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LA TRIPLICE DECLINAZIONE DEL DIRITTO DI ACCESSO ALL’INDOMANI
DELL’INTRODUZIONE DEL FOIA
A cura di ALESSANDRA VALLEFUOCO
Sommario: 1. Dalla regola del segreto alla logica della trasparenza. 2. Caratteristiche e limiti delle
tre forme di “accesso”: documentale, civico e generalizzato. 3. I dati statistici elementari. 4. I casi di
esclusione del diritto di accesso generalizzato e le Linee Guida Anac recanti indicazioni operative.
1. Dalla regola del segreto alla logica della trasparenza.
Nel quadro normativo europeo ed internazionale il diritto di accesso alle informazioni rappresentava
un diritto fondamentale dell‟individuo già dal 19481.
Nel nostro nostro ordinamento, invece, la lunga marcia verso la trasparenza dell‟azione
amministrativa faceva i conti con l‟innata diffidenza della burocrazia nei confronti dell‟accessibilità
dei dati e delle informazioni da parte dei cittadini.
Principio cardine dell‟attività amministrativa era quello previsto dal D.P.R. n. 3/57 che, all‟art. 15,
imponeva il segreto di ufficio.
Il cambio di rotta in direzione della trasparenza inizia con la legge n. 241/90 (e s.m.i.) che, all‟ art.
22, prevede l‟accesso quale diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti
amministrativi2 di tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi 3 che
abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente
tutelata e collegata al documento del quale è richiesto l‟accesso. Tale collegamento impedisce
l‟ammissibilità dell‟accesso ad atti amministrativi di carattere generale, di pianificazione e di
programmazione.
1
La Dichiarazione Universale dei diritti dell‟uomo stabilisce che “ogni individuo ha diritto alla libertà di opinione e di
espressione […] incluso il diritto di cercare e ricevere e diffondere informazioni e idee attraverso ogni mezzo e senza
riguardo a frontiere”. La Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell‟Uomo e delle libertà fondamentali
stabilisce che “Ogni persona ha diritto alla liberta di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di
ricevere o di comunicare informazioni o idee”.
2
Cfr. TAR Lazio – Roma, sez. I, ordinanza n. 1140/2015; TAR Puglia – Bari, sez. II, sentenza n. 1664/2012
3
Cons. di Stato, sez. VI, sent. n. 24/10; Cons. di Stato, sent. n. 555/06, secondo cui l‟accesso non può valere quale un
mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, "cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in
tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti"
1
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L‟evoluzione giurisprudenziale aveva riempito di contenuto tale diritto affermando che l‟interesse
sotteso all‟accesso agli atti deve essere differenziato, serio e non emulativo alla conoscenza di
documenti amministrativi, in funzione della tutela di situazioni giuridicamente rilevanti4. Deve
essere, inoltre, personale, nel senso che deve rinvenirsi un legame tra l‟interesse e il soggetto,
concreto, tangibile, in modo tale da riconoscere un vantaggio che derivi dalla relativa richiesta5.
Come si nota, l‟apertura ai cittadini all‟accesso ai documenti era rivoluzionario rispetto al
precedente quadro normativo, improntato ad un generale principio di segretezza ma, a ben vedere,
pur sempre cauto. L‟accesso era consentito a soggetti determinati in funzione della propria relazione
qualificata con il documento di cui si chiedeva l‟ostensione6. Ciò impediva un accesso generalizzato
ai dati pubblici come espressione di un diritto autonomo all‟informazione. Ed in effetti tale diritto
non era riconosciuto in senso pieno, ma solo laddove fosse funzionale alla tutela di propri diritti
fondamentali.
Si pensi al dibattito acceso in dottrina e in giurisprudenza circa la qualificazione della posizione
giuridica di cui all‟art. 22 della legge n. 241/90, quale diritto, così come sosteneva il tenore letterale
della norma7, o quale interesse legittimo, vista l‟attività discrezionale riconosciuta in capo alla
pubblica amministrazione al fine del soddisfacimento della richiesta di accesso8.
Anche la previsione di cui all‟art. 26 della legge n. 241/90, che prescrive per le amministrazioni
l‟obbligo di pubblicazione, secondo le modalità prescritte dai singoli ordinamenti, di alcuni
documenti come le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari, non automaticamente fa sorgere
un diritto del cittadino alla conoscenza di quei dati. La norma non collega alcuna sanzione alla
violazione di tale previsione e non prevede, altresì, un diritto di accesso nei confronti di tali dati
diversamente strutturato rispetto a quello di cui all‟art. 22 citato.
Specifiche norme che riguardano ipotesi speciali di accesso sono appunto sottoposte ad una
disciplina parzialmente diversa da quella prevista dalla legge n. 241/90. E‟ il caso, ad esempio,
dell‟accesso alle informazioni ambientali, previsto dall‟art. 3, legge n. 195/05, che attribuisce il
diritto di accesso alle informazioni in materia ambientale (profilo oggettivo) a chiunque ne faccia
richiesta senza che questi debba dimostrare il proprio interesse (profilo soggettivo). Rispetto alla
disciplina generale dell‟accesso è evidente l‟ampliamento sia dei soggetti titolari del diritto,
4
Cons. di Stato, sez. VI, n. 1344 del 30.09.1998.
Cfr. Cons. di Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7; Cfr. Cons. di Stato, sez. V, n. 5873/2004.
6
In realtà nella prima formulazione della norma, la legittimazione all‟esercizio del diritto di accesso era riconosciuta a
tutti i cittadini, senza ulteriori qualificazioni. Cfr Cons. di Stato, Ad Gen., par. 17 febbraio 1987, n. 7 reso sullo schema
di legge per la disciplina del procedimento amministrativo.
7
Corte Cost. sent. n. 399/06 in materia ambientale.
8
Cons. di Stato, Ad. Pl., sent. n. 16/99
5
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svincolati da una posizione qualificata e personale rispetto al dato richiesto, sia dell‟oggetto
dell‟accesso, che non è più circoscritto al documento ma attiene alle informazioni.
Si tratta, tuttavia, di una disciplina di settore9, che non introduce un principio generale ma che anzi,
con la sua specialità, conferma la regola.
