Alessandro Scopelliti
Università di Reggio Calabria
University of Warwick
[email protected]
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Le ragioni alla base di una moneta unica
La moneta unica può garantire un migliore funzionamento del
mercato unico. Perchè?
Perché vengono meno i rischi connessi alla volatilità dei tassi di
cambio e i costi di transazione per la conversione di una valuta
nazionale in un altra.
La moneta unica consente di superare i problemi di
coordinamento tra politiche monetarie indipendenti degli Stati
membri aderenti allo SME. Ma quali sono tali problemi?
In un mercato unico con politiche economiche indipendenti,
possono aversi tassi di cambio quasi fissi solo se le banche
centrali cooperano strettamente tra loro. Se emergono asimmetrie
negli obiettivi delle banche centrali, il sistema diventa instabile.
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Le ragioni alla base di una moneta unica
La moneta unica consente agli Stati europei di migliorare il tasso
di crescita dell economia e così di preservare il modello sociale
europeo. Perché?
1. L introduzione di una moneta unica facilita un più immediato
confronto di prezzi denominati nella stessa valuta in tutta l Europa.
Di conseguenza, la concorrenza aumenta sul mercato unico,
stimolando le imprese ad investire per acquisire miglioramenti in
termini di efficienza.
2. Se un adeguata combinazione di politiche fiscali e monetarie è
attuata, in modo da determinare bassa inflazione e bassi tassi
d interesse, l incentivo microeconomico agli investimenti privati
può manifestarsi in condizioni macroeconomiche ideali, così da
favorire l accumulazione del capitale, l aumento dell occupazione,
l incremento della produttività e, quindi, la crescita economica.
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La storia della moneta unica
Nel 1970 la Commissione sottopone al Consiglio la proposta di
predisporre un piano per la creazione di un Unione Economica e
Monetaria tra i paesi membri delle Comunità Europee.
Nel 1971 il Consiglio adotta il rapporto Werner, finalizzato a
rafforzare il coordinamento delle politiche economiche. Esso, pur
non prevedendo la creazione di una moneta unica, ipotizzava la
convertibilità totale tra le monete degli Stati membri e l istituzione
di una Banca centrale europea.
Nel 1979 viene raggiunto un accordo per istituire il Sistema
Monetario Europeo (SME), fondato su un unità di conto europea
denominata ECU. Lo SME consisteva in un accordo di cambio, in
cui ai rapporti bilaterali di tutte le monete nazionali era attribuita
una parità centrale, con dei margini di fluttuazione in alto e in
basso predefiniti.
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La storia della moneta unica
Nel 1986 l Atto unico europeo pone l obbligo per gli Stati di
cooperare per assicurare la convergenza delle politiche
economiche e monetarie, pur nel rispetto delle competenze
esistenti, rinviando ad una revisione del Trattato per eventuali
modifiche istituzionali.
Nel 1988 il Consiglio Europeo di Hannover dà al Presidente della
Commissione, Jacques Delors, il compito di studiare insieme ai
Governatori delle Banche Centrali degli Stati membri le fasi verso
la creazione di un Unione Monetaria.
Nel 1989, al Consiglio Europeo di Madrid la Commissione Delors
sottopone un rapporto che delinea già le principali caratteristiche
del sistema istituzionale della moneta unica e che prevede tre fasi
nel processo di creazione dell Unione Economica e Monetaria.
Il 1 Luglio 1990 ha inizio la prima fase dell UEM, con la piena
liberalizzazione dei mercati dei capitali.
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La storia della moneta unica
Il 7 Febbraio 1992 viene firmato il Trattato di Maastricht, che
istituisce l Unione Europea e che apporta modifiche al Trattato
istitutivo della Comunità Europea, per l instaurazione di
un Unione Economica e Monetaria.
Il 1 Novembre 1993 il Trattato di Maastricht entra in vigore.
Il 1 Gennaio 1994 ha inizio la seconda fase dell UEM, che
prevede la convergenza delle politiche economiche e monetarie
degli Stati membri attraverso il soddisfacimento di alcuni criteri e
comporta l istituzione dell Istituto Monetario Europeo, chiamato a
porre le basi per l introduzione della moneta unica.
Il 3 Maggio 1998 il Consiglio Europeo di Bruxelles individua gli
11 Stati membri idonei, sulla base dei parametri di convergenza, a
partecipare alla terza fase dell UEM: Austria, Belgio, Finlandia,
Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi,
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Portogallo e Spagna.
