SCRITTURA PRIVATA - Associazione Giuristi di Amministrazione
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L’ACCESSO CIVICO NELL’AMBITO DELLA COMUNICAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI dell’Avv. Donato Iannone Sommario: Premessa – 1. I principi del procedimento amministrativo nella comunicazione delle pubbliche amministrazioni – 2. I principali istituti operativi per la comunicazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni – 3. L’accesso civico all’insegna della progressiva trasparenza amministrativa – 4. La giurisprudenza in tema di accesso civico – 5. Bibliografia. Premessa Le modalità amministrazioni e gli ambiti sono della comunicazione considerevolmente mutati delle negli pubbliche ultimi anni, anche a seguito della notevole produzione legislativa che ha riguardato direttamente o indirettamente tale tematica. Le modifiche normative hanno perseguito l’obiettivo di collocare il cittadino al centro di un processo di rinnovamento nell’ormai consolidata valutazione secondo la quale gli amministrati vanno considerati sempre più utenti, o addirittura clienti, autorevolmente e sempre sostenuto 1, le meno sudditi. amministrazioni Secondo pubbliche quanto devono, ormai, individuare, nel proprio ambito gli uffici che provvedano con maggiore tempestività ed efficacia all’adozione di provvedimenti o all’erogazione di servizi e, al contempo, assicurino il più alto grado di soddisfazione degli utenti. 1 G.P. Iaricci, Istituzioni di diritto pubblico, Maggioli, 2014, 398 s. 1 La ben nota legge 7 agosto 1990 n. 241 ha dato l’avvio al pieno recepimento dei principi costituzionali e, successivamente, molteplici sono state le disposizioni normative che ha nno proseguito nella suddetta direzione percorrendo un cammino che non è affatto da considerarsi concluso. Recentemente, infatti, il legislatore ha inteso porre un ulteriore tassello per pervenire ad una piena e concreta attuazione dei principi di cui all’art. 97 della Costituzione ed, in particolare, per assicurare “il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ha, tra l’altro, introdotto una nuova nozione di accesso, specificando ancora meglio gli ambiti di alcuni principi contenuti nella legge n. 241/1990, quali la trasparenza e la pubblicità. Occupandosi di accesso, risulta, quindi, organicamente doveroso effettuare una breve analisi della legge n. 241/1990 proprio per contestualizzare al meglio la norma innovativa che, sin dai primi ar ticoli, palesa i riferimenti giuridici alla disposizione di partenza. In sostanza, prima di soffermarsi sul cosiddetto accesso civico, è opportuno delineare i principi cui esso si ispira ed i valori giuridici che il legislatore ha inteso attuare istituendo tale nuova fattispecie di accesso. 1. I principi del procedimento amministrativo nella comunicazione delle pubbliche amministrazioni Il procedimento esplicazione Queste, amministrativo dell’attività infatti, agiscono svolta per lo rappresenta il dalle pubbliche più attraverso modo tipico di amministrazioni. procedure, cioè sequenze ordinate di atti e comportamenti che conducono ad un risultato. La dottrina 2 ha chiarito, quindi, che l’attività amministrativa è solitamente procedimentalizzata, svolgendosi n el rispetto di regole strutturali e funzionali, formali e sostanziali. L’introduzione di regole e 2 A. Sandulli, Il procedimento, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, II, Giuffrè, 2000, 928. 2 garanzie procedimentali rappresentato un nell’esercizio fondamentale punto del di potere svolta pubblico ha nell’ambito del processo di “civilizzazione” dei r apporti tra pubbliche amministrazioni e cittadini. In passato, alla posizione di supremazia dell’autorità amministrativa, che esercitava il potere pubblico in modo imperativo ed assoluto, si contrapponeva la posizione di soggezione del cittadino, che subiva gli effetti del provvedimento, avendo come solo strumento di tutela il ricorso, amministrativo o giurisdizionale. La legge 7 agosto 1990 n. 241 ha, per la prima volta nel nostro ordinamento, disciplinato in maniera organica, anche se non esaustiva, il procedimento amministrativo. Prima di allora, come si diceva in precedenza, la discrezionalità delle autorità amministrative era estremamente ampia e le difese del cittadino erano affidate, oltre che al continuo impegno giurisprudenziale di recepire le ist anze di tutela dei soggetti privati, all’opera dottrinale di enucleazione di principi ai quali la corretta