Un
cambiamento
di
questa
prospettiva
lo
si
nota
con
l‟introduzione
del
Codice
dell‟amministrazione digitale (Cad, d.lgs. n. 82/2005) che apre la strada ad una nuova dimensione
informativa, quella della disponibilità dei dati e delle informazioni pubbliche, diversa
dall‟accessibilità su richiesta.
L‟art. 54, infatti, nella formulazione precedente alla modifica intervenuta con l‟art. 52, co. 3, del
d.lgs. n. 33/13, prevedeva l‟obbligo per le pubbliche amministrazioni centrali di pubblicare sui
propri siti alcuni dati considerati pubblici. Tra questi, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli
uffici, il nome del responsabile e l‟unità organizzativa responsabile dell‟istruttoria e di ogni altro
adempimento procedimentale, nonché dell‟adozione del provvedimento finale, l‟elenco completo
delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, ecc.. In base a questa norma, i dati pubblici
contenuti nei siti delle pubbliche amministrazioni erano fruibili in rete gratuitamente e senza
necessità di autenticazione informatica. Inoltre la medesima disposizione obbligava le pubbliche
amministrazioni a garantire che le informazioni contenute sui siti fossero conformi e corrispondenti
alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali, dei quali si forniva
comunicazione tramite il sito10.
Ancora su questa rotta, il decreto legge n. 112/08, convertito in legge n. 133/08, prevede che gli
incarichi conferiti e le autorizzazioni rilasciate ai dipendenti, debbano essere pubblicati, con
l‟indicazione dell‟oggetto dell‟incarico e del compenso previsto lordo presunto11.
Nello stesso senso si pone anche la riforma del pubblico impiego (legge n. 15/2009), che all‟art 4,
co. 6 e 7, prescrive la pubblicazione sui siti internet delle pubbliche amministrazioni “delle
informazioni concernenti ogni aspetto dell‟organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli
indicatori relativi agli andamenti gestionali e all‟utilizzo delle risorse per il perseguimento delle
funzioni istituzionali, di risultati dell‟attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli
9
Cfr. anche legge n. 397/00, che introduce nel codice di procedura penale l‟art. 391 quater, sul diritto di accesso del
difensore che svolga indagini difensive; legge n. 209/05 (Codice delle assicurazioni private) art. 146; d.lgs. n. 267/000
(Testo Unico sugli Enti Locali) , art. 43, co. 2, e art. 10;
10
La nuova formulazione dell‟art. 54, d.lgs. n. 82/05, dispone : “I siti delle pubbliche amministrazioni contengono i dati
di cui al decreto legislativo recante il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, adottato ai sensi dell'articolo 1, comma 35, della
legge 6 novembre 2012, n. 190”.
11
Cfr. Art. 46, co. 1, d.l. n. 112/08
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organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon
andamento e di imparzialità”.
In realtà il modello di accessibilità alle informazioni amministrative costruito dai citati interventi
legislativi non portava ancora all‟individuazione di un diritto all‟informazione pieno ed autonomo e
risentiva di tutti i limiti rappresentati da ciò che era, ossia un tentativo di mediazione del legislatore
tra le istanze esterne europeiste e la diffidenza interna del sistema verso un accesso alle
informazioni da parte dei cittadini, che potesse portare alla verificabilità e contestabilità delle
decisioni delle pubbliche amministrazioni.
Ed infatti, il dovere di pubblicazione previsto in capo alle pubbliche amministrazioni inizialmente
non era rafforzato dalla previsione di sanzioni, in caso di omissione, e a ben vedere lo stesso
accesso era limitato, nel suo oggetto, alle sole informazioni ritenute dal legislatore più rilevanti per
i cittadini e per questo da pubblicare on line. Il diritto a conoscere i documenti e le informazioni era
circoscritto solo agli atti oggetto di pubblicazione, per i quali era il legislatore ad aver operato una
selezione a monte, riespandendosi, per gli altri, il regime previgente ancorato ai requisiti
dell‟accesso di cui alla legge n. 241/90.
Inoltre, se da un lato era parsa una buona soluzione ampliare l‟area della conoscibilità via internet
attraverso i siti della pubblica amministrazione ed a costo zero, dall‟altro ben presto ci si rese conto
che una buona parte delle norme sulla pubblicazione era rimasta senza attuazione12.
Così, con l‟introduzione del Testo Unico sulla trasparenza (D.lgs. n. 33/13), il legislatore da un lato
confermava l‟intenzione di perseguire gli obiettivi tipici del FOIA13 e dall‟altro, ribadendo la scelta
della pubblicazione via internet dei documenti imposti, estendeva l‟accesso a chiunque come
rafforzamento dell‟obbligo e rimedio all‟inottemperanza.
L‟ originaria formulazione dell‟art. 5 del d.lgs. n. 33/13, tutela, dunque, non più la posizione
giuridica qualificata del soggetto che vuole accedere al documento alla stessa collegato, ma un
diritto generalizzato, contemperato, però, dalla limitatezza dell‟oggetto, che corrisponde solo e
soltanto ai documenti che l‟amministrazione aveva l‟obbligo di pubblicare.
In questo modo, seppure l‟accesso era dichiaratamente concesso a chiunque, indipendentemente
dalla propria posizione nei confronti del documento ma per il semplice fatto che lo stesso fosse
oggetto di un obbligo di pubblicazione da parte della pubblica amministrazione, tuttavia proprio per
questo la regola di base dell‟ordinamento italiano, a differenza che negli altri sistemi FOIA,
continuava ad essere la non conoscibilità, salvo espressa previsione di legge.
12
Civit, Rapporto sulla trasparenza nei ministeri Roma, agosto 2012, e Civit, Rapporto sulla trasparenza negli enti
pubblici nazionali, Roma , dicembre 2012.
13
Art. 1, d.lgs. n. 33/13
4
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Il definitivo abbandono di questo modello compromissorio avviene con la legge n. 124/15 che ha
affidato al governo il compito di correggere il Testo Unico sulla Trasparenza del 2013.
L‟art 7, co. 1, lett. h), della predetta legge individua, a tal fine, un complesso di norme che, “fermi
restando gli obblighi di pubblicazione”, si fondano sul “riconoscimento della libertà di
informazione attraverso il diritto di accesso […] di chiunque […] ai dati e ai documenti detenuti
dalle pubbliche amministrazioni […] nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e
privati”.
