Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
Art. 22 (1)(2)
OPPOSIZIONE ALL’ORDINANZA-INGIUNZIONE
1. Contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca, gli interessati possono
proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione individuato a norma dell’articolo
22-bis, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento (3).
2. Il termine è di sessanta giorni se l’interessato risiede all’estero.
3. L’opposizione si propone mediante ricorso, al quale è allegata l’ordinanza notificata.
4. Il ricorso deve contenere altresì, quando l’opponente non abbia indicato un suo procuratore, la dichiarazione di
residenza o la elezione di domicilio nel comune dove ha sede il giudice (4) adito.
5. Se manca l’indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di residenza o la elezione di domicilio, le notificazioni
al ricorrente vengono eseguite mediante deposito in cancelleria.
6. Quando è stato nominato un procuratore, le notificazioni e le comunicazioni nel corso del procedimento sono effettuate
nei suoi confronti secondo le modalità stabilite dal codice di procedura civile.
7. L’opposizione non sospende l’esecuzione del provvedimento, salvo che il giudice, concorrendo gravi motivi, disponga
diversamente con ordinanza inoppugnabile (4).
(1) La Corte Costituzionale, con sentenza 18 marzo 2004, n. 98 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del presente
articolo “nella parte in cui non consente l’utilizzo del servizio postale per la proposizione dell’opposizione”.
(2) La Corte Costituzionale, con sentenza 24 febbraio 1992, n. 62 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del
presente articolo “in combinato disposto con l’art. 122 c.p.c., nella parte in cui non consentono ai cittadini italiani
appartenenti alla minoranza linguistica slovena nel processo di opposizione ad ordinanze-ingiunzioni applicative di
sanzioni amministrative davanti al pretore avente competenza su un territorio dove sia insediata la predetta
minoranza, di usare, su loro richiesta, la lingua materna nei propri atti, usufruendo per questi della traduzione nella
lingua italiana, nonchè di ricevere tradotti nella propria lingua gli atti dell’autorità giudiziaria e le risposte della
controparte”.
(3) Comma così modificato dall’art. 97, co. 1, lett. a), d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507.
(4) La parola «pretore» è stata sostituita da quella «giudice» dall’art. 97, co. 1, lett. b), d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507.
SOMMARIO
Bibliografia.
Sez. I - L’inquadramento 1. L’opposizione ad ordinanza-ingiunzione: nozione, dato
normativo e riparto di giurisdizione. 2. Natura e oggetto del giudizio di opposizione. I poteri
officiosi del giudice.
Sez. II - Le domande e le risposte 1. Qual è la natura del giudizio di opposizione? 1.1. Quali
provvedimenti amministrativi sono impugnabili con il ricorso in opposizione? In particolare, è
ammissibile il ricorso giurisdizionale avverso il verbale di accertamento della violazione? 1.1.1. E, con
riferimento all’opposizione alla confisca, è impugnabile l’ordinanza che dispone la confisca del veicolo
ex art. 21, co. 1, l. 689/1981, nel caso di omessa opposizione all’ordinanza-ingiunzione? 1.1.2. E,
l’ordinanza che dispone esclusivamente sulle spese? 1.2. Come è strutturato il giudizio di opposizione
e come si atteggia la causa petendi? 1.3. Qual è l’oggetto del giudizio di opposizione? 1.3.1. (segue)… Di
conseguenza, quali sono i poteri officiosi del giudice nel giudizio di opposizione, in relazione alla
delimitazione dell’oggetto? 2. A chi appartiene la legittimazione a ricorrere e quella a
contraddire nel giudizio di opposizione? 2.1. Chi è il soggetto legittimato a ricorrere nel giudizio
di opposizione ad ordinanza-ingiunzione? In particolare, chi è il soggetto interessato alla rimozione del
provvedimento nell’ipotesi di ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del solo rappresentante
legale di un ente? 2.1.1. (segue)…E nel caso di fallimento del trasgressore sopravvenuto alla
commissione della violazione amministrativa? 2.1.2. (segue)… E nel caso di violazione commessa dal
minore di 18 anni? 2.2. Chi è il soggetto legittimato a contraddire nel giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione? 2.2.1. Fattispecie applicative. 2.3. Quale conseguenza la legge ricollega alla
erronea individuazione del soggetto passivo nel giudizio di opposizione? 2.4. Chi è il soggetto
Art. 22
PARTE I
legittimato a ricorrere nel caso di opposizione alla confisca? 3. La legge prevede un termine per
proporre opposizione? 3.1. Qual è il termine previsto dalla legge per proporre opposizione e quali
sono le conseguenze del suo inutile decorso? 3.1.1. (segue)… Fattispecie applicativa in tema di
impugnazione della cartella esattoriale. 3.2. Da quale momento decorre il termine per impugnare il
provvedimento amministrativo? 3.2.1. In particolare, quale mezzo di impugnazione è previsto e come
si atteggia il termine per proporre opposizione in materia di sanzioni amministrative connesse
all’emissione di assegni bancari senza provvista? 3.3. Nell’ipotesi di mancata o erronea indicazione
nell’ordinanza-ingiunzione del termine per impugnarla o dell’autorità cui è possibile ricorrere avverso
la stessa, l’opponente incorre in preclusioni processuali quali, in particolare, la decadenza dal diritto di
proporre opposizione? 3.4. La tempestività dell’opposizione può sanare la nullità della notifica
dell’ordinanza-ingiunzione? 4. Quali sono i possibili vizi dell’ordinanza-ingiunzione? 4.1. Quali
sono i vizi dell’ordinanza-ingiunzione che, determinando l’illegittimità della stessa, sono deducibili
dall’opponente in sede di giudizio di opposizione? 4.1.1. (segue)… Fattispecie relativa all’omessa
audizione degli interessati ai sensi dell’art. 18, co. 1, l. 689/1981. 4.1.2. (segue)… Fattispecie relative a
violazione di legge per inosservanza delle regole procedimentali di cui alla l. n. 241/90, in particolare,
l’inapplicabilità delle norme in materia di accesso ai documenti amministrativi. 4.1.3. (segue)…
Fattispecie relativa a carenza assoluta di motivazione. 4.1.4. Altre fattispecie applicative. 4.2. Quando
rileva la nullità dell’ordinanza-ingiunzione? 4.2.1. Fattispecie relativa alla commissione della violazione
amministrativa da parte del minore degli anni 18. 4.2.2. Incompetenza per materia della autorità che
ha emesso l’ordinanza-ingiunzione. 5. Con riferimento al deposito del ricorso introduttivo del
giudizio, quale mezzo si può utilizzare per proporre il ricorso in opposizione all’ordinanzaingiunzione? 6. Qual è il giudice competente per territorio a decidere sull’opposizione ad
ordinanza-ingiunzione? Tale competenza ha natura inderogabile? 7. Dove vanno notificati
gli atti del processo? 7.1. Dove deve essere effettuata la dichiarazione di residenza o l’elezione di
domicilio qualora l’opponente non abbia indicato un suo procuratore? 7.2. Per quali atti vale la
prescrizione secondo la quale se manca l’indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di
residenza o la elezione di domicilio le notificazioni devono essere effettuate mediante deposito in
cancelleria? 8. Quando deve essere proposta l’eccezione di prescrizione? 9. In materia di
sanzioni amministrative, qual è il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice
amministrativo? 9.1. Quando sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e quando quella del
giudice amministrativo? 9.1.1. Fattispecie applicative in materia di latte vaccino e suoi derivati. 9.1.2.
Fattispecie applicativa in materia urbanistica. 9.1.3. Fattispecie applicativa in materia di sanzioni
inflitte dalla Consob. 9.1.4. Fattispecie applicativa in materia di opposizione a cartella esattoriale.
9.1.5. Fattispecie applicativa in materia di impianti pubblicitari abusivi. 9.1.6. Fattispecie applicativa
in materia tributaria. 9.1.7. Altre fattispecie applicative. 9.2. In materia di sanzioni amministrative, il
giudice ordinario può disapplicare il provvedimento amministrativo integrativo della norma della cui
violazione si tratta? 10. Il pagamento della somma contenuta dell’ordinanza-ingiunzione
equivale ad acquiescenza?
Sez. III - Le formule 1. Opposizione ad ordinanza-ingiunzione. 2. Opposizione ad ordinanza
che dispone la sola confisca amministrativa.
BIBLIOGRAFIA
DOMINICHELLI, Sanzioni amministrative, principio di legalità e poteri del giudice ordinario, in Giur. It.,
1981, I, 1; DOLCINI-GIARDA-MUCCIARELLI-PALIERO-RIVA CRUGNOLA, Commentario delle
“Modifiche al sistema penale”, Milano, 1982; PALIERO-TRAVI, voce Sanzioni amministrative, in Enc. Dir.,
vol. XLI, Varese, 1989; SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989; SANDULLI, voce
Sanzioni amministrative, in Enc. Giur. Treccani, vol. XXVIII, Roma, 1992; CASETTA, voce Sanzione
amministrativa, in Dig. disc. pubbl., vol. XIII, Torino, 1997; CERBO, voce Sanzioni amministrative, in
Dizionario di diritto pubblico, diretto da Sabino Cassese, volume VI, Milano, 2006.
Sez. I - L’inquadramento
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
1. L’opposizione ad ordinanza-ingiunzione: nozione, dato normativo e riparto di
giurisdizione. Il giudizio di opposizione rappresenta lo speciale strumento previsto dalla legge 24
novembre 1981, n. 689, per la tutela del privato avverso il provvedimento amministrativo per lui
sfavorevole (rappresentato dall’ordinanza-ingiunzione o dall’ordinanza che dispone la sola confisca
amministrativa), a mezzo del quale egli chiede al giudice un riesame dell’accertamento compiuto dalla
autorità amministrativa, per ottenere l’eliminazione del provvedimento sanzionatorio: come è stato
puntualmente sottolineato, l’accertamento del giudice non determina peraltro, in violazione del
principio della divisione dei poteri, una sua sostituzione all’autorità amministrativa (per
approfondimenti vedi RIVA CRUGNOLA, Commento sub art. 23, in Commentario delle “Modifiche al
sistema penale”, op. cit., 146). Nell’ambito di questo giudizio, la qualità di parte va riconosciuta, da un
lato, al soggetto destinatario dell’ordinanza-ingiunzione (legittimato passivo del provvedimento e
legittimato a ricorrere – e quindi legittimato attivo sul piano processuale - avverso lo stesso), dall’altro
lato, all’autorità che l’ha emessa, (legittimata attiva all’emissione del provvedimento sanzionatorio e
unica legittimata a contraddire – e quindi legittimata passiva sul piano processuale - nel giudizio di
opposizione), con l’esclusione dell’intervento dei terzi.
Il dato normativo di riferimento, costituito dagli artt. 22 ss. della legge in commento, si caratterizza per il
riconoscimento legislativo della giurisdizione del giudice ordinario, con competenza mista, per materia e
per valore, ripartita tra il G.d.P. ed il Tribunale, secondo i criteri di cui all’art. 22 bis della legge.
