Verso un nuovo modello di programmazione globale.
Pianificazione strategica, bilancio “allargato”, bilancio sociale
La redazione di un bilancio sociale in ambiente pubblico è connessa a motivazioni non solo
culturali, sociologiche e politiche ma anche economiche ed istituzionali.
Le prime attengono ad una nuova configurazione delle comunità locali nell’era della
globalizzazione alla ricerca, spesso affannosa, di nuove forme di integrazione, di relazione, di
rappresentazione delle ansie e delle tensioni che scuotono la società. La globalizzazione è un processo
che avanza e si manifesta spesso drammaticamente in maniera assai più rapida di quanto il quadro
politico istituzionale e normativo sia in grado di governare. Se da una lato i governi devono essere
adeguati a regolare la complessità e la diversità dei fenomeni, dall’altro il “governo” non può
prescindere da un sistema di relazioni che individui e distribuisca la responsabilità fra le varie
istituzioni, le imprese, i vari organismi e i singoli cittadini.
Occorre in sostanza approntare e costruire nuovi strumenti di governance e nuovi modelli
relazionali.
Questo rapporto più immediato e nel contempo più complesso per la società è il tessuto su cui si
sviluppa il nuovo concetto di sussidiarietà, che si dilata dalla sussidiarietà istituzionale in una più
complessa sussidiarietà “sociale”,
In tale contesto la funzione di regia del sistema deve essere incardinata nel ruolo di governo
dell’ente locale. Da tempo il Comune non è più ufficio pubblico in senso tradizionale, non è solo gestore
di servizi né realizzatore di infrastrutture. Il Comune è motore del buon funzionamento della società
con cui devono comunicare tutte le parti sociali. Il Comune assume pertanto un ruolo di regia di tutte le
attività produttive di effetti sociale ed economici sono esercitate da una pluralità di soggetti pubblici e
privati.
Se l’Amministrazione pubblica ha infatti responsabilità diretta e piena in alcuni settori, in altri
svolge un ruolo di stimolo, di sviluppo, di coordinamento e persino di moderazione. Le politiche
promosse dall’ente sono rimesse nelle loro attuazioni a soggetti diversi e risentono di fenomeni e di
effetti assai diversificati. La stessa costruzione delle politiche locali trae spinta e origine da tale
complessità trovando fondamento sul sistema di relazioni e di rapporti che si presentano del tutto nuovi
e adeguati.
Si pensi agli strumenti di programmazione, adottati da soggetti pubblici diversi: Stato, Regione,
Provincia e Comune, che si integrano in un medesimo ambito territoriale ed in settori analoghi.
Negli stessi ambiti e negli stessi settori possono operare. oltre ai predetti soggetti istituzionali
una serie di altri soggetti pubblici ( Università – Ospedale – ASL, tutto il sistema scolastico, Enti
pubblici economici)) che spesso hanno difficoltà di dialogo. La stessa difficoltà di coordinamento fra
diversi strumenti e settori di programmazione si registra poi all’interno del medesimo ente locale, ad
esempio nel settore dei servizi pubblici.
I soggetti istituzionali erogano direttamente ed indirettamente servizi utilizzando le strutture
proprie, attraverso aziende e società, ricorrendo a convenzioni e appalti ed integrandosi sempre più con
il terzo settore.
I soggetti che fanno parte del c.d. “Terzo Settore” operanti nel campo sociale propriamente detto,
ma anche in quelli educativo, sportivo, culturale e persino ambientale, costituiscono esse stesse un
sottosistema complesso e variegato. Questi soggetti producono e scambiano ricchezza, contribuiscono in
maniera determinante alla costruzione del modello di società con la particolare connotazione di essere
spesso al contempo sia collaboratori delle pubbliche amministrazioni, sia utenti essi stessi di servizi e di
attività erogati o svolte dalla pubblica amministrazione.
Un sistema composto di variegati e complessi sottosistemi non può e non deve prescindere dal
ruolo di governo dell’ente locale e deve essere guidato verso l’unico obiettivo di sviluppo della comunità
e di miglioramento delle qualità della vita dei cittadini.
Se questo è il panorama il bilancio sociale non può che essere bilancio globale ovvero riguardare
l’intero contesto socio-economico che fa capo o semplicemente si riferisce comunque a quella comunità
locale.
Ma torniamo al sistema dei servizi pubblici ed ai complessi fenomeni economici che portano
inevitabilmente alla costituzione di un sistema unico di governo economico e strategico e all’adozione di
strumenti di programmazione unitaria e di controllo. Il sistema satellitare delle aziende pubbliche
costituite e/o partecipate dell’ente locale che gravita intorno al pianeta comune holding è pertanto un
sottosistema rilevante da indagare all’interno del bilancio “globale”.