azione della pubblica amministrazione avrebbe dovuto modellarsi. La legge disposizioni n. 241/1990 (modificata ed integrata da molteplici successive) detta norme valide per la generalità dei procedimenti amministrativi, ad eccezione di quelli per i quali sia prevista una normativa specifica. Essa, per la verità, non disciplina minuziosamente il procedimento in tutte le sue fasi, ma fissa i principi generali cui lo stesso deve conformarsi. Tali principi che, sostanzialmente, riproducono le indicazioni elaborate in precedenza dalla dottrina e, soprattutto, dalla giurisprudenza, possono essere così raggruppati: 1) il principio del giusto procedimento, con la garanzia del diritto degli interessati di partecipare all’azione amministrativa in conformità al principio di imparzialità di cui all’art.97 Cost.; 2) il principio di trasparenza, con la previsione dell’obbligatorietà della motivazione del provvedimento amministrativo e dell’identificazione preventiva dell’ufficio e del dipendente responsabile del procedimento, e con il riconoscimento del diritto dei cittadini interessati di accedere 3 ai documenti amministrativi; 3) il principio di semplificazione, con l’introduzione di taluni istituti diretti a snellire e rendere più celere l’azione amministrativa (silenzio-assenso, provvedimento implicito, conferenza dei servizi ecc.), nuovamente in conformità al principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. Con particolare riferimento al principio di trasparenza, basilare piattaforma del diritto di accesso di cui alla legge n. 241/1990 e dell’accesso civico di cui al decreto legislativo n. 33/2013, la dottrina ha, anche recentemente, osservato che esso discende dal principio di pubblicità, prevedendo che “il cittadino possa e debba conoscere, nel modo più trasparente possibile, l’attività della pubblica amministrazione, anche grazie ai mezzi telematici, al fine di potersi difendere da eventuali abusi” 3. La completa elencazione e l’analisi dettagliata dei principi della legge n. 241/1990 e, conseguentemente, del procedimento amministrativo, esula, evidentemente, dagli intenti della presente pubblicazione. Tuttavia, la suesposta schematica e sintetica citazione di alcune delle caratteristiche procedimento” che il legislatore consente di prevede affermare alla che la base del “giusto corretta azione amministrativa non può attualmente prescindere, sia da un punto di vista formale che da un punto di vista sostanziale, dal porre al centro dell’attenzione i diritti e le legittime aspettative del cittadino. La partecipazione ed il coinvolgimento degli amministrati ed il rispetto dei loro diritti sono, ormai, divenuti punti fermi che caratterizzano la legittimità di ogni provvedimento amministrativo, fatte salve, naturalmente, alcune limitate eccezioni. In tal senso, quindi, gli uffici, volendo dare prova di aver rispettato i criteri richiamati, non hanno potuto fare a meno di migliorare la loro struttura organizzativa. Dal canto suo, il legislatore è più volte intervenuto per l’attuazione operativa dei suddetti principi, agevolando 3 G.P. Iaricci, Istituzioni di diritto pubblico, cit., 402. 4 la comunicazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni attraverso, ad esempio, la creazione di uffici o la disciplina di determinate procedure. In tale ambito, assume particolare importanza l’istituzione degli Uffici per le Relazioni con il Pubblico in quanto, come si vedrà, la loro funzione e la loro regolare attività costituiscono elemento fondamentale per consentire ai cittadini di dialogar e con gli enti pubblici anche e soprattutto al fine di esercitare i loro diritti. 2. I principali istituti operativi per la comunicazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni Nell’ambito delle politiche di innovazione amministrativa degli anni novanta sono state emanate specifiche ed incisive normative finalizzate ad attuare operativamente i principi di cui alla legge n. 241/1990. In tale contesto, ha assunto particolare rilevanza la legislazione che ha istituito gli Uffici per le Relazioni con comunicazione il Pubblico delle (URP), pubbliche fondamentale amministrazioni strumento e, quindi, di proficua di concreta alla pubblica realizzazione del progetto normativo di centralità del cittadino. Come è stato giustamente affermato, “di fronte amministrazione non deve esserci più il suddito, che subisce passivamente le decisioni prese nei suoi confronti, ma un interlocutore, in grado non solo di