo, nel limite di richiesta di un
importo non superiore al 2% del PIL rilevato a fine 2019, di adoperare questi fondi per
sostenere costi diretti o indiretti del settore sanitario legati alla pandemia, con la
Commissione Europea che vigilerà sull’effettivo uso dei fondi.
Ammesso e non concesso che l'assenza (o quasi) di condizionalità sia ritenuta legittima
alla luce del Trattato, che nell’ art. 136 del TFUE, con il quale è stato adottato, ne evoca
più volte la rigorosità quale principio essenziale, il dibattito politico in merito all’ effettiva in
condizionalità e soprattutto sulle modalità di restituzione del prestito rimane aperto.
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