Impaginato-La nuova potest. - Statuti e Regolamenti degli Enti Locali

CAPITOLO VIII
CAPITOLO VIII
L’AUTONOMIA FINANZIARIA E CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI
(Dott. Arturo Bianco, Dott. Andrea Callea e Prof. Massimo Stipo)
8.1. La nuova concezione del bilancio
Com'è noto, il processo di modernizzazione degli Enti locali territoriali si è svolto e si svolge tuttora non solo favorendo la presenza di aziende pubbliche (o miste) locali, ma anche
trasformando i criteri di gestione degli enti in senso aziendale. Introdurre un sistema di gestione manageriale all'interno dell'Ente locale significa, infatti, richiedere l'allestimento di
appositi strumenti, affinchè le decisioni vengano assunte in un'ottica di razionalità, secondo il metodo della programmazione flessibile, controllata mediante appositi report. “La programmazione (lato sensu) è così una tecnica di ogni attività di durata, che si proietti nel tempo, e consiste nel far svolgere questa attività secondo un disegno preordinato entro un arco
spaziale e temporale con fissazione di determinati contenuti e con predisposizione di determinati mezzi finanziari in vista degli obiettivi che si devono perseguire”32.
La completezza, la trasparenza e l'attendibilità delle procedure sono indispensabili e, in questo
senso, le tecniche che derivano dall'economia aziendale sono in grado di quantificare le condizioni di equilibrio economico come confronto fra costi e ricavi, le condizioni di equilibrio patrimoniale come confronto tra patrimonio finale ed iniziale ed analisi delle variazioni, le condizioni di equilibrio finanziario come confronto tra entrate ed uscite del periodo, produttività e
qualità dei servizi complessivamente resi, produttività di ciascun servizio. Di fronte alle novità,
anche di ordine normativo, occorre che da subito l'Ente locale adotti strumenti quali il metodo della programmazione, la contabilità economica, la misurazione dei costi, della produttività
e della qualità dei servizi come via maestra percorribile per dare razionalità alle decisioni e poterne valutare l'efficacia e l'efficienza. È vero, d'altronde, che la programmazione non si inventa, in quanto occorrono volontà, capacità attitudinale ed un'adeguata formazione.
In questa prospettiva, la nostra Costituzione prescrive che "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari" (art.97, comma 1 Cost.).
La normativa di questi ultimi anni, regolamentando le modalità di svolgimento del potere
amministrativo, ha delineato il contenuto del principio del "buon andamento", riempiendo così di sostanza il principio al quale ci riferiamo.
32) M.Stipo, Voce Programmazione statale e programmazione regionale, in Enciclopedia giuridica Treccani ad vocem
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La "filosofia" di tale percorso normativo di attuazione dell'art. 97 Cost. può sinteticamente esprimersi in due direzioni. La prima è quella della separazione fra indirizzo e gestione,
fra responsabilità politica e responsabilità tecnica, una separazione che esige nuovi modelli
organizzativi, nuovi processi operativi, nuovi strumenti contabili. Essa incide: sui tecnici, responsabilizzati in funzione dei risultati da raggiungere, valorizzati nella loro professionalità
sullo stesso operare dei politici, che devono così modificare i loro tradizionali modelli di
comportamento; sull'attività amministrativa, che vede - come si è detto - la gestione sempre
inserita nei processi di programmazione e controllo; sugli strumenti contabili, profondamente modificati, perché la contabilità degli enti in esame è oggi "economica" ed i risultati devono congiungersi con quelli di tipo finanziario.
La seconda direzione, quella della economicità, richiede anch'essa nuovi modelli organizzativi, nuovi processi operativi, nuovi strumenti contabili. Il già ricordato principio costituzionale del "buon andamento" - nel suo disegno di attuazione a livello di legislazione ordinaria - ha infatti consentito il recepimento dell' “aziendalità” come carattere sostanziale dell'attività dell'Ente locale. I criteri che hanno dato contenuto al “buon andamento”, ponendo le basi di una “nuova” legalità sono: l'efficienza, data dal rapporto fra input e output, ponendo il primo al numeratore ed il secondo al denominatore di una frazione che esprime la
relazione fra queste due grandezze (l'efficienza permette di controllare la produzione, nella
finalità di minimizzare le risorse impiegate, o - a parità di risorse - di massimizzare la produzione); la produttività, concetto analogo al precedente, ma più concentrato sull'impiego
dei singoli fattori produttivi: si può anche dire che l'output sia posto al numeratore e l'input al denominatore; l'efficacia, che concerne il rispetto degli obiettivi, la complessiva capacità dell'ente di soddisfare i bisogni dei propri cittadini; l'economicità, la quale indica un
equilibrio economico tra fattori consumati e risorse acquisite, fra costi e proventi e, in una
prospettiva più completa, implica un equilibrio fra utilità impiegate ed utilità generale.
Il “buon andamento” e l'“imparzialità” sono i due grandi pilastri che qualificano e finalizzano le pubbliche amministrazioni, sono fra di loro interagenti e costituiscono un unitario punto di riferimento. L'imparzialità implica il divieto di ogni disparità di trattamento nella considerazione degli interessi coinvolti ed è assicurata: dalla trasparenza che deve caratterizzare le
P.A., al fine di favorire il controllo della società civile ed impedire comportamenti patologici;
dalla partecipazione, che richiede una corretta informazione - veritiera ed attendibile - opportunamente resa pubblica, il che si collega altresì con i principi del bilancio; la responsabilizzazione (funzionale non solo all'imparzialità, ma anche al buon andamento), che concerne i
riflessi dell'attività verso i terzi. Il “nuovo” ordinamento finanziario e contabile si deve porre
decisamente in questa direzione, ad esempio nella “predisposizione” del bilancio (e del piano
esecutivo di gestione) e nella sua gestione, nonché nella regolamentazione del rendiconto.
Per questi motivi, ad esempio, si ha una nuova concezione del bilancio, visto ora nei suoi
aspetti economico-aziendali fatti propri dall'ordinamento in quanto ritenuti necessari per
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realizzare i principi costituzionali del “buon andamento” e dell'“imparzialità”. La razionalità economica impone che le scelte dell'amministrazione siano inserite in una logica programmatoria; di queste scelte, il bilancio esprime le grandezze, i valori.
I valori che danno contenuto al budget diventano così l'obiettivo da perseguire ed esprimono nel contempo il modello relativo allo svolgimento della futura attività gestionale, necessario per verificare la coerenza dei risultati con i suddetti obiettivi, da utilizzarsi anche al fine di valutare le responsabilità dei soggetti interessati. La disciplina normativa vigente considera i documenti di programmazione unitamente ai documenti di gestione, delineando un
sistema unitario di bilancio costituito dai seguenti documenti principali: bilancio annuale
di previsione - bilancio pluriennale di previsione - relazione previsionale e programmatica piano esecutivo di gestione.
