n. 8799
REPUBBLICA ITALIANA
Reg. Sent.
anno
2004
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Sesta
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.13218 del 2000 proposto da
P.L.POSTERS s.r.l., corrente in Pastorano (CE), in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Angelo Piraino e Nicola Di Benedetto, con gli stessi
elettivamente domiciliata in Napoli alla Piazza Garibaldi n.80
(c/o studio avv.Corrado Iannettone),
CONTRO
COMUNE DI BENEVENTO, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Giuliano e
Massimo Pagano, con gli stessi elettivamente domiciliato in
Napoli alla via Pigna n.98 (c/o studio avv.M.Pagano),
per l’annullamento
della nota prot.gen.56372 – Post.Gest.Terr.4199 – Istr. 721/00
del 21.9.2000 emessa dal V° Settore – U.O.C. Gestione del
Territorio, recante rigetto della richiesta avanzata dalla ricorrente
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volta ad ottenere autorizzazione edilizia per la installazione di
impianti pubblicitari in vari punti della città; nonché della
relazione del responsabile del procedimento de quo e di qualsiasi
altro atto presupposto o conseguente a quelli impugnati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di
Benevento;
Vista l’Ordinanza TAR Campania, sez.IV, 20 giugno 2001,
n.3035;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla udienza del 5 aprile 2004, il I Ref. Maria
Abbruzzese;
Uditi i difensori presenti: come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
La ricorrente ha inoltrato istanza al Comune di Benevento per
ottenere il rilascio di autorizzazione edilizia all’installazione di
nove impianti pubblicitari, tutti di dimensioni cm.600 x 300
monofacciale (prot. n.56372 dell’11.9.2000), corredata da idonea
documentazione; l’Amministrazione, sulla scorta della relazione
del responsabile del procedimento, pure impugnata, rigettava la
richiesta di autorizzazione edilizia “..in quanto gli impianti
pubblicitari verrebbero installati su suolo pubblico per il quale
non vi è disponibilità all’uso”.
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Da qui il ricorso, rispettivamente notificato e depositato in date 6
e 28 dicembre 2000, con il quale si deduce:
Violazione di legge (violazione dell’art.3 del D.L.vo 15
novembre 1993, n.507 – Erroneità della motivazione – Illogicità
manifesta – Eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità
dell’azione amministrativa – Inesistenza dei presupposti per il
diniego – Eccesso di potere (per difetto di motivazione ed
erroneità dei presupposti) – Sviamento - Arbitrarietà: la norma
epigrafata impone al Comune l’obbligo di adottare un apposito
regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e
per l’effettuazione del servizio sulle pubbliche affissioni,
disciplinante, in particolare (art.3, comma 2), le modalità di
effettuazione della pubblicità, con la facoltà di stabilire
limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in
relazione ad esigenze di pubblico interesse; il successivo comma
3 precisa che “il regolamento deve in ogni caso determinare la
tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari, le modalità per
ottenere il provvedimento per l’installazione, nonché i criteri per
la realizzazione del piano generale degli impianti. Deve, altresì,
stabilire, la ripartizione della superficie degli impianti pubblici
da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o
comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle
affissioni di natura commerciale, nonché la superficie da
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attribuire a soggetti privati, comunque diversi dal concessionario
del pubblico servizio, per l’effettuazione di affissioni dirette”;
nel caso in esame, il Comune di Benevento non ha adottato alcun
regolamento
regolante
tipologia
e
quantità
di
impianti
pubblicitari, né ha, conseguentemente, stabilito, la superficie
degli impianti da attribuire ai soggetti privati; pertanto, il
provvedimento invocato dalla società ricorrente (autorizzazione
edilizia
per
l’installazione
degli
impianti)
doveva
necessariamente seguire l’iter procedimentale previsto per gli atti
amministrativi in materia edilizia, con
puntuale motivazione
della decisione di rigetto dell’autorizzazione richiesta (con
indicazione della norma di legge o di piano ostativa
all’intervento edilizio richiesto), non integrata dal generico
richiamo alla mancanza di disponibilità all’uso di suolo pubblico
sul quale avrebbero dovuto essere installati gli impianti; peraltro,
trattandosi di atto di diniego, l’Amministrazione avrebbe dovuto
anche motivare sulla prevalenza dell’interesse pubblico su
quello, privato, sacrificato; sotto altro profilo, la mancanza di
disponibilità di spazi sui quali installare gli impianti pubblicitari
attiene ad esigenze di carattere urbanistico, che, pur rientrando
nella sfera di disponibilità della P.A., per essere operanti devono
essere preventivamente recepite in provvedimenti di carattere
generale, quali, nella specie, il regolamento di cui al D.L.vo
507/93, art.3, comma 3; pertanto, il rigetto della invocata
autorizzazione edilizia, fondato sulla predetta esigenza di
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funzionalità degli spazi pubblici, è illegittimo in quanto la
predetta esigenza non è stata indicata ed assunta in relazione al
carattere delle zone interessate e trasfusa nel regolamento di cui
sopra.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso e della proposta
istanza cautelare.