La questione processuale del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo,
risolta dal legislatore a favore del primo, si intreccia con quella sostanziale relativa alla definizione
della situazione soggettiva di cui è titolare il privato nei confronti del provvedimento sanzionatorio
della P.A. (CASETTA, voce Sanzione amministrativa, op. cit., 604); la scelta del legislatore, osserva una
parte della dottrina, tende ad escludere ogni rilievo pratico alla qualificazione della posizione soggettiva
in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo, dato che tale distinzione non si riflette sulla
individuazione della giurisdizione competente (PALIERO - TRAVI, voce Sanzioni amministrative, op.
cit., 400). A fronte della scelta legislativa in favore della giurisdizione ordinaria, e che pertanto ipotizza
la sussistenza, in subiecta materia, di diritti soggettivi del privato, la dottrina si è divisa. Una prima tesi
(SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, op. cit., 1284), ravvisando la compresenza di interessi
legittimi accanto ai diritti soggettivi, individua nella competenza del giudice ordinario una sorta di
“giurisdizione esclusiva” dello stesso, eccezionalmente competente anche per questioni relative ad
interessi legittimi; una seconda posizione (DOMINICHELLI, Sanzioni amministrative, principio di legalità e
poteri del giudice ordinario, op. cit., 381) afferma l’esistenza di soli diritti soggettivi i quali non degradando
di fronte al provvedimento sanzionatorio, fondano e giustificano la scelta legislativa nel senso della
giurisdizione ordinaria; altra tesi (PALIERO - TRAVI, voce Sanzioni amministrative, op. cit., 403 ss.),
distinguendo nell’ambito della funzione sanzionatoria un momento dichiarativo (accertamento dei fatti
e della responsabilità) ed uno costitutivo (applicazione della sanzione), ravvisa la presenza di un diritto
soggettivo solo nell’ipotesi in cui non sussista una “valutazione riservata” della P.A. in ordine al primo
aspetto (intendendosi per valutazione riservata il riconoscimento alla P.A. del potere di realizzare un
assetto di interessi innovativo rispetto a quanto previsto dalla norma attributiva del potere):
costituendo il momento dichiarativo il risultato di una attività meramente ricognitiva di presupposti e
condizioni previste dalla legge e dunque non essendo qualificabile come “valutazione riservata” nel
senso di cui retro, tale dottrina conclude per la sussistenza del diritto soggettivo cui, almeno
tendenzialmente, si ricollega la giurisdizione ordinaria. La questione del riparto di giurisdizione in
materia di sanzioni amministrative riposerebbe dunque sul carattere riservato o meno delle valutazioni
dei fatti per l’applicazione della sanzione. Si è aggiunto (CERBO, voce Sanzioni amministrative, op. cit.,
5428) che la configurazione della situazione soggettiva in termini di diritto soggettivo si spiega alla
luce della funzione della sanzione amministrativa: se l’esercizio del relativo potere non è direttamente
rivolto alla cura di interessi pubblici, quanto piuttosto, analogamente a quanto si verifica nel processo
penale, alla punizione del soggetto responsabile della violazione, esigenze di effettiva tutela
giurisdizionale del cittadino hanno orientato il legislatore verso la scelta della giurisdizione ordinaria,
caratterizzata da una maggiore idoneità quanto all’accertamento sui fatti, “rispetto alla tradizionale
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PARTE I
configurazione degli organi di giustizia amministrativa, come giudici di atti” (RIVA CRUGNOLA,
Commento sub art. 23, in Commentario delle “Modifiche al sistema penale”, op. cit., 146).
2. Natura e oggetto del giudizio di opposizione. I poteri officiosi del giudice. Nello schema
disegnato dal legislatore, il giudizio di opposizione presenta elementi propri non solo del processo
civile, ma anche di quello amministrativo e di quello penale. Infatti se la struttura, nelle sue linee
generali, richiama il modello del giudizio civile ordinario, con conseguente applicabilità dei
medesimi principi (quali tra gli altri il principio della domanda, della corrispondenza tra chiesto e
pronunciato e del divieto della pronunzia d’ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all’iniziativa di
parte), e da cui discende l’individuazione della causa pretendi sulla base dei motivi dell’opposizione,
è stata riscontrata la presenza di caratteri propri del processo amministrativo (tradizionalmente)
eliminatorio di un atto, quali, tra gli altri, la previsione di un termine perentorio per introdurre il
giudizio, il potere del giudice di annullare o modificare il provvedimento sanzionatorio; una ulteriore
osservazione ha riguardato l’oggetto del giudizio, che si individua anche in relazione alla responsabilità
dell’opponente, avvicinandosi per questo aspetto al processo penale: ne sarebbe conferma la lettera
di cui all’art. 23, co. 11, della legge in commento, che testualmente prevede l’accoglimento
dell’opposizione “quando non ci sono prove sufficienti della responsabilità dell’opponente”, che
ricorda le tradizionali formule assolutorie del processo penale. Questa triplice anima del giudizio di
opposizione, è stato sottolineato, andrebbe sempre tenuta presente dall’interprete nell’analisi delle
singole disposizioni (così RIVA CRUGNOLA, Commento sub art. 23, in Commentario delle “Modifiche al
sistema penale”, op. cit., 146 ss.).
Il giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione si propone con ricorso, entro trenta giorni dalla
notifica del provvedimento sfavorevole, o entro sessanta se l’interessato risiede all’estero:
l’impugnazione non sospende l’esecuzione del provvedimento salvo che il giudice (ricorrendo i gravi
motivi) disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile, ex art. 22 ult. co., della legge in
commento. Si instaura un giudizio di accertamento, dove il privato destinatario dell’ordinanzaingiunzione contesta il diritto di pretesa della pubblica amministrazione ad esigere la somma di denaro,
lamentando l’inesistenza del titolo giustificativo della stessa o l’erronea quantificazione della sanzione
pecuniaria: l’oggetto è dunque la pretesa sanzionatoria della P.A. (SANDULLI, voce Sanzioni
amministrative, op. cit., 18).
Attesa la natura di accertamento del giudizio, viene generalmente negato al giudice il potere, salve le
ipotesi di inesistenza, di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del
procedimento che l’ha preceduto, e di annullare d’ufficio il provvedimento opposto.
Sez. II - Le domande e le risposte
1. Qual è la natura del giudizio di opposizione? 1.1. Quali provvedimenti amministrativi sono
impugnabili con il ricorso in opposizione? In particolare, è ammissibile il ricorso
giurisdizionale avverso il verbale di accertamento della violazione? In tema di sanzioni
amministrative, il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato
dall’interessato ai sensi dell’art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689, trattandosi di un atto a carattere
procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva, che viene invece incisa
soltanto a seguito e per effetto dell’emanazione dell'ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è
possibile proporre opposizione. A tale principio è fatta eccezione solo per le contravvenzioni al cod.
strad., per le quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza della normativa speciale prevista
al riguardo, possiede attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del
procedimento sanzionatorio in luogo dell’ordinanza ingiunzione. (Nella specie, la S.C. ha cassato senza
rinvio la sentenza di merito che si era pronunciata sull'opposizione proposta avverso il verbale di
accertamento per una violazione della l. n. 386 del 1990 in tema di assegni bancari) (Cass. civ., sez. II,
12 ottobre 2007, n. 21493). Il verbale di accertamento di violazioni punite con sanzioni
amministrative non è impugnabile ex se, con la sola eccezione delle violazioni al cod. strad. Ne
consegue che al di fuori della suddetta materia l’opposizione proposta non già avverso l’ordinanza
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
ingiunzione che irroga la sanzione amministrativa, ma avverso il verbale di accertamento è
inammissibile, e tale vizio può essere rilevato anche d'ufficio e sinanche nel corso del giudizio di
legittimità (Cass. civ., sez. I, 30 agosto 2007, n. 18320). Il giudizio di opposizione disciplinato dagli
artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981 va instaurato contro il provvedimento che applica la sanzione
amministrativa, il quale viene emanato dall’autorità competente a ricevere il rapporto che va redatto
dall’organo che ha accertato la violazione, qualora non sia stata effettuato il pagamento in misura
ridotta. Non è ammissibile, pertanto, il ricorso giurisdizionale proposto prima che sia emanata
l'ordinanza-ingiunzione prevista dal ricordato art. 18, potendo colui a cui sia stata contestata una
violazione amministrativa soltanto esercitare le facoltà attribuitegli nel procedimento amministrativo
dal comma 1 dell’art. 18. Il ricorso giurisdizionale diretto contro il processo verbale di accertamento,
in realtà, è ammesso solo per le violazioni previste dal codice della strada, che ha configurato un
procedimento amministrativo di applicazione della sentenza diverso da quello previsto in via generale
dalla legge n. 689 del 1981. (Nella specie era stata contestata ai ricorrenti una violazione alle norme sul
trasporto di molluschi bivalvi per la quale si applica il procedimento amministrativo previsto dalla l. n.
689 e non il codice della strada: in applicazione del principio di cui sopra la Suprema Corte ha cassato
senza rinvio la sentenza del giudice di pace che aveva rigettato l’opposizione avverso verbale di
accertamento emesso dai Cc. per violazione del combinato disposto dell’art. 3, punto 5 e del capo
secondo punto 6 dell’allegato al d.lg. n. 530 del 1992, per avere trasportato molluschi bivalvi senza il
prescritto documento di registrazione) (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2007, n. 12696). Il verbale di
constatazione di una violazione punita con una sanzione amministrativa pecuniaria non può
essere direttamente impugnato da parte dell’interessato, ai sensi dell’art. 22 l. n. 689 del 1981,
trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre. un effetto sulla sua situazione
soggettiva, venendo questa incisa soltanto a seguito e per effetto dell’emanazione del provvedimento
conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall’ordinanza ingiunzione. Al riguardo, deve
precisarsi, non suscita dubbi di costituzionalità la circostanza che sia possibile proporre opposizione
avverso il verbale di accertamento delle violazioni in tema di circolazione stradale, atteso che la diversa
disciplina trova il suo presupposto nella circostanza che esso, a differenza di quanto stabilito dalla
disciplina generale delle sanzioni di carattere pecuniario, è idoneo ad assumere valore ed efficacia di
titolo esecutivo (Cass. civ., sez. II, 21 marzo 2007, n. 6691). In tema di sanzioni amministrative, non è
autonomamente impugnabile con l’opposizione ad ordinanza-ingiunzione il provvedimento con il
quale l'amministrazione finanziaria iscriva ipoteca su un immobile di proprietà dell’ingiunto,
a meno che il ricorrente, formalmente impugnando l'avviso di iscrizione ipotecaria, intenda in realtà
recuperare l’esercizio del mezzo di tutela offerto dall’art. 23 della legge n. 689 del 1981, vanificato dalla
omissione delle notifiche del verbale di accertamento, della ordinanza-ingiunzione (ove emessa), della
cartella esattoriale e dell’avviso di mora; nel caso che l’opponente contesti la legittimità dell’iscrizione
ipotecaria per intervenuta caducazione del titolo esecutivo, ha l'onere di proporre opposizione
all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 c.p.c., impugnabile con l’appello e non con il ricorso per cassazione;
nel caso in cui contesti la ritualità della notifica degli atti precedenti (nella specie, degli avvisi di mora),
l’opponente ha l’onere di proporre opposizione agli atti esecutivi, ex art. 617 c.p.c., nei cinque giorni
successivi al compimento dell’atto. (Nella specie, poiché l’opponente affermava che il primo atto
notificatogli era l’avviso di mora, e che la notifica di quest’ultimo era nulla in quanto eseguita al
portiere senza attestazione di previo tentativo di consegna ai soggetti che lo precedevano nell’ordine di
preferenza fissato dall’art. 139 c.p.c., il ricorso per cassazione è stato dichiarato inammissibile in
quanto l’opposizione - da proporsi ex art. 617 - era stata proposta oltre i cinque giorni previsti dalla
legge) (Cass. civ., sez. I, 1 febbraio 2007, n. 2214). In tema di opposizione a sanzioni amministrative, il
verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne
l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo in questo caso soltanto idoneo ad
acquisire il valore e l’efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell’importo
direttamente stabilito dalla legge; quando, invece, riguarda il mancato rispetto di norme relative ad
altre materie, il verbale non incide ex se, sulla situazione giuridica soggettiva del presunto
contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del
pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l’autorità competente valuterà se vada irrogata una
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PARTE I
sanzione e ne determinerà l’entità, mediante un ulteriore atto, l’ordinanza di ingiunzione, che potrà
formare oggetto di opposizione ai sensi dell’art. 22 l. n. 689 del 1981 (Cass. civ., sez. un., 4 gennaio
2007, n. 16). In tema di procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione, disciplinato dall’art.