8.1.1. Le procedure di gestione delle risorse degli Enti locali
Il piano esecutivo di gestione (PEG) è in grado di condizionare sul piano operativo le discipline sulla gestione di bilancio: il PEG, infatti, si collega al bilancio di previsione annuale (e
quindi anche alla relazione previsionale e programmatica che ne forma un sostanziale allegato) deliberato dal Consiglio e predisposto dall'organo esecutivo di gestione (ovvero dalla
Giunta), individua gli obiettivi della gestione, affida i predetti obiettivi ai responsabili dei
differenti servizi (con riferimento all'intera area operativa), comporta l'affidamento ai responsabili dei servizi delle dotazioni necessarie allo svolgimento delle rispettive attività. Il
PEG contiene altresì un'analisi delle unità elementari del bilancio e quindi un dettaglio delle risorse dell'entrata in capitali, un dettaglio degli interventi in capitali, un dettaglio dei servizi in centri di costo. Per quel che attiene più propriamente alla gestione finanziaria, è preliminarmente da osservare che, nello svolgimento della propria attività (che consiste nella
produzione dei servizi atti a soddisfare i bisogni delle attività), l'Ente locale utilizza risorse
che sotto il profilo finanziario "spende"; le stesse risorse vengono previamente acquisite attraverso le "entrate". Si è già detto che la previsione delle operazioni della gestione deve fondarsi sulla dimostrazione di un equilibrio finanziario tra le diverse grandezze. Il medesimo
equilibrio dovrà essere verificato poi nella gestione effettiva ed invero in ogni momento, sia
in fase revisionale, sia durante lo svolgimento della gestione, l'attività amministrativa deve
esprimere l'equilibrio finanziario. Esso assicura che l'ente spenda unicamente le risorse che
sono nella propria disponibilità e che, correlativamente, manifesti condizioni di "liquidità"
che consistano in una costante possibilità di far fronte ai pagamenti che si rendono necessari nello svolgimento della propria attività.
Per quel che attiene alla gestione delle entrate, è da considerare che oggi, con il ripristino in
capo ai Comuni di un potere tributario proprio e con il progressivo taglio dei contributi statali, si è accentuato l'interesse per le entrate proprie e per il servizio tributi, al quale deve essere riconosciuto un ruolo primario nell'attività di acquisizione delle risorse e, in particolare, delle entrate tributarie. La gestione delle entrate avviene attraverso le fasi dell'accerta249
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mento, della riscossione e del versamento. L'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la
ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico; viene quindi individuato il
debitore, quantificata la somma da incassare ed infine fissata la relativa scadenza.
Competente all'accertamento è il responsabile del procedimento, che deve trasmettere l'idonea documentazione (sulla cui base si è svolto l'accertamento) al responsabile del servizio finanziario ai fini dell'annotazione delle scritture contabili. Il legislatore ha voluto disciplinare in
maniera più puntuale rispetto al passato questa fase dell'entrata, sì da eliminare quelle distorsioni causate dalla rilevazione di accertamenti ai quali non corrispondevano crediti reali. Se, infatti, nel precedente ordinamento l'accertamento si costituiva dietro semplici valutazioni, ora esso
deve essere supportato da "idonea documentazione" fornita dal responsabile dell'entrata al responsabile del servizio finanziario il quale, se del caso, esprime il parere sulla regolarità contabile e provvede alle annotazioni conseguenti nei registri contabili.
La riscossione è quella fase dell'entrata attraverso la quale i soggetti legittimati introitano
materialmente le somme accertate previa emissione di ordinativo di incasso. L'ordinativo di
incasso deve espressamente indicare: a) l'indicazione del debitore; b) l'ammontare della
somma da riscuotere; c) la causale; d) gli eventuali vincoli di destinazione delle somme; e)
le risorse o il capitolo di bilancio cui è riferibile l'entrata, distintamente per residui o competenza; f ) la codifica; g) il numero progressivo; h) l'esercizio finanziario e la data di emissione. Il versamento è la fase che conclude il processo dell'entrata dove le somme acquisite
attraverso la riscossione vengono versate nella cassa dell'ente. L'esattore deve effettuare tale
operazione nel rispetto della normativa vigente e di eventuali accordi convenzionali. Tale fase coincide con la precedente allorché la riscossione è fatta direttamente dal tesoriere. Anche
le fasi della spesa sono state disciplinate con più rigore rispetto al passato. La gestione delle
spese avviene attraverso le seguenti fasi: l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione, il pagamento. L'esistenza dell'impegno (oggettivamente documentabile) si lega ad un'obbligazione giuridicamente perfezionata, accompagnata dalla determinazione della somma da pagare, dalla determinazione del soggetto creditore, dalla indicazione della causale, dalla ragione
del debito e dalla costituzione del vincolo sulle previsioni di bilancio (previo accertamento
della necessaria disponibilità finanziaria). La liquidazione (anch'essa fondata su una probante documentazione) serve a determinare la somma certa e liquida da pagare al creditore nei
limiti degli impegni di spesa assunti, dopo avere eseguito i necessari controlli di riscontro di
conformità della fornitura alle condizioni e termini pattuiti.
L'ordinazione è l'atto con cui si prescrive al tesoriere dell'ente di provvedere al pagamento
di una data somma alle condizioni e nei termini pattuiti con il creditore. L'ordine assume
la forma scritta di mandato di pagamento, il quale contiene numerosi elementi finalizzati ad
agevolare la resa del conto e più precisamente: a) il numero progressivo del mandato per
esercizio finanziario; b) la data di emissione; c) l'intervento o il capitolo sul quale la spesa è
allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui; d) la codifica; e)
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l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa dal soggetto tenuto a rilasciare
quietanza; f ) l'ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore; g) la causale e gli estremi dell'atto esecutivo che legittima l'erogazione delle spese; h) le modalità agevolative di pagamento, se richieste dal creditore; i) il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione.
8.1.2. L'equilibrio finanziario
L'equilibrio finanziario va salvaguardato con riferimento al bilancio di esercizio e con riferimento al bilancio pluriennale. Ne consegue che gli impegni assunti sugli esercizi successivi devono essere ricompresi nel bilancio pluriennale e nei limiti delle previsioni in esso contenute. La norma codifica, precisandola, l'efficacia autorizzatoria del bilancio pluriennale.
Gli equilibri di bilancio da salvaguardare nel corso della gestione sono:
– il pareggio finanziario (globale), costituito dall'equivalenza tra l'ammontare
sostanziale per la spesa e quello realizzabile con le entrate della gestione;
– l'equilibrio finanziario di parte corrente, il quale è realizzato allorché le risorse finanziarie complessivamente destinate alle spese correnti ed al pagamento
delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non superino l'ammontare delle risorse realizzabili con i primi tre titoli di entrate;
– il pareggio fra le entrate e le spese dei servizi per conto dei terzi. Queste partite rappresentano allo stesso tempo un debito e un credito per l'ente, sicché,
in qualsiasi momento della gestione, deve sussistere l'equivalenza tra gli accertamenti e gli impegni e tra le previsioni in entrata e quelle in uscita sia a livello complessivo, sia a livello di ciascun capitolo;
– l'equilibrio finanziario dei prestiti a breve;
– l'equilibrio degli investimenti, il quale è realizzato allorché ad ogni spesa in
conto capitale corrisponda uno o più stanziamenti di entrate indicanti le corrispondenti fonti di finanziamento. Infine, affinché tutti i predetti equilibri
siano effettivamente riferibili alla gestione corrente e in ossequio al principio
della separazione della gestione di competenza da quella del pregresso, è fatto
divieto di spostamento di somme tra residui e competenze.