Si costituiva il Comune di Benevento con memoria di stile.
Con successivo controricorso, l’Amministrazione esplicava le
proprie difese chiedendo dichiararsi il ricorso inammissibile ed
infondato: esponeva che la Giunta municipale con delibera
n.2984/1987 e successivo contratto del 9 febbraio 1988 aveva
aggiudicato alla ditta IPAS s.p.a. l’esclusiva per la fornitura e
l’installazione di ogni tipo di impianto pubblicitario, contratto
tuttora in essere; con delibera n.682/91 e successivo contratto del
26 giugno 1991 aveva rinnovato l’affidamento in gestione
(appalto) del servizio delle pubbliche affissioni e riscossione
imposta comunale sulla pubblicità alla ditta GAPPA s.r.l., con
specifica statuizione che il concessionario sarebbe subentrato al
Comune in tutti i diritti e gli obblighi di legge e, altresì,
convenendo che il Comune, per tutta la durata del contratto, non
si sarebbe servito di altri per l’esecuzione del servizio di
pubblicità, con l’impegno ad attuare il servizio per mezzo della
concessionaria; ne conseguiva, secondo la difesa comunale, il
difetto di legittimazione passiva del Comune per essere affidati i
servizi ai sopra indicati concessionari; pertanto, l’autorizzazione
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richiesta dalla società ricorrente avrebbe dovuto in ogni caso
essere richiesta nei confronti delle indicate concessionarie;
peraltro, a termini dell’art.10 della scrittura privata 9 febbraio
1988 stipulata tra il Comune e la ditta IPAS, era previsto che
“previ accordi con la ditta I.P.A.S. spa 1/30 della superficie
destinata alla pubblicità sarà riservata al Comune di Benevento
per l’uso che riterrà opportuno”; ne discende che la richiesta
della ricorrente non avrebbe potuto in ogni caso trovare
accoglimento, stante il servizio affidato in esclusiva alle
concessionarie e comunque la assoluta indisponibilità dei suoli
(pubblici) relativi ad aree oggetto di concessione; in ogni caso
nessuna doglianza poteva essere opposta con riferimento alla
pretesa comparazione con l’interesse privato, essendo rivolta la
disciplina per l’installazione degli spazi pubblicitari alla
salvaguardia
di
interessi
generali
fornita
di
ampia
discrezionalità; l’obbligo di adottare il regolamento non è
previsto espressamente dalla legge e comunque nessuna sanzione
è comminata in caso di inosservanza; concludeva per il rigetto
del ricorso e dell’istanza cautelare.
Con Ordinanza 20 giugno 2001, n.3035 la IV Sezione del TAR
Campania rigettava la proposta istanza cautelare.
Il Comune di Benevento depositava memoria illustrativa
ribadendo le proprie difese; precisava inoltre che fin dal 1976 era
stato approvato apposito “regolamento Imposta sulla Pubblicità e
Diritti sulle Pubbliche Affissioni” contenente dettagliata
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regolamentazione delle modalità di effettuazione del servizio
sulla pubblicità ed affissioni, determinazione dei luoghi e
relative tariffe oltre alle ipotesi di concessioni in favore di
privati; detto regolamento era stato successivamente modificato
con delibera G.M. 1.3.1991.
All’esito della udienza del 5 aprile 2004, il Collegio riservava la
decisione in camera di consiglio.
DIRITTO
I. La ricorrente impugna il provvedimento con il quale il
Comune
di
Benevento
ha
negato
l’autorizzazione
all’installazione di cartelloni pubblicitari con riguardo alla
circostanza dell’asserita indisponibilità degli spazi (“pubblici”)
da destinare a tale uso.
