Università Bocconi a.a. 2013-14 30264 Scienza delle Finanze – CLEAM Classe 4 Il processo decisionale di finanza pubblica bbli Alberto Zanardi Il bilancio dello Stato Bilancio dello Stato: è il documento principale della decisione di finanza pubblica. Con il Bilancio il Parlamento autorizza il Governo a erogare le spese e a incassare le entrate CONSUNTIVO: riporta i risultati di una gestione già conclusa DI PREVISIONE: riporta entrate e spese che si prevede di realizzare nel periodo di riferimento COMPETENZA: vi sono iscritte le entrate che lo Stato ha diritto ad accertare e le spese che si impegna ad effettuare nel corso del periodo CASSA: vi sono iscritte le entrate che lo Stato riscuote e le spese che paga Le entrate riportate in bilancio hanno carattere indicativo. Per le spese, gli importi iscritti in bilancio costituiscono limiti vincolanti Bilancio di previsione ANNUALE PLURIENNALE g vigente: g previsioni di entrate e p A legislazione spese sulla base della legislazione in essere Programmatico: previsioni di entrate e spese che recepiscono i progetti di modifica delle norme vigenti La struttura del bilancio dello Stato (di previsione) •Q Quadri riassuntivi • Stati di previsione o tabelle • Allegati La struttura del bilancio dello Stato: i quadri riassuntivi ENTRATE SPESE 1 Entrate correnti 2 Spese correnti 4 Entrate in conto cap. (alienazione e amm. beni patrimoniali) 5 Spese finali in c/capitale 6 Entrate nette (1+4) 7 Spese nette (2+5) SALDI 3 Risparmio pubblico (1-2) (1 2) 8 Indebitamento netto (disavanzo) (6-7) La struttura del bilancio dello Stato: i quadri riassuntivi ENTRATE 6 Entrate nette 9 Rimborso crediti SPESE 7 Spese nette SALDI 8 Indebitamento netto 10 Acquisizione q attività 11 Operazioni p finanfinanziarie ziarie nette (9-10) 12 Entrate finali (6+9) 13 Spese finali (7+10) 15 Accensioni prestiti 16 Rimborso p prestiti (di ( 17 Ricorso al mercato m/l termine) (12-19) 18 E Entr. t complessive l i 19 Spese S complessive l i (12+15) (13+16) 14 Saldo netto da finanziare (12-13) (18) - (19) = 0 La struttura del bilancio dello Stato: gli stati di previsione o tabelle • Tabella n. n 1 - Entrate • T Tabella b ll n. 2 - Stato St t di previsione i i del d l Ministero Mi i t dell’economia e delle finanze • Tabella n. n 3 - Stato di previsione del Ministero delle attività produttive • … • … • Tabella n. n 7 - Stato di previsione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca • … La nuova classificazione del bilancio basata sulle missioni e programmi La nuova struttura del bilancio sviluppata per la sessione di bilancio 2008 include (richiamo al modello francese): • 34 missioni • 162 programmi • 714 unità di voto parlamentari Un esempio della classificazione missioni/programmi i i i/ i Missione Programma Ministero Rappresentanza dello Stato nelle relazioni internazionali Cooperazione allo sviluppo e gestione delle sfide globali Ministero degli Affari Esteri Italiani nel mondo e p politiche migratorie e sociali L’Italia in Europa e nel mondo d Cooperazione in materia culturale Ministero della Pubblica I t i Istruzione Politica economica e finanziaria in ambito internazionale Partecipazione italiana alle politiche di bilancio in ambito UE Ministero dell dell’Economia Economia e delle Finanze La classificazione missioni/programmi Vantaggi • Un bilancio più trasparente e leggibile → più facile valutare l’allocazione delle risorse pubbliche • Più forte responsabilità gestionale per il raggiungimento degli obiettivi del programma • Maggiore flessibilità nella gestione delle risorse pubbliche • Drastica riduzione del numero delle unità parlamentari di voto nel processo di decisione del bilancio dello Stato (prima i capitoli, ora i macroaggregati) Le regole