Il provvedimento di riequilibrio del bilancio deve essere adottato nei casi di: a) squilibrio
della gestione di competenza o dei residui tale da far prevedere un disavanzo d'amministrazione o di gestione; b) disavanzo di amministrazione risultante da rendiconto approvato, il
quale è dato dal saldo negativo tra il risultato finanziario di esercizio (anche detto risultato
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contabile di gestione), il risultato finanziario del pregresso (residui attivi - residui passivi) ed
il fondo finale di cassa (= fondo iniziale + riscossioni - pagamenti); c) squilibrio economico
rilevato in sede di assestamento del bilancio; d) debiti fuori bilancio (dei quali, al fine di evitare una illimitata moltiplicazione delle fattispecie, il legislatore ha fornito un elenco tassativo). Rientrano conseguentemente in queste categorie: le sentenze passate in giudicato o
immediatamente esecutive; la copertura dei disavanzi dei consorzi, aziende speciali e istituzioni (nei limiti stabiliti dallo statuto, convenzione o atto costitutivo, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio); la ricapitalizzazione (nei limiti e nelle forme previsti dal codice civile o da norme speciali) di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali; le procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità.
Nel complesso, il sistema del bilancio finanziario, autorizzatorio e di competenza, nonché
della relativa gestione richiede notevole professionalità negli addetti e scrupolosa osservanza
della normativa ordinamentale ad ogni livello dell'Ente locale. L'ordinamento finanziario e
contabile è costituito in modo da offrire tutti gli elementi di registrazione, di analisi e, se necessario, di intervento riparatore. La definizione dello stato di dissesto finanziario si ha allorchè l'ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili. Il
dissesto è pronunciato dal Consiglio dell'Ente locale e ad esso è allegata una dettagliata relazione dell'organo di revisione economico-finanziario che analizza le cause che lo hanno
provocato. È da osservare che durante la procedura di risanamento l'intera gestione del bilancio risente dell'impossibilità dell'ente de quo a impegnare somme complessivamente superiori a quelle dell'ultimo bilancio approvato e comunque nei limiti delle entrate accertate (ad eccezione delle spese imposte obbligatoriamente per legge). Gli effetti della dichiarazione di dissesto appaiono particolarmente rilevanti anche sul fronte delle entrate. Il
Consiglio dell'ente (o il commissario ad acta), infatti, deve fissare con delibera (entro 30
giorni dalla esecutività della dichiarazione di dissesto) le aliquote dei tributi locali e le tariffe nella misura massima consentita (è evidente la volontà del legislatore di evitare che enti
dissestati siano gestiti secondo criteri di imposizione tributaria "leggeri" a tutto discapito
dell'equilibrio finanziario).
La procedura di risanamento (che prende l'avvio dalla dichiarazione dello stato di dissesto)
vede impegnati in particolare: l'organo straordinario di liquidazione cui compete il compito di riparare l'indebitamento precedente con i mezzi consentiti dalla legge; gli organi istituzionali dell'ente, che devono assicurare la stabilità dell'equilibrio della gestione finanziaria ed il superamento delle cause strutturali che hanno determinato il dissesto. Mentre è
compito dell'organo straordinario di liquidazione occuparsi del piano di estinzione, il
Consiglio dell'ente de quo è tenuto ad occuparsi della redazione di un'ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato (che deve quindi essere presentato al Ministro
dell'Interno entro tre mesi dalla data di emanazione del decreto di nomina dell'organo
straordinario).
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8.1.3. Il servizio di tesoreria
Per quel che attiene all'obbligo di effettuare i versamenti degli enti in oggetto presso la tesoreria unica (obbligo generalizzato ed esteso ormai a tutti i Comuni, anche a quelli con meno di 1000 abitanti) è agevole rilevare che si tratta di disposizioni contrarie agli interessi degli enti ed a quella autonomia che è ormai costituzionalmente garantita ai più ampi livelli
(artt. 114, 188, 119 Cost.). Infatti, com'è noto, il servizio di tesoreria è rappresentato dal
complesso degli atti e delle operazioni mediante i quali i mezzi finanziari della P.A. vengono materialmente raccolti, conservati ed impiegati per i pagamenti. Il rapporto che si costituisce tra l'ente e l'affidatario del servizio de quo viene regolato con una convenzione, deliberata dall'organo consiliare. Le attività svolte dal tesoriere possono essere così classificate:
attività connesse alla riscossione delle entrate per tutte le somme riscosse; attività connesse
al pagamento delle spese; attività connesse alla custodia dei valori; anticipazioni di tesoreria.
8.1.4. La gestione del patrimonio
Per quel che attiene alla gestione del patrimonio degli enti locali, è da ricordare che uno dei
concetti fondamentali della contabilità pubblica era sempre stato il rigoroso rispetto del principio di conservazione dei beni e dei componenti del patrimonio pubblico. Quest'ottica conservativa appare ora del tutto superata nel nuovo ordinamento finanziario e contabile degli
Enti locali. Si permette, infatti, ora ai Comuni e ora alle Province un utilizzo dinamico del loro patrimonio, visto quale complesso di risorse da valorizzare ed impiegare al meglio. A tal fine, si è disposto innanzitutto il completamento degli inventari e la ricostruzione dello stato patrimoniale (entro il 31 maggio 1996). Tale attività ed il successivo aggiornamento annuale degli inventari hanno costituito un passaggio essenziale per permettere la corretta gestione del patrimonio e, soprattutto, introdurre un'effettiva contabilità patrimoniale.
8.1.5. L'attività contrattuale
Per quel che attiene all'attività contrattuale, è appena il caso di ricordare che gli enti locali
territoriali possono agire oltre che nelle forme del diritto pubblico anche nelle forme del diritto privato; essi possono obbligarsi anche contrattualmente al fine di costituire, regolare o
estinguere i rapporti giuridici, patrimoniali con altre parti (enti pubblici o soggetti privati).