Il successivo d.lgs. n. 97/2016 riempie di contenuto quanto indicato dalla legge e modifica il d.lgs.
n. 33/13. Da un lato rimane in piedi il “vecchio” accesso civico, dall‟altro viene introdotto l‟accesso
civico
generalizzato, finalizzato a favorire forme diffuse di controllo e a promuovere la
partecipazione al dibattito pubblico.
Dunque, da un lato, il co. 1 dell‟art. 5 prevede il diritto di chiunque di richiedere i documenti per i
quali è previsto l‟obbligo di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni, nei casi in cui
la stessa sia stata omessa; dall‟altro i commi successivi consentono a “chiunque […] di accedere ai
dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di
pubblicazione”.
Viene così riconosciuto il diritto all‟accesso come libertà del singolo, quale diritto fondamentale14
di attingere alle informazioni amministrative.
La trasparenza ed accessibilità sono ora la regola, mentre le esclusioni previste dall‟art. 5 bis d.lgs.
33/13 rappresentano eccezioni.
2. Caratteristiche e limiti delle tre forme di “accesso”: documentale, civico e generalizzato.
Il quadro normativo attualmente vigente delinea tre tipologie di accesso agli atti, che si
differenziano per modalità e presupposti: l‟accesso documentale di cui alla legge n. 241/90 (non
abrogato né modificato dal Testo Unico sulla Trasparenza), l„accesso civico, di cui al d.lgs. n.
33/13, e l‟accesso generalizzato introdotto dal d.lgs. n. 97/16.
L‟accesso documentale di cui all‟art. 22 della legge n. 241/90 continua ad essere azionabile da
parte di soggetti titolari di posizioni giuridiche qualificate nei confronti del documento di cui si
chiede l‟ostensione. E‟ richiesto un interesse diretto, concreto ed attuale ed è escluso un accesso agli
14
Cfr. Cons. di Stato, Sez. V, n. 1370/15, ove si riconosce che il diritto di accesso “è collegato a una riforma di fondo
dell‟Amministrazione, ispirata ai principi di democrazia partecipativa, della pubblicità e trasparenza dell‟azione
amministrativa desumibili dall‟art. 97 Cost., che s‟inserisce a livello comunitario nel più generale diritto
all‟informazione dei cittadini rispetto all‟organizzazione e alla attività (...) amministrativa quale strumento di
prevenzione e contrasto sociale ad abusi e illegalità”.
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atti che per le proprie modalità si concreti in un controllo generalizzato dell‟attività della pubblica
amministrazione.
La richiesta di accesso, proprio per poter permettere il controllo da parte della P.A. dei requisiti
accennati, deve essere motivata. L‟estrazione ed il rilascio di copie è soggetta al pagamento dei
diritti e l‟accesso può essere escluso nei casi previsti dalla legge oppure nei casi in cui, dal
bilanciamento degli opposti interessi dei controinteressati, prevalga l‟esigenza di tutela della
riservatezza (laddove non possa essere soddisfatta mediante l‟oscuramento dei dati sensibili dei
terzi). Il procedimento aperto con richiesta di accesso atti deve concludersi entro 30 giorni con un
provvedimento espresso. In mancanza, il silenzio rappresenta un‟ ipotesi di silenzio diniego,
avverso al quale il richiedente può ricorrere al giudice amministrativo.
I soggetti nei confronti dei quali può essere esercitato il diritto di accesso sono le pubbliche
amministrazioni (intese nel senso di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato
limitatamente alla loro attività di pubblico interesse), le aziende autonome e speciali, gli enti
pubblici e i gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e
di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo
2415.
Le ragioni del permanere dell‟accesso documentale, nonostante l‟introduzione dell‟accesso civico e
dell‟accesso generalizzato, devono rinvenirsi nel fatto che l‟accesso di cui alla legge n. 241/90 ha
come finalità quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà –
partecipative e/o oppositive e difensive – che l’ordinamento attribuisce loro a difesa delle posizioni
giuridiche qualificate di cui sono titolari16. Essendo la posizione del singolo sottesa alla richiesta di
accesso documentale caratterizzata da una relazione qualificata con il documento di cui si chiede
l‟ostensione, nel bilanciamento degli opposti interessi i diritti che essa intende tutelare possono
essere ritenuti più pregnanti rispetto al mero diritto all‟informazione.
L‟accesso civico di cui all‟art. 5, co. 1, d.lgs. n. 33/13, e l‟accesso generalizzato di cui al co. 2,
introdotto dal d.lgs. n. 97/2016, sono azionabili da “chiunque” senza alcuna relazione qualificata
tra la posizione del richiedente e il documento di cui si chiede l‟ostensione.
I due tipi di accesso si differenziano, tuttavia, per l‟ oggetto della richiesta, che per il primo si
sostanzia nei documenti che le pubbliche amministrazioni hanno l‟obbligo di pubblicare sui loro
siti17, mentre per il secondo nei confronti
di tutti i dati, i documenti e le informazioni
15
Art. 23 legge n. 241/90
Linee Guida Anac recanti Indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico
di cui all’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 33/2013.
17
Elencati nei capi II, II, IV e V del d.lgs. n. 33/13
16
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amministrative ulteriori rispetto a quelli per i quali è previsto un obbligo di pubblicazione. L‟ area
del conoscibile in questo caso si amplia, estendendosi, dunque, anche ai dati ed alle informazioni.
I soggetti nei cui confronti è esercitabile il diritto di accesso, civico e generalizzato, sono
puntualmente indicati nell‟art. 2 bis del d.lgs. n. 33/13, con una disciplina parzialmente innovativa.
Nella nozione di “pubblica amministrazione” sono ricompresi non solo i soggetti di cui all‟art 1,
co. 2, d.lgs. n. 165/01, inclusi gli enti territoriali, ma anche le autorità indipendenti di garanzia,
vigilanza e regolazione, per le quali viene meno la clausola “in quanto compatibile”. Per quanto
riguarda le società, il T.U. si applica “in quanto compatibile”: a) agli enti pubblici economici e agli
ordini professionali; b) alle società in controllo pubblico come definite dal decreto legislativo
emanato in attuazione dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Sono escluse le società
quotate come definite dallo stesso decreto legislativo emanato in attuazione dell'articolo 18 della
legge 7 agosto 2015, n. 124; c) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato
comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a
cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi
finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei
titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche
amministrazioni18. Il co. 3 prosegue stabilendo che
la medesima disciplina prevista per le
pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai
dati e ai documenti inerenti all'attivita' di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o
dell'Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo
emanato in attuazione dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e alle associazioni, alle
fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore
a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e
servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici19.
