Il processo decisionale di finanza pubblica

Università Bocconi a.a. 2013-14
30264 Scienza delle Finanze – CLEAM
Classe 4
Il processo decisionale di finanza
pubblica
bbli
Alberto Zanardi
Il bilancio dello Stato
Bilancio dello Stato: è il documento principale della decisione di finanza
pubblica. Con il Bilancio il Parlamento autorizza il Governo a erogare le
spese e a incassare le entrate
CONSUNTIVO: riporta i risultati di una gestione già conclusa
DI PREVISIONE: riporta entrate e spese che si prevede di realizzare
nel periodo di riferimento
COMPETENZA: vi sono iscritte le entrate che
lo Stato ha diritto ad accertare e le spese che
si impegna ad effettuare nel corso del periodo
CASSA: vi sono iscritte le entrate che lo Stato
riscuote e le spese che paga
Le entrate riportate in bilancio hanno carattere indicativo. Per le spese, gli importi
iscritti in bilancio costituiscono limiti vincolanti
Bilancio di previsione
ANNUALE
PLURIENNALE
g
vigente:
g
previsioni di entrate e
p
A legislazione
spese sulla base della legislazione in essere
Programmatico: previsioni di entrate e spese
che recepiscono i progetti di modifica delle
norme vigenti
La struttura del bilancio dello Stato (di
previsione)
•Q
Quadri riassuntivi
• Stati di previsione
o tabelle
• Allegati
La struttura del bilancio dello Stato:
i quadri riassuntivi
ENTRATE
SPESE
1 Entrate correnti
2 Spese correnti
4 Entrate in conto
cap. (alienazione e
amm. beni
patrimoniali)
5 Spese finali in
c/capitale
6 Entrate nette (1+4)
7 Spese nette (2+5)
SALDI
3 Risparmio pubblico (1-2)
(1 2)
8 Indebitamento netto
(disavanzo) (6-7)
La struttura del bilancio dello Stato:
i quadri riassuntivi
ENTRATE
6 Entrate nette
9 Rimborso crediti
SPESE
7 Spese nette
SALDI
8 Indebitamento netto
10 Acquisizione
q
attività 11 Operazioni
p
finanfinanziarie
ziarie nette (9-10)
12 Entrate finali
(6+9)
13 Spese finali (7+10)
15 Accensioni
prestiti
16 Rimborso p
prestiti (di
(
17 Ricorso al mercato
m/l termine)
(12-19)
18 E
Entr.
t complessive
l
i
19 Spese
S
complessive
l
i
(12+15)
(13+16)
14 Saldo netto da
finanziare (12-13)
(18) - (19) = 0
La struttura del bilancio dello Stato:
gli stati di previsione o tabelle
• Tabella n.
n 1 - Entrate
• T
Tabella
b ll n. 2 - Stato
St t di previsione
i i
del
d l Ministero
Mi i t
dell’economia e delle finanze
• Tabella n.
n 3 - Stato di previsione del Ministero
delle attività produttive
• …
• …
• Tabella n.
n 7 - Stato di previsione del Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca
• …
La nuova classificazione del bilancio basata
sulle missioni e programmi
La nuova struttura del bilancio sviluppata per la sessione di
bilancio 2008 include (richiamo al modello francese):
• 34 missioni
• 162 programmi
• 714 unità di voto parlamentari
Un esempio della classificazione
missioni/programmi
i i i/
i
Missione
Programma
Ministero
Rappresentanza dello Stato nelle
relazioni internazionali
Cooperazione allo sviluppo e
gestione delle sfide globali
Ministero degli Affari Esteri
Italiani nel mondo e p
politiche
migratorie e sociali
L’Italia in Europa e nel
mondo
d
Cooperazione in materia culturale
Ministero della Pubblica
I t i
Istruzione
Politica economica e finanziaria in
ambito internazionale
Partecipazione italiana alle politiche
di bilancio in ambito UE
Ministero dell
dell’Economia
Economia e delle
Finanze
La classificazione missioni/programmi
Vantaggi
• Un bilancio più trasparente e leggibile → più facile
valutare l’allocazione delle risorse pubbliche
• Più forte responsabilità gestionale per il raggiungimento
degli obiettivi del programma
• Maggiore flessibilità nella gestione delle risorse
pubbliche
• Drastica riduzione del numero delle unità parlamentari di
voto nel processo di decisione del bilancio dello Stato
(prima i capitoli, ora i macroaggregati)
Le regole del processo di bilancio
•
Articolo 81 della Costituzione (modificato da legge
•
•
•
•
•
•
•
Legge n. 468/1978
Legge n. 362/1988
/
Legge n. 94/1997
Legge n. 208/1999
Legge n. 196/2009
Legge n. 39/2011
Legge n. 243/2012 (legge rinforzata sul pareggio di
•
•
cost. aprile 2012, in vigore dal 2014)
bil
bilancio)
i )
Regolamenti
R
l
ti contabili
t bili
Regolamenti parlamentari
Il nuovo articolo 81 della Costituzione (1)
Comma 1:
Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio
bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del
ciclo economico
Principio del “pareggio di bilancio” in termini strutturali (a partire dal 1°
gennaio 2014). Riflette l’impegno al risanamento delle finanze pubbliche in
attuazione dei vincoli posti dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la
governance nell’Unione economica e monetaria (cd Fiscal Compact ) adottato dal
Consiglio europeo nel marzo 2012
Da leggere congiuntamente al nuovo art. 97 Cost.:
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione
dell
Unione europea,
europea assicurano l'equilibrio
l equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico
Vincolo di equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito di tutte le
pubbliche amministrazioni
Il nuovo articolo 81 della Costituzione (2)
Comma 2:
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti
del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi
ecce o a
eccezionali
Comma 3:
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte
Comma 4:
Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto
consuntivo presentati dal Governo
Comma 5:
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per
legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi
Il nuovo articolo 81 della Costituzione (3)
Comma 6
Il co
contenuto
e u o della
de a legge
egge d
di b
bilancio,
a c o, lee norme
o e fondamentali
o da e a e i ccriteri
e
volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni
sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con
legge
gg costituzionale