Per i suddetti enti, è previsto espressamente che la stipulazione dei contratti venga preceduta da una apposita determinazione indicante: a) il fine che con il contratto s'intende perseguire; b) l'oggetto del contratto, la sua forma e le sue clausole ritenute essenziali; c) le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle amministrazioni dello Stato e le ragioni che ne solo alla base. Di frequente, la determinazione a contrattare è preceduta da un'ulteriore fase, quella della programmazione in cui
l'Ente locale fissa i propri obiettivi e le modalità con cui essi andranno realizzati al fine di
rispettare i criteri della massima economicità ed efficienza. Una volta completata la fase della determinazione a contrattare, occorre individuare il privato con il quale concludere il contratto. I sistemi di scelta del contraente privato sono - come è noto - quattro (asta pubblica,
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licitazione privata, appalto-concorso e trattativa privata la quale, però, per le minori garanzie che offre, è da considerare un sistema eccezionale da utilizzare solo in presenza di determinate condizioni stabilite dalla legge). Il procedimento di scelta del contraente deve necessariamente sfociare nell'aggiudicazione, atto amministrativo con il quale giunge a termine la
c.d. serie procedimentale. Alla fase dell'aggiudicazione generalmente segue quello della stipulazione, la quale consiste nella redazione formale del contratto. La stipulazione tuttavia
non è una fase indispensabile, in quei casi in cui vi sia stato un atto di aggiudicazione. È tuttavia obbligatoria in tre ipotesi: a) allorché siano necessarie ulteriori precisazioni (si pensi in
particolare ai contratti di appalto di opere pubbliche o di servizi pubblici); b) allorché nell'avviso di gara sia espressamente prevista la stipulazione; c) allorché la stipulazione sia imposta da una norma. La normativa della contabilità di Stato prevede tre forme di stipulazione di contratti pubblici: 1) la stipulazione con la forma pubblica (redatta da un notaio), che
peraltro è di rara applicazione; 2) la stipulazione con la forma pubblico-amministrativa, che
è quella di gran lunga prevalente e consiste nella redazione del contratto in forma di atto
pubblico da parte di un funzionario della P.A. contraente (che prende il nome di ufficiale
rogante e che deve essere un funzionario diverso da quello che firma il contratto, il quale
viene nominato ufficiale stipulante); 3) la stipulazione con la forma privatistica, quella della scrittura privata, pochissimo usata, che peraltro è possibile soltanto per i casi eccezionali
nei quali la scelta del contraente sia effettuata mediante trattativa privata. La stipulazione
dei contratti è di competenza dei dirigenti, mentre il rogito dei contratti è affidato al segretario. La cosiddetta procedura negoziale si conclude con l'esecuzione del contratto.
8.2. Analisi dei possibili contenuti statutari sull'autonomia finanziaria e contabile degli Enti
locali 33
8.2.1. L'autonomia finanziaria e la potestà regolamentare
Il processo di valorizzazione dell'autonomia finanziaria degli Enti locali, che costituisce uno
dei tratti caratterizzanti delle scelte legislative degli anni 80, 90 e del primo scorcio del nuovo millennio, è stato avviato dopo che nella seconda metà degli anni 70, a cominciare dai
decreti cosiddetti Stammati, la finanza locale è stata risanata con l'assunzione in carico allo
stato dei debiti che erano maturati per la gestione corrente, con l'assunzione del parametro
della spesa storica per la quantificazione dei trasferimenti e con l'introduzione del meccanismo del cosiddetto rimborso a piè di lista. In tale fase, si è deciso di comprimere fortemente l'autonomia finanziaria degli enti, abolendola pressoché totalmente sul versante del repe33) I paragrafi che seguono rappresentano il commento alla proposta di articolato allegata alla fine del capitolo. In sede di redazione dell'articolato ci si è scontrati con la difficoltà di rendere in una norma statutaria un completo riferimento alle complessa procedura prevista dalle norme del Testo Unico per il risanamento finanziario. Si è ritenuto opportuno prevedere il richiamo alle sole fasi principali della procedura, rispettando la cronologia con cui le stesse si verificano, mettendo in evidenza i soggetti chiamati a partecipare ad ognuna di esse e le funzioni a tali soggetti attribuite
dal legislatore.
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rimento delle entrate ed arrivando ad una sostanziale centralizzazione del finanziamento della attività degli Enti locali. Tale meccanismo, che ha avuto il merito di avere avviato il risanamento della debitoria condizione finanziaria degli Enti locali, è stato progressivamente
oggetto di riforme in direzione dell'aumento della autonomia finanziaria ed impositiva dei
Comuni: sono stati avviati meccanismi perequativi, tesi alla riduzione dei forti squilibri determinatisi nei trasferimenti; è stato abolito il meccanismo del rimborso a piè di lista; sono
aumentate le entrate extratributarie, in particolare dei Comuni; è stata fortemente valorizzata l'autonomia impositiva, in particolare dei Comuni.
Le varie forme di finanziamento della attività degli Enti locali possono essere così riassunte:
esercizio della autonomia tributaria; entrate extratributarie, in particolare provenienti dai
proventi di tariffe e dalla gestione del proprio patrimonio; compartecipazione al gettito dei
tributi gestiti da altri livelli istituzionali, in particolare statali; trasferimenti statali, regionali
o di altri soggetti, nozione che comprende anche la eventuale assegnazione di risorse per finalità perequative sia della quantità di risorse che della capacità fiscale, nonché per obiettivi di sviluppo; finanziamento degli investimenti, formula che comprende tanto l'assunzione di mutui quanto la utilizzazione di forme più innovative. A tali forme di finanziamento,
va aggiunta la possibilità per l'Ente locale di istituire tributi di scopo: è questa una possibilità sostanzialmente ancora inedita nel nostro ordinamento e per la cui attivazione sembrano servire specifiche norme di legge statale/regionale autorizzative; la sua esplicita previsione vale sia come indicazione di principio politico sia come strumento giuridico per consentirne la concreta utilizzazione.
Sulla base dei principi contenuti nel testo della Costituzione riformato dalla legge costituzionale n. 3/2001 - principi che tendono a valorizzare l'autonomia finanziaria dei comuni e
che assegnano una importanza centrale al gettito derivante dai tributi propri e dalla compartecipazione al gettito dei tributi erariali - è stata elaborata una proposta di articolato, nella quale si sottolinea lo stretto nesso esistente tra il finanziamento e le attività degli Enti locali, evidenziando in particolare la tripartizione di compiti che è fissata dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali: obiettivi di rappresentanza e sviluppo della comunità; efficace, efficiente ed economica gestione dei servizi e delle funzioni gestite dall'ente; finalità di interesse generale. La proposta si ferma alla indicazione in termini generici del
nesso tra finanziamento e attività, ma i singoli enti possono spingersi oltre su tale terreno,
assegnando, in particolare, una diversa finalizzazione ad ogni forma di finanziamento. In tal
modo, si ottengono risultati di maggiore trasparenza e migliore programmazione della attività, ma si introducono anche significativi elementi di rigidità gestionale.
Nella proposta statutaria si prevede anche la possibilità di dar vita al cosiddetto “bilancio di
mandato”, ovvero ad una programmazione per l'intera durata del mandato amministrativo.
Nell'introdurre tale strumento, che peraltro un numero crescente di enti ha cominciato ad
utilizzare negli ultimi anni, si cerca altresì di rafforzarne il ruolo, stabilendo che ogni even255
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tuale modifica del medesimo deve essere espressa e che esso ha una sorta di carattere vincolante rispetto ai bilanci annuali. Ovviamente, in sede di regolamento di contabilità, gli enti possono fornire una ulteriore specificazione di tale disciplina.