18 Linee Guida Anac, cit., par. 4.1 “Per le categorie di soggetti di cui ai punti 2 (Enti Pubblici economici, ordini
professionali, società in controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati) e 3 (Società in partecipazione
pubblica ed altri enti di diritto privato assimilati) il legislatore prevede che la disciplina della trasparenza si applichi
“in quanto compatibile”. Il principio della compatibilità, tuttavia, concerne la sola necessità di trovare adattamenti
agli obblighi di pubblicazione in ragione delle caratteristiche organizzative e funzionali dei citati soggetti. Non è invece
operante per quel che concerne l’accesso generalizzato, stante la ratio e la funzione del generalizzato descritta nel
primo paragrafo delle presenti Linee guida. L’accesso generalizzato, pertanto, è da ritenersi senza dubbio un istituto
“compatibile” con la natura e le finalità dei soggetti sopra elencati ai punti 2 e 3, considerato che l’attività svolta da
tali soggetti è volta alla cura di interessi pubblici.”
19 Linee Guida Anac, cit., par. 4.1. “L’intento del legislatore è quello di garantire che la cura concreta di interessi
della collettività, anche ove affidati a soggetti esterni all’apparato amministrativo vero e proprio, rispondano
comunque a principi di imparzialità, del buon andamento e della trasparenza. Si ritiene che nel novero di tali attività
possano rientrare quelle qualificate come tali da una norma di legge, dagli atti costitutivi o dagli statuti delle società,
l’esercizio di funzioni amministrative, la gestione di servizi pubblici nonché le attività che pur non costituendo diretta
esplicazione della funzione o del servizio pubblico svolti sono ad esse strumentali. Al riguardo si rinvia alle
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Caratteristica comune delle due tipologie di accesso è la non necessarietà della motivazione della
domanda20, risedendo la ratio di tali previsioni nell‟interesse dell‟ordinamento di assicurare ai
cittadini un diritto all‟informazione generalizzato. La richiesta, pertanto, può contenere anche solo
l‟indicazione dei documenti e dei dati richiesti, senza una motivazione o giustificazione a sostegno
della medesima. Nel caso in cui il richiedente non abbia contezza specifica dei dati, è sufficiente
che nella richiesta egli dia principi di indicazione che consentano all‟amministrazione di identificare
i documenti richiesti, dovendosi ritenere inammissibili solo le richieste formulate in modo così
vago da non permettere all‟amministrazione di identificare i documenti o le informazioni.
L‟amministrazione, peraltro, è tenuta a consentire l‟accesso generalizzato anche quando riguarda un
gran numero di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente
irragionevole. In questo caso, nel provvedimento di rifiuto deve essere data adeguata motivazione,
attraverso un criterio si stretta interpretazione ed in presenza di condizioni oggettive,
pregiudizievoli del buon andamento dell‟amministrazione.
In tale ottica entrambe le tipologie di accesso sono informate al principio di gratuità, salvo il costo
effettivamente sostenuto
e documentato dall‟amministrazione per la riproduzione su supporti
materiali”21.
L‟art. 5, co. 6, d.lgs. n. 33/13 prevede che la conclusone del procedimento attivato con richiesta di
accesso civico deve avvenire entro 30 giorni con provvedimento espresso e motivato22. A differenza
dell‟ accesso documentale, in questo caso non è prevista una forma qualificata di silenzio, per cui,
in mancanza di provvedimento, si è innanzi ad un‟ ipotesi di inadempimento.
In caso di diniego espresso totale o parziale o di mancata risposta entro i termini, si può ricorrere al
giudice amministrativo nelle forme del rito speciale in materia di accesso (art. 116 c.p.a.) o
chiedere il riesame della decisione al responsabile della prevenzione della corruzione e della
trasparenza della stessa amministrazione. Il provvedimento motivato di quest‟ultimo, da adottare
entro venti giorni, è anch‟esso impugnabile davanti al giudice amministrativo23.
Laddove la richiesta di accesso generalizzato possa incidere su interessi connessi alla protezione
dei dati personali o alla libertà e segretezza della corrispondenza oppure agli interessi economici e
commerciali, l‟amministrazione destinataria della richiesta deve darne comunicazione ai soggetti
precisazioni che saranno contenute nelle Linee guida di adeguamento al d.lgs. 97/2016 della delibera ANAC 8/2015 in
corso di adozione.”
20
Art. 5, co. 3, D.Lgs. 33/2013
21
Art. 5, co. 4, d.lgs. n. 33/13
22
Così, diversamente dalla prima versione del decreto, che prevedeva l‟ipotesi del “silenzio-rigetto”, la formulazione
adottata impone all‟amministrazione di motivare le ragioni di diniego. D‟altronde, come rilevato dal Consiglio di Stato
nel parere consultivo del 18 febbraio 2016 riguardante il primo schema del decreto in esame, al par. 11.11, l‟opzione del
“silenzio-rigetto”, non contemplata dai principali FOIA, avrebbe contraddetto le stesse finalità di trasparenza della
normativa.
23
Art. 5, comma 7, d.lgs. n. 33/13
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controinteressati, titolari di tali interessi. Questi possono presentare una eventuale e motivata
opposizione all‟istanza entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione della richiesta di
accesso generalizzato. Nel caso in cui sia stata rigettata l‟opposizione dei controinteressati i dati o
documenti possono essere trasmessi all‟interessato trascorsi 15 giorni dalla ricezione della stessa
comunicazione da parte del controinteressato. Questi, tuttavia, può presentare richiesta di riesame al
responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza e, comunque, può ricorrere al
giudice amministrativo.
Stante il predetto quadro normativo, i requisiti di cui ai diversi tipi di accesso devono essere
attentamente valutati perché proprio la loro diversità comporta un diverso bilanciamento degli
interessi da calibrare nelle distinte fattispecie.