II. Con unica complessa censura, la società ricorrente, sul
presupposto della mancata adozione, da parte del Comune
resistente, del regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla
pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche
affissioni di cui al D.Lgs.15.11.1993, n.507, in violazione di un
obbligo specificamente imposto dalla legge, deduce che l’istanza
da essa ricorrente inoltrata (relativa a nove cartelloni
pubblicitari) avrebbe dovuto seguire l’ordinario procedimento di
autorizzazione edilizia in carenza di ulteriore e diversa specifica
normativa, di legge o di piano.
II.1) Ad avviso del Collegio, può prescindersi dalle eccezioni
preliminari sollevate dalla difesa resistente (in ordine all’asserito
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difetto di legittimazione passiva), essendo il ricorso infondato
nel merito.
II.2) Va anzitutto chiarito che l’istanza inoltrata dalla società
ricorrente è, alla stregua dello stesso tenore della stessa, tutt’altro
che assimilabile ad un’ordinaria istanza di autorizzazione
edilizia, essendo volta ad ottenere l’autorizzazione “ad installare
nel territorio del Comune di Benevento i seguenti impianti
pubblicitari” (cfr. istanza in fascicolo di parte ricorrente).
In quanto tale, la sua accoglibilità è subordinata non già alla
compatibilità (“rectius”, conformità) con le norme ediliziourbanistiche vigenti, bensì alla compatibilità con il diverso
interesse pubblico generale alla ordinata regolamentazione degli
spazi pubblicitari (che non possono essere indiscriminatamente
lasciati alla libera iniziativa privata), regolamentazione soggetta
a disciplina speciale e non affatto sovrapponibile o confondibile
con quella edilizia.
E’ dunque del tutto infondata la pretesa di parte ricorrente di far
seguire alla pratica di installazione di cartelli pubblicitari il
procedimento autorizzatorio edilizio.
II.3) Va peraltro precisato che la conclusione non muta neanche
nel caso in cui il Comune non fosse (per ipotesi) dotato di
regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità,
dovendo in ogni caso l’Amministrazione verificare non solo - e
non tanto - la conformità edilizia bensì soprattutto la
compatibilità con il suddetto interesse pubblico generale,
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concretato nella tutela della sicurezza della viabilità, dei
monumenti, dell’estetica cittadina e del paesaggio, tutti
giustificanti limitazioni sia dell’iniziativa economica privata che
della stessa proprietà privata.
II.4) A maggior conforto di tale conclusione sta la circostanza
che la ricorrente ha chiesto di installare gli impianti su spazi
pubblici (come è puntualmente dedotto nel provvedimento
impugnato a sostegno del diniego), il che comporta due distinte
conseguenze, entrambe di segno negativo per l’interesse della
ricorrente.
Sotto un primo profilo, viene sicuramente a mancare lo stesso
presupposto oggettivo della richiesta (asserita) autorizzazione
“edilizia”, ossia la disponibilità del suolo sul quale installare
l’impianto, che è, come sopra detto, e non contestato da parte
ricorrente, “pubblico”.
Sotto
un
secondo
profilo,
neppure
può
sostenersi
la
(implicitamente dedotta) totale liberalizzazione nell’installazione
degli
impianti,
nell’assunto
difetto
dell’adozione
del
regolamento, che varrebbe, al più, per gli spazi privati e nella
ricorrenza degli altri presupposti di legge per la legittima
installazione (cfr., TAR Calabria, Reggio Calabria, 19.4.2000,
n.419), ma non già per gli spazi pubblici che comunque
l’Amministrazione
salvaguardando
ha
l’onere
l’interesse
regolamentazione pubblicitaria.
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(e
l’obbligo) di
specifico
alla
regolare
corretta
Tanto è comprovato dalla stessa lettera del comma 3 dell’art.3
del
D.
Lgs.
15.11.1993,
n.507,
a
termini
del
quale
l’Amministrazione deve puntualmente stabilire “la ripartizione
della superficie degli impianti pubblici da destinare alle
affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di
rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura
commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a
soggetti privati, per l’effettuazione di affissioni dirette”.