La proposta detta inoltre i criteri di carattere generale che disciplinano le modalità di partecipazione dei cittadini al finanziamento dell'attività dell'Ente locale. Tali criteri sono essenzialmente due: la capacità contributiva e la utilizzazione dei servizi erogati. Il primo criterio
vale tanto in linea generale quanto come strumento di finanziamento della gestione dei servizi. Una specifica attenzione viene posta alla possibilità offerta all'Ente locale di tutelare le
fasce più deboli della popolazione anche sul versante delle entrate, obiettivo che viene raggiunto attraverso la possibilità di utilizzare le esenzioni e/o le riduzioni.
Si prevede peraltro la possibilità di introdurre un meccanismo di finalizzazione nella utilizzazione delle risorse: tale procedura rappresenta, infatti, una opportunità assai importante
sul terreno teorico e della programmazione, procedura che, tuttavia, può determinare effetti concreti di irrigidimento nella effettiva capacità di spesa. Il meccanismo proposto (ma se
ne possono anche ipotizzare altri) è la distinzione tra le spese che l'ente giudica indispensabili e le altre spese, una sorta di riedizione in chiave autonomistica della ormai superata distinzione tra spese facoltative e spese obbligatorie.
La proposta si completa con un rinvio alle disposizioni analiticamente dettate dal regolamento di contabilità in tema di ordinamento contabile e finanziario dell'ente. Occorre sottolineare che, metodologicamente, proposta di articolato non ha un carattere “invasivo” rispetto ai regolamenti, strumento di cui si ritiene di dovere privilegiare l'utilizzazione, per la
maggiore flessibilità del sistema normativo dell'ente.
8.2.2. Le entrate tributarie
La valorizzazione dell'autonomia impositiva dei Comuni costituisce, come è noto, uno dei
punti di maggiore innovazione della legislazione in tema di finanziamento della attività degli Enti locali..
Nel formulare una possibile proposta di riforma degli statuti, si è operata la scelta metodologica di dettare unicamente dei principi di carattere generale, riservando tutta la normazione di dettaglio ai regolamenti, in considerazione della maggiore flessibilità insita in tali strumenti rispetto allo statuto. Le disposizioni sono raccordate con le previsioni di carattere generale dettate dal cosiddetto “statuto del contribuente”. Un posto di grande rilievo è assegnato al principio della tutela del contribuente, principio che viene assunto come centrale
dallo statuto. La tutela del contribuente, infatti, è un principio che l'articolato assume come centrale non solo nella materia tributaria, ma più in generale in tutte le entrate proprie
dell'ente locale. In sostanza, siamo dinanzi ad un principio a valenza generale.
Tale principio può restare nell'ambito delle disposizioni di carattere generale ovvero può assumere contenuti di dettaglio. In primo luogo, si propone che l'ente si dia limiti specifici;
in questo ambito, ad esempio, rientrano l'obbligo per gli enti di non adottare norme con un
contenuto vessatorio o di darsi disposizioni che hanno un contenuto oscuro, di difficile
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comprensione ed interpretazione, nonché il divieto di adottare proroghe (salvo il caso in cui
esse tutelino i contribuenti) o disposizioni retroattive (ancora una volta salvo il caso in cui
esse tutelino i contribuenti). Inoltre, si impegna l'ente ad adottare comportamenti attivi, tra
cui l'impegno a garantire il massimo di assistenza e supporto ai contribuenti, nonché l'impegno a dare concreta attuazione al diritto di interpello, cioè ad uno dei principi cardine posti dallo statuto del contribuente.
Si ricorda, infatti, che lo statuto del contribuente disciplina in modo preciso l'esercizio del
diritto di interpello, stabilendo che le sue modalità vengano rapportate alla struttura organizzativa dell'ente ed ai margini di autonomia e di complessità che ai singoli uffici dell'area
tributaria vengono riconosciuti.
8.2.3. La gestione del bilancio
Il bilancio annuale, il bilancio pluriennale, la relazione revisionale e programmatica ed il
Programma Esecutivo di Gestione (PEG) costituiscono gli strumenti attraverso cui si realizza la programmazione della attività degli Enti locali. Siamo dinanzi a strumenti che rispondono a finalità diversificate, ma che comunque hanno un carattere convergente. Il bilancio
annuale è il documento finanziario essenziale; esso ha una funzione autorizzativa, si riferisce all'anno finanziario, che coincide con l'anno solare ed è redatto in termini di competenza. Il bilancio pluriennale ha una durata non inferiore a quella dell'analogo strumento regionale e, comunque, non inferiore ai tre anni; è redatto in termini di competenza ed i suoi
stanziamenti, per il primo anno, coincidono con quelli del bilancio annuale; anche i principi sulla base dei quali è redatto il bilancio pluriennale sono gli stessi utilizzati per la redazione del bilancio annuale. La relazione previsionale e programmatica ha una stretta correlazione con il piano di sviluppo regionale e costituisce lo strumento di raccordo tra il bilancio di previsione e le principali scelte politico amministrative; in altri termini, disegna lo scenario di riferimento ed indica le priorità che l'ente vuole perseguire; essa costituisce un allegato al bilancio di previsione.
Il Programma Esecutivo di Gestione (PEG) è obbligatorio nei Comuni aventi popolazione
superiore a 15.000 abitanti, mentre in quelli di minore dimensione può essere sostituito da
strumenti più semplificati; esso costituisce lo strumento essenziale per l'attuazione della programmazione.
La proposta statutaria elaborata è finalizzata essenzialmente al rafforzamento di tali strumenti e, più in generale, della logica della programmazione. Tale obiettivo di fondo viene
perseguito attraverso una pluralità di strumenti: in primo luogo, si richiede la massima coerenza tra i vari documenti e si assegna una spiccata autonomia alla relazione previsionale e
programmatica, prevedendo la possibilità di una sua discussione in modo autonomo rispetto agli altri documenti di bilancio; tale procedura viene estesa anche a tutti gli altri strumenti di accompagnamento del bilancio annuale. Un ulteriore strumento di rafforzamento della logica della programmazione è dato dall'indicazione di termini assai ristretti per la ado257
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
zione del PEG, il che impone nei fatti una metodologia unitaria di redazione di tutti gli
strumenti della programmazione.
Un secondo filone perseguito nella proposta è costituito dalle innovazioni introdotte nel procedimento di formazione del bilancio: si tende, in particolare, a conseguire gli obiettivi del
rafforzamento del ruolo dei consiglieri, soprattutto in termini di informazione, e ad evitare la
possibilità di uno stravolgimento della proposta di bilancio presentata dalla Giunta. Si tratta
di due obiettivi tra loro non antitetici, ma integrabili, sul modello delle scelte introdotte in
molti paesi stranieri e tesi a dare una risposta ottimale alle diverse vocazioni degli organi collegiali: indirizzo e controllo in capo al Consiglio e governo in capo alla Giunta. All'obiettivo
della maggiore informazione dei consiglieri sono finalizzate le disposizioni sull'obbligo di allegare le risultanze e le indicazioni per il patto di stabilità, nonché le ulteriori diposizioni relative alla fissazione di un termine minimo per la conoscenza da parte dei consiglieri. All'obiettivo
di evitare lo stravolgimento della proposta della Giunta sono invece dirette le indicazioni volte a limitare l'emendabilità della proposta. Un capitolo a parte è costituito dalla eventuale fissazione di un quorum minimo di voti per l'approvazione del bilancio preventivo.