L‟ accesso documentale, proprio in relazione al collegamento della posizione qualificata del titolare
con l‟atto oggetto di accesso, può consentire una verifica più in profondità dei dati oggetto della
richiesta, mentre l‟accesso generalizzato consente un accesso più esteso, ma meno profondo a tali
dati.
Può ben avvenire dunque che, in relazione ad un medesimo documento possono essere avanzate, nel
medesimo arco temporale, due richieste diverse, una di accesso documentale, esistendone i
presupposti, ed una di accesso generalizzato. E proprio per la diversità di funzioni e di profondità di
indagine può accadere che l‟accesso generalizzato non venga concesso – si pensi all‟esistenza di
controinteressati titolari di un diritto alla riservatezza dei dati e delle informazioni ritenuto dalla
pubblica amministrazione prevalente rispetto al diritto all‟informazione del richiedente - ma che
invece sia concesso quello documentale, proprio per la tutela più pregnante accordata al diritto del
richiedente – che magari ha motivato la richiesta di accesso con l‟esigenza di tutelare in giudizio
un proprio diritto fondamentale prevalente rispetto alla riservatezza del contro interessato.
3. L’accesso ai dati elementari statistici.
Il d.lgs. n. 97/2016 introduce nel testo del d.lgs. n. 33/13 l‟art. 5 ter, che disciplina l‟accesso per
fini scientifici ai dati elementari statistici raccolti, durante la propria attività istituzionale, dagli
uffici che fanno parte del sistema statistico nazionale (SISTAN).
E‟ appena il caso di evidenziare che questo articolo disciplina in maniera innovativa la possibilità di
accesso ai dati statistici, permettendo in maniera generale, seppur a determinate condizioni,
l‟accesso dei soggetti qualificati ai dati statistici elementari. Ciò in deroga alla disciplina sul segreto
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statistico, che consentiva precedentemente la diffusione del solo dato aggregato24, e in un quadro
normativo non più fondato sull‟ autoregolamentazione all‟interno di codici di deontologia dei
soggetti che fanno parte del Sistan.
I soggetti che possono richiedere questo tipo di accesso sono i ricercatori appartenenti a università,
enti di ricerca e istituzioni pubbliche o private inseriti nell'elenco redatto dall'autorità statistica
dell'Unione europea (Eurostat) o che risultino in possesso dei requisiti stabiliti dal Comstat nelle
apposite linee guida.
Il richiedente deve sottoscrivere un impegno di riservatezza specificante le condizioni di utilizzo dei
dati, gli obblighi dei ricercatori, i provvedimenti previsti in caso di violazione degli impegni assunti,
nonché le misure adottate per tutelare la riservatezza dei dati.
Deve, inoltre, essere presentata una proposta di ricerca ritenuta adeguata dal medesimo soggetto del
Sistan che concede l'accesso. Tale proposta deve contenere lo scopo della ricerca, il motivo per il
quale tale scopo non può essere conseguito altrimenti, i ricercatori che hanno accesso ai dati, i dati
richiesti, i metodi di ricerca, i risultati che si intendono diffondere.
Alla proposta di ricerca, infine, devono essere allegate dichiarazioni di riservatezza sottoscritte dai
singoli ricercatori
I detentori dei dati elementari richiesti devono metterli a disposizione dei ricercatori sotto forma di
file a cui sono stati applicati metodi di controllo al fine di non permettere l'identificazione dell'unità
statistica. A fronte di una richiesta motivata del richiedente, possono evitare di applicare tali metodi
e comunque in presenza di particolari condizioni di sicurezza.
Il nuovo articolo 5-ter rimette al Comitato di indirizzo e coordinamento dell‟informazione statistica
(Comstat) l'adozione di linee guida che fissano le modalità attuative della disposizione.
Ai sensi dell'articolo 3, comma 6, del DPR 166/2010 il Comstat può emanare direttive vincolanti
(sottoposte all‟assenso della amministrazione vigilante) nei confronti degli uffici di statistica e atti
di indirizzo nei confronti degli altri uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale25
3. I casi di esclusione dell’accesso generalizzato e le Linee Guida Anac recanti indicazioni
operative.
24
D.lgs. n. 322/89
In proposito si ricorda che l‟ISTAT ha istituito il Laboratorio A.D.ELE. (per l‟Analisi dei Dati ELEmentari) in cui i
ricercatori possono condurre analisi statistiche che necessitano dell'utilizzo di dati elementari, laddove non siano
sufficienti le informazioni già disponibili con altri strumenti. A queste ricerche si applica il Codice di deontologia per i
trattamenti statistici effettuati al di fuori del Sistan (allegato A.4 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196).
25
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L‟art. 5 bis, co. 6, prevede che ai fini della definizione dell‟esclusione e dei limiti del diritto di
accesso generalizzato, l‟Anac, d‟intesa con il Garante per la protezione dei dati personali […] adotta
Linee Guida recanti indicazioni operative.
Con delibera del 28.12.2016, pubblicata in G.U. n. 7 del 10.01.2017, sono state adottate le Linee
Guida in discorso, recanti Indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti
all’accesso civico di cui all’ art. 5, co. 2, d.lgs n. 33/2013.
In tali Linee Guida viene ribadito il principio che la regola generale è ora l‟accessibilità dei dati
amministrativi e, in relazione alle eccezioni previste dalla norma, vengono fornite una serie di
indicazioni, sia di carattere normativo, ai fini della precisa individuazione delle varie fattispecie
dalla stessa previste, sia
indicazioni esemplificative riguardo l‟attività di bilanciamento degli
opposti interessi da tutelare nei casi concreti.
Vengono individuati due tipi di eccezioni all‟accesso generalizzato, a tutela di interessi pubblici e
privati, le eccezioni assolute e le eccezioni relative.
Le eccezioni assolute sono quelle innanzi alle quali la pubblica amministrazione deve rifiutare
l‟accesso o deve ammetterlo esclusivamente secondo le modalità ed i limiti previsti dalle norme di
legge.
Esse ricorrono nei casi di segreto di Stato26 e negli altri casi di divieto d‟accesso o divulgazione
previsti dalla legge27, compresi i casi in cui l‟accesso è subordinato dalla disciplina vigente al
rispetto di specifiche modalità o limiti28, inclusi quelli di cui all‟art. 24, co. 1, della legge n. 241/90.