II.5) Più puntualmente, come ha autorevolmente ritenuto la Corte
Costituzionale (cfr. Sentenza 17.7.2002, n.355), “la tutela degli
interessi pubblici presenti nell’attività pubblicitaria effettuata
mediante l’installazione dei cartelloni si articola ex D. Lgs.
507/93 in un duplice livello di intervento; l’uno, di carattere
generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le
autorizzazioni possano essere rilasciate dalle Amministrazioni
comunali in maniera casuale ed arbitraria e comunque senza una
chiara visione dell’assetto del territorio e delle sua caratteristiche
abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l’altro, a contenuto
particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio,
con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla
luce delle prescrizioni di piano e solo se sono conformi a tali
previsioni possono essere soddisfatte”.
Altrettanto significativamente, la Corte, nel dichiarare infondata
la sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art.36
comma 8 del D.L.gs.507/93, nella parte in cui preclude ai
10
Comuni di autorizzare nuovi impianti fino all’approvazione del
regolamento, stante l’esistenza di un termine per detta
approvazione - termine che assicurerebbe ex se una protezione
adeguata al diritto di iniziativa economica del settore, vincolato
da un limite reputato non irragionevole e non arbitrario giacché
funzionale alla salvaguardia di beni di rilievo costituzionale,
quali l’ambiente, l’arte, il paesaggio la sicurezza nella
circolazione - ha, nel medesimo contesto, osservato che, in
difetto di tale valutazione previa, risulterebbero appunto
vanificati gli svariati interessi pubblici sui quali l’attività
potenzialmente verrebbe ad incidere.
Con il che è confermato che non è possibile, senza appunto
vanificare sostanzialmente gli interessi di rilievo costituzionale
sottesi alla disciplina de qua, derogare procedimentalmente alla
valutazione specificamente rivolta alle istanze di autorizzazione
pubblicitaria, e che, in particolare, non è possibile assoggettare
dette istanza, in difetto di specifica regolamentazione, a diversa
disciplina, nella specie edilizia.
II.6) Nel caso di specie, essendo appunto richiesta l’affissione
diretta su suolo pubblico, non è affatto carente di motivazione il
provvedimento impugnato, che ha rigettato l’istanza sullo
specifico presupposto, non contestato in via di fatto dalla
ricorrente, della mancanza di spazi (pubblici) disponibili.
II.7) Senonché, la difesa dell’Amministrazione ha pure dedotto
che essa avrebbe adottato, e in epoca ben precedente l’entrata in
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vigore del D.Lgs. 15.11.1993, n.507, un regolamento per
l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità (si tratta del
Regolamento Imposta sulla Pubblicità e Diritti sulle Pubbliche
Affissioni”, allegato al Capitolato d’oneri, doc. sub 9) in
produzione
resistente
20.6.2001),
nel
corso
degli
anni
modificato.
In ordine a tale regolamentazione, la ricorrente non ha proposto
alcuna
specifica
contestazione,
né
opposto
alcuna
argomentazione giuridica, onde lo stesso risulta tuttora
applicabile e vigente.
II.8) Rileva nondimeno il Collegio che, pur non essendo il
suddetto regolamento pienamente conforme alla disciplina di cui
al D.Lgs. 507/93 (in particolare per quanto concerne la precisa
indicazione della “tipologia e quantità degli impianti pubblicitari
e criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti”,
quest’ultimo, a quanto pare, del tutto carente), la eventuale
omissione del Comune nell’approvazione di uno strumento
legislativamente
necessario
ai
fini
della
corretta
regolamentazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del
diritto sulle pubbliche affissioni (regolamento e/o piano generale
degli impianti) non può essere fatto constare nelle forme
dell’impugnativa di un provvedimento di diniego, necessitato
dalla previgente (e probabilmente superata) normativa, bensì
nelle forme all’uopo prescritte dalla legge, ove ne ricorrano i
presupposti, per far constare l’inerzia dell’Amministrazione a
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fini propulsivi o coercitivi.
II.9) Il ricorso è conclusivamente infondato e merita la reiezione.
III. Sussistono giusti motivi, in considerazione della natura delle
questioni involte, per la integrale compensazione delle spese del
presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione VI, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in
epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 5 aprile
2004, con l’intervento dei Magistrati:
Michele PERRELLI
- Presidente
Leonardo PASANISI
- Componente
Maria ABBRUZZESE
- Componente est.
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