La storia della moneta unica
Il 1 Luglio 1998 è istituita la Banca Centrale Europea, che
sostituisce l Istituto Monetario Europeo.
Il 1 Gennaio 1999 ha inizio la terza fase dell UEM, che comporta
la fissazione irrevocabile dei tassi di cambio tra le valute nazionali
e l introduzione della moneta unica sui mercati internazionali dei
cambi e nei pagamenti elettronici, nonché il conferimento della
politica monetaria al Sistema europeo delle Banche Centrali.
Il 1 Gennaio 2001 la Grecia entra a far parte dell UEM
Il 1 Gennaio 2002 ha inizio il change-over
Il 1 Gennaio 2007 la Slovenia entra a far parte dell UEM
Il 1 Gennaio 2008 Cipro e Malta entrano a far parte dell UEM
Il 1 Gennaio 2009 la Slovacchia entra a far parte dell UEM
Il 1 Gennaio 2011 l Estonia entra a far parte dell UEM
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I parametri di convergenza previsti per la partecipazione
all Unione Economica e Monetaria
Il raggiungimento di un elevato grado di stabilità dei prezzi:
il tasso medio d inflazione, nel corso dell anno precedente
l esame, non deve superare di oltre 1,5 punti percentuali
quello dei tre Stati membri, al massimo, che hanno conseguito
i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi
Il rispetto dei margini normali di fluttuazione previsti dal
meccanismo di cambio del Sistema monetario europeo per
almeno 2 anni, senza svalutazioni nei confronti della moneta di
qualsiasi altro Stato membro
Il livello dei tassi d interesse a lungo termine:
in media nel corso dell anno anteriore all esame, non deve
eccedere di oltre 2 punti percentuali quello dei tre Stati
membri, al massimo, che hanno conseguito i migliori risultati
in termini di stabilità dei prezzi .
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I parametri di convergenza previsti per la partecipazione
all Unione Economica e Monetaria
La sostenibilità della situazione di finanza pubblica:
si desume dal soddisfacimento di due requisiti numerici,
indicati dall art.104 TCE, e quantificati dall art.1 del
Protocollo sulla procedura per disavanzi eccessivi:
1. il rapporto tra disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il PIL
ai prezzi di mercato non deve superare il valore di riferimento
del 3% ;
2. il rapporto tra debito pubblico e PIL non deve essere superiore
al valore di riferimento del 60% .
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Fonte: Altomonte C., Nava M. (2005), Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar
La teoria delle aree valutarie ottimali
1.
2.
3.
4.
Secondo l elaborazione di Mundell, un area interessata da un
processo di integrazione economico-monetaria può essere
considerata come un area valutaria ottimale se le seguenti
condizioni sono rispettate.
I cicli economici sono perfettamente sincronizzati, al fine di
assicurare una conduzione ottimale della politica monetaria
centralizzata.
Le politiche fiscali sono in grado di affrontare gli shock
asimmetrici che possono interessare l area.
I prezzi e i salari sono perfettamente flessibili nell area.
I mercati dei prodotti e del lavoro sono integrati.
Dunque, in un area valutaria ottimale, la politica monetaria è
centralizzata, mentre le politiche fiscali sono svolte a livello
decentrato.
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Il Sistema Europeo delle Banche Centrali
-
Il Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC) è formato
dalla Banca Centrale Europea e dalle Banche Centrali Nazionali.
I compiti fondamentali da assolvere tramite il SEBC sono i
seguenti:
definire e attuare la politica monetaria della Comunità;
svolgere le operazioni sui cambi;
detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati
membri;
promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.
Le decisioni di politica monetaria sono adottate dalla BCE, ma i
compiti di attuazione di quest ultima sono decentrati alle Banche
Centrali Nazionali
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Il progetto della BCE: il Trattato di Maastricht
Nel periodo post-bellico, si erano delineati in Europa due diversi
modelli di Banca centrale: quello anglo-francese e quello tedesco.
Obiettivi della Banca Centrale:
a) nel modello anglo-francese, la Banca centrale persegue diversi
obiettivi: la stabilità dei prezzi, la stabilizzazione del ciclo
economico, il mantenimento di un elevato livello di occupazione,
la stabilità finanziaria;
b) nel modello tedesco, la stabilità dei prezzi è l'obiettivo primario e
il conseguimento di altri obiettivi è sempre subordinato
all'obiettivo primario.