26
Legge n. 124/07, art.39
Linee Guida Anac, cit, par. 6.2 “Si ricordano, a titolo di esempio, il segreto statistico, regolamentato dal d.lgs. del 6
settembre 1989 n. 322 all’art. 9; il Segreto militare disciplinato dal RD 11 luglio 1941 n. 161; le classifiche di
segretezza di atti e documenti di cui all’art. 42 della l. 124/2007; il segreto bancario previsto dall’art. 7 del d.lgs.
385/1993; i limiti alla divulgazione delle informazioni e dei dati conservati negli archivi automatizzati del Centro
elaborazione dati in materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica ai sensi dell’art. 9 della l. 121/1981; le
disposizioni sui contratti secretati previste dall’art. 162 del d.lgs. 50/2016; il segreto scientifico e il segreto industriale
di cui all’art. 623 del c.p.; il segreto sul contenuto della corrispondenza (art. 616 ss. c.p.); il segreto professionale (art.
622 c.p. e 200 c.p.p.) e i “pareri legali” che attengono al diritto di difesa in un procedimento contenzioso (giudiziario,
arbitrale o amministrativa) come confermato anche dagli artt. 2 e 5 del DPCM 26.1.1996, n. 200; i divieti di
divulgazione connessi al segreto d’ufficio come disciplinato dall’art. 15 del d.P.R. n. 3/1957. Tra i casi di segreto
previsti dall’ordinamento, rientra quello istruttorio in sede penale, delineato dall’art. 329 c.p.p., a tenore del quale “gli
atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quando
l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari”. In questo
caso la disciplina sull’accessibilità è regolata direttamente dal codice di procedura penale e a essa è necessario fare
esclusivo riferimento. Regolata dalla disciplina particolare della legge 124/2007, è anche la trasmissione di
informazioni e analisi a enti esterni al Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica che può essere
effettuata solo su autorizzazione del Presidente del Consiglio dei Ministri o dell’Autorità delegata, sentito il CISR (art.
4, co. 3 lett. f) l. 124/2007)”.
28
Linee Guida, cit., par. 6.3 “Si consideri la disciplina sugli atti dello stato civile e quella sulle informazioni contenute
nelle anagrafi della popolazione conoscibili nelle modalità previste dalle relative discipline di settore , agli Archivi di
Stato e altri Archivi disciplinati dagli artt. 122 ss. del D. Lgs. 22/01/2004, n. 42 «Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, che ne regolano le forme di consultazione; agli
27
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Questi ultimi, oltre alla sovrapposizione con il segreto di Stato e con il divieto di divulgazione
imposto da norme di legge citati, attengono: a) ai divieti di divulgazione espressamente previsti dal
regolamento governativo di cui al co. 6 dell‟art. 24 della legge 241/1990 e dai regolamenti delle
pubbliche amministrazioni adottati ai sensi del co. 2 del medesimo articolo 24; b) nei procedimenti
tributari, alle particolari norme che li regolano; c) nei confronti dell‟attività della pubblica
amministrazione diretta all‟emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione
e di programmazione, alle particolari disposizioni che ne regolano la formazione; d) nei
procedimenti selettivi, alle esclusioni dei documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
Nei procedimenti tributari le eccezioni all‟accesso sono riferite all‟accertamento29, comportando
quindi che i provvedimenti definitivi sono accessibili ai fini dell‟accesso generalizzato, che dovrà
avvenire, per la peculiare natura dei dati, nel rispetto delle previsioni a tutela della riservatezza.
Analogamente è esclusa l‟accessibilità agli atti prodromici all‟emanazione di atti normativi,
amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione della pubblica amministrazione,
mentre, una volta concluso il procedimento con l‟emissione dell‟atto finale, l‟amministrazione può
consentire tale accesso.
Per quanto concerne, invece, i documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere
psicoattitudinale nei procedimenti selettivi, l‟eccezione opera in modo assoluto, data la loro
caratteristica di dati supersensibili.30
Le eccezioni relative non sono tipizzate come le eccezioni assolute, ma sono quelle in relazione alle
quali la pubblica amministrazione può rifiutare l‟accesso all‟esito di un procedimento di
bilanciamento tra l‟interesse pubblico alla conoscibilità del dato e la tutela di altri interessi
considerati dall‟ordinamento..
Le eccezioni relative possono derivare dalla tutela di interessi pubblici o privati.
Gli interesse pubblici, elencati nell‟art. 5 bis, co. 1, del d.lgs. n. 33/13, sono inerenti: a) alla
sicurezza pubblica e l‟ordine pubblico31; b) alla sicurezza nazionale32; c) alla difesa e alle questioni
elenchi dei contribuenti e alle relative dichiarazioni dei redditi la cui visione ed estrazione di copia è ammessa nelle
forme stabile dall’art. 69, comma 6, del D.P.R. n. 600/1973”.
29
Cfr. art. 68 del D.P.R. n. 600/73
30
Linee Guida Anac, cit, par. 6.3
31
Linee Guida Anac, cit., par. 7.1 “ Il pregiudizio concreto alla tutela degli interessi inerenti alla sicurezza pubblica e
all’ordine pubblico, può derivare, a titolo esemplificativo, dalla conoscibilità di documenti, dati o informazioni
attinenti le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine
pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riguardo alle tecniche investigative,
all’identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni, delle persone coinvolte, all’attività di polizia
giudiziaria e di conduzione delle indagini. Un limite all’accesso potrebbe configurarsi, inoltre, nel caso in cui le
informazioni richieste riguardino l’organizzazione e il funzionamento dei servizi di polizia e del personale delle forze
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militari; d) alle relazioni internazionali; e) alla politica e alla stabilità finanziaria ed economica dello
Stato33; f) alla conduzione di indagini sui reati e al loro perseguimento34; g) al regolare svolgimento
di attività ispettive35.
Gli interessi privati, elencati nell‟art. 5 bis, co. 2, attengono : a) alla protezione dei dati personali36;
b) alla libertà e segretezza della corrispondenza37; c) alla tutela di interessi economici e commerciali
armate messe a disposizione dell’autorità di pubblica sicurezza, la detenzione e custodia di armi ed esplosivi. Sempre a
titolo di esempio, nel caso di istanze di accesso alla documentazione relativa alla descrizione progettuale e funzionale
di impianti industriali a rischio, è meritevole di apprezzamento la necessità di evitare atti di sabotaggio.”