conoscere l’azione amministrativa, ma anche di dire la sua opinione e di concorrere al suo funzionamento”.4 Con il decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 è stato previsto, all’art.12, che le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle loro ordinarie attività di programmazione, debbano fornire particolare impulso alle attività idonee a realizzare iniziative di divulgazione al pubblico delle loro strutture e dei rispettivi servizi. Il decreto citato ha, inoltre, ribadito il dovere delle stesse amministrazioni di individuare, al loro interno, gli Uffici per le Relazioni con il 4 F. Faccioli, Diritto all’informazione e comunicazione pubblica. Come parlano le istituzioni, in Sociologia e ricerca sociale, XV, 44, 1994. 5 Pubblico, le cui finalità sono state contestualmente delineate con ben maggiore precisione (servizio all’utenza per i diritti di partecipazione procedimentale, informazione all’utenza relativa agli atti e sullo stato dei procedimenti, contributo alla formulazione di proposte sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l’utenza). Le disposizioni ora ricordate hanno, inizialmente, creato non pochi problemi alle amministrazioni tenute ad adeguarvisi, attesa la ritenuta mancanza di concrete indicazioni circa il reale ambito di competenza ed operatività dei nuovi uffici da istituire. Il Governo è, quindi, intervenuto con la direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1994, definendo principi e modalità per l’istituzione, organizzazione e funzionamento dei nuovi uffici, in attuazione del suddetto art.12 del d. lgs. n. 29/1993. Si è così precisato che a tali uffici possono, in primo luogo, rivolgersi i soggetti aventi accesso agli atti di un procedimento, a mente dell’art.10 della legge n. 241/1990, e i titolari di interessi personali e concreti di accesso ai sensi dell’art. 22 della stessa legge, al fine di ottenere informazioni sullo stato di un procedimento ovvero l’acquisizione di un documento. Gli URP devono, quindi, essere in grado – grazie al supporto di sistemi telematici di collegamento con banche dati e di sistemi automatizzati di ricerca – di fornire nel più breve tempo possibile al richiedente le informazioni necessarie per individuare il documento che deve formare, poi, l’oggetto di un’eventuale domanda di accesso. Le pubbliche amministrazioni, in sostanza, hanno affidato agli URP la gestione dell’intero procedimento di accesso ai documenti formati dalle altre unità organizzative del settore di amministrazione cui gli stessi uffici appartengono. Taluni enti pubblici hanno coniato simpatici e significativi motti per divulgare l’istituzione, l’importanza ed i compiti degli URP. A tal proposito, il Comune di Roma, ora Roma Capitale, ha diffuso alcuni volantini dal titolo: “Il servizio pubblico va incontro al pubblico”. In tal modo, è stato chiarito che “quando si rivolge ad un ufficio pubblico, ogni cittadino ha il diritto di essere ascoltato con attenzione”. 6 Negli URP il cittadino viene accompagnato lungo il percorso relativo al procedimento amministrativo che lo riguarda. Da parte sua, il cittadino stesso ha la possibilità di segnalare eventuali disservizi perché – come giustamente ha sostenuto l’ente capitolino - chi fa osservazioni non crea problemi ma aiuta la pubblica amministrazione a migliorare la qualità dei propri servizi. L’istituzione dell’URP non è stata un’iniziativa isolata ma si è collocata all’interno di una serie di interventi prodotti allo scopo di realizzare la sostanziale trasformazione del sistema pubblico di cui si diceva in precedenza e di agevolare la comunicazione tra cittadini e pubbliche amministrazioni. Molteplici sono comunicativo gli delle ulteriori pubbliche strumenti che informano amministrazioni e, l’attuale certamente, tra assetto i più importanti sono da considerarsi la Carta dei servizi, l’autocertificazione e la customer satisfaction. La Carta Presidente dei del servizi, introdotta Consiglio dei in Ministri Italia del con la direttiva 27/1/1994 del (“ direttiva Ciampi”), è, sostanzialmente, un documento che contiene i principi ed i diritti sulla base dei quali si fondano i rapporti fra i cittadini e la Pubblica Amministrazione, con particolare riguardo alla funzionalità ed alla fruizione dei servizi pubblici locali. Essa costituisce, quindi, un incentivo alla trasparenza dei ser vizi erogati dagli enti pubblici, un valido strumento “di controllo” accessibile agli utenti e, considerato anche