del processo di bilancio • Articolo 81 della Costituzione (modificato da legge • • • • • • • Legge n. 468/1978 Legge n. 362/1988 / Legge n. 94/1997 Legge n. 208/1999 Legge n. 196/2009 Legge n. 39/2011 Legge n. 243/2012 (legge rinforzata sul pareggio di • • cost. aprile 2012, in vigore dal 2014) bil bilancio) i ) Regolamenti R l ti contabili t bili Regolamenti parlamentari Il nuovo articolo 81 della Costituzione (1) Comma 1: Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico Principio del “pareggio di bilancio” in termini strutturali (a partire dal 1° gennaio 2014). Riflette l’impegno al risanamento delle finanze pubbliche in attuazione dei vincoli posti dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (cd Fiscal Compact ) adottato dal Consiglio europeo nel marzo 2012 Da leggere congiuntamente al nuovo art. 97 Cost.: Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione dell Unione europea, europea assicurano l'equilibrio l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico Vincolo di equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni Il nuovo articolo 81 della Costituzione (2) Comma 2: Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi ecce o a eccezionali Comma 3: Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte Comma 4: Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo Comma 5: L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi Il nuovo articolo 81 della Costituzione (3) Comma 6 Il co contenuto e u o della de a legge egge d di b bilancio, a c o, lee norme o e fondamentali o da e a e i ccriteri e volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge gg costituzionale Legge n n. 243/2012 “Disposizioni Disposizioni per ll'attuazione attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione” La legge per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio n. n 243/2012 (1) Contenuti essenziali (applicazione dal 1° gennaio 2014) Regola sui saldi Obbligo per le amministrazioni pubbliche di assicurare l'equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all'obiettivo di medio termine (OMT) determinato in termini di saldo consolidato delle Amministrazioni p pubbliche in termini strutturali, cioè corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum LL'equilibrio equilibrio dei bilanci ss'intende intende conseguito quando il saldo strutturale di consuntivo evidenzia uno scostamento dall'obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell'ordinamento dell ordinamento dell'Unione dell Unione europea (pari, (pari in sostanza, sostanza allo 0,5 0 5 per cento del PIL) L’obiettivo di medio termine per l'Italia coincide nel 2014 con il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali La legge per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio n. n 243/2012 (2) S Scostamenti t ti del d l saldo ld strutturale t tt l dall’OMT d ll’OMT Scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’OMT (che dunque permettono il ricorso all'indebitamento) sono consentiti esclusivamente in caso di eventi eccezionali. Per eventi eccezionali si intendono – ip periodi di g grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea – gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, come gravi crisi finanziarie e gravi calamità naturali Lo scostamento deve essere autorizzato delle Camere a maggioranza assoluta no golden rule: gli investimenti non possono essere finanziati mediante il ricorso all'indebitamento La legge per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio n. n 243/2012 (3) Regola sul debito Obbligo per le Obbli l amministrazioni i i t i i pubbliche bbli h di concorrere ad d assicurare la sostenibilità del debito pubblico: qualora il rapporto debito/PIL superi il valore di riferimento