22 l. 24 novembre 1981 n. 689, con riferimento alla violazione dell’art. 186 del nuovo codice della
strada - guida sotto l’influenza dell’alcool - la competenza dell’Autorità giudiziaria (G.d.P., nella
materia “de qua”, ai sensi dell’art. 22 bis l. 24 novembre 1981 n. 689) presuppone pur sempre
l’avvenuta irrogazione di una sanzione. (Nella specie, non risultando che, in uno alla contestazione
di guida in stato di ebbrezza, ai sensi dell’art. 186, comma 2, codice suddetto - che invero configura un
reato - fosse stata applicata al conducente una specifica sanzione amministrativa, come tale suscettibile
di opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, il suddetto procedimento di
opposizione non è stato ritenuto configurabile dalla S.C.) (Cass. civ., sez. II, 19 ottobre 2006, n.
22467). In tema di disciplina sanzionatoria degli assegni bancari e postali, e in particolare di quella
applicabile alle violazioni che, all’epoca della commissione, costituivano illeciti penali poi depenalizzati
per effetto del d.lgs. 30 dicembre 1999 n. 507, l’opposizione ex art. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981
è proponibile soltanto avverso l’ordinanza - ingiunzione con la quale il prefetto, all’esito del
procedimento avviato con la trasmissione all’autorità amministrativa, da parte dell’autorità giudiziaria,
degli atti concernenti le violazioni depenalizzate, ingiunga il pagamento della sanzione, ai sensi dell’art.
16 della legge n. 689 del 1981 (Cass. civ., sez. I, 4 luglio 2006, n. 15224). In tema di opposizione
all’applicazione di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento delle violazioni per le quali sia
prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria non è, di per sé, lesivo di situazioni
giuridiche soggettive della persona cui sia attribuita la violazione, trattandosi di un atto di natura
procedimentale cui fa seguito un’attività istruttoria destinata a concludersi, ove l’autorità competente
ritenga la sussistenza dell’infrazione contestata, con l’emanazione del provvedimento irrogativo della
sanzione, la cui impugnabilità, in sede giurisdizionale, è espressamente riconosciuta dal legislatore; il
riconoscimento della possibilità di proporre opposizione avverso il verbale di accertamento delle
violazioni del codice della strada, le quali comportino l’applicazione di sanzioni amministrative
pecuniarie, trova il suo presupposto nella circostanza che esso soltanto (a differenza di quanto stabilito
dalla disciplina generale delle sanzioni amministrative) è idoneo ad assumere valore ed efficacia di
titolo esecutivo, e perciò ad incidere sulla posizione della persona alla quale la violazione sia
addebitata; ma al di fuori di tale ambito, e quando perciò non si tratti di sanzioni amministrative
pecuniarie, il verbale di accertamento, ancorché riferito a violazioni del codice della strada, è privo di
una siffatta particolare efficacia giuridica, e la tutela delle posizioni lese non può dunque che esplicarsi
nei confronti del provvedimento conclusivo con il quale la sanzione è inflitta (nella fattispecie la
suprema corte ha ritenuto inammissibile l’opposizione proposta davanti al G.d.P. avverso un verbale
di accertamento della violazione dell’art. 186, comma 2, cod. strad. per guida in stato di ebbrezza, dato
che la prevista sospensione della patente non è sanzione amministrativa pecuniaria) (Cass. civ., sez. I, 7
giugno 2005, n. 11797). In tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazioni del
codice della strada, nel caso in cui l’interessato impugni direttamente il verbale di accertamento
dell’infrazione, deve convenire in giudizio l’autorità amministrativa di vertice da cui dipende l’organo
accertatore della violazione: l’opposizione avverso un verbale di accertamento redatto dalla polizia
municipale non va quindi proposta nei confronti del prefetto, appartenendo la legittimazione passiva
al sindaco (Cass. civ., sez. I, 29 aprile 2005, n. 8960). In tema di sanzioni amministrative, il verbale di
accertamento non può essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte
dell’interessato ai sensi dell’art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689, trattandosi di un atto a carattere
procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione soggettiva, la quale viene
invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell’emanazione del provvedimento conclusivo del
procedimento amministrativo, costituito dall’ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è possibile
proporre opposizione; a tale principio è fatta eccezione solo per le contravvenzioni al codice della
strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell’infrazione, in forza della normativa
speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi,
pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell’ordinanza ingiunzione: per
le altre violazioni soggette alla disciplina generale della l. n. 689 del 1981, il verbale di accertamento è
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
privo di tale potenziale efficacia, e non è, quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale
(Cass. civ., sez. I, 12 ottobre 2004, n. 20167). Il giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23 l.
24 novembre 1981 n. 689 va instaurato contro il provvedimento che applica la sanzione
amministrativa; da ciò consegue che non è ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto
prima che sia emanata l’ordinanza-ingiunzione prevista dall’art. 18 medesima legge, avverso il
processo verbale di accertamento e contestazione della violazione amministrativa (art. 13 e 14 stessa
legge); nel procedimento delineato dalla l. n. 689/81, infatti, la contestazione del verbale di
accertamento non è idonea a costituire titolo per la determinazione e la riscossione della sanzione, la
quale deve essere in ogni caso determinata dal successivo provvedimento sanzionatorio, la cui
emanazione non è rimessa ad atti di iniziativa dell’interessato (il ricorso amministrativo al prefetto,
previsto dal codice della strada), ma prescinde dall’attività del medesimo; non sussistono, pertanto, le
ragioni per applicare al procedimento delineato dalla l. n. 689 del 1981 la giurisprudenza costituzionale
(Corte Cost., 23 giugno 1994, n. 255; 15 luglio 1994 n. 311) che ha esteso l’ambito di applicazione
dell’art. 205 cod. strad., consentendo l’instaurazione del giudizio di opposizione ivi previsto anche
avverso il verbale di accertamento e contestazione della violazione; l’irritualità dell’esperimento
dell’opposizione contro detto verbale, traducendosi nel difetto di presupposto essenziale per la
costituzione del rapporto processuale, è deducibile e rilevabile anche d’ufficio in sede di legittimità,
pure se non fatta valere in sede di merito (fattispecie concernente la contestazione da parte della asl
della violazione dell’art. 5 d.lgs. 30 gennaio 1993 n. 128, per l’importazione dalla Francia di animali
esotici - n. 16 emù - a scopo di allevamento, senza previa registrazione presso l’ufficio veterinario a ciò
designato e stipula della prevista convenzione) (Cass. civ., sez. I, 24 settembre 2004, n. 19243). In tema
di opposizione all’applicazione di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento delle violazioni
per le quali sia prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria non è, di per sé, lesivo
di situazioni giuridiche soggettive della persona cui sia attribuita la violazione, trattandosi di un atto di
natura procedimentale cui fa seguito un’attività istruttoria destinata a concludersi, ove l’autorità
competente ritenga la sussistenza dell’infrazione contestata, con l’emanazione del provvedimento
irrogativo della sanzione, la cui impugnabilità, in sede giurisdizionale, è espressamente riconosciuta dal
legislatore; né il riconoscimento, anche per espressa previsione legislativa (art. 204 cod. strad.), della
possibilità di proporre opposizione avverso il verbale di accertamento delle violazioni in tema di
circolazione stradale, il quale trova il suo presupposto nella circostanza che esso soltanto (a differenza
di quanto stabilito dalla disciplina generale delle sanzioni di carattere pecuniario) è idoneo ad assumere
valore ed efficacia di titolo esecutivo e ad incidere sulla posizione della persona alla quale la violazione
sia addebitata, è inidoneo a sostenere il dubbio di costituzionalità degli artt. 16, 18 e 22 l. n. 689 del
1981, in riferimento agli art. 3, 24, 25 e 113 Cost., nella parte in cui non rendono estensibile la
disciplina dell’impugnazione delle violazioni stradali anche a quella generale delle sanzioni
amministrative di carattere pecuniario; infatti, tale dubbio, già dichiarato manifestamente infondato
dalla corte costituzionale con la sentenza n. 160 del 2002, va escluso perché non comporta alcuna
compressione per la facoltà di agire in giudizio e per la tutela delle posizioni lese atteso che, nelle
ipotesi considerate, il verbale di accertamento è privo della particolare efficacia giuridica propria del
verbale di accertamento delle violazioni del codice della strada (Cass. civ., sez. I, 2 settembre 2004, n.
17674). In tema di sanzioni amministrative per violazioni diverse da quelle al codice della strada,
passibile di opposizione è solo l’ordinanza-ingiunzione (art. 22 l. 24 novembre 1981 n. 689); pertanto è
inammissibile il ricorso giurisdizionale contro il verbale di accertamento, che è solo un atto
preparatorio, inidoneo a incidere sulle situazioni soggettive (Cass. civ., sez. I, 18 luglio 2003, n. 11236).
1.1.1. E, con riferimento all’opposizione alla confisca, è impugnabile l’ordinanza che dispone
la confisca del veicolo ex art. 21, co. 1, l. 689/1981, nel caso di omessa opposizione
all’ordinanza-ingiunzione? In tema di sanzioni amministrative, la omessa opposizione alla
ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria per aver posto in circolazione un motoveicolo
privo di assicurazione obbligatoria, non impedisce all’interessato di impugnare la successiva
ordinanza che dispone la confisca del motoveicolo ai sensi dell’art. 21, comma 1, l. 24 novembre 1981
Art. 22
PARTE I
n. 689, dimostrando che alla data della contestazione il motoveicolo era regolarmente assicurato (Cass.
civ., sez. I, 5 aprile 1994, n. 3244).
1.1.2. E, l’ordinanza che dispone esclusivamente sulle spese? Nel caso in cui ad una violazione
del codice della strada consegua anche la sanzione accessoria dell’obbligo di ripristino dello stato dei
luoghi o di rimozione delle opere abusive, da eseguire entro un determinato termine, nell’ipotesi di
inottemperanza del trasgressore l’ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto nei suoi confronti a titolo
di rimborso delle spese sostenute dall’amministrazione per il ripristino dei luoghi o la rimozione delle
opere è un provvedimento amministrativo, funzionalmente collegato a quello impositivo della
sanzione accessoria rimasto ineseguito, e sostitutivo di esso in modo da attuare la pretesa
sanzionatoria dell’amministrazione. Ne consegue che anche l’ordinanza-ingiunzione contenente
solo l’ordine di pagamento delle spese è opponibile nelle forme previste dagli artt. 22 e 23
della legge n. 689 del 1981. (Fattispecie avente ad oggetto l’ordine di rimborso all’amministrazione
delle spese sostenute per la rimozione di cartelloni pubblicitari, collocati abusivamente, con
pregiudizio per la circolazione stradale) (Cass. civ., sez. II, 9 maggio 2007, n. 10650).