Architettura istituzionale della Banca Centrale:
a) il modello anglo-francese è caratterizzato dalla subordinazione
politica della Banca centrale, cioè le decisioni di politica monetaria
sono soggette all'approvazione del governo (nella fattispecie del
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Ministero delle Finanze);
Il progetto della BCE: il Trattato di Maastricht
b) nel modello tedesco, il principio guida è l'indipendenza politica
della banca centrale. Le decisioni relative ai tassi d interesse sono
prese dalla banca centrale senza alcuna interferenza politica.
Alla fine prevalse il modello tedesco per 2 ragioni:
1) influenza della Nuova Macroeconomia Classica: la Banca
Centrale deve occuparsi unicamente del tasso d inflazione e deve
essere protetta dalle pressioni politiche a favore di politiche
monetarie espansive. Perché?
Numerose analisi empiriche svolte negli anni '80-'90, mostrano
che le Banche Centrali politicamente indipendenti tendono a
generare meno inflazione di quelle banche che invece devono
sottostare alle direttive del governo.
2) posizione strategica della Germania nel processo di formazione
dell'UEM.
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Gli obiettivi del Sistema Europeo delle Banche Centrali
L'obiettivo principale del SEBC è il mantenimento della stabilità
dei prezzi. Fatto salvo tale obiettivo, il SEBC sostiene le politiche
economiche generali dell Unione Europea al fine di contribuire
alla realizzazione degli obiettivi definiti nel Trattato.
L Unione Europea ha il compito di promuovere, attraverso il
Mercato Comune e l Unione Economica e Monetaria:
a) uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività
economiche;
b) un elevato livello di occupazione e di protezione sociale;
c) una crescita sostenibile e non inflazionistica;
d) un alto grado di competitività e di convergenza dei risultati
economici.
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L Indipendenza della Banca Centrale Europea
L'indipendenza politica, in quanto condizione necessaria per
assicurare la stabilità dei prezzi, è garantita con vari strumenti
Nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei
doveri attribuiti dal Trattato, né la BCE né una banca centrale
nazionale, né un membro dei rispettivi organi decisionali
possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni o
dagli organi comunitari, dai governi degli Stati membri né da
qualsiasi altro organismo.
Lo Statuto del SEBC, in quanto protocollo allegato al Trattato
di Maastricht, può essere modificato solo con una revisione dei
Trattati, che richiede una conferenza intergovernativa.
I membri del Consiglio Esecutivo della BCE hanno un
mandato di 8 anni non rinnovabile e non revocabile.
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L Accountability della Banca Centrale Europea
Ma sussistono anche dei problemi, attinenti alla sindacabilità
(accountability) dell'operato della BCE.
E' importante che esista un meccanismo atto a verificare se la BCE
ottemperi al proprio mandato, che sanzioni la BCE nel caso in cui
ciò non accada.
La sindacabilità della BCE è debole perché in Europa è assente
una forte istituzione politica capace di esercitare il controllo
sull'operato della BCE.
La BCE può compensare la mancanza di sindacabilità formale
informando volontariamente circa le proprie politiche:
a) il pubblico (tramite il Bollettino mensile o la conferenza stampa al
termine delle riunioni del Consiglio Direttivo);
b) le istituzioni europee (mediante la relazione del Presidente della
BCE al Comitato Affari Economici e Monetari del Parlamento) 18
Gli organi del Sistema Europeo delle Banche Centrali
Il Consiglio Direttivo (Governing Council) comprende il
Comitato Esecutivo e i governatori delle 16 Banche Centrali
Nazionali (BCN). E' l'organo decisionale più importante.
Formula le politiche monetarie e prende le decisioni sui tassi di
interesse, i vincoli di riserva e la gestione della liquidità del
sistema. Si riunisce ogni 2 settimane a Francoforte. Ciascuno dei
23 membri dispone di un voto.
Il Comitato Esecutivo (Executive Board) è composto da un
presidente, un vicepresidente e da 4 altri membri scelti tra
persone di riconosciuta reputazione ed esperienza in campo
bancario e monetario .
Attua la politica monetaria secondo le decisioni e gli indirizzi
stabiliti dal Consiglio Direttivo, impartendo le necessarie
istruzioni alle Banche Centrali Nazionali.