il processo di privatizzazione dei pubblici servizi, un opportuno parametro per giudicare le prestazioni fornite. Come ha precisamente individuato la dottrina, 5 il fulcro del provvedimento consiste nel riconoscimento all’utente del diritto al rimborso o, in alternativa, a forme di ristoro da parte dei “soggetti erogatori” di servizi pubblici nei casi in cui è possibile dimostrare che “il servizi o reso è inferiore per qualità e tempestività agli standard pubblicati” . Le indicazioni della “direttiva Ciampi” prevedono, in particolare, che “ le procedure di reclamo devono essere accessibili, di semplice comprensione e facile 5 Cfr. G. Grossi – R. Mussari, I servizi pubblici locali nella prospettiva economico aziendale, Aracne, 2004, 112 ss. 7 utilizzazione; svolgersi in tempi rapidi, predeterminati dai soggetti erogatori; assicurare un’indagine completa ed imparziale circa le irregolarità denunciate e garantire all’utente un’informazione periodica circa lo stato di avanzamento dell’indagine stessa; prevedere una risposta completa all’utente e forme di ristoro adeguate, ivi compreso il rimborso”. Con particolare riferimento all’autocertificazione, v’è innanzitutto da dire che essa rappresenta l’esempio più evidente del processo di semplificazione amministrativa ed è una dichiarazione sottoscritta che il cittadino può produrre in sostituzione delle normali certificazioni ordinariamente di competenza degli enti pubblici ed attestante fatti, stati o qualità che la pubblica amministrazione deve già conoscere e può agevolmente verificare. Per la verità, tale istituto è stato, per la prima volta, disciplinato con la legge n. 15/1968, ma per la sua completa attuazione si sono resi necessari ulteriori interventi legislativi. Una sistemazione organica dell’istituto in questione è stata, comunque, effettuata con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 445/2000. Tale provvedimento, denominato “Testo unico in maniera di documentazione amministrativa”, rappresenta l’attuale fonte normativa di riferimento. Naturalmente, non è possibile autocertificare certificati sanitari e veterinari, certificati di conformità CE e certificati di marchi e brevetti. E’, invece, possibile autocertificare i dati anagrafici e di stato civile (nascita, residenza, cittadinanza stato di famiglia ecc.), i titoli di studio e le qualifiche professionali, la situazione economica, fiscale e reddituale (reddito, assolvimento obblighi contributivi, possesso e numero di codice fiscale ecc.), la posizione giuridica (legale rappresentante, tutore, curatore ecc.), lo stato di disoccupazione, la posizione agli effetti degli obblighi militari, la qualità di casalinga o di studente. Va, comunque, precisato che i Tribunali non sono tenuti ad accettare l’autocertificazione e che i privati (ad esempio le banche, le 8 assicurazioni ed i notai) possono (ma non devono necessariamente) accettare l’autocertificazione. La customer satisfaction può essere definita come una strategia finalizzata a modellare i servizi pubblici sui bisogni dei cittadini e sulle sue attese. In pratica, il cittadino, con la tecnica in questione, ha la possibilità di esprimersi sulla qualità erogata dall’ente o da un suo ufficio, attraverso questionari o moduli da compilare, e l’ente viene invitato a valutare il grado di soddisfazione o, meglio, di insoddisfazione di coloro che usufruiscono dei suoi servizi attraverso una diligente analisi delle osservazioni ricevute. Con particolare riferimento all’attività di programmazione, la pubblica amministrazione, attraverso la customer satisfaction, può e deve individuare le azioni più idonee ad incidere sul contesto, per assicurare la piena soddisfazione dei cittadini. 3. L’accesso civico all’insegna della progressiva trasparenza amministrativa Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, si è, innanzitutto, soffermato sul concetto di “trasparenza amministrativa”. In particolare, secondo quanto disposto, essa va intesa “come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”. Come si vede, quindi, il legislatore, sin dal primo comma del primo articolo, ha desiderato ribadire l’associazione del concetto di trasparenza all’esigenza di rendere accessibili le informazioni che consentano il controllo delle attività istituzionali, con particolare riferimento alla spesa pubblica. Per sottolineare tale assioma, nel comma 2 del medesimo articolo la trasparenza è vigorosamente connessa alle libertà individuali e