1.2. Come è strutturato il giudizio di opposizione e come si atteggia la causa petendi? Il
giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di somma di denaro a titolo di
sanzione amministrativa, disciplinato dagli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, è strutturato, nelle sue linee
generali, in conformità al modello del giudizio civile ordinario e risponde agli inerenti principi,
in particolare della domanda, della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto della
pronunzia d’ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all’iniziativa di parte, nonché ai limiti della
modificazione della causa petendi, che, in tale giudizio, resta individuata sulla base dei motivi di
opposizione; pertanto, alla stregua di tali caratteristiche, qualora il motivo riconducibile alla tardiva
contestazione dell’illecito (per il superamento del termine generale di cui all’art. 14 stessa l. n. 689 del
1981) non abbia costituito oggetto di doglianza specifica dell’opposizione e sia stato dedotto - come
nella specie - soltanto in sede di discussione, lo stesso, configurando un’eccezione in senso proprio,
non può essere rilevato d’ufficio dal giudice (come, invece, avvenuto nella fattispecie, con la
conseguente cassazione con rinvio della sentenza oggetto di ricorso) (Cass. civ., sez. lav., 19 gennaio
2007, n. 1173). L’opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di
sanzione amministrativa, di cui agli art. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 (richiamati per le violazioni
relative al codice della strada dall’art. 205 di tale codice), introduce un giudizio, disciplinato dalle regole
proprie del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell’opposizione, che
costituiscono la causa petendi dell’azione; ne consegue che, nel caso che avverso una stessa ordinanza
ingiunzione venga proposta opposizione da due diversi destinatari della sanzione, anche se i due
giudizi vengono riuniti non viene meno l’autonomia delle due posizioni, il che non consente di
estendere ad uno degli opponenti i motivi di opposizione formulati soltanto dall’altro (nella specie, la
suprema corte ha dichiarato inammissibile il motivo di ricorso formulato da un sindaco, destinatario di
sanzione amministrativa per non aver richiesto una valutazione di impatto ambientale, con il quale
questi deduceva per la prima volta con il ricorso per cassazione che il destinatario della sanzione
avrebbe dovuto essere non lui ma l’assessore al quale aveva delegato il relativo potere, questione
sollevata in primo grado non dal sindaco ma dal comune, anch’esso destinatario della sanzione) (Cass.
civ., sez. I, 21 settembre 2006, n. 20425). Nel vigore del regime delle preclusioni di cui al nuovo testo
degli artt. 183 e 184 c.p.c. introdotto dalla l. n. 353 del 1990, la questione della novità della domanda
risulta del tutto sottratta alla disponibilità delle parti - e pertanto pienamente ed esclusivamente
ricondotta al rilievo officioso del giudice - essendo l’intera trattazione improntata al
perseguimento delle esigenze di concentrazione e speditezza che non tollerano - in quanto
espressione di un interesse pubblico - l’ampliamento successivo del thema decidendi anche se su di esso
si venga a registrare il consenso del convenuto; pertanto nel procedimento di opposizione a sanzione
amministrativa, in cui i motivi di opposizione costituiscono l’unica ed esclusiva causa petendi della
domanda coinvolgente la pretesa sanzionatoria della p.a., non è ammessa l’introduzione, nel corso del
giudizio, di motivi ulteriori rispetto a quelli contenuti nel ricorso introduttivo, ancorché su di essi la
p.a. abbia accettato il contraddittorio (Cass. civ., sez. I, 10 dicembre 2004, n. 23127). Nel giudizio di
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
opposizione a ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa,
regolato dagli artt. 22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, è inammissibile la memoria suppletiva - o
altro atto comunque denominato - con la quale il ricorrente integri i motivi di annullamento
originariamente svolti nel ricorso introduttivo, o per la prima volta deduca motivi dei quali il ricorso
era del tutto privo, in quanto il modello procedimentale introdotto dalla l. n. 689 del 1981 - che
rappresenta una delle rare eccezioni ai principi cardine posti dagli artt. 4 e 5 della legge abolitiva del
contenzioso amministrativo, mutuando dal processo amministrativo la natura impugnatoria su
ricorso ed annullatoria di un atto amministrativo - presuppone: che tutte le ragioni poste a base
dell’istanza demolitoria dell’atto (causae petendi) siano racchiuse nel ricorso introduttivo, senza
possibilità non solo di inoltrare un ricorso meramente interruttivo (contenente cioè il mero petitum),
ma anche di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti; che l’amministrazione, dal
canto suo, non possa dedurre, a sostegno della pretesa sanzionatoria, motivi o circostanze diverse da
quelle enunciate con l’ingiunzione; che, infine, il giudice non abbia il potere, salve le ipotesi di
inesistenza, di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che
l’ha preceduto, neppure sotto il profilo della disapplicazione dello stesso provvedimento (Cass. civ.,
sez. I, 16 aprile 2003, n. 6013). Con l’opposizione all’ordinanza - ingiunzione irrogativa di sanzione
amministrativa viene introdotto un giudizio ordinario sul fondamento della pretesa dell’autorità
amministrativa, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto sono assunte, anche ai fini
dell’onere delle prova, rispettivamente dalla p.a. e dall’opponente sicché l’opposizione può esaurirsi
anche nella sola contestazione della pretesa della p.a., mentre l’obbligo di motivazione dell’ordinanza ingiunzione stabilito dall’art. 18 l. n. 689 del 1981 può essere soddisfatto anche per relationem e cioè con
riferimento al rapporto di denuncia (Cass. civ., sez. lav., 20 agosto 1997, n. 7779). L’opposizione
avverso ordinanza-ingiunzione non configura un’impugnazione dell’atto amministrativo, ma introduce
un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa fatta valere con il provvedimento, analogo al
giudizio istaurato con l’opposizione a decreto ingiuntivo, nel quale le vesti sostanziali di attore
e convenuto, anche ai fini della ripartizione dell’onere della prova, spettano all’amministrazione e
all’opponente, fermo restando l’ampio potere del pretore di disporre qualsiasi mezzo di prova (Cass.
civ., sez. lav., 22 marzo 1989, n. 1435). In tema di depenalizzazione ed applicazione di sanzioni
amministrative ai sensi della l. 24 novembre 1981, n. 689 (modifiche al sistema penale), l’opposizione
all’ordinanza-ingiunzione non configura impugnazione dell’atto amministrativo, ma introduce un
ordinario giudizio (analogo a quello instaurato con l’opposizione a decreto ingiuntivo) sul fondamento
della pretesa dell’autorità amministrativa, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto, anche ai
fini della ripartizione dell’onere della prova (salvo il potere istruttorio attribuito al pretore dal comma
6, art. 23, detta legge), spettano, rispettivamente, alla p.a. ed all’opponente, sicché l’opposizione, atta
a devolvere al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e fondatezza della pretesa, può
esaurirsi anche nella semplice contestazione della medesima, mentre l’obbligo di motivazione
della ordinanza-ingiunzione, stabilito dal comma 2, art. 18, stessa legge, può essere soddisfatto anche
per relationem, e cioè con riferimento al rapporto di denuncia (Cass. civ., sez. lav., 15 maggio 1989, n.
2323).
1.3. Qual è l’oggetto del giudizio di opposizione? Nel procedimento di opposizione a ordinanza
sanzionatoria di illecito amministrativo (nella specie, ordinanza della Asl irrogata per importazione di
cani destinati alla commercializzazione sottraendoli al controllo veterinario) non può essere opposto
dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione, atteso che, ai sensi dell'art. 654 c.p.p., il
giudicato penale (di condanna o di assoluzione) non è opponibile, nei giudizi civili o amministrativi
non di danno (qual è quello di opposizione in oggetto), nei confronti dei soggetti non intervenuti
nel giudizio penale, e la p.a. può far valere solo autonomamente la sua pretesa sanzionatoria (Cass.
civ., sez. II, 28 maggio 2007, n. 12403). Nel procedimento di opposizione a ordinanza sanzionatoria di
illecito amministrativo non può essere opposto dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione
atteso che ai sensi dell'art. 654 c.p.p. il giudicato penale (di assoluzione o di condanna) non è
opponibile nei confronti dei soggetti non intervenuti nel giudizio penale e nei confronti della p.a.
che può fare valere solo autonomamente la sua pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. II, 20 marzo
2007, n. 6643). Nel procedimento di opposizione all’ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione
Art. 22
PARTE I
amministrativa pecuniaria per indebita percezione di aiuti comunitari, il giudicato penale di
assoluzione del presunto trasgressore non può essere opposto, a norma dell’art. 654 c.p.p., nei
confronti della p.a., la quale solo autonomamente può far valere la sua pretesa sanzionatoria (Cass.
civ., sez. I, 7 febbraio 2007, n. 2613). Nel procedimento di opposizione all’ordinanza ingiunzione che
irroga la sanzione amministrativa pecuniaria (nella specie per indebita percezione di aiuti comunitari
alla esportazione di olio di oliva, ai sensi della l. 23 dicembre 1986 n. 898), il giudicato penale di
assoluzione del presunto trasgressore non può essere opposto, a norma dell’art. 654 c.p.p., da chi non
abbia assunto la qualità di parte nel giudizio penale (nella specie il responsabile solidale ex art. 6 della
legge n. 689 del 1981) e nei confronti della p.a., che solo autonomamente può far valere la sua pretesa
sanzionatoria (Cass. civ., sez. I, 9 maggio 2006, n. 10665). Il giudizio di opposizione a ordinanzaingiunzione, regolato dagli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, ha ad oggetto l’esame della legittimità
della pretesa sanzionatoria della p.a., quale contestata all’autore della violazione e nei limiti dedotti
dall’opponente nel relativo ricorso, sicché non è in alcun modo consentito un successivo
ampliamento del thema decidendum, neppure d’ufficio (a meno che non emerga la giuridica
inesistenza del provvedimento opposto), rimanendo irrilevante che, su di esso, la parte interessata
abbia accettato il contraddittorio (Cass. civ., sez. II, 27 ottobre 2006, n. 23284). In tema di
opposizione a sanzioni amministrative, all’autorità giudiziaria è devoluta, ai sensi dell’art. 22 l. n. 689
del 1981 la cognizione piena non solo della legittimità formale ma anche di quella sostanziale
del provvedimento amministrativo; ne consegue che, qualora sia disposto l’annullamento
dell’ordinanza-ingiunzione per un vizio formale (nella specie, per la mancata audizione degli
opponenti), non può emettersi una pronuncia di cessazione della materia del contendere essendo
oggetto del giudizio la legittimità sostanziale della pretesa sanzionatoria (Cass. civ., sez. II, 17
novembre 2005, n. 23297). Nel procedimento di opposizione a ordinanza sanzionatoria di illecito
amministrativo (nella specie ordinanza prefettizia di sospensione della patente per guida in stato di
ebbrezza) non può essere opposto dal trasgressore il giudicato penale di assoluzione, atteso
che, ai sensi dell’art. 654 c.p.p., il giudicato penale (di condanna o di assoluzione) non è opponibile, nei
giudizi civili o amministrativi non di danno (qual è quello di opposizione in oggetto), nei confronti dei
soggetti non intervenuti nel giudizio penale, e la p.a. può far valere solo autonomamente la sua pretesa
sanzionatoria (Cass. civ., sez. I, 16 marzo 2005, n. 5725). In sede di sindacato giurisdizionale sul
provvedimento di irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria, la legittimità del provvedimento
viene controllata sotto ogni profilo, sicché non vi è alcun accertamento dell’autorità irrogante che
possa pregiudicare il diritto dell’interessato a far valere, in sede di opposizione, l’infondatezza
della pretesa avanzata con l’ordinanza-ingiunzione (nella specie, in relazione ad ordinanzaingiunzione relativa a violazioni delle norme sul collocamento irrogata nel presupposto della esistenza
di rapporti di lavoro subordinato, la corte ha escluso la dedotta violazione degli artt. 3 e 24 Cost. per
essere l’ordinanza in parola stata emessa sulla base della natura subordinata dei rapporti di lavoro,
accertata unilateralmente al di fuori di ogni contraddittorio, rilevando che anche tale accertamento
resta soggetto al sindacato giurisdizionale in sede di opposizione, essendo ininfluente che tale
sindacato si svolga in un unico grado di merito, posto che il doppio grado della giurisdizione di merito
non è costituzionalmente garantito) (Cass. civ., sez. lav., 20 gennaio 2004, n. 849). Nel giudizio di
opposizione all’ordinanza-ingiunzione, avuto riguardo al suo oggetto limitato all’accertamento
della pretesa punitiva fatta valere dall’amministrazione nei confronti del destinatario ed alla sua
struttura processuale (poteri istruttori ufficiosi, inappellabilità delle decisioni ecc.) non possono
essere introdotte domande fondate su titoli diversi da quello tipico configurato dalla legge
(quale una domanda riconvenzionale di risarcimento dei danni proposta dall’opponente) (Cass. civ.,
sez. I, 7 novembre 2003, n. 16714).