L’aumento dei bisogni che il settore pubblico soddisfa direttamente e/o indirettamente ha come
conseguenza l’estensione dell’area di intervento e conseguentemente la presenza pubblica nell’economia
locale.
Si può inoltre registrare una crescente eterogeneità delle attività e una moltiplicazione degli
organismi autonomi che le gestiscono e che fanno capo al medesimo soggetto pubblico.
A ciò si aggiunge il più recente fenomeno ormai irreversibile, fortemente spinto dal legislatore,
di privatizzazione e/o esternalizzazione nella gestione dei servizi.
Ciò pone una serie di problemi che attengono al profilo del coordinamento e della riconduzione
ad unità della gestione del “gruppo” nonché all’esercizio del potere di indirizzo e di controllo dell’ente
pubblico
Si registra pertanto una nuova attenzione verso gli studi tendenti ad indagare il sistema
azienda nelle sue articolazioni e nei sub sistemi organizzativo-gestionale ed informativo.
Il sistema informativo si deve preoccupare di rilevare informazioni antecedenti, concomitanti e
successive alla gestione, e deve inoltre cogliere i singoli aspetti dell’operare nel versante economico
patrimoniale e finanziario.
Moltiplicandosi gli organismi autonomi che fanno capo al medesimo soggetto pubblico l’azione
economica pubblica si evolve secondo una logica di gruppo all’interno del settore pubblico locale.
Nuovi compiti devono essere affidati al sistema informativo ed in particolare al sistema di
programmazione, gestione e controllo in cui, partendo dall’osservazione dell’ambiente aziendale
unitario, si determinano le scelte strategiche e si dà corso ad un unico piano aziendale gestionale,
ripartito in budget annuali e si dà corso alla verifica attraverso il sistema dei controlli.
Il Governo nazionale sta modificando radicalmente la struttura aziendale pubblica locale
all’interno della quale emerge sempre più pressante l’esigenza di attivare idonee forme e strumenti di
coordinamento ed indirizzo al fine di ricondurre le diverse attività sinergicamente all’interno di un
quadro globale di interventi.
Nel passato tale esigenza era soddisfatta esclusivamente dalla nomina ai vertici nelle aziende di
esponenti di fiducia dell’amministrazione ritenendosi, in un sistema fortemente semplificato, così
soddisfatto il problema del rapporto fra Comune e azienda. Oggi la complessità del sistema, la
diversificazione delle attività e degli stessi organismi controllati richiedono nuove forme di
coordinamento e di indirizzo e nuovi strumenti di controllo.
Il controllo può avvenire attraverso lo Statuto e l’introduzione di adeguati patti parasociali o
ancora attraverso il contratto di servizio e prevedendo l’obbligo, da parte delle aziende, di adeguata
informativa.
Si è in presenza di un gruppo di aziende che ha un limite alla propria condotta nel vincolo di
appartenenza, o di far riferimento ad un soggetto unitario e quindi ad una unitaria direzione strategica.
Nel mondo privato l’informazione del gruppo avviene attraverso il bilancio consolidato. Tale
strumento risulta idoneo in un contesto in cui l’azienda ha natura prevalentemente economica ed è
votata all’utile e al progetto. Nel caso del gruppo “pubblico”, unitamente ai profili economici, sussistono
caratteri politici essendo anche politici e sociali gli interessi che sono in gioco; inoltre sinora gli istituti
pubblici sono stati largamente sottratti ai meccanismi di mercato per quanto riguarda la selezione delle
domande dei beni e servizi offerti.
Pertanto il bilancio consolidato di natura provata, finalizzato a dare un risultato economico
patrimoniale della gestione del gruppo, semplicemente richiamato, non è di per sé sufficientemente
significativo. Infatti il focus pubblico locale si basa principalmente sulla risposta ai bisogni dei cittadini
attraverso i risultati della gestione dei servizi pubblici locali sotto il profilo dell’efficacia e dell’efficienza.
Pur tuttavia occorre pervenire ad un meccanismo di rappresentanza unitaria dei principali
valori.
Il bilancio consolidato presenta, fra l’altro, nella sua redazione delle difficoltà insormontabili, sia
per la diversità dei bilanci dei soggetti coinvolti, sia per le diverse tempistiche e modalità di
elaborazione e approvazione, sia per l’incomparabilità del bilancio preventivo dell’ ente pubblico con gli
altri strumenti privatistici.