collettive, ai diritti civili, politici e sociali, essendo una “condizione di garanzia”. In tal modo risulta ancora più evidente l’importanza di garantire il rispetto del precetto normativo. La pubblicità delle informazioni 9 diventa, una volta di più, fondamentale per attuare il principio di trasparenza. Tuttavia, la normativa non si limita all’affermazione teorica del basilare concetto ma amministrazioni detta specifiche l’elencazione, prescrizioni, anche indicando schematica, delle alle pubbliche informazioni da pubblicare sui siti istituzionali. La normativa in questione, pertanto, corrisponde pienamente alla necessità di comunicare con il cittadino, mettendolo nella condizione di conoscere elementi importanti anche per poter giudicare o, comunque, controllare le attività pubbliche. Nel prevedere l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicare determinati documenti e informazioni, statuisce che, in caso di inosservanza del precetto, il cittadino può richiedere ed esigere il rispetto senza particolari qualità o requisiti. L’accesso civico consiste, quindi, nella possibilità conferita ai cittadini di far valere i loro diritti, “accedendo” e pretendendo la pubblicazione di specifici dati indicati nel d. lgs. n. 33/2013, qualora le pubbliche amministrazioni non provvedano spontaneamente. Non si tratta, pertanto, di accesso in cui occorre dimostrare l’interesse qualificato di cui alla legge n. 241/1990 (diretto, concreto ed attuale) ma di un accesso semplicemente conseguente ad un inadempimento legislativo. L’art. 4 del decreto legislativo n. 33/2013, al comma 2, delinea la finalità della pubblicazione di determinate informazioni sui siti istituzionali (realizzazione della trasparenza pubblica), richiamando, comunque, il “rispetto della disciplina in materia di dati personali”, mentre il successivo art. 5 si intitola proprio “accesso civico” e ne qualifica sostanzialmente la natura giuridica. accesso In tale parte della norma, infatti, si precisa che “la richiesta di civico non è sottoposta ad alcuna limitazione soggettiva del richiedente, non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al responsabile della trasparenza dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione”. Le puntuali indicazioni sottolineano quanto detto in precedenza circa l’assenza di particolari caratteristiche del richiedente e, quindi, la totale estensione del diritto. 10 L’amministrazione a cui perviene la richiesta deve, entro trenta giorni, pubblicare sul sito istituzionale il documento, l’indicazione o il dato e deve trasmetterlo al richiedente ovvero deve comunicare al medesimo l’avvenuta pubblicazione. Nell’ambito della normativa in questione particolare importanza riveste l’indicazione sulla qualità delle informazioni, dal momento che il legislatore ha desiderato esplicitamente elencare le caratteristiche di una corretta pubblicazione. In particolare, le pubbliche amministrazioni, nel pubblicare le informazioni, devono assicurarne l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità e la conformità ai documenti originali, l’indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità. Con riferimento alla facile accessibilità delle informazioni l’art. 9 del decreto legislativo n. 33/2013 prevede che nella home page dei siti istituzionali sia collocata un’apposita sezione denominata “Amministrazione trasparente”. In tale sezione devono confluire i dati, le informazioni ed i documenti pubblicati. Il legislatore, in proposito, ha voluto anche sottolineare come non sia possibile disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno della sezione “Amministrazione trasparente”. In maniera dettagliata, il capo II della normativa di cui si tratta si sofferma sull’oggetto e gli ambiti delle pubblicazioni. In particolare, l’art. 13 si riferisce, in generale, agli obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, comprendendo, tra l’altro, le competenze degli organi di indirizzo politico e di amministrazione e gestione, l’articolazione degli uffici con i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici e l’elenco dei numeri di telefono nonché delle caselle di posta elettronica istituzionali. Con specifica attinenza agli obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico, l’art. 14 dispone, tra l’altro, la pubblica divulgazione dell’atto di nomina o di proclamazione, del curriculum, dei compensi connessi all’assunzione della carica e dei dati relativi all’assunzione di altre