1.3.1. (segue)… Di conseguenza, quali sono i poteri officiosi del giudice nel giudizio di
opposizione, in relazione alla delimitazione dell’oggetto? Nel vigore del regime delle preclusioni
di cui al nuovo testo degli artt. 183 e 184 c.p.c. introdotto dalla legge n. 353 del 1990 ed applicabile
anche al procedimento di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, disciplinato dagli artt. 22
e 23 della legge n. 689 del 1981, la questione della novità della domanda risulta del tutto sottratta
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
alla disponibilità delle parti - pertanto ed esclusivamente ricondotta al rilievo officioso del giudice
- essendo l’intera trattazione improntata al perseguimento delle esigenze di concentrazione e
speditezza che non tollerano l'ampliamento successivo del thema decidendi. (Nella specie, la S.C. ha
confermato la sentenza di merito, che aveva escluso ogni rilevanza della mancanza del requisito
soggettivo di imprenditore industriale o commerciale in capo al soggetto sanzionato per scarichi
abusivi, in quanto dedotta solo con una memoria prodotta nel corso del giudizio) (Cass. civ., sez. II, 16
maggio 2007, n. 11298). In tema di opposizione a ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione
amministrativa il giudice investito dell’opposizione ha il potere-dovere di rilevare anche d’ufficio
profili di inammissibilità, di irregolarità o di nullità attinenti al giudizio instaurato dinanzi a
sé a seguito della proposizione dell’opposizione. In tale ambito egli dichiara l’inammissibilità del
ricorso proposto oltre il termine previsto dall’art. 22 l. n. 689 del 1981, accerta il difetto di una valida
costituzione in giudizio delle parti, verifica la corretta realizzazione del principio del contraddittorio e
così via. Un analogo potere-dovere, peraltro, non può essere riconosciuto al giudice riguardo a
eventuali nullità attinenti alla fase procedimentale, antecedente l’opposizione, instauratasi con la
contestazione immediata (o la notifica) all’interessato della violazione accertata e conclusasi con la
emissione dell’ordinanza-ingiunzione (Cass. civ., sez. II, 21 marzo 2007, n. 6679). In tema di sanzioni
amministrative, il principio - desumibile dall’art. 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 - secondo cui nel
provvedimento di opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione il giudice deve controllare non solo la
validità formale del provvedimento, ma anche la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto
dell’infrazione, deve essere coordinato con l’altro principio generale, desumibile dall’art. 112 c.p.c., in
base al quale il giudice dell’opposizione non può rilevare d’ufficio vizi diversi da quelli fatti
valere dall’opponente, entro i termini di legge, con l’atto introduttivo del giudizio, i quali
costituiscono la causa petendi della relativa domanda (Cass. civ., sez. II, 11 gennaio 2006, n. 217). In
tema di giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione, regolato dagli artt. 22 e 23 l. 24 novembre
1981 n. 689, il giudice non può rilevare d’ufficio vizi dell’atto amministrativo impugnato, diversi da
quelli fatti valere con l’atto introduttivo, ostandovi il principio di cui all’art. 112 c.p.c., che vieta al
giudice di porre a fondamento della decisione fatti estranei alla materia del contendere, introducendo
nel processo un titolo nuovo e diverso da quello enunciato dalla parte a sostegno della domanda (nella
fattispecie il tribunale aveva accolto la opposizione alla ordinanza ingiunzione emessa dal ministero
delle politiche agricole alimentari e forestali in quanto priva della indicazione del luogo dove sarebbe
stato commesso l’illecito contestato; sulla base del citato principio la suprema corte ha accolto il
motivo di ricorso del ministero, secondo cui era stata annullata la ordinanza ingiunzione per un vizio
non denunciato dall’opponente bensì rilevato d’ufficio, e pertanto cassato la sentenza del tribunale
rinviando la causa allo stesso giudice di primo grado) (Cass. civ., sez. II, 14 giugno 2006, n. 13751).
L’opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione
amministrativa, di cui agli art. 22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, si configura come atto introduttivo,
secondo le regole proprie del procedimento civile, di un giudizio di accertamento della pretesa
sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l’opponente, dai motivi fatti valere con l’opposizione,
con la conseguenza che il giudice non ha il potere di rilevare d’ufficio vizi dell’atto impugnato o
del procedimento che lo ha preceduto che non siano stati dedotti dall’opponente, ad eccezione
di quelli che siano tali da renderlo non semplicemente illegittimo, ma giuridicamente
inesistente (in applicazione di tale principio, la suprema corte ha ritenuto affetta da ultrapetizione la
sentenza del G.d.P., che aveva annullato la sanzione amministrativa inflitta per violazione dei limiti di
velocità previsti dal codice della strada in quanto nel verbale di contestazione non erano state riportate
le dichiarazioni del trasgressore, rilevando che tale vizio, non dedotto dall’opponente, non comporta la
mancanza dei requisiti indispensabili perché l’atto, redatto da un pubblico ufficiale autorizzato ad
attribuirgli pubblica fede, possa avere la sua efficacia tipica) (Cass. civ., sez. I, 21 luglio 2005, n. 15333).
L’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione
amministrativa, di cui agli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 (richiamati per le violazioni relative
al codice della strada dall’art. 205 di tale codice), introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie
del processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell’opposizione, che
costituiscono la causa petendi, dell’azione; da questa delimitazione dell’oggetto del giudizio consegue che
Art. 22
PARTE I
il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di annullare d’ufficio il provvedimento
opposto, e che l’opponente non ha facoltà di modificare l’originaria domanda, se non nei limiti
consentiti dall’art. 183 c.p.c. (Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2003, n. 13667). L’opposizione avverso
l’ordinanza ingiunzione, di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli
artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del
processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell’opposizione, che costituiscono la
causa petendi dell’azione; da questa delimitazione dell’oggetto del giudizio consegue che il G.d.P., salve
le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di annullare d’ufficio il provvedimento opposto, e che
l’opponente, se ha facoltà di modificare l’originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184
c.p.c., non può introdurre in corso di causa una domanda nuova, ma ha il potere di precisarla
all’udienza di prima comparizione, ai sensi dell’art. 320 c.p.c., che disciplina specificamente la prima
udienza di trattazione dinanzi al G.d.P. (nella specie, l’opponente, nell’atto di opposizione aveva
esposto che l’infrazione non gli era stata immediatamente contestata, ma aveva chiesto l’annullamento
dell’ordinanza ingiunzione in relazione allo stato di necessità, in relazione al quale era stata commessa;
tuttavia, all’udienza di prima comparizione, ne aveva espressamente chiesto l’annullamento anche in
relazione alla mancata contestazione immediata e il G.d.P. aveva accolto l’opposizione riguardo a
questo secondo motivo) (Cass. civ., sez. I, 24 giugno 2003, n. 9987). L’opposizione avverso
l’ordinanza ingiunzione di pagamento di una somma a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli
artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689, introduce un giudizio, disciplinato dalle regole proprie del
processo civile di cognizione, i cui limiti sono segnati dai motivi dell’opposizione, che costituiscono la
causa petendi, dell’azione, e questa delimitazione dell’oggetto del giudizio comporta per il giudice
l’impossibilità di rilevare d’ufficio ragioni d’illegittimità del provvedimento opposto che non
siano state dedotte dall’opponente (Cass. civ., sez. I, 1 aprile 2003, n. 4924). L’opposizione avverso
l’ingiunzione di pagamento di una somma di denaro titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt.
22 ss. l. 24 novembre 1981 n. 689, configura l’atto introduttivo, secondo le regole proprie del
procedimento civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui
oggetto è delimitato, per l’opponente, dalla causa petendi fatta valere con l’opposizione stessa, e, per la
amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da
quelle enunciate con la ingiunzione; ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il
potere di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che
l’ha preceduto (quale l’incompetenza per materia), nemmeno sotto il profilo della disapplicazione
del provvedimento stesso, e che lo opponente, se ha facoltà di modificare l’originaria domanda nei
limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa domande nuove, a
meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte della amministrazione (Cass.
civ., sez. lav., 22 febbraio 2001, n. 2582). L’opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento di una
somma di danaro a titolo di sanzione amministrativa configura l’atto introduttivo, secondo le regole
proprie del procedimento civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa
sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l’opponente, dalla causa petendi fatta valere con
l’opposizione stessa, e per l’amministrazione dal divieto di dedurre motivi o circostanze a sostegno di
detta pretesa, diverse da quelle enunciate con l’ingiunzione; consegue che il giudice, salve le ipotesi di
inesistenza, non ha il potere di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del
procedimento che l’ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento
stesso (nella specie, la suprema corte, in applicazione dell’enunciato principio ha cassato la sentenza
pretorile che aveva annullato l’ingiunzione del ministero della funzione pubblica con la quale era stata
inflitta la sanzione amministrativa, ex art. 9 l. n. 146 del 1990, ad un insegnante astenutosi dal lavoro
per sciopero) (Cass. civ., sez. I, 11 marzo 1999, n. 2139).
2. A chi appartiene la legittimazione a ricorrere e quella a contraddire nel giudizio di
opposizione? 2.1. Chi è il soggetto legittimato a ricorrere nel giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione? In particolare, chi è il soggetto interessato alla rimozione del
provvedimento nell’ipotesi di ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del solo
rappresentante legale di un ente? In tema di sanzioni amministrative, allorché l’ordinanza
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
ingiunzione sia stata emessa nei confronti della persona fisica committente di manifesti elettorali affissi
abusivamente nell'interesse di un partito politico, quest'ultimo non è legittimato a proporre
opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981 poiché l’interesse, e quindi la
legittimazione, nasce solo dall’essere destinatari dell’ingiunzione. (Fattispecie nella quale la S.C.
ha ritenuto irrilevante la circostanza che la notifica dell'ordinanza ingiunzione fosse avvenuta nelle
mani del rappresentante legale del partito e che questi potesse essere tenuto a rispondere nei confronti
dei terzi ex art. 36 c.c.) (Cass. civ., sez. II, 10 ottobre 2007, n. 21249). In tema di sanzioni
amministrative per violazioni del cod. strad., nel caso in cui venga proposta opposizione direttamente
nei confronti del verbale di accertamento della contravvenzione, la legittimazione non spetta al
Prefetto, bensì al Ministro dell'interno, dal quale dipende il personale operante. Se, tuttavia, l’erronea
instaurazione del contraddittorio è riconducibile non già all’opponente, bensì ad un errore dell’ufficio
del giudice, la sentenza deve essere cassata con rinvio, onde consentire una nuova valutazione della
controversia previa corretta instaurazione del contraddittorio (Cass. civ., sez. II, 21 agosto 2007, n.
