Il sistema fiscale italiano: vincoli europei ed anomalie nazionali

Il sistema fiscale italiano:
vincoli europei ed anomalie
nazionali
Bergamo, 12 Maggio 2009
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Titolo
Sommario
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I
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Paolo Di Lorenzo
Ufficio Studi, Agenzia delle Entrate. I contenuti del presente lavoro non
riflettono necessariamente le opinioni ufficiali dell’Agenzia delle Entrate ed
impegnano esclusivamente l’autore
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Sommario
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Titolo
• Introduzione storica;
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• un confronto con la realtà europea;
• alcune stime dell’evasione fiscale;
• i possibili rimedi.
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Un po’ di storia (A. Pedone 2006)
Tra il 1971 ed il 1973 il sistema tributario italiano è stato completamente rivoluzionato dall’introduzione di due
nuove imposte:
• L’imposizione diretta è stata rifondata tramite l’introduzione dell’IRPEF, un’imposta onnicomprensiva su base personale e progressiva, in cui i redditi da capitale
sono tassati separatamente;
• l’imposizione indiretta è stata rifondata dall’IVA,
un’imposta plurifase sul valore aggiunto in ogni fase
del ciclo,a differenza della precedente IGE fondata sul
valore pieno.
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Titolo
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Obiettivi della riforma:
• Crescita del gettito;
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• maggiore equità verticale ed orizzontale tramite
l’IRPEF;
• manovrabilità e trasparenza del sistema di prelievo;
Titolo
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• adeguamento al quadro internazionale.
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Risultati
La riforma del 1971-73 è oggi considerata da molti un
insuccesso, a causa di molteplici fattori:
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• scenario economico mutato rispetto a quello presente al
momento dell’elaborazione: bassa crescita e crisi petrolifere e sindacali che portano all’aumento dell’inflazione;
Aumento della spesa pubblica come vincolo strutturale.
• La semplicità e l’equità sono rimaste una chimera, l’unico obiettivo realizzato è stato quello del maggior gettito, tramite un aumento dell’IRPEF sopratutto per
l’estensione della ritenuta alla fonte e per gli effetti
dell’inflazione (c.d.‘drenaggio fiscale’).
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totale entrate fiscali
Paese
1975 1985 1995 2007
Italia
25.4 33.6 41.2 43.3
Francia
35.5 42.4 44.0 45.0
Germania 35.3 37.2 40.4 40.5
UK
35.3 37.7 35.0 35.0
Svezia
41.6 47.8 47.8 48.6
UE
...
... 40.2 40.7
Entrate Fiscali totale (in % del PIL) e
Fonte: Banca d’Italia/Eurostat
di cui IRPEF
1975 1985 1995
15% 26% 26%
11% 11% 11%
30% 29% 27%
38% 26% 28%
19% 18% 34%
...
...
23%
quota IRPEF.
2007
26%
17%
25%
29%
32%
23%
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Titolo
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Ma non sono solo il livello della pressione fiscale (su
cui torneremo) ed il peso dell’IRPEF ad essere diversi...
UK
DE
FR
IT
10,4
37,4
18,1
18
28,2
39,3
40,6
16,1
3,5
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Titolo
22,7
6,5
7,1
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44,2
Tot
Contributi
IVA
IRES
IRPEF
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30,1
14,9
42,3
25,00
Livello e composizione del prelievo fiscale. Fonte: Eurostat
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Esci
Digressione: cos’è l’IVA ?(Artoni 2007):
• L’imposta sul valore aggiunto si applica all’incremento di valore che si realizza in ogni stadio del processo
produttivo e distribuito;
• l’aliquota si applica sull’intero valore del bene: il venditore può tuttavia detrarre l’imposta pagata sugli
acquisti intermedi (beni intermedi e d’investimento);
• l’imposta de versare è quindi pari alla differenza tra
l’imposta incassata sulle vendite (IVA a debito) e quella
pagata sugli acquisti (IVA a credito): T = tiV − tj A
• esistono 3 aliquote aliquote: standard 20%, ridotta
10%, super-ridotta 4%;
• la base imponibile è costituita dall’ammontare complessivo dei corrispettivi dovuti al venditore, ma l’imposta
è traslata in avanti sul consumatore finale, che è
il soggetto definitivamente colpito dall’imposta.