Basti pensare che il bilancio preventivo è un bilancio esclusivamente finanziario che soltanto a
consuntivo e attraverso il prospetto di conciliazione consente di essere riletto in termini economico
patrimoniali.
Pur tuttavia la normativa attuale sorregge l’idea di bilancio “consolidato”. L’art.152, comma 2
del D.Lgs 267/2000 stabilisce che“il regolamento di contabilità può esercitare la conoscenza consolidata
dei risultati globali delle gestioni relative ad enti, ad organismi costituiti per l’esercizio di funzioni e
servizi”; mentre l’art. 230, comma 6, del D.Lgs. 267/2000 recita: “Il regolamento di contabilità può
prevedere la compilazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne
ed esterne”.
Occorre pertanto stabilire quali valori e risultati siano da consolidare, quali documenti contabili
siano significativi. Certamente dotarsi di valori consolidati a preventivo avrebbe indubbi vantaggi ai
fini della programmazione e consentirebbe poi di valutare il consolidamento dei risultati in maniera
istituzionale soprattutto da parte del Consiglio Comunale nell’esercizio delle funzioni di controllo.
Al fine di pervenire ad un sistema informativo quanto meno idoneo occorre preliminarmente
procedere:
- Alla mappatura dei servizi ove vengono messi in rilievo contenuti e caratteristiche, forme
gestionali, soggetti evidenziando modalità, costi e proventi, investimenti e introducendo alcuni
indicatori di efficacia ed efficienza.
- Alla individuazione delle fonti e dei fabbisogni mediante accertamento della struttura
delle risorse a disposizione e della composizione dei fabbisogni da soddisfare.
- Alla individuazione del quadro dimostrativo del flusso di risorse su cui contare e della
potenzialità a produrre (che incidono naturalmente sulla capacità economica).
- Alla conoscenza del quadro degli investimenti, debiti e delle modificazioni patrimoniali.
Tale obiettivo potrà essere raggiunto in primo luogo calibrando la funzione di programmazione,
gestione e controllo all’interno dell’Ente in grado di gestire i flussi informativi.
Contemporaneamente sarà necessario creare, insieme alle aziende, un sistema e una rete
informativa adeguata ed efficiente; realizzando una diversa impostazione dei ruoli e delle relazioni
sinergiche fra i soggetti, previa introduzione, da parte del Comune, della non più procrastinabile
contabilità economica.
Un ultimo aspetto, tutt’altro che secondario, consente di ricollegarci al bilancio globale ed alle
sue finalità.
Il bilancio consolidato del gruppo di aziende, con le caratteristiche che abbiamo cercato di
delineare, risponde in parte ad esigenze di coordinamento del gruppo e di conoscenze fra i soggetti
componenti il gruppo, in parte ad esigenze di indirizzo e controllo propri nell’ente pubblico.
Uniformemente a quanto avviene nel campo privato, il bilancio rappresenta, nei confronti di
tutti coloro che intrattengono relazioni di scambio e svolgono ruoli di investitori/finanziatori,
l’affidabilità del gruppo contribuendo ad accrescere il valore aziendale.
Il bilancio consolidato rappresenta altresì un’ efficace strumento di comunicazione con i soggetti
destinatari dei servizi e /o prodotti forniti.
Pertanto quanto più efficiente e funzionale sarà il sistema di informazione e comunicazione
inteso quale circuito alternato fra tessuto sociale -gruppo-comune- singoli cittadini, tanto più crescerà la
fiducia del cittadino utente. In questo modo si faciliterà lo sviluppo sinergico di rapporti al fine di
pervenire ad un efficiente sistema a favore della collettività.
Il bilancio sociale, inteso nella sua globalità deve essere utilizzato non soltanto per identificare,
descrivere e rendicontare i servizi, le attività e l’uso delle risorse, ma deve essere idoneo a verificare
criticamente gli effetti che l’azione produce nella società individuando punti di fuga e di debolezza al
fine di predisporre gli interventi di miglioramento.
La rendicontazione attiene così alla verifica di coerenza rispetto agli obiettivi programmatici di
efficacia dell’azione intrapresa, alla qualità dei servizi resi, al miglioramento della qualità della vita del
cittadino, all’efficienza connessa alla capacità delle macchine comuni di realizzare le sue funzioni al
minor costo possibile utilizzando al meglio le risorse proprie e risorse private.
La costruzione di un bilancio sociale non può che trarre origine dai documenti di indirizzo
programmatico da cui scaturiscono l’insieme dei valori obiettivi da esplicitare, la sua efficacia discende
dal corretto esercizio del ruolo di governo e da un impianto del tutto nuovo del sistema relazionale. I
destinatari (ma anche i protagonisti) sono i cittadini, le strutture (politiche e burocratiche), le
istituzioni, gli enti ed organismi pubblici e privati.