17765). Legittimato passivo nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione emanata ai sensi
della l. n. 689 del 1981 è il destinatario dell’ingiunzione al quale viene addebitata la violazione
amministrativa, in quanto tale giudizio, sebbene abbia a oggetto un rapporto giuridico avente fonte in
una obbligazione di tipo sanzionatorio, è formalmente strutturato come impugnazione di un atto
amministrativo ed è diretto all’annullamento dello stesso. La deduzione difensiva con cui la
responsabilità della violazione deve essere imputata ad altro soggetto, pertanto, non introduce nel
giudizio una questione di legittimazione, ma si traduce in una contestazione della titolarità passiva che,
in quanto tale, deve essere fatta valere con uno specifico e tempestivo motivo e non può essere né
sollevata nel successivo corso del giudizio, né essere rilevata d'ufficio, ostandovi il principio di cui
all’art. 112 c.p.c. (Cass. civ., sez. II, 20 marzo 2007, n. 6562). Legittimato passivo nel giudizio di
opposizione ad ordinanza-ingiunzione emanata ai sensi della l. 24 novembre 1981 n. 689, è - anche in
caso di eventuale responsabilità sanzionatoria con vincolo di solidarietà - esclusivamente il
destinatario dell’ingiunzione al quale viene addebitata la violazione amministrativa, in quanto tale
giudizio, sebbene abbia ad oggetto un rapporto giuridico avente fonte in un’obbligazione di tipo
sanzionatorio, è formalmente strutturato quale impugnazione di un atto amministrativo, sicché non è
consentita in esso la partecipazione di soggetti diversi dall’amministrazione ingiungente e dall’ingiunto,
trovando la legittimazione a ricorrere fondamento nell’esistenza di un interesse giuridico alla
rimozione di un atto del quale il ricorrente sia destinatario, mentre il fatto di essere esposto ad una
eventuale azione di regresso integra un semplice interesse di fatto (nella specie la suprema corte ha
confermato la sentenza di merito con la quale era stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso per
difetto di legittimazione attiva dell’opponente, comodatario del veicolo in relazione al quale era stata
accertata la violazione, ed obbligato contrattualmente nei confronti della proprietaria a pagare le
eventuali sanzioni amministrative attinenti alla circolazione del veicolo stesso) (Cass. civ., sez. I, 11
gennaio 2007, n. 325; conforme Cass. civ., sez. lav., 19 giugno 2006, n. 14098). In tema di sanzioni
amministrative pecuniarie in materia di intermediazione mobiliare, destinatari del decreto di
applicazione delle sanzioni, emesso dal Ministero dell’economia e finanze su proposta della Consob,
possono essere sia gli amministratori, i sindaci e il direttore generale della società, che la società,
solidalmente obbligata con gli autori delle violazioni, e rientra nella discrezionalità del Ministero
dell'economia e delle finanze agire contro tutti i coobbligati o contro l’uno o l’altro di questi. Ne
consegue che, qualora (come nella specie), unica destinataria del provvedimento sanzionatorio sia stata
la società, i responsabili delle violazioni sono privi della legittimazione a proporre opposizione, che
sussiste solo in presenza dell’interesse giuridico a rimuovere il pregiudizio derivante dall’essere
il coobbligato l’immediato destinatario del provvedimento e la persona direttamente assoggettata al
pagamento della sanzione in favore dell’autorità emittente, non essendo sufficiente alla configurabilità
della legittimazione ad opporsi l’esistenza di un interesse di mero fatto di uno dei responsabili alla
rimozione del provvedimento afflittivo, quale quello di sottrarsi ad una futura anche se obbligatoria
azione di regresso. (Nel caso di specie, essendo stata emessa l'opposizione nei confronti della sola
banca, la S.C. ha cassato senza rinvio la sentenza di merito che non aveva rilevato l'improponibilità
dell'opposizione proposta dai sindaci contro il decreto emesso ai sensi dell'art. 195 d.lg. n. 58 del 1998
Art. 22
PARTE I
dal Ministero dell' economia e finanze) (Cass. civ., sez. II, 15 dicembre 2006, n. 26944). In tema di
sanzioni amministrative, allorché l’ordinanza-ingiunzione sia stata emessa nei confronti del solo
rappresentante legale di persona giuridica o di ente sfornito di personalità giuridica, questi
ultimi non sono legittimati a proporre opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981,
non essendo sufficiente a conferire loro tale legittimazione il vincolo di solidarietà, ai sensi della
medesima legge, fra essi ed il proprio rappresentante, in quanto l’interesse giuridico - e quindi la
legittimazione - alla rimozione del provvedimento nasce solo dall’esserne stati destinatari diretti
(Cass. civ., sez. I, 9 maggio 2006, n. 10681). In tema di sanzioni amministrative, nell’ipotesi in cui il
trasgressore, vale a dire la persona fisica cui è attribuita la violazione, sia rappresentato, preposto o
dipendente di una persona giuridica di un ente collettivo, ancorché privo di personalità giuridica, in
virtù del rapporto di solidarietà previsto dall’art. 6, comma 3, l. n. 689 del 1981, il provvedimento
sanzionatorio può essere emesso a carico sia dell’autore della violazione sia dell’ente collettivo
solidalmente obbligato; in ogni caso la legittimazione all’opposizione all’ordinanza-ingiunzione
non deriva dall’interesse di fatto che l’opponente può avere alla rimozione del provvedimento, ma
dall’interesse giuridico che egli abbia a tale rimozione quale destinatario del provvedimento; ne
consegue che anche in ipotesi astratta di vincolo di solidarietà, qualora nei confronti dell’ente
collettivo non sia stato, in concreto, emesso alcun provvedimento, stante l’autonomia della relativa
posizione, che non rimane pregiudicata dal provvedimento emesso, tale soggetto non è legittimato
a proporre l’opposizione (fattispecie relativa a sanzione per irregolarità negli scarichi fognari irrogata
nei confronti di un condomino, avverso la quale aveva proposto opposizione, rigettata per difetto di
legittimazione, l’amministratore condominiale) (Cass. civ., sez. II, 28 febbraio 2006, n. 4506). In tema
di sanzioni amministrative, allorché l’ordinanza-ingiunzione sia stata emessa nei confronti del solo
rappresentante legale di una persona giuridica, quest’ultima non è legittimata a proporre opposizione ai
sensi degli artt. 22 e 23 l. n. 689 del 1981, non essendo sufficiente a conferirle tale legittimazione il
vincolo di solidarietà, ai sensi della medesima legge, fra essa ed il proprio rappresentante, in quanto
l’interesse - e quindi la legittimazione - all’opposizione nasce solo dall’essere stati destinatari
diretti dell’ordinanza-ingiunzione (Cass. civ., sez. I, 3 ottobre 2005, n. 19284). In tema di sanzioni
amministrative, autore della violazione, e quindi destinatario dell’ordinanza-ingiunzione che irroga
la sanzione pecuniaria e ne intima il pagamento può essere soltanto una persona fisica; la
circostanza che tale persona abbia agito come dipendente o rappresentante di un ente comporta solo
che all’obbligazione individuale si aggiunge, in via solidale, quella dell’ente stesso, a norma dell’art. 6 l.
n. 689 del 1981, ma ciò non implica che legittimato passivo, e quindi destinatario della ordinanzaingiunzione divenga l’ente stesso e non l’autore della violazione (Cass. civ., sez. lav., 11 aprile 2003, n.
5788). In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, il vincolo intercorrente tra l’autore
materiale della violazione e la persona giuridica di cui è prevista la responsabilità solidale
consente all’autorità amministrativa competente di agire contro ambedue gli obbligati oppure contro
uno o l’altro di essi; ma, ferma restando la necessità che il soggetto in concreto chiamato a rispondere
si sia visto contestare o notificare la violazione, essendo così messo in grado di far pervenire
all’autorità competente scritti a sua difesa, la legittimazione all’opposizione appartiene ai soli
soggetti in concreto destinatari del provvedimento sanzionatorio (nella specie, la suprema corte
ha confermato la decisione di merito che, con riguardo alla opposizione al decreto con il quale il
ministero del tesoro, su proposta della Consob, aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria
a carico degli opponenti, nelle rispettive qualità, ingiungendo peraltro il pagamento, con obbligo di
regresso verso i responsabili, alla società cui gli opponenti erano a vario titolo legati, aveva dichiarato il
difetto di legittimazione degli opponenti stessi alla stregua del rilievo che costoro, sebbene individuati
come autori delle violazioni contestate, non erano destinatari del decreto, che era stato infatti
notificato alla sola società) (Cass. civ., sez. I, 22 dicembre 2004, n. 23783; conforme Cass. civ., sez.
lav., 19 settembre 2001, n. 11819). La legittimazione a proporre opposizione contro l’ordinanzaingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa deriva, non già dall’interesse di fatto che il
soggetto ricorrente può avere alla rimozione del provvedimento (quale quello di sottrarsi all’esercizio
dell’eventuale azione di regresso), bensì dall’interesse giuridico alla rimozione di un provvedimento
di cui egli sia destinatario, con la conseguenza che il vincolo di solidarietà, che esiste tra la persona
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
giuridica ed il proprio rappresentante, non comporta che essa possa considerarsi «interessata», a norma
dell’art. 22 l. n. 689 del 1981, a proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione emessa a carico
del solo legale rappresentante, stante l’autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido - nei
confronti di ciascuno dei quali sussiste l’obbligo della preventiva contestazione in funzione della
successiva emissione dell’ordinanza-ingiunzione - e l’insussistenza di qualsiasi litisconsorzio
necessario tra coobbligati solidali (Cass. civ., sez. I, 22 luglio 1996, n. 6573). In tema di infrazioni
amministrative e con riguardo all’obbligazione solidale dell’imprenditore al pagamento della
somma dovuta dal dipendente che ha commesso la violazione nell’esercizio delle sue funzioni (art.
6, comma 3, l. 24 novembre 1981 n. 689), ove l’autorità competente non faccia valere, nei confronti
dell’imprenditore, la responsabilità solidale - con la notificazione della contestazione della violazione e
della successiva ordinanza-ingiunzione - l’imprenditore non è legittimato a proporre opposizioni
contro l’ordinanza-ingiunzione notificata ai dipendenti (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 1995, n. 254). In
tema di violazioni soggette a sanzioni pecuniarie amministrative, la responsabilità solidale della
persona giuridica, ex art. 4, comma 3, l. n. 689 del 1981, in ordine alla somma dovuta dal suo
rappresentante, autore dell’illecito, non comporta che detta persona giuridica possa considerarsi
«interessata», ai sensi dell’art. 22, 1º comma, della stessa legge, a proporre opposizione contro
l’ordinanza-ingiunzione emessa a carico del solo rappresentante, attese l’autonomia delle posizioni dei
soggetti obbligati in solido - nei confronti di ciascuno dei quali sussiste l’obbligo della preventiva
contestazione (in funzione della successiva ordinanza-ingiunzione) - e l’insussistenza di litisconsorzio
necessario nelle obbligazioni solidali (Cass. civ., sez. lav., 6 febbraio 1992, n. 1318).
2.1.1. (segue)… E nel caso di fallimento del trasgressore sopravvenuto alla commissione della
violazione amministrativa? In tema di sanzioni amministrative, il fallimento del trasgressore,
sopravvenuto alla commissione della violazione amministrativa, non impedisce l’emanazione
dell’ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria, né la notifica del
provvedimento al trasgressore medesimo, il quale è legittimato a proporre opposizione nonostante la
sua dichiarazione di fallimento, posto che l’art. 43 l.fall. prevede la perdita della sua legittimazione
processuale solo per i rapporti compresi nel fallimento, mentre l’ordinanza-ingiunzione è destinata a
produrre effetti soltanto al di fuori del fallimento, quando il trasgressore sia tornato in bonis; il
curatore del fallimento, a sua volta, è legittimato ad impugnare in via autonoma l’ordinanzaingiunzione ove questa sia a lui notificata o quando l’amministrazione intenda far valere il credito che
ne deriva direttamente nei confronti della massa, senza assoggettarsi alle ordinarie regole concorsuali
di insinuazione al passivo; in tali casi, l’opposizione può essere svolta dal curatore medesimo al solo
scopo di sollecitare la pronuncia di inefficacia del provvedimento nei confronti della massa
concorsuale, non già per proporre una contestazione del merito della pretesa, non avendo il giudice
dell’opposizione titolo per giudicare del merito, riservato al giudice del fallimento, e difettando il
curatore di interesse al riguardo (Cass. civ., sez. I, 8 luglio 2004, n. 12563; conforme Cass. civ., sez. III,
18 maggio 2000, n. 6459).
2.1.2. (segue)… E nel caso di violazione commessa dal minore di 18 anni? In materia di
sanzioni amministrative pecuniarie, nell’ipotesi in cui l’illecito sia attribuito ad un minore degli anni
diciotto, soggetto alla potestà dei genitori, di esso possono essere chiamati a rispondere per fatto
proprio (culpa in vigilando e/o in educando) i genitori medesimi; peraltro, ben può l’autorità
amministrativa procedente, sulla base delle valutazioni effettuate nel caso concreto, esercitare la
pretesa sanzionatoria nei confronti di uno soltanto dei genitori, mediante l’emissione della ordinanzaingiunzione di pagamento nei soli suoi confronti; in tal caso, legittimato a proporre opposizione
avverso il provvedimento è soltanto il genitore che ne è il destinatario (Cass. civ., sez. I, 22 gennaio
1999, n. 572).
2.2. Chi è il soggetto legittimato a contraddire nel giudizio di opposizione ad ordinanzaingiunzione? Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, disciplinato dagli artt. 22 e 23
della legge n. 689 del 1981, l’autorità che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione è la sola parte
passivamente legittimata, e, in quanto tale, l’unica legittimata ad impugnare la sentenza
conclusiva del giudizio che l'abbia vista soccombente. (Nella specie, la S.C. ha confermato sul punto
Art. 22
PARTE I
la pronuncia di difetto di legittimazione passiva emessa dal giudice di primo grado in relazione ad una
opposizione ad ordinanza ingiunzione, pronunciata da una Regione nei confronti di una società per
non aver rispettato l'obbligo di effettuare la trattenuta supplementare sul prezzo del latte, proposta
oltre che nei confronti della Regione anche nei confronti della Agenzia di erogazioni in agricoltura Agea) (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2007, n. 12742). Nel giudizio di opposizione, ex artt. 22 e 23 l. n.
