Università Bocconi a.a. 2008-09
6061 Scienza delle Finanze - CLEAM
Il processo decisionale di finanza
pubblica in Italia
Alberto Zanardi
Il Bilancio dello Stato
Bilancio dello Stato: è il documento principale della decisione di finanza
pubblica. Con il Bilancio il Parlamento autorizza il Governo a erogare le
spese e a incassare le entrate
CONSUNTIVO: riporta i risultati di una gestione già conclusa
DI PREVISIONE: riporta entrate e spese che si prevede di realizzare
nel periodo di riferimento
COMPETENZA: vi sono iscritte le entrate che
lo Stato ha diritto ad accertare e le spese che
si impegna ad effettuare nel corso del periodo
CASSA: vi sono iscritte le entrate che lo Stato
riscuote e le spese che paga
Le entrate riportate in bilancio hanno carattere indicativo. Per le spese, gli importi
iscritti in bilancio costituiscono limiti vincolanti
Bilancio di previsione
ANNUALE
PLURIENNALE
A legislazione vigente: previsioni di entrate e
spese sulla base della legislazione in essere
Programmatico: previsioni di entrate e spese
che recepiscono i progetti di modifica delle
norme vigenti
La struttura del Bilancio dello Stato (di previsione)
• Quadri riassuntivi
• Stati di previsione
o tabelle
• Allegati
La struttura del Bilancio dello Stato:
i quadri riassuntivi
ENTRATE
SPESE
1 Entrate correnti
2 Spese correnti
4 Entrate in conto
cap. (alienazione e
amm. beni
patrimoniali)
5 Spese finali in
c/capitale
6 Entrate nette (1+4)
7 Spese nette (2+5)
SALDI
3 Risparmio pubblico (1-2)
8 Indebitamento netto
(disavanzo) (6-7)
La struttura del Bilancio dello Stato:
i quadri riassuntivi
ENTRATE
6 Entrate nette
9 Rimborso crediti
SPESE
7 Spese nette
SALDI
8 Indebitamento netto
10 Acquisizione attività 11 Operazioni finanfinanziarie
ziarie nette (9-10)
12 Entrate finali
(6+9)
13 Spese finali (7+10)
15 Accensioni
prestiti
16 Rimborso prestiti (di 17 Ricorso al mercato
m/l termine)
(12-19)
18 Entr. complessive 19 Spese complessive
(12+15)
(13+16)
14 Saldo netto da
finanziare (12-13)
(18) - (19) = 0
La struttura del Bilancio dello Stato:
gli stati di previsione o tabelle
• Tabella n. 1 - Entrate
• Tabella n. 2 - Stato di previsione del ministero
dell’economia e delle finanze
• Tabella n. 3 - Stato di previsione del ministero
delle attività produttive
• …
• …
• Tabella n. 7 - Stato di previsione del ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca
• …
La nuova classificazione del bilancio
basata sulle missioni e programmi
La nuova struttura del bilancio sviluppata per la sessione di
bilancio 2008 include (richiamo al modello francese):
• 34 missioni
• 168 programmi
• 714 unità di voto parlamentari
Un esempio della classificazione missioni/programmi
Missione
Programma
Ministero
Rappresentanza dello Stato nelle
relazioni internazionali
Cooperazione allo sviluppo e
gestione delle sfide globali
Ministero degli Affari Esteri
Italiani nel mondo e politiche
migratorie e sociali
L’Italia in Europa e nel
mondo
Cooperazione in materia culturale
Ministero della Pubblica
Istruzione
Politica economica e finanziaria in
ambito internazionale
Partecipazione italiana alle politiche
di bilancio in ambito UE
Ministero dell’Economia e delle
Finanze
… nella vecchia struttura del bilancio
Ministero Affari Esteri
Stato di Previsione
Centri di Responsabilità
DG per gli italiani all’estero
Titoli
UPB
Capitoli
Missioni
Istituzionali
Spese in conto
capitale
Spese correnti
Funzionamento
cap
cap
Istruzione all’estero
cap
Interventi
cap
Investimenti
cap
Tutela degli italiani
all’estero
cap
cap
cap
Politiche migratorie
e sociali
Oneri comuni
cap
… e in quella nuova
Stato di previsione
Ministero degli Affari Esteri
L’Italia in Europa e nel mondo
Missioni
Italiani nel mondo e
politiche migratorie e
sociali
Programmi
Macroaggregati
Funzionamento
Centri di
Responsabilità
Capitoli
Interventi
DG per gli Italiani
all’estero
cap
cap
cap
Investimenti
La classificazione missioni/programmi
Vantaggi
• Un bilancio più trasparente e leggibile → più facile
valutare l’allocazione delle risorse pubbliche
• Più forte responsabilità gestionale per il raggiungimento
degli obiettivi del programma
• Maggiore flessibilità nella gestione delle risorse
pubbliche
• Drastica riduzione del numero delle unità parlamentari di
voto nel processo di decisione del bilancio dello Stato
Le regole del processo di bilancio
•
•
•
•
•
•
•
Articolo 81 della Costituzione
Legge n. 468/1978 (prima riforma)
Legge n. 362/1988 (seconda riforma)
Legge n. 94/1997 (terza riforma)
Legge n. 208/1999 (quarta riforma)
Regolamenti contabili
Regolamenti parlamentari
Articolo 81 della Costituzione
• Comma 3°: con la legge di approvazione del bilancio non si
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese
– Legge FORMALE: con la legge di bilancio non possono essere introdotte
nuove norme che abbiano effetti sulle entrate e sulle spese, né possono
essere modificate norme preesistenti
– La legge di bilancio autorizza le spese e riporta le entrate ma il diritto a
spendere o a ricevere deve essere fondato da una specifica legge
• Comma 4°: ogni altra legge che comporti nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte
– Obbligo di copertura finanziaria
La preparazione del bilancio
Anno t-1
Anno t
Anno t+1
Circolare del Tesoro
entro 31 marzo
Dpef
entro 30 giugno
Ddl Blv annuale
Ddl Blv pluriennale
Ddl finanziaria
entro 30 settembre
entro 30 settembre Bpp (e Rpp)
entro 30 settembre
Ddl di collegati
entro 15 novembre
Approvazione legge
finanziaria e bilancio
entro 31 dicembre
La preparazione del bilancio
Documento di programmazione economico finanziaria (DPEF)
Delinea la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel
bilancio pluriennale e definisce il quadro macroeconomico di
riferimento.