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La crescita dell’aliquota legale dell’IVA e quindi della sua
aliquota media, senza un adeguato meccanismo di controllo sulle frodi, ha innescato la spirale:
evasione → crescita delle aliquote → maggiore evasione
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12
10,0
10
8
6
8,6
8,3
7,6
7,0
5,7
6,4
6,5
8,5
8,2
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7,4
8,2
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8,8
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6,2
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UE LU ES UK DE GR NL FR AT
12
IT
BE
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PT
FI
SE DK
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Aliquote legali standard e gettito IVA in % delle risorse
interne, anno 2007. Fonte: Eurostat
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Un’altra misura del peso della tassazione è data dalle
‘aliquote implicite’ (Eurostat):
• vengono ottenute dividendo il gettito di alcune imposte
afferenti alla categoria economica d’interesse (consumi, lavoro o capitale), per alcune poste di contabilità
nazionale, rappresentanti la base imponibile statistica;
• rappresentano degli indicatori del carico fiscale effettivo permettenti una migliore analisi dell’incidenza finale
delle tasse su diquote categorie di contribuenti rispetto
alla ripartizione delle entrate fiscale in imposte dirette,
indirette e contributi sociali;
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Aliquote implicite (2):
• Aliquota sul consumo: al numeratore si trovano le tasse
sul valore aggiunto, sulle importazioni e le altre tasse
sulla produzione, fra cui l’IRAP; la base imponibile è
data dai consumi finali delle famiglie;
• lavoro: al numeratore si trovano le tasse, dirette ed
indirette, ed i contributi sociali gravanti sul reddito da
lavoro dipendente; la base imponibile è data dal totale
dei compensi dei lavoratori dipendenti;
• capitale: al numeratore si trovano le tasse sui redditi societari e da lavoro autonomo, la base imponibile dal surplus operativo netto e dai redditi da capitale incassati
del settore privato.
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Paese
Consumo Lavoro Capitale
Italia
17.2
43.0
34.4
Francia
20.0
42.1
41.5
Germania
18.2
39.6
23.4
UK
18.5
25.5
39.7
UE
19.9
36.7
33.3
Aliquote implicite, anno 2006. Fonte: Eurostat
Le entrate legate alla tassazione dei consumi rappresentano meno di un quarto del totale delle entrate complessive,
ponendo l’Italia all’ultimo posto in Europa.
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Esistono delle similitudini nei sistemi fiscali:
• La pressione fiscale media è elevata se confrontata ad
altri paesi OCSE come Stati Uniti e Giappone, dove è
al di sotto del 30%;
• il lavoro è il fattore gravato dal maggiore carico fiscale
come misurato dal metodo delle aliquote implicite;
• l’aliquota implicita sul consumo è quella che ha il valore
più simile nei vari paesi;
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Ma la convergenza è lenta a causa di differenze ancora
esistenti nella pressione fiscale o nella fonte principale del
prelievo:
• Sistemi fondati sulla tassazione diretta o sui contributi sociali hanno conseguenze diquote sul prelievo sui
redditi da lavoro e sul finanziamento del Welfare;
• le modalità ed il livello della tassazione del capitale,
sia come reddito d’impresa che come ricchezza, hanno
delle conseguenze su occupazione e crescita;
• la quota delle imposte indirette è molto diversificata, e
vede l’Italia in seconda fila anche dopo l’introduzione
dell’IRAP.
Differenze strutturali. Dal punto di vista macroeconomico spicca l’assenza di un modello assolutamente superiore, da adottare necessariamente per assicurare crescita e
benessere economico;
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Questa resistenza al cambiamento può venire infranta dal
processo di concorrenza fiscale.
Teoricamente (Oates 1972) nel tentativo di abbassare le
imposte sul capitale per attirare gli investimenti, i governi
possono portare la spesa al di sotto del livello in cui i benefici marginali eguagliano i costi, specie per i programmi
che non offrono benefici diretti alle imprese.
Il risultato della tax competition, a meno dell’agire di forze
contrastanti, sarebbe quello di una tendenza allo spostamento del carico fiscale sui fattori immobili: il lavoro ed, in
parte, il consumo.