689 del 1981, l’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio è legittimata passiva
necessaria anche se instaurato a seguito di notifica della cartella o dell’avviso di mora emessi dal
concessionario della riscossione, poiché questi è un semplice adiectus solutionis causa e, come tale, non
può essere considerato litisconsorte necessario, con la conseguenza che, di fronte a una opposizione
proposta esclusivamente nei suoi confronti il giudice non è tenuto a integrare il contraddittorio nei
confronti dell’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, ma deve dichiarare il difetto di
legittimazione passiva; tuttavia, essendo la notifica del ricorso introduttivo eseguita dall’ufficio del
giudice ai sensi dell’art. 23 l. n. 689 del 1981, l’erronea indicazione del soggetto passivamente
legittimato non può essere ascritta all’opponente nei casi in cui egli ha effettuato delle indicazioni sulla
base delle quali è possibile risalire automaticamente al soggetto legittimato (come nel caso in cui
l’opponente indichi l’organo di polizia accertatore della violazione che ha redatto il verbale,
consentendo così all’ufficio di individuare nel ministro sovraordinato il soggetto a cui notificare
l’opposizione) (Cass. civ., sez. I, 20 ottobre 2006, n. 22617). Nei giudizi di opposizione alle sanzioni
amministrative irrogate ai sensi della l. 24 novembre 1981 n. 689, l’ufficio provinciale dell’industria, del
commercio e dell’artigianato (Upica) assume e conserva la legittimazione processuale a contraddire
non soltanto per il giudizio di primo grado, ma per l’intero arco del processo, e dunque anche per la
fase d’impugnazione; ne consegue che è inammissibile il ricorso per cassazione proposto dal Ministero
delle attività produttive. (Enunciando il principio di cui in massima, la Corte ha peraltro riconosciuto
l’ammissibilità del ricorso del quale era stata investita, giacché l’intestazione del medesimo al
“Ministero delle attività produttive - ufficio provinciale dell’industria, del commercio e dell’artigianato”
rendeva evidente che il detto ricorso era stato in realtà proposto dall’Upica competente, pur sempre
costituente, sul piano amministrativo, una articolazione del suddetto Ministero) (Cass. civ., sez. I, 18
maggio 2006, n. 11752). Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, disciplinato dagli artt. 22
e 23, l. n. 689 del 1981, l’autorità che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione (nel caso di specie, la
direzione provinciale del lavoro territorialmente competente) è la sola parte passivamente
legittimata, e, in quanto tale, l’unica legittimata ad impugnare la sentenza conclusiva del giudizio che
l’abbia vista soccombente (nella specie, la corte di cassazione ha affermato il difetto della
legittimazione ad impugnare del ministero del lavoro e delle politiche sociali) (Cass. civ., sez. lav., 21
aprile 2005, n. 8316).
2.2.1. Fattispecie applicative. Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrava per violazione
del divieto di importazione previsto dall’art. 11 r.d.l. 14 novembre 1926, conv. in l. 7 luglio 1927 n.
1495, passivamente legittimato è il Ministro per il commercio con l’estero, competente per la
materia cui si riferisce la violazione, con la conseguenza che è nulla la notifica dell'atto introduttivo del
giudizio effettuata all’Avvocatura distrettuale dello Stato (Cass. civ., sez. trib., 18 giugno 2007, n.
14110). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, nel caso in cui venga
proposta opposizione avverso il verbale di contestazione della violazione, la legittimazione passiva
spetta all'amministrazione centrale dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione e
quindi, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia stradale, legittimato a resistere all’opposizione è
il Ministero dell’interno; tuttavia, poiché nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa
l’obbligo di notificare il ricorso e il decreto di fissazione dell’udienza al soggetto passivamente
legittimato grava sull’ufficio giudiziario adito, e non sulla parte, se anche il ricorrente nel proporre
l’opposizione abbia indicato erroneamente il soggetto cui notificare l'atto ciò non esime l’'ufficio
giudiziario dall’obbligo di identificare correttamente quest’ultimo. Ne consegue che, qualora sia stato
evocato erroneamente in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva, a causa di un errore della
parte cui non abbia fatto seguito un intervento correttivo della cancelleria, l’errore nella identificazione
del legittimato passivo non si traduce nell’inammissibilità del ricorso ma in un vizio della sentenza
(Cass. civ., sez. II, 13 giugno 2007, n. 13848). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
codice della strada, nel caso in cui venga proposta opposizione avverso il verbale di contestazione, la
legittimazione passiva spetta all’amministrazione centrale dalla quale dipendono gli agenti
che hanno accertato l’infrazione, sicché, qualora il verbale sia stato elevato dalla Polizia stradale,
legittimato a resistere all'opposizione è il Ministero degli interni. Deriva da quanto precede che qualora
il giudice di pace abbia indicato un organo errato per l’avviso di udienza (nella specie: Comando di
polizia stradale di Lodi, anziché Ministero dell'interno) la sentenza resa al termine di quel giudizio deve
essere cassata e la causa va rimessa ad altro giudice di pace, per nuovo esame (Cass. civ., sez. II, 21
marzo 2007, n. 6688). Se è vero che, in tema di sanzioni amministrative irrogate per violazione al
codice della strada, il mancato esercizio della facoltà di ricorrere al prefetto avverso il verbale di
accertamento non preclude all’interessato la possibilità di proporre direttamente opposizione dinanzi
all’autorità giudiziaria, non è, tuttavia, meno vero che, in tale caso, impugnandosi non l’ordinanzaingiunzione prefettizia ma l’originario verbale d’accertamento e contestazione dell’infrazione, la
legittimazione passiva va riconosciuta alle singole amministrazioni locali, per i corpi dalle
stesse dipendenti, o centrali, per i corpi statuali, cui appartengono i vari corpi autorizzati alla
contestazione, in particolare: per la Polizia municipale, il Comune in persona del sindaco; per i
carabinieri, il Ministero della difesa e, in alternativa, il Ministero dell’interno, al quale l’art. 11 cod.
strad. attribuisce specifiche competenze in materia di circolazione stradale e ha il compito di
coordinamento dei servizi di vigilanza sulla circolazione stessa, in persona dei rispettivi ministri; per la
Polizia della strada, il medesimo Ministero dell’interno (Cass. civ., sez. II, 10 gennaio 2007, n. 285).
Nel giudizio di opposizione avverso i provvedimenti sanzionatori per violazioni della disciplina
relativa agli assegni bancari e postali (artt. 28 e 29 del d.lgs. n. 507 del 1999, che hanno sostituito gli
artt. 1 e 2 della legge n. 386 del 1990), unico legittimato passivo è il Prefetto, non soltanto per il
giudizio di primo grado, ma per l’intero arco del processo. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato
inammissibile il ricorso per cassazione proposto dal Ministero dell’Interno avverso la sentenza emessa
all’esito del giudizio di opposizione svoltosi nei confronti del Prefetto) (Cass. civ., sez. I, 16 agosto
2006, n. 18168). In materia di sanzioni amministrative, la legittimazione passiva nel giudizio di
opposizione a cartella esattoriale, proposta ex art. 23 della legge n. 689 del 1981, e relativa ad un
verbale di accertamento di violazione del codice della strada redatto dalla polizia municipale,
appartiene al Comune. (Nella specie, la S.C. ha cassato con rinvio la sentenza del G.d.P. che aveva
fatto notificare il ricorso e il decreto di fissazione dell’udienza al prefetto determinando l’erronea
costituzione del rapporto processuale) (Cass. civ., sez. I, 11 agosto 2006, n. 18160). In caso di
opposizione proposta avverso il verbale di accertamento di violazione al codice della strada redatto
da appartenenti all’Arma dei Carabinieri, la legittimazione passiva nel relativo giudizio appartiene al
Ministero dell’interno, essendo a questa amministrazione centrale attribuite specifiche competenze in
materia di circolazione stradale, nonché il compito di coordinare i servizi di polizia stradale, anche se
espletati da organi appartenenti ad altre amministrazioni centrali (Cass. civ., sez. II, 4 agosto 2006, n.
17677). In tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emessa dal comandante della polizia
municipale, la legittimazione passiva al relativo giudizio spetta al comune, quale autorità
amministrativa di vertice da cui dipende l’organo accertatore della violazione, nella persona del
sindaco, quale organo cui spetta la rappresentanza dell’ente; pertanto non è correttamente instaurato il
rapporto processuale ove il giudice adìto abbia disposto che la comunicazione dell’avviso di avvenuta
fissazione di udienza venga effettuata direttamente nei confronti del comando della polizia municipale
anziché del comune (Cass. civ., sez. II, 15 febbraio 2006, n. 3300). Nel giudizio di opposizione a
cartella esattoriale, legittimi contraddittori sono soltanto l’opponente e l’ente impositore, giacché
solo quest’ultimo è titolare della situazione sostanziale dedotta in giudizio, e non anche il
concessionario, il quale, in quanto soggetto destinatario solo del pagamento, non è contitolare del
diritto di credito, la cui inesistenza costituisce l’oggetto della domanda di accertamento (Cass. civ., sez.
I, 21 dicembre 2004, n. 23701). La capitaneria di porto, è priva di autonoma soggettività e di capacità
di stare in giudizio in quanto mero ufficio periferico del ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
cui unicamente spetta, in persona del ministro pro tempore, di esprimere la volontà dell’amministrazione
nei confronti dei terzi; ne consegue che, ove in un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa
essa venga erroneamente evocata (nel caso, dalla cancelleria del tribunale), solamente se la
Art. 22
PARTE I
notificazione dell’opposizione venga effettuata al ministro competente presso la capitaneria di porto
può rimanere configurabile l’ipotesi dell’irregolarità per errore di identificazione della persona
(capitano del porto in luogo del ministro) sanabile ex art. 4 l. n. 260 del 1958; peraltro, l’impugnazione
proposta da parte del ministero costituisce, valendo a farla propria, ratifica della condotta processuale
mantenuta dalla capitaneria, risultando conseguentemente ammissibile il ricorso per cassazione
presentato pur senza avere tale articolazione centrale e sovraordinata partecipato al giudizio di merito
(Cass. civ., sez. I, 26 ottobre 2004, n. 20775). In tema di sanzioni amministrative per violazioni del
cod. strad., nel caso in cui venga proposta opposizione avverso il verbale di contestazione della
violazione, la legittimazione passiva spetta alle singole amministrazioni centrali cui appartengono i vari
corpi di polizia abilitati alla contestazione, con la conseguenza che, ove il processo verbale sia stato
elevato dai carabinieri, legittimato passivo a resistere all’opposizione (e legittimato a ricorrere o a
resistere nell’eventuale successivo giudizio di cassazione) è il ministro dell’interno (da cui dipende, ai
fini considerati, il personale dell’arma dei carabinieri) e non il prefetto (Cass. civ., sez. I, 17 settembre
2004, n. 18725). In caso di opposizione proposta direttamente avverso il verbale di accertamento di
infrazione del codice della strada redatto dalla polizia municipale, il ricorso deve essere promosso
nei confronti del comune, con conseguente inesistenza della notifica dell’atto introduttivo operata
invece direttamente alla polizia municipale, essendo quest’ultima un ufficio privo di legittimazione a
contraddire, dovendosi d’altra parte escludere che l’individuazione dell’autorità cui notificare l’atto di
opposizione debba essere effettuata dal cancelliere a norma dell’art. 23, comma 2, l. 24 novembre 1981
n. 689, giacché spetta al ricorrente in opposizione indicare l’autorità nei cui confronti esso promuove il
giudizio (Cass. civ., sez. I, 27 agosto 2004, n. 17140).