Legge n
n. 243/2012 “Disposizioni
Disposizioni per ll'attuazione
attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della
Costituzione”
La legge per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio n.
n 243/2012 (1)
Contenuti essenziali (applicazione dal 1° gennaio 2014)
Regola sui saldi
Obbligo per le amministrazioni pubbliche di assicurare
l'equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde
all'obiettivo di medio termine (OMT) determinato in termini di
saldo consolidato delle Amministrazioni p
pubbliche in termini
strutturali, cioè corretto per tenere conto degli effetti del ciclo
economico e al netto delle misure una tantum
LL'equilibrio
equilibrio dei bilanci ss'intende
intende conseguito quando il saldo
strutturale di consuntivo evidenzia uno scostamento dall'obiettivo di
medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi
dell'ordinamento
dell
ordinamento dell'Unione
dell Unione europea (pari,
(pari in sostanza,
sostanza allo 0,5
0 5 per
cento del PIL)
L’obiettivo di medio termine per l'Italia coincide nel 2014
con il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali
La legge per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio n.
n 243/2012 (2)
S
Scostamenti
t
ti del
d l saldo
ld strutturale
t tt
l dall’OMT
d ll’OMT
Scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’OMT (che dunque
permettono il ricorso all'indebitamento) sono consentiti
esclusivamente in caso di eventi eccezionali.
Per eventi eccezionali si intendono
– ip
periodi di g
grave recessione economica relativi anche all'area
dell'euro o all'intera Unione europea
– gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato,
come gravi crisi finanziarie e gravi calamità naturali
Lo scostamento deve essere autorizzato delle Camere a
maggioranza assoluta
 no golden rule: gli investimenti non possono essere finanziati
mediante il ricorso all'indebitamento
La legge per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio n.
n 243/2012 (3)
Regola sul debito
Obbligo per le
Obbli
l amministrazioni
i i t
i i pubbliche
bbli h di concorrere ad
d
assicurare la sostenibilità del debito pubblico: qualora il
rapporto debito/PIL superi il valore di riferimento definito
dall'ordinamento dell'Unione europea (60% del PIL) si devono
adottare interventi per ridurlo in ciascun anno nella misura di
almeno 1/20
/
dello scostamento rispetto
p
a tale valore di
riferimento nella media negli ultimi tre anni
Regola sulla spesa pubblica
Il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle
amministrazioni pubbliche non può superare quello del PIL
potenziale
La preparazione del bilancio (1)
Anno tt-1
Anno t
Anno t+1
Circolare min
min. economia ai ministeri di spesa
febbraio
Documento di economia e finanza (DEF)
N t di aggiornamento
Nota
i
t all DEF
10 aprile
20 settembre
tt b
Manovra di finanza pubblica
Presentazione ddl bilancio a leg.
g vigente
g
annuale
P
Presentazione
i
ddl a leg.
l
vigente
i
pluriennale
l i
l
Presentazione ddl di stabilità
15 ottobre
15 ottobre
b
15 ottobre
Approvazione leggi di stabilità e di bilancio
31 dicembre
Presentazione ddl collegati alla manovra di fin. pub. 31 gennaio
Presentazione ddl rendiconto generale dello Stato (t-1) e
e ddl assestamento bilancio dello Stato (t)
30 giugno
La preparazione del bilancio (2)
Documento di economia e finanza (DEF) (10 aprile)
definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio
pluriennale. Si inserisce nella nuova procedura di sorveglianza multilaterale
dei bilanci
bilan i nazionali.
na ionali Mediante questo
q esto documento
do mento sono fissati:
fissati gli obiettivi
obietti i di
politica economica e le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento
di questi obiettivi. Il DEF viene inviato alle istituzioni comunitarie, che
possono eventualmente invitare gli Stati Membri a rivedere il programma
presentato
Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF)
(20 settembre)
Obiettivi:
• aggiornare
gg
le previsioni
p
economiche e di finanza pubblica
p
in relazione alla
maggiore stabilita e affidabilità delle informazioni disponibili
• aggiornare gli obiettivi programmatici, in considerazione delle eventuali
raccomandazioni approvate dal Consiglio dell‘EU sull'Aggiornamento del PS
Che cosa stabilisce?
• gli obiettivi di saldo netto da finanziare per il bilancio dello Stato e di saldo di
cassa del settore statale
• i contenuti del Patto di stabilita interno, con le relative sanzioni da applicare, e
del Patto di convergenza
La preparazione del bilancio (3)
Disegno di legge di stabilità (15 ottobre)
Sostituisce il disegno di legge finanziaria
Contiene le misure necessarie per realizzare per il triennio di riferimento gli
obiettivi di finanza pubblica indicati nella DEF adeguando la legislazione
vigente. In particolare definisce:




il livello max del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato
la variazione delle aliquote delle imposte
l’importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici
altre regolazioni meramente quantitative
Disegni di legge collegati
Contengono la legislazione sostanziale relativa ad interventi nel settore
previdenziale,
id
i l sanitario,
it i del
d l pubblico
bbli impiego,
i i
di riforma
if
d l sistema
del
i t
fi l
fiscale,
ecc.
La preparazione del bilancio (anno t-1)
2. DEF:
OBIETTIVI
1. BILANCIO A
LEGISLAZIONE
VIGENTE
+ 3. MANOVRA =
LEGGE DI
STABILITA
STABILITA’
4. PREVISIONI
INIZIALI
Un esempio di manovra (1)
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
(T-G)
saldo netto
da finanziare
600
30
630
-2
-2
598
30
628
600
90
690
-16
3
-13
584
93
677
-60
11
-49
U esempio
Un
i di manovra (2)
Gli obiettivi nel DEF
•
•
•
Miglioramento
Mi
li
t del
d l saldo
ld netto
tt all livello
li ll – 49
Aumento degli investimenti
Riduzione della pressione fiscale
(T - G)
G2
T1
Un esempio di manovra (3)
bilancio a
legislazione
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
(T-G)
saldo netto
da finanziare
legge di
stabilità
legge di
bilancio
600
30
630
-2 (T1) 598
30
-2
628
600
90
690
-16
584
3 (G2) 93
-13
677
-60
(T--G) -49
11 (T
Risultati di finanza pubblica
Amministrazioni pubbliche % Pil
Conto economico delle amministrazioni pubbliche
milioni euro
ili i
2011
2012
Entrate totali
735,354
753,517
Imposte dirette
226,366
237,132
Imposte indirette
221,651
234,373
Contributi sociali
216,499
215,967
Altre entrate
70,838
66,045
Spese totali
Spese totali
794 466
794,466
800 873
800,873
Spese correnti
745,786
752,082
Redditi da lavoro dipendente
168,415
165,165
Consumi intermedi
135,726
131,858
P t i i
Prestazioni sociali
i li
304 211
304,211
311 119
311,119
Interessi passivi
78,397
86,474
Spese in conto capitale
48,680
48,791
Indebitamento netto
‐59,112
‐47,356
Saldo primario
19,285
39,118
Pil nominale
1,579,946
1,566,911
Fonte: Documento di economia e finanza 2014
2013
751,619
238,452
225,847
214,977
72,343
798 940
798,940
756,404
164,062
130,065
319 525
319,525
82,043
42,536
‐47,321
34,722
1,560,024
2011
46.5
14.3
14.0
13.7
4.5
50 3
50.3
47.2
10.7
8.6
19 3
19.3
5.0
3.1
‐3.7
1.2
% Pil
%
Pil
2012
48.1
15.1
15.0
13.8
4.2
51 1
51.1
48.0
10.5
8.4
19 9
19.9
5.5
3.1
‐3.0
2.5
2013
48.2
15.3
14.5
13.8
4.6
51 2
51.2
48.5
10.5
8.3
20 5
20.5
5.3
2.7
‐3.0
2.2
Risultati di finanza pubblica
Amministrazioni pubbliche % Pil
Previsioni programmatiche e a legislazione vigente
Amministrazioni pubbliche % Pil (DEF 2014)
Indicatori di finanza pubblica (% Pil)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
‐3.0
‐3.0
‐2.6
‐2.0
‐1.5
‐0.9
‐0.3
2.5
2.2
2.6
3.3
4.2
4.6
5.0
Indebitamento netto
‐3.0
‐3.0
‐2.6
‐1.8
‐0.9
‐0.3
‐0.3
Indebitamento netto strutturale
‐1.4
‐0.8
‐0.6
‐0.1
0.0
0.0
0.0
Debito pubblico (lordo sostegni)
127.0
132.6
134.9
133.3
129.8
125.1
120.5
Quadro tendenziale
Indebitamento netto
Q
Quadro programmatico
p g
Saldo primario
Fonte: Documento di economia e finanza 2014, Sezione I Programma di stabilità dell'Italia
Finanziamento e formazione dell’indebitamento
netto
Identità di bilancio dell’operatore
p
pubblico
p
Copertura
Variazione dello stock di
debito
F
t
fabbisogno
complessivo
o indebitamento netto
Variazione dello stock di
moneta
 Bt  Bt 1  M t  M t 1