OBIETTIVI di politica economica
REGOLE per raggiungerli (variazione di spese ed entrate)
Il disegno di legge finanziaria
contiene le norme tese a regolare annualmente (per il periodo
compreso nel bilancio pluriennale) le grandezze previste dalla
legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli
obiettivi
La Lf gode di una “corsia preferenziale” in Parlamento. Ciò la rende un
veicolo attraente anche per la normativa ordinaria (rischio di
sovraccarico)
I disegni di legge collegati
contengono la legislazione sostanziale relativa ad interventi nel settore
previdenziale, sanitario, del pubblico impiego, di riforma del sistema
fiscale
La preparazione del bilancio (anno t-1)
2. OBIETTIVI
1. BILANCIO
A LEGISL. + 3. MANOVRA =
VIGENTE
Legge
finanziaria
4. PREVISIONI
INIZIALI
Un esempio di manovra
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
(T-G)
saldo netto
da finanziare
600
30
630
-2
-2
598
30
628
600
90
690
-16
3
-13
584
93
677
-60
11
-49
Un esempio di manovra
Gli obiettivi nel Dpef
•
•
•
Saldo netto da finanziare a - 49 ↑(T - G)
Aumento degli investimenti (↑G2)
Riduzione della pressione fiscale (↓T1)
Un esempio di manovra
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
T1
T2
T (T1+T2)
tributarie
altre
totale entrate
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
(T-G)
saldo netto
da finanziare
600
30
630
-2
598
(↓T1)
-2
30
628
600
90
690
-16
3
-13
584
(↑G2)93
677
-60
11 ↑(T-G)
-49
Debito pubblico in % del Pil
130
120
2007-09 Previsioni Prometeia
110
100
90
80
70
60
50
40
30
debito/Pil
20
Obiettivo Patto Stabilità e Crescita
10
0
70
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
01 02 03 04 05 06 07 08 09
Indebitamento e debito
Finanziamento e formazione dell’indebitamento netto
Identità di bilancio dell’operatore pubblico
Variazione dello stock di
debito
F
{t
fabbisogno
complessivo
o indebitamento netto
Variazione dello stock di
moneta
= Bt − Bt −1 + M t − M t −1
1444
424444
3
modalità di finanziamento
del fabbisogno
Fattore endogeno
Da cosa dipende la formazione l’indebitamento netto?
fabbisogno o
disavanzo primario
64447444
8
spese al netto
degli interessi
F
{t
fabbisogno
complessivo o
indebitame nto netto
interessi
entrate
678
}
}
=
G
− T + rB −1
144t 44424t 444t4
3
formazione
del fabbisogno
Fattore esogeno
Determinanti dell’evoluzione del rapporto
debito/PIL
Trascurando il finanziamento monetario (accordi di Maastricht) si ottiene:
B t − B t − 1 = G t − T t + rB t − 1
Bt Bt −1 Gt Tt rBt −1
−
= − +
Yt
Yt
Yt Yt
Yt
Bt Bt −1 Yt −1 Gt Tt rBt −1 Yt −1
−
=
− +
Yt
Yt Yt −1 Yt Yt
Yt Yt −1
Yt = (1+ n)Yt −1 ⇔
Bt Bt −1 1
G T rB
1
−
= t − t + t −1
Yt Yt −1 1 + n Yt Yt Yt −1 1 + n
Yt −1
1
=
Yt 1+ n
b
b
bt − t −1 = gt − tt + r t −1
1+ n
1+ n
1+ r
bt = ( gt − tt ) +
bt −1
1+ n
bt − bt −1
r−n
= ( g t − tt ) +
bt −1
1+ n
Consistenza iniziale
del debito/PIL
Evoluzione rapporto
Debito/PIL
Fabbisogno o disavanzo
primario/PIL
Tasso di
interesse
reale
Tasso di
crescita
reale del PIL
Il rapporto debito/Pil
dipende da quattro fattori:
bt-1
r
n
g-t
la politica fiscale del passato
la politica monetaria corrente (costo medio
del debito)
la crescita dell’economia
la politica fiscale del governo in carica
Var i az i one assol ut a del r appor t o debi t o/ Pi l e sue det er mi nant i
20,0
Ef f etto i nter essi
(spesa di Inter essi / Debi to)
15,0
10,0
5,0
0,0
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05
-5,0
var i azi one assol uta del r appor to Debi to/ Pi l
-10,0
Di savanzo pr i mar i o (- avanzo)
-15,0
-20,0
Ef f etto var i azi one Pi l nomi nal e
(i nver so del tassodi cr esci ta del Pi l nomi nal e)
-25,0
-30,0