cariche. Il 11 successivo art. 15 si occupa degli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza, elencando l’obbligo di far conoscere gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico, il curriculum vitae, i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali ed i compensi relativi ala rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione, con la specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato. Particolare attenzione è stata dedicata anche agli obblighi di pubblicazione riguardanti il personale delle pubbliche amministrazioni. Nel dettaglio, va osservato che è necessario divulgare il conto annuale del personale e delle relative spese sostenute e che l’indicazione della distribuzione del personale tra le diverse qualifiche e aree professionali deve essere estesa anche al personale assunto “non a tempo indeterminato”. Sussiste, altresì, l’obbligo di pubblicare, al di là degli altri obblighi di pubblicità legale, i bandi di concorso per il reclutamento, a qualsiasi titolo, di personale presso l’amministrazione ed i dati relativi all’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti. Nella normativa non manca la necessità di pubblicare i dati relativi agli enti pubblici vigilati, agli enti di diritto privato in controllo pubblico ed alle partecipazioni in società di diritto privato. In proposito, il legislatore ha imposto l’obbligo di pubblicare l’elenco degli enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati dall’amministrazione, l’elenco delle società di cui detiene direttamente quote di partecipazione anche minoritaria, l’elenco degli enti di diritto privato in controllo dell’amministrazione ed una o più rappresentazioni grafiche che evidenzino i rapporti tra l’amministrazione e gli anti citati. Per quanto concerne i singoli provvedimenti amministrativi, l’art. 23 del decreto legislativo n. 33/2013 impone alle pubbliche amministrazioni di pubblicare ed aggiornare ogni sei mesi gli elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei procedimenti di autorizzazione o concessione, di scelta 12 del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, di concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e di accordi stipulati dall’amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche. In caso di sovvenzioni, contributi, sussidi ed attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati, le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare il nome dell’impresa o dell’ente ed i rispettivi dati fiscali o il nome di altro soggetto beneficiato, l’importo del vantaggio economico corrisposto, la norma o il titolo a base dell’attribuzione, l’ufficio ed il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo, la modalità seguita per l’individuazione del beneficiario ed il link al progetto selezionato ed al curriculum del soggetto incaricato. Va osservato, inoltre, che, nel segno della continuità con istituti di comunicazione cui si accennava in precedenza, il d. lgs. n. 33/2013, all’art. 32, impone la necessità di pubblicare la Carta dei servizi o il documento contenente gli standard di qualità dei servizi pubblici. Tale precetto normativo, accompagnato dal dovere di pubblicazione dei controlli sulle dichiarazioni sostitutive (art. 35), assume rilevanza anche e soprattutto ai fini di delineare un percorso che, iniziato con la legge n. 241/1990, prosegue all’insegna di innovazioni coerenti e continuative. Con riferimento al servizio sanitario nazionale, l’art. 41 prevede che le aziende sanitarie ed ospedaliere debbano pubblicare tutte le informazioni ed i dati concernenti le procedure di conferimento degli incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, nonché degli incarichi di responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse, ivi compresi i bandi e gli avvisi di selezione, lo svolgimento delle relative procedure, gli atti di conferimento. Al fine di attuare le disposizioni normative ivi previste, il d. lgs. n. 33/2013 individua la figura di “responsabile della trasparenza” attribuendo tale responsabilità, di norma, al responsabile per la prevenzione della corruzione di cui all’art. 