modalità di finanziamento
del fabbisogno
Fattore endogeno
Da cosa dipende la formazione dell’indebitamento netto?
fabbisogno o
disavanzo primario


spese al netto
d li interessi
degli
i
i
F
t
fabbisogno
complessivo o
indebitame nto netto
interessi
entrate




G
 T  rB 1
t t t

formazione
del fabbisogno
Fattore esogeno
Determinanti dell’evoluzione del rapporto
debito/PIL (1)
Trascurando il finanziamento monetario si ottiene:
B t  B t  1  G t  T t  rB t  1
Bt Bt 1 Gt Tt rBt 1

  
Yt
Yt
Yt Yt
Yt
Bt Bt 1 Yt 1 Gt Tt rBt 1 Yt 1


 
Yt
Yt Yt 1 Yt Yt
Yt Yt 1
Yt  (1 n)Yt 1 
Bt Bt 1 1
G T rB
1

 t  t  t 1
Yt Yt 1 1  n Yt Yt Yt 1 1  n
Yt 1
1

Yt 1 n
Determinanti dell’evoluzione del rapporto
debito/PIL (2)
bt 1
bt 1
 g t  tt  r
bt 
1 n
1 n
1 r
bt 1
bt  ( gt  tt ) 
1 n
1
bt  b t 1
rn
 ( g t  tt ) 
bt 1
1 n
Consistenza iniziale
d ld
del
debito/PIL
bit /PIL
Evoluzione
rapporto
debito/PIL
Fabbisogno o disavanzo
primario/PIL
Tasso di
interesse reale
Tasso di crescita
reale del PIL
Determinanti dell’evoluzione del rapporto
debito/PIL (3)
Il rapporto debito /pil dipende da quattro fattori:
bt-1
r
n
g-t
la politica fiscale del passato
la politica monetaria corrente (costo medio
del debito)
l crescita
la
it dell’economia
d ll’
i
la politica fiscale del governo in carica
Variazione del rapporto debito/Pil e sue determinanti
15.0
10.0
5.0
0.0
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
03
05
-5.0
-10.0
-15.0
50
-20.0
-25.0
25.0
-30.0
Variazione D/Pil
-n
Av.Prim./Pil
i
07
09