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Gli organi del Sistema Europeo delle Banche Centrali
Il Consiglio Generale (General Council) è composto dal
Presidente, dal Vicepresidente e dai Governatori delle BCN di tutti
i paesi membri dell'Unione Europea .
Non ha poteri decisionali sulla politica monetaria ma persegue
attività di monitoraggio e può pronunciarsi in funzione consultiva.
Svolge il lavoro preparatorio per la fissazione dei tassi di
conversione irrevocabili per i paesi che vogliono fare ingresso
nell'area euro.
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Gli organi del Sistema Europeo delle Banche Centrali
L allargamento dell Unione Europea e dunque l ingresso di
nuovi stati nell area Euro richiede una riforma del processo
decisionale all interno del Consiglio Direttivo, al fine di
renderlo più efficiente
La BCE ha sottoposto una proposta al Consiglio Europeo
Tutti i membri del Consiglio Direttivo continuerebbero a
prendere parte alle riunioni e alle decisioni a titolo personale e
indipendente.
Ma il numero dei governatori delle BCN con diritto di voto
non sarebbe superiore a 15, sicché i 15 diritti di voto
ruoterebbero tra i governatori secondo regole prestabilite
I 6 membri del Comitato Esecutivo manterrebbero il diritto di
voto in modo permanente.
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Gli organi del Sistema Europeo delle Banche Centrali
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La definizione di stabilità dei prezzi
Il Trattato non fornisce alcuna precisa nozione di stabilità dei
prezzi, dunque la BCE ha ritenuto di dover formulare una
specifica definizione quantitativa.
La stabilità dei prezzi è definita come una situazione in cui la
variazione sui 12 mesi dell Indice Armonizzato dei Prezzi al
Consumo per l area dell Euro è prossimo o inferiore al 2%.
L IACP può essere soggetto a distorsioni di misurazione,
determinate da cambiamenti nelle abitudini di spesa o da
miglioramenti nella qualità dei beni e servizi inclusi nel paniere.
Una deflazione non sarebbe considerata compatibile con
l obiettivo della stabilità dei prezzi.
L obiettivo per il tasso d inflazione è molto ambizioso. In questi
anni esso ha superato spesso il livello target del 2%.
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La strategia di politica monetaria della BCE
A giudizio della BCE, il dibattito teorico e l evidenza empirica
non consentono di individuare la superiorità di uno dei 2 approcci,
né dell inflation targeting, né del monetary targeting.
Per condurre la politica monetaria, la BCE adotta una specifica
strategia tesa a definire la natura e la portata dei rischi per la
stabilità dei prezzi nell area Euro.
Dovendo effettuare un esame approfondito degli andamenti
economici e monetari, la BCE ha elaborato un approccio basato
su due pilastri: l analisi economica e l analisi monetaria.
L approccio fondato su due pilastri è concepito per assicurare che,
nella valutazione dei rischi per la stabilità dei prezzi, non venga
trascurata alcuna informazione rilevante e che sia accordata la
dovuta attenzione a diverse prospettive analitiche e alla verifica
incrociata delle informazioni.
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Analisi Economica
L analisi economica esamina i fattori che determinano la
dinamica dei prezzi nel breve e medio periodo, incentrandosi
sull attività reale e sulle condizioni finanziarie nell economia.
Su orizzonti di breve e medio periodo la dinamica dei prezzi
risente in larga misura dell interazione fra domanda e offerta nei
mercati dei beni, dei servizi e dei fattori di produzione.
In tale contesto, la BCE esamina regolarmente:
a) l andamento del prodotto complessivo;
b) la domanda e la situazione del mercato del lavoro;
c) un ampio ventaglio di indicatori di prezzo e di costo;
d) la politica di bilancio;
e) la bilancia dei pagamenti per l area dell euro.
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Analisi Economica
Le proiezioni macroeconomiche dell Eurosistema svolgono un
ruolo importante nel quadro dell analisi.
I prezzi delle attività e i rendimenti del mercato finanziario
possono fornire informazioni riguardo alle aspettative di
inflazione degli operatori. La BCE si avvale di una serie di
tecniche di analisi per ricavare le aspettative implicite del
mercato dal prezzo degli strumenti finanziari.
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Analisi Monetaria
L analisi monetaria ha una prospettiva di lungo termine e
costituisce principalmente un mezzo di riscontro, nel mediolungo periodo, delle indicazioni a breve e medio termine
derivanti dall analisi economica.