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190. Alla Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle pubbliche 13 amministrazioni (CIVIT) è assegnato il compito di controllare l’esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dal d. lgs. n. 33/2013, esercitando poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle amministrazioni pubbliche ed ordinando l’adozione di atti o provvedimenti richiesti ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza. Per ciò che concerne le sanzioni a seguito di violazioni degli obblighi di trasparenza, l’art. 46 del d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’inadempimento costituisca elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione ed è comunque valutato ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. Viene anche stabilita una sanzione pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della mancata o incompleta comunicazione di informazioni e dati che riguardano la situazione patrimoniale del titolare dell’incarico, la titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado e tutti i compensi cui dà diritto l’assunzione della carica, con pubblicazione del provvedimento sanzionatorio sul sito internet dell’amministrazione. 4. La giurisprudenza in tema di accesso civico Con sentenza n. 5515 del 20 novembre 2013, il Consiglio di Stato, sez. VI, si è pronunciato sul diritto d’accesso, delineando anche il rapporto tra il diritto di accesso di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241 e l’accesso civico di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33. In particolare, va sottolineato che nella sentenza viene precisato che con il d. lgs. n. 33/2013 “si intende procedere al riordino della disciplina intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni al fine di attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, quale 14 integrazione del diritto ad una buona amministrazione, nonché per la realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”. Come si vede, l’autorevole giurisprudenza avvalora quanto detto in precedenza con riferimento sia all’attuazione dei principi costituzionali sia alla centralità del cittadino quale soggetto pieno detentore di diritti fondamentali. I giudici di Palazzo Spada hanno, quindi, continuato chiarendo che, a differenza dell’accesso ai documenti di cui agli articoli 22 e seguenti della legge n. 241/1990 in cui è necessario che i richiedenti abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, nel caso dell’accesso civico chiunque può accedere direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione. Tale distinzione si rivela fondamentale per comprendere la portata innovativa del d.lgs. n. 33/2013, laddove si comprenda l’estensione della possibilità di affermazione piena del diritto di richiedere la pubblicazione di documenti, informazioni o dati. Il decreto legislativo n. 33/2013, in sostanza, non rappresenta solo una semplice continuità con la legislazione favorevole al cittadino ma, nell’ambito della comunicazione pubblica, si sostanzia in un completamento del percorso giuridico relativo al dovere di porre chiunque nella condizione di verificare e, quindi, di giudicare le attività delle pubbliche amministrazioni. Per l’accesso civico non occorre quella che la sentenza del Consiglio di Stato n. 5515 del 2013 efficacemente definisce “un’attenta valutazione – da effettuare caso per caso – circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa”. Per l’accesso civico risulta sufficiente dimostrare una questione oggettiva e cioè che una specifica amministrazione ha omesso di pubblicare documenti, informazioni o dati che un preciso precetto normativo dispone di divulgare sul sito istituzionale. I contorni della differenza, per la verità già ben rappresentata dal legislatore, hanno ottenuto, attraverso l’autorevole sentenza del Consiglio di Stato, una definitiva legittimazione nel lodevole intento di continuare a creare strumenti che conferiscano al cittadino/contribuente il ruolo che gli spetta. 15 5. Bibliografia L. Barbetti, Il cittadino dà i voti all’ufficio, in Il Sole 24 Ore, 19 aprile 2004. S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, II, Giuffrè, 2000. B. Dente, In un diverso Stato – Come rifare la pubblica amministrazione italiana, Il Mulino, 1999 F. Faccioli, Diritto all’informazione e comunicazione pubblica. Come parlano le istituzioni, Sociologia e ricerca sociale, XV, 44, 1994. M. Fedele, Come cambiano le amministrazioni pubbliche , Laterza, 1998. G. Grossi – R. Mussari, I servizi pubblici locali nella prospettiva economico aziendale, Aracne, 2004. G. P. Iaricci, Istituzioni di diritto pubblico, Maggioli, 2014. A. Sandulli, Il procedimento, in S. Cassese (a cura di) Trattato di diritto amministrativo, II, Giuffrè, 2000. 16