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Specialmente dal 1992 in poi in tutta Europa si sono
osservati un aumento nella mobilità dei capitali ed una
marcata riduzione delle aliquote legali sul reddito d’impresa
(10 punti nella UE).
Eppure l’evidenza empirica non conferma quanto
prescritto dalla teoria sugli effetti della competizione fiscale sul carico fiscale effettivo delle imprese.
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Titolo
35%
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30%
25%
20%
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15%
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10%
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
EATR AVERAGE EU-13
EATR AVERAGE NonEU-OECD6
EMTR AVERAGE EU-13
EMTR AVERAGE NonEU-OECD6
2005
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Evoluzione dell’aliquota effettiva media (EATR) e
marginale (EMTR) sulle imprese (1995-2005).
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Negli ultimi dieci anni la divergenza delle aliquote effettive
si è sensibilmente ridotta, provando che un certo avvicinamento tra i paesi c’è stato, ma ad un valore mediamente
elevato; è ancora difficile parlare di race to the bottom.
Perchè non c’è evidenza di una vera concorrenza fiscale?
• Aliquote più basse spingono gli agenti economici ad
assumere la forma di società;
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• solo i capitali finanziari ed i c.d. paper profit sono veramente mobili, il settore immobiliare lo è molto
meno;
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• contano anche altri fattori come il costo del lavoro, la
possibilità di accesso al mercato nazionale, i costi di
trasporto, le infrastrutture etc; alcuni di essi possono
essere finanziati dal governo sotto forma di beni pubblici, fornendo quindi un fattore di resistenza alla spinta
verso il basso alla pressione fiscale sui redditi di impresa.
Titolo
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Torniamo in Italia...
La riforma presentava alcuni vizi congeniti:
• Una scelta di una nozione onnicomprensiva di reddito
meritoria ma illusoria, aggravata dalla presenza di tanti
lavoratori autonomi.
1. esistono circa 6 MILIONI di persone fisiche che non
hanno un sostituto d’imposta;
2. la dimensione media delle imprese è inferiore a 4
addetti ed il 16% delle imprese è mono-adetto;
3. la quota degli addetti indipendenti è del 33%, il
doppio della spagna ed il quadruplo di Geramania
e Regno Unito e 6 volte della Francia;
4. la determinazione analitica del reddito effettivo ha
finito per assumere una forma forfetaria e presuntiva
per diversi tipi di reddito.
• un apparato amministrativo per lungo tempo impreparato a gestire una fiscalità di massa;
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Quanto
detto ha delle inevitabili conseguenConseguenze sulla distribuzione del reddito
ze sulla distribuzione del reddito dichiarato...
40,0%
35,0%
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30,0%
Titolo
25,0%
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20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
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0,0%
0-10.000
10.000-20.000 20.000-30.000 30.000-50.000 50.000-100.000100.000-250.000
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Germania importi in euro
Italia importi in euro
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Composizione % dei pagatori di imposte in Italia e
Germania (2004). Fonte: Il sole 24 ore (2007)
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Dal 2001 l’ISTAT esplicita la quantificazione del sommerso
economico presente nel PIL. Il sommerso economico costituisce una parte di quella che viene definita ‘economia non
osservata’ e riguarda le attività economiche legali deliberatamente occultate alle pubbliche autorità per ridurre i costi
di produzione tramite la contravvenzione di norme fiscali e
contributive.