Basandosi sulla stretta connessione esistente fra la crescita della
moneta e l inflazione nel medio e lungo periodo, la BCE
attribuisce una certa importanza all analisi dell andamento degli
aggregati monetari.
L esame del credito e delle condizioni di liquidità permette alla
BCE di acquisire una visione più ampia, che va oltre l impatto
transitorio dei vari shock.
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Analisi Monetaria
La BCE ha annunciato un valore di riferimento, relativo
all aggregato monetario M3, che rappresenta il tasso di
crescita di M3 ritenuto compatibile con la stabilità dei prezzi
nel medio periodo.
L analisi considera anche l evoluzione delle singole
componenti di M3 (ad esempio banconote e monete in
circolazione, depositi a termine), che può aiutare a
comprendere la dinamica complessiva di M3.
Gli aggregati più ristretti, come M1, possono invece contenere
alcune informazioni sull attività reale.
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Analisi Monetaria
Analogamente, le variazioni del credito al settore privato
possono fornire indicazioni sulle condizioni finanziarie e,
tramite il bilancio delle istituzioni finanziarie monetarie (IFM),
ulteriori elementi conoscitivi riguardo alla moneta.
Infine, l analisi della moneta e del credito può, in determinate
circostanze, offrire informazioni tempestive sul diffondersi di
instabilità finanziaria.
Tali informazioni sono rilevanti per la politica monetaria,
poiché il prodursi di squilibri o di bolle dei prezzi delle attività
sui mercati finanziari potrebbe avere effetti destabilizzanti
sull economia e, in ultima istanza, sul livello dei prezzi nel
medio periodo.
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Gli strumenti della politica monetaria nell area Euro
Le operazioni di mercato aperto servono a:
1. influenzare i tassi di interesse,
2. regolare la liquidità del mercato monetario,
3. segnalare l orientamento di politica monetaria.
Possono essere suddivise in varie categorie:
a) operazioni di rifinanziamento principale, ovvero operazioni
temporanee di immissione di liquidità, con frequenza e scadenza
settimanale;
b) operazioni di rifinanziamento a più lungo termine, finalizzate a
fornire base monetaria strutturale, con frequenza mensile e
scadenza a tre mesi;
c) operazioni di regolazione puntuale (fine tuning) che, condotte
senza una cadenza prestabilita, mirano a regolare la liquidità del
mercato e a controllare l evoluzione dei tassi di interesse in modo
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da attenuare gli effetti di squilibri di liquidità imprevisti
Gli strumenti della politica monetaria nell area Euro
Le operazioni di rifinanziamento principale sono lo strumento
principale di gestione della politica monetaria in quanto usate per
regolare l offerta complessiva di base monetaria.
Tecnicamente, sono operazioni pronti contro termine d acquisto,
effettuate mediante aste a tasso fisso o a tasso variabile.
Nelle aste a tasso fisso la BCE stabilisce, oltre alla quantità
offerta, anche il tasso applicato all operazione. Se la quantità
domandata dalle banche è superiore a quella offerta, si ha una
forma di razionamento.
Nelle aste a tasso variabile, il tasso è determinato sul mercato per
ottenere l equilibrio tra quantità domandata e offerta, ma è posto
un limite minimo al tasso che si può determinare.
Dopo il 28 giugno 2000 il Consiglio Direttivo ha deciso di
adottare solo aste a tasso variabile.
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Gli strumenti della politica monetaria nell area Euro
Le operazioni attivabili su iniziativa delle controparti
Sono finalizzate a immettere o assorbire liquidità overnight e
pongono un limite alle fluttuazioni dei tassi di interesse overnight
del mercato. Si suddividono in 2 categorie:
1. operazioni di rifinanziamento marginale, con le quali le
controparti (cioè istituzioni finanziarie come le banche) ottengono
liquidità overnight dalle banche centrali nazionali, a fronte di
attività idonee stanziate a garanzia;
2. operazioni di deposito utilizzabili dalle controparti per costituire
depositi overnight presso le banche centrali nazionali.
La riserva obbligatoria
L Eurosistema richiede agli enti creditizi di detenere riserve
obbligatorie su conti accesi presso le banche centrali nazionali.
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Le ragioni per una disciplina delle politiche fiscali
nazionali nell Unione Economica e Monetaria
1.
2.