OMISSIS
Sez. III - Le formule
1. Opposizione ad ordinanza-ingiunzione.
G.D.P. DI ___ /TRIBUNALE DI___
(si noti che: a) la competenza generale è affidata al G.d.P. salvo i casi di competenza del Tribunale secondo i criteri di
riparto per materia e per valore indicati nell’art. 22-bis l. 689/1981; b) per entrambi gli uffici giudiziari la competenza
per territorio si determina ai sensi dell’art. 22 della l. 689/1981)
Opposizione ad ordinanza-ingiunzione ex artt. 22 e ss. l. 24 novembre 1981, n. 689
Il Sig./la Sig.ra ___ nato/a ___ il ___ e residente in ___ via ___ n ___ rappresentato/a e difeso/a
dall’avv. ___ (la nomina del procuratore legale non è obbligatoria: art. 23, co. 4, l. 689/1981) ed elettivamente
domiciliato/a presso lo studio di quest’ultimo/a in ___ via ___ n. ___ giusta procura in calce al
presente atto, espone quanto segue.
- opponente I) Fatto
a) In data ___ all’opponente è stata contestata/notificata la seguente violazione da parte dell’autorità
addetta al controllo della violazione ___ (v. art. 13 l. 689/1981) (: si indichi la violazione accertata nonché le
circostanze dell’evento) (doc. n. 1); l’autorità procedeva altresì a sequestro cautelare (opzionale) ai sensi e con
le modalità di cui all’art. 13, co. 2, l. 689/1981;
b) a seguito dell’accertamento, l’opponente, ai sensi dell’art. 18, co. 1, l. 689/1981, presentava a ___
(autorità competente di cui all’art. 17, co. 1, l. 689/1981) memorie e documenti (eventualmente chiedendo di essere
sentito) al fine di ottenere ordinanza di archiviazione (doc. n. 2);
c) ciò nonostante l’autorità ___ rigettando l’istanza di archiviazione, ha pronunciato, in data ___
ordinanza-ingiunzione di pagamento per una somma pari ad Euro ___ (doc. n. 3); con la medesima
ordinanza l’autorità ___ disponeva la restituzione delle cose (eventualmente) sequestrate, ai sensi dell’art.
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
18, co. 3, l. 689/1981 ovvero la confisca amministrativa ai sensi e secondo le modalità di cui all’art. 20 l.
689/1981.
II) Diritto
a) L’ordinanza-ingiunzione opposta risulta illegittima perché viziata. In particolare, si riscontrano i
seguenti vizi:
- omessa audizione della parte che ne abbia fatto richiesta ex art. 18, co. 1, l. 689/1981;
- difetto assoluto di motivazione del provvedimento;
- notificazione tardiva o viziata della violazione ex art. 14, co. 2, l. 689/1981;
- notificazione tardiva (: dopo 5 anni dalla violazione) o viziata (: se non sanata dalla rituale e
tempestiva opposizione) dell’ordinanza-ingiunzione;
- erroneo computo del quantum debeatur ___;
- nullità dell’ordinanza-ingiunzione, per incompetenza (per materia) dell’autorità che l’ha emessa;
- (nell’ipotesi di violazione commessa dal soggetto minore degli anni 18) nullità dell’ordinanza-ingiunzione emessa
nei confronti dei soggetti responsabili della sorveglianza del minore degli anni 18 (dovendo essi rispondere
per la violazione commessa dal minore, salva la prova di non aver potuto impedire il fatto, ai sensi dell’art. 2 l.
689/1981), data la mancanza, nei loro confronti, del verbale sui fatti accertati e della successiva
contestazione della violazione;
b) nel merito, si adduce l’insussistenza del fatto contestato perché ___ (: indicare l’assenza dei presupposti
di diritto della violazione), ovvero la non congruità dell’entità della sanzione rispetto alla violazione
contestata;
c) inoltre, l’immediata esecuzione dell’ordinanza-ingiunzione impugnata espone l’opponente a grave
pregiudizio perché ___ (indicare i gravi motivi per la sospensione dell’esecuzione, es.: indigenza, esposizione a
procedure concorsuali ___ );
d) infine, (nell’ipotesi in cui le cose sequestrate non siano state restituite con l’ordinanza ingiunzione opposta e non siano
state confiscate, ex art. 18, co. 3, l. n. 689/81) l’autorità ___ non ha provveduto a restituire le cose sequestrate;
ovvero (nell’ipotesi in cui le cose sequestrate non siano state restituite con l’ordinanza ingiunzione opposta, ex art. 18, co. 3,
l. n. 689/81) l’autorità ___ ha disposto illegittimamente la confisca delle cose sequestrate, avendo
provveduto all’applicazione della sanzione amministrativa accessoria in violazione dell’art. 20, co. 3 o 4, l.
689/1981; ovvero (nell’ipotesi in cui non si sia provveduto a sequestro cautelare) l’autorità ___ ha disposto la
confisca delle cose in violazione dell’art. 20, co. 3 o 4, l. 689/1981.
****
Tutto ciò premesso l’opponente, come in epigrafe rappresentato, domiciliato e difeso, così rassegna le
proprie
CONCLUSIONI
“Voglia l’Ill.mo Giudice adito, contrariis reiectis:
a) annullare ovvero modificare relativamente al quantum debeatur, l’ordinanza-ingiunzione di pagamento
emessa in data ___ da ___ nei confronti dell’odierno opponente;
b) di conseguenza restituire le cose sequestrate e non confiscate con l’ordinanza-ingiunzione opposta;
ovvero annullare la confisca amministrativa delle cose;
c) sospendere l’esecuzione dell’ordinanza-ingiunzione ricorrendo, ai sensi dell’art. 22, ult. co., l.
689/1981, i gravi motivi.
In ogni caso con vittoria di spese, onorari e diritti oltre ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.”
In via istruttoria, ove necessario, si chiede fin da ora disporsi:
- prova testimoniale anche senza formulazione di capitoli
Si producono i seguenti documenti:
- Verbale di accertamento dell’infrazione;
- Memorie e documenti ex art. 18 co. 1, l. n. 689/881;
- Copia dell’ordinanza-ingiunzione emessa;
- ___.
Art. 22
PARTE I
Ai sensi dell’art. 10, ult. co., del D.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, si dichiara che il presente giudizio è
esente dal contributo unificato sulla base del combinato disposto di cui al co. 1 dell’art. 10 D.p.r.
115/2002 e al X co. dell’art. 23 l. 689/1981.
Luogo e data ___
Avv ___
PROCURA
Io sottoscritto/a Sig/Sig.ra ___ nato/a a ___ il ___ residente in ___ via ___ n ___ delego a
rappresentarmi e difendermi nel presente giudizio, in ogni fase e grado, l’avv ___ conferendogli ogni
più ampia facoltà di legge, compreso il potere di transigere, conciliare, rinunciare ad atti, chiamare in
causa terzi, farsi sostituire, incassare e riscuotere somme e rilasciare quietanza. Eleggo, altresì,
domicilio presso il suo studio in ___ via ___ n ___ .
Firma delegante ___
Visto per autentica
Firma Avv ___
2. Opposizione ad ordinanza che dispone la sola confisca amministrativa.
G.D.P. DI ___ /TRIBUNALE DI ___
(si noti che: a) la competenza generale è affidata al G.d.P. salvo i casi di competenza del Tribunale secondo i criteri di
riparto per materia e per valore indicati nell’art. 22-bis l. 689/1981; b) per entrambi gli uffici giudiziari la competenza
per territorio si determina ai sensi dell’art. 22 della l. 689/1981)
Opposizione ad ordinanza di confisca ex artt. 22 e ss. l. 24 novembre 1981, n. 689
Il Sig./la Sig.ra ___ nato/a ___ il ___ e residente in ___ via ___ n ___ rappresentato/a e difeso/a
dall’avv. ___ (la nomina del procuratore legale non è obbligatoria: art. 23, co. 4, l. 689/1981) ed elettivamente
domiciliato/a presso lo studio di quest’ultimo/a in ___ via ___ n. ___ giusta procura in calce al
presente atto, espone quanto segue.
- opponente I) Fatto
a) In data ___ all’opponente è stata contestata/notificata la seguente violazione da parte dell’autorità
addetta al controllo della violazione ___ (v. art. 13 l. 689/1981) (: si indichi la violazione accertata nonché le
circostanze dell’evento) (doc. n. 1); l’autorità procedeva altresì a sequestro cautelare (opzionale) ai sensi e con
le modalità di cui all’art. 13, co. 2, l. 689/1981;
b) a seguito dell’accertamento, l’opponente, ai sensi dell’art. 18, co. 1, l. 689/1981, presentava a ___
(autorità competente di cui all’art. 17, co. 1, l. 689/1981) memorie e documenti (eventualmente chiedendo di essere
sentito) al fine di ottenere ordinanza di archiviazione (doc. n. 2);
c) ciò nonostante l’autorità ___ rigettando l’istanza di archiviazione, ha pronunciato, in data ___
ordinanza-ingiunzione di pagamento per una somma pari ad Euro ___ (doc. n. 3) e successivamente
disponeva la confisca amministrativa delle cose (eventualmente) sequestrate ai sensi e secondo le
modalità di cui all’art. 20 e 21 l. 689/1981 (doc. n. 4); ovvero l’autorità ___ disponeva la sola confisca
amministrativa delle cose, ai sensi dell’art. 20, co. 4, e 21, co. 1 e 2, l. 689/1981.
II) Diritto
a) L’ordinanza di confisca opposta risulta illegittima perché viziata. In particolare, si riscontrano i
seguenti vizi:
- appartenenza dei beni confiscati ad un soggetto diverso dall’effettivo proprietario del bene colpito;
- ___;
b) nel merito, si adduce l’insussistenza dei presupposti richiesti dalla legge per procedere alla confisca
amministrativa, quali specificati dagli artt. 20 e 21 l. 689/1981 perché ___ (: indicare l’assenza degli stessi);
c) inoltre la misura cautelare del sequestro, disposto ai sensi dell’art. 13, co. 2, l. 689/1981, è illegittima
perché ___ (: indicare i motivi di illegittimità della misura).
****
Legge 24 novembre 1981, n. 689
Art. 22
Tutto ciò premesso l’opponente, come in epigrafe rappresentato, domiciliato e difeso, così rassegna le
proprie
CONCLUSIONI
“Voglia l’Ill.mo Giudice adito, contrariis reiectis:
1) annullare l’ordinanza di confisca emessa in data ___ da ___ nei confronti dell’odierno opponente;
2) dichiarare l’illegittimità del sequestro cautelare disposto dall’autorità ___
In ogni caso con vittoria di spese, onorari e diritti oltre ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.”
In via istruttoria, ove necessario, si chiede fin da ora disporsi:
- ove necessario prova testimoniale anche senza formulazione di capitoli
Si producono i seguenti documenti:
- Verbale di accertamento dell’infrazione;
- Memorie e documenti ex art. 18 co. 1, l. n. 689/881;
- Copia dell’ordinanza-ingiunzione emessa;
- Copia dell’ordinanza di confisca amministrativa
- ___ .
Ai sensi dell’art. 10, ult. co., del D.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, si dichiara che il presente giudizio è
esente dal contributo unificato sulla base del combinato disposto di cui al co. 1 dell’art. 10 D.p.r.
115/2002 e al X co. dell’art. 23 l. 689/1981.
Luogo e data ___
Avv ___
PROCURA
Io sottoscritto/a Sig/Sig.ra ___ nato/a a ___ il ___ residente in ___ via ___ n ___ delego a
rappresentarmi e difendermi nel presente giudizio,in ogni fase e grado, l’avv ___ conferendogli ogni
più ampia facoltà di legge, compreso il potere di transigere, conciliare, rinunciare ad atti, chiamare in
causa terzi, farsi sostituire, incassare e riscuotere somme e rilasciare quietanza. Eleggo, altresì,
domicilio presso il suo studio in ___ via ___ n ___
Firma delegante ___
Visto per autentica
Firma Avv ___
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