Controlli di coerenza micro e macro + edilizia abusiva e
locazioni in nero + lavoro irregolare=
= ipotesi minima sommerso economico +
+ riconciliazione statistica di domanda ed offerta=
= ipotesi massima sommerso economico
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Titolo
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‘L’ipotesi minima individua la quota del PIL certamente
ascrivibile al sommerso economico, mentre l’ipotesi massima indicia la quota presumibilmente derivante dallo stesso
sommerso economico’ (ISTAT 2008)
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Anni
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte:
Ipotesi minima
milioni variazioni
di euro percentuali
216514
231479
6.9
223721
-3.4
223897
0.1
224203
0.1
229706
2.5
226564
-1.4
ISTAT
%Pil
18.2
18.5
17.3
16.8
16.1
16.1
15.3
Ipotesi massima
milioni variazioni %Pil
di euro percentuali
227994
19.1
245950
7.9
19.7
241030
-2.0
18.6
247556
2.7
18.5
252064
1.8
18.1
254096
0.8
17.8
249974
-1.6
16.9
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Titolo
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Calcolata sul solo PIL emerso, la pressione fiscale italiana
è del 51% nel 2006, un livello da paese scandinavo;
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Nel 2006 la quota di PIL imputabile all’area del sommerso
economico (16,9% nell’ipotesi massima) è cosi composta:
• 8.9% sottodichiarazione del fatturato o gonfiamento
costi intermedi e all’attività immobiliare ‘in nero’;
• 6.4% occupazione irregolare,
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• 1.6% riconciliazione domanda ed offerta;
L’incidenza tra i settori d’attività è molto diversa:
• Il sommerso economico è il 31% del valore aggiunto nel
settore agricolo (8538 milioni di euro);
• il 10.4% del VA nel settore industriale (42022 milioni di
euro);
• il 27.2% del VA nel settore terzario (al netto delle
AA.PP, 199414 milioni di euro).
La tendenza è un’aumento della quota nel settore agricolo
ed in una diminuzione nei rimanenti.
Titolo
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STIME UFFICIO STUDI - AGENZIA ENTRATE
(disponibili su internet)
L’US effettua due stime dell’evasione, entrambe confrontano i dati fiscali (dichiarati) con i dati ISTAT (CN).
La prima stima si fonda sui dati dell’IRAP:
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• Base imponibile molto ampia (buona proxy del PIL);
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• concetti e definizioni molto simili alla CN (si tassano i
fattori della produzione);
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• consente di allocare correttamente il valore aggiunto a
livello territoriale (quadro IRAP regionale di UNICO) e
per settore;
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• il punto di debolezza è che è disponibile solo a partire
dal 1998.
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Seconda digressione: cos’è l’IRAP?
• Si applica al valore della produzione netta nel caso di
attività volte alla produzione o allo scambio di beni e
per la prestazione di servizi (anche quella dello Stato);
• introdotta nel 1998, ha sostituito molte imposte minori
e rappresenta il cardine del decentramento fiscale;
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• la base imponibile è costituita dalla differenza tra ricavi
ed acquisti intermedi, al netto degli ammortamenti; i
salari fanno dunque parte della base imponibile, che può
essere positiva anche nel caso di un’impresa in perdita.
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• l’aliquota è del 3.9%, ma le regioni hanno la facoltà di
variarla per l’un percento;
• i soggetti passivi sono i soggetti IRES, le società di
persone, gli esercenti arti e professioni e lo Stato.
Titolo
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Scomposizione di EVATO in base all’utilizzo di lavoro sommerso
Anno 2002
Stima evasione dell’IRAP:
EVASIONE TOTALE (EVATO)
192.415
(100,00%)
Evasione non generata dal lavoro
irregolare (EVAAL)
111.378
(57,88%)
SOMMERSO DA LAVORO
IRREGOLARE (EVALN)
81.037
(42,12%)
Remunerazione del
lavoro (RLAN)
27.604 (14,35%)
RLG da lavoro
irregolare (RLGN)
53.433
(27,77%)
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Titolo
Sommario
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Scomposizione dell’evasione IRAP. Fonte: Pisani - Polito
(2006)
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Seconda metodologia di stima dell’evasione, fondata
sull’IVA.
• Si identificano i flussi gravati da IVA all’interno della
CN (consumi finali, consumi intermedi, investimenti);
• si rendono omogenei i flussi del punto 1 con le definizioni fiscali ottenendo, tramite le aliquote legali ed
il gettito effettivo (IVAEC), una base imponibile (BIT)
ed il gettito comprendenti le transazioni non dichiarate
(IVAT);
• si ricostruiscono la base imponibile dichiarata e non dichiarata (BIT = BID + BIND) tramite le aliquote da
dichiarazione;
• IVA evasa =IVAT-IVAEC.