Evitare spillover negativi tra gli Stati membri
Lo stato che attua una politica fiscale espansiva, finanziandola in
disavanzo, provoca un aumento dei tassi d interesse. Perché?
Perché gli investitori, dinanzi ad un incremento del debito,
richiedono un premio più elevato sui rendimenti dei titoli di
stato, a causa del più alto rischio di credito del paese emittente.
L aumento dei tassi d interesse causato dalla politica fiscale di
uno stato interessa anche gli altri paesi dell Unione. Perché?
Perché nell Unione Economica e Monetaria i titoli del debito
pubblico emessi dai paesi membri sono tutti denominati in euro,
perciò i mercati finanziari non distinguono le diverse condizioni
di finanza pubblica degli stati membri, come invece avveniva
prima dell introduzione della moneta unica (ad es. con lo spread
fra i tassi d interesse italiani e tedeschi)
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Le ragioni per una disciplina delle politiche fiscali
nazionali nell Unione Economica e Monetaria
1.
2.
a)
b)
Evitare pressioni sulle scelte di politica monetaria della BCE
Dinanzi ad una tendenza al rialzo dei tassi d interesse, la BCE
potrebbe subire pressioni per attuare una politica monetaria
accomodante rispetto alle politiche espansive dei Governi.
Ma in tal caso una politica accomodante della BCE, volta ad
aumentare la quantità di moneta:
sarebbe in contrasto con il principio di indipendenza della BCE
perché indotta dai Governi;
comprometterebbe l attuazione del mandato della BCE a
perseguire prioritariamente la stabilità dei prezzi
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Le ragioni per una disciplina delle politiche fiscali
nazionali nell Unione Economica e Monetaria
Evitare condotte di azzardo morale degli Stati membri
1. La BCE ha interesse ad evitare che uno Stato membro si trovi
in una condizione di bancarotta finanziaria. Perché?
Perché nel caso, data la progressiva integrazione dei mercati
finanziari, tale crisi si estenderebbe anche agli altri Stati
membri, generando effetti a catena sul sistema finanziario, con
una generale crisi di liquidità.
2. Uno o più stati membri potrebbero adottare una gestione
imprudente delle politiche fiscali. Perché?
Perché potrebbero contare su un intervento della banca
centrale volto a monetizzare il debito pubblico, mediante
l acquisto dei titoli da parte di essa con una conseguente
emissione di moneta.
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La clausola di no bail-out
Il Trattato, per evitare queste condotte di azzardo morale,
stabilisce una clausola di non-salvataggio:
E vietata la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra
forma di facilitazione creditizia, da parte della BCE o delle
Banche Centrali degli Stati membri
alle amministrazioni
statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici
degli
Stati membri, così come l acquisto diretto presso di essi di
titoli di debito da parte della BCE o delle Banche Centrali
Nazionali
Ma questa clausola riguardo alla BCE potrebbe non essere
sufficiente: servono regole di politica fiscale direttamente
vincolanti nei confronti degli stati
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Il parametro relativo al disavanzo
Il Protocollo sulla procedura per disavanzi eccessivi definisce il
disavanzo pubblico come indebitamento netto della Pubblica
Amministrazione
L indebitamento netto è la differenza tra le entrate e le spese, sia
in conto corrente, sia in conto capitale, comprensiva anche della
spesa per il pagamento degli interessi sul debito pubblico.
Nella Pubblica Amministrazione bisogna comprendere lo Stato, le
Regioni, le Province, i Comuni e anche i fondi di previdenza
sociale, ad esclusione delle operazioni commerciali.
Il rapporto deficit/PIL non può superare il 3%, pena l avvio di una
procedura per disavanzo eccessivo per lo Stato inadempiente.
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Il divieto di disavanzi pubblici eccessivi
Il Trattato prevede che Gli stati membri devono evitare disavanzi
pubblici eccessivi . Questo divieto, in vigore dal 1 Gennaio 1999,
si applica a tutti i paesi dell Unione Europea.
Quindi un deficit superiore al 3% del PIL deve ritenersi un
disavanzo pubblico eccessivo a meno che:
il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e
temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento
(questa deroga interessa gli stati che hanno già conseguito il target
del 3% ma che a causa di un evento imprevedibile e transitorio
hanno registrato un disavanzo di poco superiore ad esso).
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Il parametro relativo al debito
Il rapporto debito/PIL non deve superare il valore del 60% salvo:
che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e
non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato .
(tale deroga ha permesso l ammissione all UEM di Stati che, pur
non rispettando il parametro, avevano ottenuto un progressivo
declino del rapporto debito/PIL, tale da ritenere che, entro un certo
tempo, lo Stato potesse conseguire il livello di debito previsto)
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La procedura per disavanzi eccessivi
La procedura per disavanzi eccessivi, introdotta dal Trattato di
Maastricht, può essere attivata dal Consiglio su iniziativa della
Commissione, se uno Stato membro non rispetta i requisiti.
La Commissione sorveglia l evoluzione della situazione di bilancio
e dell entità del debito pubblico ed esamina la conformità alla
disciplina di bilancio sulla base dei due criteri previsti.
Se vi è difformità, la relazione della Commissione deve tener conto:
1. dell eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa
pubblica per gli investimenti
(implicita considerazione della golden rule);
2. di tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione
economica e di bilancio a medio termine
(gli eventi del breve termine non devono condizionare in modo
eccessivo il giudizio sulla conformità alla disciplina di bilancio) 41
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Fonte: Banca Centrale Europea (1999), L attuazione del Patto di Stabilità e Crescita, Bollettino mensile (Maggio)
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Fonte: Banca Centrale Europea (1999), L attuazione del Patto di Stabilità e Crescita, Bollettino mensile (Maggio)
Il Patto di Stabilità e di Crescita
Alla vigilia della terza fase dell UEM, alcuni stati europei
temevano che l ingresso di paesi con finanze pubbliche poco solide
potesse compromettere la stabilità macroeconomica dell area Euro.
Non ritenendo sufficienti le regole introdotte dal Trattato di
Maastricht, la Germania ha richiesto, quale condizione per la sua
partecipazione all UEM, l adozione di un Patto di Stabilità.
Il Patto di Stabilità, adottato dal Consiglio il 7 Luglio 1997, è stato
successivamente modificato dal Consiglio Ecofin del 20-21 marzo
2005, anche a seguito delle discussioni scaturite dopo la
sospensione delle procedure per Francia e Germania.
Inoltre, la Commissione ha da poco intrapreso un ulteriore fase di
discussione, in vista di ulteriori modifiche del Patto, specialmente
dopo la crisi del debito sovrano in Grecia e Irlanda.
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L obiettivo di medio termine per il saldo di bilancio
La previsione più importante della risoluzione è l indicazione
dell obiettivo di medio termine per il saldo di bilancio:
gli Stati membri si impegnano a rispettare l obiettivo di un saldo
di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo .
Il perseguimento di tale obiettivo consentirà agli Stati membri di
far fronte alle normali fluttuazioni cicliche, mantenendo il
disavanzo pubblico entro il valore di riferimento del 3% del PIL
Ma cosa si intende per saldo di bilancio a medio termine ?
Esso è stato interpretato come saldo di bilancio strutturale, il quale
si ottiene escludendo gli effetti prodotti da eventi congiunturali sulla
situazione di bilancio a breve termine.
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L obiettivo di medio termine per il saldo di bilancio
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Fonte: Altomonte C., Nava M. (2005), Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar
L obiettivo di medio termine e gli stabilizzatori automatici
Il saldo vicino al pareggio o in surplus è stato individuato dal Patto
di Stabilità come obiettivo di bilancio a medio termine al fine di
consentire un migliore funzionamento degli stabilizzatori
automatici, così che la loro azione anticiclica possa operare nelle
varie fasi della congiuntura senza mai causare il superamento del
valore di riferimento del 3%.
Dunque, il limite del 3% per il rapporto deficit/PIL riguarda la
situazione di bilancio nel breve termine, mentre l obiettivo del
saldo vicino al pareggio o in surplus vale nel medio termine.
In effetti, però, il limite del 3% per il rapporto deficit/PIL era stato
previsto dal Trattato di Maastricht anche per consentire il
finanziamento con debito degli investimenti pubblici, sul
presupposto economicamente condivisibile dell opportunità di tale
scelta, per via dei benefici riscontrabili per le generazioni future.
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L obiettivo di bilancio a medio termine
La prima formulazione dell obiettivo di bilancio a medio termine,
identica per ogni stato membro, non poteva tener conto
dell eterogeneità delle situazioni di bilancio in ogni paese.
La soluzione proposta in sede di riforma consiste in una
diversificazione dell obiettivo a medio termine, il quale deve
essere determinato in modo specifico per ogni paese.