32
Linee Guida Anac, cit., par. 7.2 “La Sicurezza nazionale è un bene costituzionale che gode di tutela prioritaria e
costituisce interesse essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni
altro in quanto tocca la esistenza stessa dello Stato. […] Ai fini dell’accesso generalizzato, l’identificazione degli
interessi connessi alla sicurezza nazionale è frequentemente collegata con la difesa del segreto di Stato ma riguarda la
possibilità di accesso ad atti, dati e documenti che non compromettono il Segreto di Stato in quanto tale.”
33
Linee Guida Anac, cit., par. 7.5 “Si ritiene quindi che meritino particolare attenzione ai fini dell’accesso
generalizzato gli atti relativi ai processi di formazione e determinazione della politica monetaria e valutaria la cui
pubblicazione possa comportare turbative sui mercati valutari e dei capitali nonché gli atti relativi al fabbisogno del
bilancio dello Stato, alla politica fiscale ed all’emissione dei titoli di debito pubblico, materie interconnesse con la
politica finanziaria ed economica dello Stato. L’eventuale esigenza di riservatezza, in tali casi, è connessa alla
necessità di evitare che la conoscenza di taluni documenti possa creare situazioni di vantaggio a favore di alcuni o
causare turbamenti dei mercati finanziari; a tale proposito si ricorda che la manipolazione dei mercati, anche
finanziari, è condotta illecita disciplinata dal codice penale (art. 501 reato di aggiotaggio) e dal codice civile (art.
2637). […] Nel concetto di politica economica rientrano le scelte di bilancio, gli atti relativi al fabbisogno del bilancio
dello Stato, alla politica fiscale ed all’emissione dei titoli di debito pubblico. Nel concetto di stabilità finanziaria rientra
la gestione delle finanze pubbliche, la sostenibilità del debito pubblico, la capitalizzazione delle istituzioni finanziarie;
andrà prestata particolare attenzione quindi, a tutte le informazioni (precipuamente in possesso di Banca d’Italia, Mef,
Consob, Isvap) per la salvaguardia della stabilità del sistema finanziario italiano, la prevenzione e la gestione delle
crisi finanziarie con potenziale effetto di natura sistemica, incluse quelle con ripercussioni rilevanti in altri paesi,
attinenti a singole banche o imprese assicurative, gruppi bancari o assicurativi, conglomerati finanziari o altre
istituzioni finanziarie in grado di avere effetti di contagio sul sistema finanziario italiano”.
34
Linee Guida Anac, cit., par. 7.6 “Esulano, pertanto, dall’accesso generalizzato gli atti giudiziari, cioè gli atti
processuali o quelli che siano espressione della funzione giurisdizionale, ancorché non immediatamente collegati a
provvedimenti che siano espressione dello “ius dicere”, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi
ultimi.[…] In merito all’accesso a documenti detenuti dalle amministrazioni che siano afferenti a un procedimento
penale, occorre considerare che potrebbe non esservi una preclusione automatica e assoluta alla loro conoscibilità e
che l’esistenza di un’indagine penale non è di per sè causa ostativa all’accesso a documenti che siano confluiti nel
fascicolo del procedimento penale o che in qualsiasi modo possano risultare connessi con i fatti oggetto di indagine.
[…] Al riguardo, si fa presente che, secondo un prevalente orientamento giurisprudenziale, non ogni denuncia di reato
presentata dalla pubblica amministrazione all'autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio penale
e come tale sottratto all'accesso; laddove, infatti, la denuncia sia riconducibile all'esercizio delle istituzionali funzioni
amministrative, l’atto non ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 329 c.p.p. e non può ritenersi coperto dal segreto
istruttorio. Diversamente, se la pubblica amministrazione trasmette all'autorità giudiziaria una notizia di reato
nell'esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall'ordinamento, si è in presenza di atti di
indagine compiuti dalla polizia giudiziaria, che, come tali, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell'art. 329 c.p.p.
(Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 547).”
35
Linee Guida Anac, cit., par. 7.7 “Solo nei casi di stretta strumentalità della attività ispettive rispetto all’adozione di
un provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento principale, in linea generale l’accessibilità ai documenti
ispettivi può concretizzarsi solo dopo che gli atti conclusivi del procedimento abbiano assunto il carattere di
definitività. Ne consegue che le restrizioni all’accesso si applicano di norma unicamente per il periodo nel quale la
protezione è giustificata dall’esigenza di non compromettere la decisione finale da valutarsi anche in relazione alla
necessità di non pregiudicare attività ispettive collegate a quelle oggetto dell’accesso o quelle, ad esse connesse, che
l’amministrazione abbia già programmato di realizzare. In questi casi, le amministrazioni possono fare uso del potere
di differimento dell’accesso. […] Le attività ispettive disposte e realizzate al di fuori di uno stretto collegamento con un
determinato procedimento amministrativo, possono porre esigenze di tutela in caso di accesso generalizzato diverse
dalle prime. L’eventuale differimento, quindi, non sarà funzionale a garantire la riservatezza nel procedimento, ma ad
altre esigenze di riservatezza dei dati raccolti, che ne sconsigliano la diffusione.”
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di una persona fisica o giuridica, ivi compresi proprietà intellettuale, diritto d'autore e segreti
commerciali.
Il pregiudizio che giustifica la negazione all‟ostensione dei documenti, dei dati o delle informazioni
deve essere concreto, nel senso dell‟ esistenza del nesso di causalità tra accesso e pregiudizio.
L‟amministrazione deve puntualmente motivare tale diniego, indicando quali tra gli interessi sia
pregiudicato, se il pregiudizio è conseguenza diretta dell‟accesso e se lo stesso è evento altamente
probabile e non soltanto possibile. Invece dell‟esclusione, laddove sia possibile il differimento
dell‟accesso o l‟ostensione dei dati con l‟oscuramento delle parti sensibili, l‟accesso deve essere
consentito, nel rispetto del principio di proporzionalità.
Le Linee Guida sottolineano l‟importanza ed il ruolo della motivazione, soprattutto nella prima fase
di definizione di linee di condotta ragionevoli e legittime da parte delle pubbliche amministrazioni.