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Titolo
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Incidenza percentuale della base IVA non dichiarata (BIND)
sulla base IVA totale (BIT)
45,0%
40,0%
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35,0%
Titolo
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30,0%
25,0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
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BIND/BIT
Media mobile a tre termini
Rapporto tra base non dichiarata e base totale. Fonte:
Marigliani - Pisani (2007)
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Un rapido confronto con la Francia:
l’indice di adempimento è dato dal rapporto tra l’aliquota
implicita (AI) e l’aliquota IVA media teorica (AMT).
L’AI diverge dall’aliquota legale standard (il 20% in Italia)
per due fattori:
• la presenza di aliquote ridotte per certe categorie
merceologiche
• la presenza di evasione.
Poiché l’AMT sconta solo il primo di questi effetti, un indice
in cui essa compaia al denominatore indica la capacità di
contrasto dell’evasione. Esso sarà compreso tra un minimo
di 0 quando l’incasso è nullo, ed un massimo di 1 in assenza
di evasione, quando le aliquote sono identiche e il carico
fiscale effettivo raggiunge il livello massimo possibile.
↓
nel 2004:
ITALIA: 0.64 FRANCIA: 0.80
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Titolo
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Esiste sicuramente qualche problema negli strumenti preriforma del 1973 e gli strumenti presuntivi
suntivi in La
vigore
(studi di settore). Sia nella deterrenza...
Grafico n. 1 - I primi 45 studi di settore - periodo 1998-2003
Ricavi medi dichiarati (ex ante) e dinamica della produzione ai prezzi di mercato
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125
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1998
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Ricavi medi dichiarati ex ante
2001
2002
2003
Produzione ai prezzi di mercato
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che nell’efficacia...
Grado di copertura con ISTAT min senza agricoltura e locazioni
Adeguamento richiesto ed effettuato nel periodo d'imposta 2004
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14%
12,1%
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10,9%
12%
10%
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8%
6%
4%
2%
3,2%
1,7%
1,5%
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0%
In rapporto ai ricavi
dichiarati da tutti
JJ
In rapporto ai ricavi de i
non congrui
In rapporto al VA
s om m e rs o Is tat
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Interpretazioni di questa situazione:
Sebbene esistano sicuramente dei problemi specifici legati
alla concezione ed alla applicazione degli SdS, non sottovalutiamo anche il ruolo delle grandi imprese nel mancato
gettito:
• la maggior parte delle società quotate controllano una
miriade di società situate in paradisi fiscali;
• sebbene queste società non emettano fatture false o non
vendano in nero, programmano comunque la pianificazione fiscale su vasta scala ricorrendo spesso a pratiche
chiaramente elusive (vedi multa di 1,6 miliardi di euro
per la compravendita Telecom);
• la delocalizzazione del lavoro praticata nell’industria
comporta anche una perdita di gettito IRPEF ed IRAP;
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Titolo
Sommario
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• i sussidi pubblici all’industria dell’auto nel passato e alle
banche nel presente abbiano avuto un costo erariale
elevatissimo;
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Il problema dell’evasione non può essere l’alfa e l’omega di
ogni dibattito di politica fiscale in Italia.
Esso deve essere affrontato tenendo presente che non si
tratta solo di recuperare gettito ma anche di distribuire in
maniera uniforme il prelievo.
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Titolo
Il gettito della lotta all’evasione non può essere la risorsa con cui finanziare una spesa inefficiente e con una
composizione discutibile;
‘Pagare meno, pagare tutti’ è possibile, ma deve essere il
risultato della costruzione di un nuovo sistema che affronti
i nodi cruciali della politica fiscale.
Tale nuovo sistema deve poggiare su due piloni fondamentali, come indica anche la ricerca empirica (Fiorio e Zanardi
2006).
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Il primo di essi è l’equità, che non dipende dal livello delle
aliquote o dall’ampiezza degli scaglioni o altri tecnicismi
ma si fonda su più elementi.