L obiettivo di bilancio a medio termine viene diversificato a
seconda dell entità dell indebitamento e del potenziale di
crescita di ogni paese.
Gli stati membri con basso indebitamento ed elevato potenziale
di crescita possono perseguire un saldo di bilancio a medio
termine pari al 1% del PIL
I paesi membri con alto indebitamento e a basso potenziale di
crescita devono comunque realizzare un saldo a medio termine
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quasi in pareggio o in avanzo.
La nozione di circostanze eccezionali e temporanee
Secondo il Patto di Stabilità, il superamento del valore di
riferimento per il disavanzo è considerato eccezionale e
temporaneo:
1. quando un evento inconsueto non soggetto al controllo dello
Stato membro interessato abbia rilevanti ripercussioni sulla
situazione finanziaria della pubblica amministrazione ;
2. quando si verifichi una grave recessione economica .
Il superamento del valore di riferimento è definito come
temporaneo se le previsioni di bilancio, redatte dalla
Commissione, indicano che il disavanzo si ridurrà al di sotto del
parametro previsto dopo che siano cessati l evento inconsueto o
la grave recessione economica .
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La nozione di circostanze eccezionali e temporanee
La riforma del Patto ha modificato tale definizione, per ampliare
l ambito di applicazione della deroga, soprattutto nelle ipotesi di
recessione economica.
Il superamento del valore di riferimento per il disavanzo può
considerarsi eccezionale anche quando è dovuto a:
1. un tasso di crescita negativo;
2. una diminuzione cumulata della produzione, in un periodo
prolungato di crescita molto bassa rispetto alla crescita potenziale .
Tuttavia, in qualsiasi caso di recessione, la decisione definitiva
sull esistenza della circostanza eccezionale e temporanea spetta
comunque al Consiglio, il quale valuta e delibera su
raccomandazione della Commissione.
Perciò, anche se un paese ha registrato un disavanzo superiore al
limite massimo, per un declino annuo del PIL pari o superiore al
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2%, esso non può giovarsi in modo automatico della deroga.
Le sanzioni pecuniarie nella procedura per disavanzi eccessivi
Il Patto di Stabilità ha integrato le disposizioni del Trattato
sull applicazione delle sanzioni pecuniarie agli Stati inadempienti.
In particolare ha previsto, come due fasi distinte nell ambito di un
medesimo iter procedurale:
1. la costituzione del deposito infruttifero;
2. il pagamento delle ammende.
Così, il Governo che è obbligato a costituire il deposito
infruttifero perde, nei primi due anni, soltanto una somma pari
agli interessi maturati sull ammontare depositato
La conversione del deposito iniziale in ammenda è prevista come
ulteriore sanzione da applicare in via successiva, cioè almeno due
anni dopo la prima decisione.
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Fonte: Altomonte C., Nava M. (2005), Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar
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Fonte: Altomonte C., Nava M. (2005), Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar
Una valutazione del Patto di Stabilità e di Crescita
Il Patto disincentiva le politiche di investimento pubblico.
In mancanza della previsione esplicita di una golden rule, volta ad
escludere gli investimenti dal computo del disavanzo, la necessità
di condurre una politica di risanamento dei conti pubblici, anche
attraverso la riduzione della spesa, ha causato una forte
diminuzione degli investimenti pubblici, con conseguenze
negative per la crescita.
Il Patto non presta attenzione all evoluzione del debito pubblico
Occupandosi quasi esclusivamente del problema della riduzione
del disavanzo, non prevede alcuna procedura di monitoraggio
sull andamento del debito pubblico, al fine di verificare
costantemente nel tempo la sostenibilità della finanza pubblica.
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Una valutazione del Patto di Stabilità e di
Crescita
Il disavanzo di bilancio viene calcolato in termini nominali
Esso non considera, nel computo del saldo di bilancio, gli
effetti del tasso d inflazione sul deprezzamento dello stock di
debito pubblico.
La Riforma del Patto, introdotta nel 2005, ha introdotto
alcuni elementi di flessibilità nella procedura per deficit
eccessivi ed ha aumentato lo spazio di manovra per politiche
fiscali espansive in caso di recessione ma
Queste regole più flessibili, aumentando i margini di
discrezionalità decisionale del Consiglio, potrebbero essere
sfruttate dai Paesi più forti per imporre in Consiglio le
decisioni a loro più favorevoli.
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