Proposta di articolato si completa con altre indicazioni di razionalizzazione. Ad esempio, si
segnala il tentativo di limitare la tendenza a spostare il termine di approvazione del bilancio
preventivo fissando la scadenza al 31 dicembre dell'anno precedente, previsione questa che
vuole sottolineare l'importanza del metodo della programmazione. È noto, infatti, come il
ruolo della programmazione sia molto spesso contraddetto nei fatti dall'approvazione dei bilanci preventivi in un periodo molto avanzato dell'anno. Ovviamente, siamo dinanzi ad una
indicazione di principio che ha un valore esortativo e che è tesa a creare negli enti una sorta di vincolo, ma che nella pratica si scontra con problemi applicativi ed interpretativi tali
da spingere in direzione di un rinvio nell'approvazione. Inoltre, si segnala anche il chiarimento sulla possibilità offerta ai dirigenti di delegare ai dipendenti dell'ente, motivatamente e per un tempo determinato, in attuazione della facoltà introdotta dalla cosiddetta legge
Frattini (legge n. 145/2002), l'adozione di atti di gestione aventi un contenuto economico;
tale possibilità potrebbe essere estesa anche ai Comuni privi di dirigenti.
8.2.4. Il finanziamento degli investimenti
L'attività degli Enti locali si è, nel corso degli ultimi due decenni, sempre più caratterizzata
sul versante degli investimenti: i Comuni e le Province, infatti, sono progressivamente diventati tra gli enti più importanti nella spesa per gli investimenti, dimostrando di avere una
capacità ed una velocità di spesa superiori a molte altre amministrazioni pubbliche ed ancora offrendo molto spesso un sostegno assai rilevante al tessuto delle piccole e medie imprese. Gli Enti locali si stanno inoltre affermando come uno dei soggetti più attivi nella ricerca di forme innovative di finanziamento degli investimenti.
La riforma del titolo V della Costituzione ha, come è noto, introdotto una drastica limitazione alla possibilità di indebitamento di tutti i soggetti pubblici: l'indebitamento deve in258
fatti essere finalizzato esclusivamente al finanziamento degli investimenti. Siamo dinanzi ad
una prescrizione che non consente eccezioni e per la quale si può dire sostanzialmente conclusa anche la fase transitoria e di prima applicazione. È nel contempo emersa nella esperienza di molti enti il non sufficiente collegamento tra le scelte di investimento e le scelte di
programmazione; in tal senso, basta consultare molti programmi delle opere pubbliche e
confrontarli con le scelte concrete
Proposta di articolato tende, in primo luogo, a sottolineare il legame che deve intercorrere
tra politica degli investimenti e programmazione. Un secondo filone che caratterizza la proposta in esame è invece costituito dal legame più stretto che si vuole stabilire con le entrate
derivanti dalla alienazione del patrimonio immobiliare. È questa una scelta che si muove in
sostanziale controtendenza rispetto a quanto concretamente maturato nella realtà pratica di
molti Comuni e Province, una realtà in cui le entrate “straordinarie” derivanti dalla alienazione del patrimonio immobiliare sono spesso utilizzate per far fronte a spese correnti, talvolta addirittura aventi un carattere ripetitivo ed ordinario. Il depauperamento che l'ente subisce dalla alienazione del patrimonio immobiliare dovrebbe invece trovare, quanto meno
in linea tendenziale, una risposta in termini di investimento, cioè di interventi che danno
agli enti strumenti/beni che non erano in precedenza nella loro disponibilità. Una ultima
(non per importanza) indicazione è quella per cui il ricorso al mercato finanziario deve costituire per le amministrazioni locali una sorta di ultima ratio, deve cioè essere utilizzata solo dopo che siano state esplorate invano le altre possibili soluzioni.
8.2.5. La revisione economico-finanziaria
La revisione economico finanziaria costituisce una delle forme di controllo interno; per molti aspetti, infatti, essa sostanzia il controllo di regolarità amministrativa e contabile. La materia è, per molti aspetti, oggetto di una trattazione diretta da parte del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali; per i profili concretamente applicativi, appare invece
opportuna l'utilizzazione del regolamento di contabilità. In questa sede, in coerenza con la
scelta metodologica fatta, si è ritenuto opportuno non ripetere negli statuti le formule utilizzate dal legislatore; essendo tali materie già regolamentate, ci si limita conseguentemente
a proporre poche indicazioni concrete.
La prima indicazione è costituita dalla assegnazione ai revisori dei conti, ovvero al revisore
del conto negli enti in cui è prevista una figura singola, delle funzioni di controllo della regolarità contabile, oltre che delle funzioni di revisione economico-finanziaria che sono connaturate a tale strumento. Si tratta di una scelta che tende a rafforzare il ruolo del collegio
di revisione ed a qualificarlo sempre più come una delle forme attraverso cui si concretizza
il controllo interno.
Tale legame viene sottolineato ulteriormente dal rapporto che si tenta di stabilire in termini formali tra la revisione economico-finanziaria ed il controllo di gestione. Nell'esperienza
concreta di molti tra gli enti che hanno introdotto forme di controllo di gestione, si tratta
259
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
di piani diversi e paralleli, destinati cioè a non incontrarsi concretamente. Proposta di articolato individua la necessità di stabilire tale rapporto, in termini di principio, rinviando
concretamente al regolamento di contabilità l'individuazione delle forme attraverso cui il legame, soprattutto sul terreno del referto del controllo di gestione, si deve stabilire.
L'importanza di questo elemento è ulteriormente sottolineata dalla diversa provenienza,
quanto ad organo titolare, del controllo di gestione e della revisione economico-finanziaria:
il controllo di gestione, infatti, è ascrivibile a strumento di supporto dell'attività della
Giunta e dei dirigenti; la revisione economico-finanziaria, invece, è destinata, in primo luogo, a costituire una forma di supporto e di garanzia per il Consiglio comunale.
Le altre proposte sono dirette a marcare la necessità di una spiccata autonomia, anche in termini formali e di “apparenza” per i componenti l'organo di revisione: tale obiettivo è perseguito attraverso la estensione delle norme sulla eleggibilità e compatibilità dei consiglieri,
nonché attraverso la previsione di una causa specifica di ineleggibilità, che è data dal rapporto di parentela/affinità con qualcuno dei componenti il Consiglio o la Giunta. Si vuole
sottolineare, in tale ambito, l'autonomia dei componenti l'organo di revisione, limitando la
possibilità di revoca.