definito dall'ordinamento dell'Unione europea (60% del PIL) si devono adottare interventi per ridurlo in ciascun anno nella misura di almeno 1/20 / dello scostamento rispetto p a tale valore di riferimento nella media negli ultimi tre anni Regola sulla spesa pubblica Il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche non può superare quello del PIL potenziale La preparazione del bilancio (1) Anno tt-1 Anno t Anno t+1 Circolare min min. economia ai ministeri di spesa febbraio Documento di economia e finanza (DEF) N t di aggiornamento Nota i t all DEF 10 aprile 20 settembre tt b Manovra di finanza pubblica Presentazione ddl bilancio a leg. g vigente g annuale P Presentazione i ddl a leg. l vigente i pluriennale l i l Presentazione ddl di stabilità 15 ottobre 15 ottobre b 15 ottobre Approvazione leggi di stabilità e di bilancio 31 dicembre Presentazione ddl collegati alla manovra di fin. pub. 31 gennaio Presentazione ddl rendiconto generale dello Stato (t-1) e e ddl assestamento bilancio dello Stato (t) 30 giugno La preparazione del bilancio (2) Documento di economia e finanza (DEF) (10 aprile) definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Si inserisce nella nuova procedura di sorveglianza multilaterale dei bilanci bilan i nazionali. na ionali Mediante questo q esto documento do mento sono fissati: fissati gli obiettivi obietti i di politica economica e le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento di questi obiettivi. Il DEF viene inviato alle istituzioni comunitarie, che possono eventualmente invitare gli Stati Membri a rivedere il programma presentato Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF) (20 settembre) Obiettivi: • aggiornare gg le previsioni p economiche e di finanza pubblica p in relazione alla maggiore stabilita e affidabilità delle informazioni disponibili • aggiornare gli obiettivi programmatici, in considerazione delle eventuali raccomandazioni approvate dal Consiglio dell‘EU sull'Aggiornamento del PS Che cosa stabilisce? • gli obiettivi di saldo netto da finanziare per il bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale • i contenuti del Patto di stabilita interno, con le relative sanzioni da applicare, e del Patto di convergenza La preparazione del bilancio (3) Disegno di legge di stabilità (15 ottobre) Sostituisce il disegno di legge finanziaria Contiene le misure necessarie per realizzare per il triennio di riferimento gli obiettivi di finanza pubblica indicati nella DEF adeguando la legislazione vigente. In particolare definisce: il livello max del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato la variazione delle aliquote delle imposte l’importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici altre regolazioni meramente quantitative Disegni di legge collegati Contengono la legislazione sostanziale relativa ad interventi nel settore previdenziale, id i l sanitario, it i del d l pubblico bbli impiego, i i di riforma if d l sistema del i t fi l fiscale, ecc. La preparazione del bilancio (anno t-1) 2. DEF: OBIETTIVI 1. BILANCIO A LEGISLAZIONE VIGENTE + 3. MANOVRA = LEGGE DI STABILITA STABILITA’ 4. PREVISIONI INIZIALI Un esempio di manovra (1) bilancio a legge legge di legislazione finanziaria bilancio vigente T1 T2 T (T1+T2) tributarie altre totale entrate G1 correnti G2 c/capitale G (G1+G2) totale uscite (T-G) saldo netto da finanziare 600 30 630 -2 -2 598 30 628 600 90 690 -16 3 -13 584 93 677 -60 11 -49 U esempio Un i di manovra (2) Gli obiettivi nel DEF • • • Miglioramento Mi li t del d l saldo ld netto tt all livello li ll – 49 Aumento degli investimenti Riduzione della pressione fiscale (T - G) G2 T1 Un esempio di manovra (3) bilancio a legislazione vigente T1 T2 T (T1+T2) tributarie altre totale entrate G1 correnti G2 c/capitale G (G1+G2) totale uscite (T-G) saldo netto da finanziare legge di stabilità legge di bilancio 600 30 630 -2 (T1) 598 30 -2 628 600 90 690 -16 584 3 (G2) 93 -13 677 -60 (T--G) -49 11 (T Risultati di finanza pubblica Amministrazioni pubbliche % Pil Conto economico delle amministrazioni pubbliche milioni euro ili i 2011 2012 Entrate totali 735,354 753,517 Imposte dirette 226,366 237,132 Imposte indirette 221,651 234,373 Contributi sociali 216,499 215,967 Altre entrate 70,838 66,045 Spese totali Spese totali 794 466 794,466 800 873 800,873 Spese correnti 745,786 752,082 Redditi da lavoro dipendente 168,415 165,165 Consumi intermedi 135,726 131,858 P t i i Prestazioni sociali i li 304 211 304,211 311 119 311,119 Interessi passivi 78,397 86,474 Spese in conto capitale 48,680 48,791 Indebitamento netto ‐59,112 ‐47,356 Saldo primario 19,285 39,118 Pil nominale 1,579,946 1,566,911 Fonte: Documento di economia e finanza 2014 2013 751,619 238,452 225,847 214,977 72,343 798 940 798,940 756,404 164,062 130,065 319 525 319,525 82,043 42,536 ‐47,321 34,722 1,560,024 2011 46.5 14.3 14.0 13.7 4.5 50 3 50.3 47.2 10.7 8.6 19 3 19.3 5.0 3.1 ‐3.7 1.2 % Pil % Pil 2012 48.1 15.1 15.0 13.8 4.2 51 1 51.1 48.0 10.5 8.4 19 9 19.9 5.5 3.1 ‐3.0 2.5 2013 48.2 15.3 14.5 13.8 4.6 51 2 51.2 48.5 10.5 8.3 20 5 20.5 5.3 2.7 ‐3.0 2.2 Risultati di finanza pubblica Amministrazioni pubbliche % Pil Previsioni programmatiche e a legislazione vigente Amministrazioni pubbliche % Pil (DEF 2014) Indicatori di finanza pubblica (% Pil) 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 ‐3.0 ‐3.0 ‐2.6 ‐2.0 ‐1.5 ‐0.9 ‐0.3 2.5 2.2 2.6 3.3 4.2 4.6 5.0 Indebitamento netto ‐3.0 ‐3.0 ‐2.6 ‐1.8 ‐0.9 ‐0.3 ‐0.3 Indebitamento netto strutturale ‐1.4 ‐0.8 ‐0.6 ‐0.1 0.0 0.0 0.0 Debito pubblico (lordo sostegni) 127.0 132.6 134.9 133.3 129.8 125.1 120.5 Quadro tendenziale Indebitamento netto Q Quadro programmatico p g Saldo primario Fonte: Documento di economia e finanza 2014, Sezione I Programma di stabilità dell'Italia Finanziamento e formazione dell’indebitamento netto Identità di bilancio dell’operatore p pubblico p Copertura Variazione dello stock di debito F t fabbisogno complessivo o indebitamento netto Variazione dello stock di moneta Bt Bt 1 M t M t 1 modalità di finanziamento del fabbisogno Fattore endogeno Da cosa dipende la formazione dell’indebitamento netto? fabbisogno o disavanzo primario spese al netto d li interessi degli i i F t fabbisogno complessivo o indebitame nto netto interessi entrate G T rB 1 t t t formazione del fabbisogno Fattore esogeno Determinanti dell’evoluzione del rapporto debito/PIL (1) Trascurando il finanziamento monetario si ottiene: B t B t 1 G t T t rB t 1 Bt Bt 1 Gt Tt rBt 1 Yt Yt Yt Yt Yt Bt Bt 1 Yt 1 Gt Tt rBt 1 Yt 1 Yt Yt Yt 1 Yt Yt Yt Yt 1 Yt (1 n)Yt 1 Bt Bt 1 1 G T rB 1 t t t 1 Yt Yt 1 1 n Yt Yt Yt 1 1 n Yt 1 1 Yt 1 n Determinanti dell’evoluzione del rapporto debito/PIL (2) bt 1 bt 1 g t tt r bt 1 n 1 n 1 r bt 1 bt ( gt tt ) 1 n 1 bt b t 1 rn ( g t tt ) bt 1 1 n Consistenza iniziale d ld del debito/PIL bit /PIL Evoluzione rapporto debito/PIL Fabbisogno o disavanzo primario/PIL Tasso di interesse reale Tasso di crescita reale del PIL Determinanti dell’evoluzione del rapporto debito/PIL (3) Il rapporto debito /pil dipende da quattro fattori: bt-1 r n g-t la politica fiscale del passato la politica monetaria corrente (costo medio del debito) l crescita la it dell’economia d ll’ i la politica fiscale del governo in carica Variazione del rapporto debito/Pil e sue determinanti 15.0 10.0 5.0 0.0 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 -5.0 -10.0 -15.0 50 -20.0 -25.0 25.0 -30.0 Variazione D/Pil -n Av.Prim./Pil i 07 09