36
Linee Guida Anac, cit., par. 8.1 “[…] con riferimento alle istanze di accesso generalizzato aventi a oggetto dati e
documenti relativi a (o contenenti) dati personali, l’ente destinatario dell’istanza deve valutare, nel fornire riscontro
motivato a richieste di accesso generalizzato, se la conoscenza da parte di chiunque del dato personale richiesto arreca
(o possa arrecare) un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali, in conformità alla disciplina legislativa
in materia. La ritenuta sussistenza di tale pregiudizio comporta il rigetto dell’istanza, a meno che non si consideri di
poterla accogliere, oscurando i dati personali eventualmente presenti e le altre informazioni che possono consentire
l’identificazione, anche indiretta, del soggetto interessato. In tale contesto, devono essere tenute in considerazione le
motivazioni addotte dal soggetto controinteressato, che deve essere obbligatoriamente interpellato dall’ente
destinatario della richiesta di accesso generalizzato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013. Il richiamo
espresso alla disciplina legislativa sulla protezione dei dati personali da parte dell’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d.
lgs. n. 33/2013 comporta, quindi, che nella valutazione del pregiudizio concreto, si faccia, altresì, riferimento ai
principi generali sul trattamento e, in particolare, a quelli di necessità, proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, in
conformità alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea , del Consiglio di Stato , nonché al nuovo quadro
normativo in materia di protezione dei dati introdotto dal Regolamento (UE) n. 679/20168 . In attuazione dei predetti
principi, il soggetto destinatario dell’istanza, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in
linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato, privilegiando l’ostensione di
documenti con l’omissione dei «dati personali» in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso
generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali.[…] Ai fini della valutazione del
pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e
sociale – che potrebbero derivare all’interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo)
dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto […].”
37
Linee Guida Anac, cit., par. 8.2 “Tale tutela – che si estende non solo alle persone fisiche, ma anche alle persone
giuridiche, enti, associazioni, comitati ecc. – copre le comunicazioni che hanno carattere confidenziale o si riferiscono
alla intimità della vita privata ed è volta a garantire non solo la segretezza del contenuto della corrispondenza fra
soggetti predeterminati, ma anche la più ampia libertà di comunicare reciprocamente . […] La nozione di
corrispondenza va intesa in senso estensivo a prescindere dal mezzo di trasmissione utilizzato, stante la diffusione delle
nuove tecnologie della comunicazione.[…] Ciò premesso occorre precisare che, ai fini delle valutazioni in ordine
all’individuazione dei casi in cui il diniego all’accesso generalizzato è necessario per evitare un pregiudizio concreto
alla tutela della «libertà e la segretezza della corrispondenza», l’ente destinatario dell’istanza di accesso generalizzato
dovrà tenere in considerazione la natura della stessa, le intenzioni dei soggetti coinvolti nello scambio della
corrispondenza e la legittima aspettativa di confidenzialità degli interessati ivi compresi eventuali soggetti terzi citati
all’interno della comunicazione. In questa valutazione, poiché nel contesto dello svolgimento delle attività
amministrative e di pubblico interesse degli enti destinatari delle richieste di accesso generalizzato, l’utilizzo della
corrispondenza (posta, e-mail, fax, ecc.) costituisce la modalità ordinaria di comunicazione, non solo tra i diversi enti,
ma anche fra questi e i terzi, per la corretta applicazione del limite previsto dall’art. 5, comma 2-bis, d. lgs. n. 33/2013
non si dovrà necessariamente escludere l’accesso a tutte queste comunicazioni ma soltanto a quelle che, secondo una
verifica da operare caso per caso, abbiano effettivamente un carattere confidenziale e privato.[…]”
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A tal proposito la motivazione, sia negativa sia positiva, deve essere congrua e completa, con
l‟indicazione di tutte le valutazioni effettuate relative al caso concreto. Il ruolo della motivazione è
così importante che si tende a non prescindere del tutto da essa nemmeno nei casi in cui la stessa
motivazione sul diniego possa rivelare comunque l‟informazione cui si riferisce (si pensi al caso
delle indagini in corso).
In questo caso, se non comporta rivelazione di informazioni protette, le linee guida evidenziano che
è quanto meno opportuno indicare le categorie di interesse pubblico o privato che si intendono
tutelare38.
Le Linee Guida, ancora, suggeriscono alle amministrazioni di adottare un regolamento che definisca
un quadro organico e coordinato dei profili applicativi relativi alle tre tipologie di accesso.
Proprio in relazione agli aspetti organizzativi, l'Anac evidenzia alcune soluzioni che le
amministrazioni dovrebbero adottare nel più breve tempo possibile al fine di coordinare la coerenza
delle risposte sui diversi tipi di accesso39, e raccomanda l‟ istituzione presso ogni amministrazione
di un registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso)40.
Tale registro deve contenere l'elenco delle richieste con l'oggetto e la data e il relativo esito con la
data della decisione ed è pubblicato, oscurando i dati personali eventualmente presenti, e tenuto
aggiornato almeno ogni sei mesi nella sezione Amministrazione trasparente, «altri contenuti –
accesso civico» del sito web istituzionale.
Le Linee Guida, infine, si chiudono con la previsione del proprio aggiornamento, entro un anno
dalla loro emanazione, al fine di tenere conto delle prassi formatesi a seguito delle decisioni delle
amministrazioni ed eventualmente all‟esito di ricorsi amministrativi o giurisdizionali.
In detto aggiornamento sarà contenuta una selezione delle tecniche di bilanciamento e delle scelte
operate dalle amministrazioni più coerenti rispetto alle indicazioni formulate dalle Linee Guida
stesse, nonché una individuazione più precisa delle esclusioni previste dalla legge e degli interessi,
pubblici e privati, meritevoli di tutela in caso di accesso generalizzato41.
38
Linee Guida Anac, cit., par. 5.3
Linee Guida Anac, cit., par. 3.2 “ [..] adeguate soluzioni organizzative, quali, ad esempio, la concentrazione della
competenza a decidere sulle richieste di accesso in un unico ufficio (dotato di risorse professionali adeguate, che si
specializzano nel tempo, accumulando know how ed esperienza) che, ai fini istruttori, dialoga con gli uffici che
detengono i dati richiesti”.
40
Linee Guida Anac, cit., par. 9
41
Linee Guida Anac, cit. , par. 9
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