8.2.6. La gestione del patrimonio
La gestione del patrimonio è un tema di straordinaria importanza per gli Enti locali, importanza che è data dalla sua rilevanza, sia in valori assoluti che in valori percentuali, ma che,
tuttavia, viene spesso sottovalutata. Tutte le ricerche condotte su tale tema sottolineano, in
realtà, come gli esiti concreti siano non soddisfacenti, quanto meno in termini di sufficienza. Basti pensare alla conoscenza esatta che non sempre gli enti hanno (quanto meno in forma aggiornata) delle risorse a disposizione e, soprattutto, ai costi di gestione ed ai proventi
che gli enti concretamente ricavano: anche su questi versanti, infatti, il bilancio è spesso non
soddisfacente. Analoghe considerazioni devono essere fatte per il patrimonio dei beni mobili, nel cui ambito si registrano difetti di conoscenza (soprattutto aggiornata) ed insufficiente attenzione alla loro utilizzazione. Manca, si potrebbe dire, una politica di gestione del
patrimonio.
Per tutte queste ragioni, è necessario che anche in sede di statuto si dedichi una marcata attenzione a tali problematiche e che l'ottica sia quella di stimolare gli enti ad una utilizzazione razionale dello strumento patrimoniale. In primo luogo, si deve prevedere l'obbligo per
gli Enti locali di inventariare i propri beni, sia mobili che immobili, e di aggiornare periodicamente tale inventariazione. Inoltre, si sottolinea l'assoluta necessità che l'ente si dia una
coerente politica di gestione del proprio patrimonio, assumendo le cosiddette “tre E” (efficienza, efficacia ed economicità) come proprie scelte di fondo.
A questo fine, si introduce una specifica forma di finalizzazione nella gestione del patrimonio anche per contrastare le tendenze ad una sua utilizzazione in forme sbagliate: in tal sen260
so, ad esempio, la possibilità di cedere in locazione e di alienare tali beni è subordinata alla
considerazione che essi non costituiscano un elemento importante per lo svolgimento delle
attività istituzionali. Molto stretto, inoltre, è il vincolo che si vuole introdurre alla destinazione dei proventi derivanti dalle locazioni e dalle alienazioni al finanziamento degli investimenti. Non meno rilevante è peraltro la stessa norma di principio sugli esiti concreti a cui
deve portare l'introduzione dei principi gestionali della efficienza, efficacia ed economicità:
le spese di gestione ordinarie non devono, infatti, superare i proventi che l'ente consegue da
tali beni. Ovviamente, possono esservi specifiche deroghe a tale principio, ma esse devono
essere adeguatamente motivate e risultare da una precisa scelta effettuata dagli organi di direzione politica.
8.2.7. Il regolamento di contabilità
Il contenuto del regolamento di contabilità riguarda la disciplina delle competenze specifiche degli organi politici, per quanto attiene alla programmazione economico-finanziaria, e
degli organi burocratici, per quanto riguarda l'adozione e l'attuazione dei provvedimenti di
gestione che hanno carattere finanziario-contabile.
Nell'ambito della riforma dell'ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali, il regolamento di contabilità avrebbe dovuto costituire la più importante e significativa espressione dell'autonoma potestà regolamentare degli enti nella disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento della funzione contabile. Il riconoscimento di questa autonomia, sancita in
termini generali dall'art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (i comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite), è contenuto nel comma 1 dell'art. 152 del T.u.e.l.. Come indicato da tale norma,
il documento permette a ciascun ente di applicare i principi contabili stabiliti dal T.u.e.l. secondo le modalità operative ritenute più opportune, con riguardo alle proprie necessità organizzative e alle peculiari caratteristiche di ciascuna comunità, nel rispetto, comunque, della superiore esigenza di uniformità ed omogeneità del sistema contabile degli Enti locali.
Dall'esegesi dell'articolo in questione si manifesta immediatamente il dissidio fra i due principi ispiratori della riforma dell'ordinamento contabile e finanziario degli Enti locali e fra le
due conflittuali esigenze che ne sono l'espressione: la necessita di favorire l'autonomia dell'ente nell'applicazione dei principi contabili e la forza del regolamento di contabilità quale
suo strumento attuativo; il bisogno di garantire in ogni caso l'uniformità e l'unitarietà del
sistema finanziario e contabile, con la conseguente limitazione dell'effettiva portata dello
stesso strumento regolamentare. Il dissidio è stato composto con un escamotage: nonostante l'esplicita indicazione del ruolo di strumento di garanzia dell'autonomia dell'Ente locale
riservato al regolamento di contabilità, il legislatore ne ha infatti individuato una sorta di
contenuto minimo obbligatorio prevedendo nei commi 2 e 3 dell'art. 152 e negli articoli
del T.u.e.l. appresso elencati una serie di materie che devono essere necessariamente disci261
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
plinate dallo stesso34; si tratta, nello specifico: delle modalità con cui assicurare la conoscenza consolidata dei risultati globali delle gestioni relative ad enti od organismi costituiti per
l'esercizio di funzioni o servizi (art. 152, c. 2); delle conoscenze specifiche dei soggetti dell'amministrazione preposti alla programmazione, adozione ed attuazione dei provvedimenti di gestione che hanno carattere finanziario e contabile (art. 152 c. 3); dell'organizzazione
del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente (art. 153, c. 1); dell'identificazione del responsabile del servizio finanziario (art. 153, c. 3); delle modalità con cui
vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione e di determinazioni dirigenziali (art. 153, c. 5); delle modalità di attestazione di copertura finanziaria da
parte del responsabile finanziario ove la spesa sia posta in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrate vincolate (art. 153, c. 5); della disciplina delle segnalazioni
obbligatorie dei fatti e delle valutazioni che il responsabile finanziario deve produrre al legale rappresentante dell'ente, al segretario ed all'organo di revisione ove si rilevi che la gestione evidenzi il costituirsi di situazioni tali da pregiudicare gli equilibri di bilancio (art. 153,
c. 6); dell'istituzione del servizio di economato (art. 153, c. 7); delle modalità di assicurazione ai cittadini ed agli organismi di partecipazione della conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale e dei suoi allegati (art. 162, c. 7); della determinazione dei tempi di comunicazione all'organo consiliare delle deliberazioni dell'organo esecutivo inerenti l'utilizzo del fondo di riserva (art. 166, c. 2); dei casi di inammissibilità e di
improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta che non sono coerenti con le
previsioni della relazione previsionale e programmatica (art. 170, c. 9); della determinazione del termine entro il quale l'organo esecutivo deve predisporre lo schema di bilancio annuale di previsione, la relazione previsionale e programmatica e lo schema di bilancio pluriennale, nonché dei termini entro cui possono essere presentati da parte dei consiglieri
emendamenti agli schemi di bilancio predisposti dall'organo esecutivo (art. 174, c. 2); delle modalità con cui ciascun responsabile di servizio propone all'organo esecutivo la modifica della dotazione assegnata (art. 177, c. 1); dei tempi e delle modalità di trasmissione dell'idonea documentazione relativa all'accertamento delle entrate dal responsabile del procedimento al responsabile del servizio finanziario (art. 179, c. 3); dell'individuazione del dipendente deputato alla sottoscrizione dell'ordinativo di incasso, se diverso dal responsabile
finanziario (art. 180, c. 3); della previsione dei termini di scadenza di versamento al tesoriere delle somme riscosse dagli incaricati interni (art. 181, c. 3); della previsione dei termini
di trasmissione al servizio finanziario di copia degli atti relativi all'assunzione di impegni
(art. 183, c. 8); dell'individuazione dei dipendenti abilitati a sottoscrivere gli atti di impegno attuativi del piano esecutivo di gestione (art. 183, c. 9); dell'individuazione del dipendente deputato alla sottoscrizione del mandato di pagamento (art. 185, c. 2); della determi-
34) L'elenco che viene riportato è stato realizzato attraverso una complessiva analisi dell'articolato del d.Lgs. 267/200
(Testo Unico degli Enti Locali), con l'ausilio de L'ordinamento degli enti locali, a cura di F. Botta.