Nell’esercizio del ruolo di governo che la società esige, il dialogo con la collettività si pone non
soltanto quale momento indispensabile di concertazione formale, quando le scelte di massima sono state
fatte, ma diviene uno strumento ordinario e permanente di costruzione dal basso delle politiche di
verifica e controllo reciproci. Il ruolo di governo implica la doverosità delle scelte e la responsabilità
delle medesime .
Compiere scelte non significa infine adottare la soluzione che “scontenta meno” ma riuscire a
comparare attraverso un percorso trasparente e condiviso tutti gli interessi in gioco e accertare
attraverso l’ascolto ed il dialogo quali bisogni esprimono i gruppi di interessi, secondo i valori e
l’obiettivo da raggiungere.
Il processo di valutazione e di selezione si conclude con l’adozione della soluzione più idonea a
raggiungere l’obbiettivo nell’interesse della collettività; ma la cogestione del processo consente di far
partecipare i cittadini anche allo sforzo delle pubbliche amministrazioni e così far loro comprendere le
difficoltà e talvolta l’inevitabilità di una scelta rispetto ad un'altra.
L’obiettivo più ampio ed agognato per la pubblica amministrazione è quello di riuscire a
pervenire non soltanto alla soddisfazione adeguata del bisogno, bensì alla sua prevenzione e quindi allo
studio di programmi di intervento e di strategie preventive in un ottica di investimento sociale.
Allo stesso modo un’idea globale di amministrazione è quella che idealmente riesce ad attivare e
utilizzare al meglio e quindi a “governance” tutte le risorse, non soltanto finanziarie, ma soprattutto
culturali, di tradizioni, di esperienze, di professionalità di potenzialità che la società è in grado di
esprimere e che costituiscono nel loro insieme il “patrimonio sociale”.
Ciò molto sinteticamente premesso, cosa fare?
1) far dialogare i vari livelli e i vari strumenti di programmazione in un contesto di
programmazione globale tenuto conto che gli strumenti tradizionali e formali non sono né esecutivi
né sufficienti per pervenire alla definizione delle politiche e delle strategie per realizzare l’ obiettivo.
L’obiettivo è pertanto quello di integrare formalmente e sostanzialmente ciò che abbiamo in una
logica di insieme.
2) Costruire un sistema informativo allargato utilizzando banche dati comunque esistenti,
riallacciando e rileggendo le informazioni in un sistema integrato con individuazione dei settori di
attività a cui servono.
3) Costruire un sistema semplice ed omogeneo per descrivere alcuni valori essenziali, finanziari,
economici e patrimoniali del sistema aziendale, in fase preventiva (ai fini anche dell’esercizio del
potere di indirizzo), concomitante, e successiva (ai fini anche dell’esercizio del controllo).
4) Usare un linguaggio semplice ed adeguato a dialogare con tutti i destinatari interni ed esterni, ivi
compresi i cittadini.
5) Completare la mappatura di tutti i servizi, con ogni possibile elemento di rilevazione attinente
gli aspetti gestionali (organizzativi-finanziari-economico-patrimoniali) gli aspetti soggettivi
dell’organismo che gestisce, e oggettivi (quantità, qualità dei servizi, quantità, tipologia di utenza,
grado e livello di percezione del servizio reso).
6) Ricavare un quadro dei bisogni espressi dalla collettività, delle risposte attese-erogate. Il bisogno
esprime in se un istanza variegata che deve essere interpretata dalla Pubblica Amministrazione. La
risposta è la misura o il complesso di misure che la P.A. presceglie individuando nel contempo i
soggetti che attuano o concorrono ad attuare le misure, modalità e strategie di attuazione.
Il sistema è incompleto se non è collegato a strumenti di comunicazione alternata efficienti
ed efficaci e a strumenti di verifica permanente.
Il quadro dei bisogni è, così inteso, la trama del tessuto su cui si costruiscono le politiche e le
relazioni in un divenire flessibile e adattabile alle mutazioni accelerate della società.
Questo è l’obiettivo più difficile e complesso. Procederemo, nel corso del primo anno, a
sviluppare e integrare in tale ottica i sistemi di comunicazione già avviati e\ o già previsti.
Tenteremo, in via sperimentale, una mappatura completa su base territoriale sviluppando
in una "zona prescelta" tutta la rete di dati, conoscenze e relazioni di cui possiamo essere a
conoscenza.
dott.ssa ANGELA NOBILE