• la capacità di misurare e tassare in misura accettabile tutto ciò che viene occultato, o trattato in maniera differenziata o forfettaria, rendendo
l’IRPEF sostanzialmente, e non solo formalmente,
onnicomprensiva;
• una radicale semplificazione della legislazione tributaria,
che sconta un accumulo trentennale di migliaia di leggi, regolamenti, pareri, circolari e sentenze e dà luogo
ad elusione ad un gran numero di trattamenti tributari
differenti;
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• un aumento dell’efficienza della spesa pubblica, che passi anche per un aumento della produttività del lavoro
nel settore pubblico;
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Il secondo contributo deve venire dall’attività di deterrenza
nei confronti dell’evasione, tramite:
• la qualità e la quantità dei controlli, efficaci anche verso
le operazioni elusive;
• la sicurezza della pena quando si viene accertati, ovvero
il rafforzamento dell’attività di riscossione, riducendo lo
scarto tra somme accertate, somme definite e somme
riscosso;
Le attività di accertamento e di riscossione sono complementari: non riscuotere i crediti corrispettivi delle sanzioni
comminate rende perfettamente inutile l’azione di accertamento.
La deterrenza è un processo che si autoalimenta:
deterrenza → riduzione platea di soggetti da sottoporre
a controllo periodico → migliore qualità accertamenti →
maggiore deterrenza
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Questo risultato non può essere raggiunto senza una spinta
riformatrice di origine politica.
L’autorità della politica serve a legittimare il nuovo e necessario patto sociale fra cittadini e governo, ma sopratutto
tra cittadini stessi.
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La teoria economica ci insegna che la disponibilità di regole sociali condivise, rinforzate dall’autorità dello Stato,
permette il raggiungimento di situazioni di equilibrio in cui
il benessere collettivo, sia in termini di pressione fiscale che
di efficienza della spesa pubblica, sono molto maggiori che
quando ognuno agisce in maniera egoistica.
Le nuove regole fiscali permettono di creare un prelievo
regolare nel duplice senso di essere stabile nel tempo ed
inquadrato in un insieme di regole.
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Alcune proposte:
• con un’evasione in linea con il resto d’Europa si potrebbe anche pensare ad un aumento del peso dell’imposizione indiretta su quella diretta, dal lavoro al consumo;
• in attesa di quel giorno, la neutralità e l’equità mancanti
al sistema tributario devono essere raggiunti anche con
altri strumenti di politica economica;
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• una maggiore equità riduce anche la disutilità psicologica di pagare ed aumenta al contempo la percezione
dell’anti-socialità dell’evasione, la quale può favorire il
cliente nel breve periodo ma lo danneggia in quanto cittadino (meno scuole, meno ospedali);
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• la deterrenza, che deve essere fornita dall’amministrazione fiscale, si abbina e rinforza questo
sentimento.
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Bibliografia
R. Artoni
Elementi di scienza delle finanze. Il Mulino (2007)
P. Di Lorenzo
Considerazioni su diversità e similitudini fra le strutture economiche e
fiscali dei maggiori paesi europei (2005)
http://www1.agenziaentrate.it/ufficiostudi/
Un confronto dell’adempimento dell’IVA in Italia e Francia (2007)
http://www1.agenziaentrate.it/ufficiostudi/
Fiorio C., Zanardi A.
L’evasione fiscale: cosa ne pensano gli italiani? (2006) in ‘La Finanza
pubblica italiana, rapporto 2006’ a cura di Guerra-Zanardi. Il Mulino
2006
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Istat
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La misura dell’economia sommersa secondo le statistiche ufficiali
(2008)
http://www.istat.it/salastampa/comunicati/non_
calendario/20080618_00/
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Bibliografia
Marigliani M., Pisani S.
Le basi imponibili IVA. Aspetti generali e principali risultati per il
periodo 1980-2004 (2007)
http://www1.agenziaentrate.it/ufficiostudi/
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W.Oates
Fiscal federalism. Harcourt Brace (1972)
A. Pedone
Su alcuni problemi ricorrenti della politica tributaria italiana, in
‘Economia Italiana’ n.3 2006
Pisani S., Polito C.
Analisi dell’evasione fondata sui dati IRAP anni 1998-2002 (2006)
Metodologia di integrazione tra i dati IRAP e quelli di Contabilità
Nazionale (2006)
Asimmetrie territoriali nella compliance fiscale (2006)
http://www1.agenziaentrate.it/ufficiostudi/
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