262
nazione della periodicità con cui l'organo consiliare provvede ad effettuare la ricognizione
sullo stato di attuazione dei programmi (art. 193, c. 2); della determinazione della periodicità, eventualmente diversa da quella di cui all'art. 193, c. 2, delle deliberazioni consiliari di
riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio (art. 194, c. 1); della determinazione della periodicità di effettuazione del controllo di gestione (art. 196, c. 1); della determinazione delle modalità di applicazione del controllo di gestione (art. 197, c. 1); dell'individuazione della procedura di gara ad evidenza pubblica per l'affidamento del servizio di tesoreria (art. 210, c. 1); delle modalità per la comunicazione delle operazioni di riscossione
eseguite dal tesoriere, nonché della relativa prova documentale, e della definizione delle procedure per la fornitura al tesoriere dei modelli e per la registrazione delle entrate (art. 215);
della definizione delle procedure per i prelievi e per le restituzioni di depositi effettuati presso il tesoriere (art. 221, c. 3); della previsione di eventuali autonome verifiche di cassa da
parte dell'amministrazione dell'ente oltre a quelle di competenza dell'organo di revisione
(art. 223, c. 2); del termine, non inferiore a venti giorni, entro il quale la proposta di rendiconto della gestione è messa a disposizione dei componenti l'organo consiliare, prima dell'inizio della sessione consiliare in cui viene esaminato il rendiconto (art. 227, c. 2); dell'individuazione di eventuali ulteriori parametri di efficacia ed efficienza da integrare nella tabella dei parametri di riscontro e gestionali annessa al conto del bilancio ed allegata al certificato del rendiconto (art. 228, c. 6); della previsione della eventuale compilazione di conti economici di dettaglio per servizi o per centri di costo (art. 229, c. 8); della previsione della eventuale compilazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività interne
ed esterne e per gli eventuali conti patrimoniali, di inizio e fine mandato degli amministratori (art. 230, c. 6); della definizione delle categorie di beni mobili non inventariabili in ragione della natura di beni di facile consumo e del modico valore (art. 230, c. 8); dell'adozione del sistema di contabilità ritenuto idoneo per le proprie esigenze ai fini della predisposizione del rendiconto della gestione (art. 232); della determinazione del periodo di assenza
del revisore ai fini della cessazione dell'incarico (art. 235, c. 3); dell'eventuale limitazione all'assunzione di incarichi da parte dei revisori dei conti nominati dall'ente (art. 238, c. 1);
delle funzioni di attività di collaborazione con l'organo consiliare (art. 239, c. 1); della determinazione dei mezzi necessari per lo svolgimento dei propri compiti all'organo di revisione (art. 239, c. 3).
Si tratta, in sostanza, di una serie di norme contenute nel Testo unico, disciplinanti vari
aspetti del sistema finanziario e contabile degli Enti locali, che devono necessariamente essere previste dal regolamento di contabilità, anche se con peculiari modalità a seconda delle specifiche esigenze della comunità rappresentata. In tal modo, sembra essere stata rispettata sia la possibilità per ciascun Comune di stabilire una propria peculiare disciplina, secondo la modalità di attuazione ritenuta più opportuna per le proprie caratteristiche organizzative, sia l'esigenza di garantire l'omogeneità dei sistemi contabili con un nucleo obbligatorio di materie che deve necessariamente essere previsto. Il carattere generale dell'art. 152
263
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
da una parte e la difficoltà di individuare il contenuto minimo obbligatorio del regolamento di contabilità dall'altra inducono infatti, in sede di elaborazione di una proposta di articolato normativo da utilizzare quale schema di riferimento per la redazione degli statuti comunali, alla formulazione di una clausola statutaria di carattere generico e di ampia portata, demandando al singolo regolamento di contabilità l'individuazione delle materie da disciplinare ed il peculiare contenuto della disciplina stessa.
8.2.8. I principi contabili
I principi guida per la tenuta delle scritture contabili e la redazione del bilancio degli Enti locali hanno diversi referenti normativi: il T.u.e.l., la legge in generale, il codice civile. I principi contabili richiamati dal Testo unico degli Enti locali all'art. 162 sono: competenza finanziaria, unità, annualità, universalità, integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità.
Tralasciando i principi contabili, stabiliti in varie disposizioni di rango primario, che derivano
dall'applicazione dei principi generali cui deve improntarsi il comportamento delle pubbliche
amministrazioni, nonché i principi del codice civile applicabili estensivamente al bilancio degli Enti locali, si soffermerà l'attenzione sui principi contabili stabiliti dalla legge di riforma
dell'ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali, che, del resto, costituiscono i soli
principi cui si è ritenuto opportuno fare riferimento nella proposta di articolato elaborata.
Competenza
Il bilancio di previsione deve indicare le risorse che il Comune prevede di acquisire e quelle che prevede di impegnare per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti in fase di pianificazione e per il perseguimento delle finalità istituzionali dell'ente.
Il principio della competenza richiede che il bilancio sia basato sulle previsioni dell'entrata
e della spesa con riguardo al momento, nell'anno finanziario prestabilito, in cui si perfeziona per l'ente il diritto a riscuotere l'entrata e l'obbligo a pagare la spesa.
Unità
Per il principio dell'unità, il bilancio di previsione deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese di competenza dell'esercizio cui si riferisce, in modo tale che le entrate, nel loro
complesso, finanzino indistintamente tutte le spese, senza possibilità di stabilire correlazioni che vadano a costituire vincoli di destinazione tali da fare utilizzare una specifica fonte di
risorse per il finanziamento di una specifica spesa. Sono fatte salve, in ogni caso, le eccezioni stabilite dalla legge, quali, a titolo esemplificativo, le entrate a destinazione vincolata per
le quali esiste un condizionamento contenuto nella legge o nei provvedimenti dei soggetti
che erogano i mezzi di finanziamento all'Ente locale. Sono entrate a destinazione vincolata
i mutui di scopo, i proventi derivanti dagli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti da
sanzioni per violazione del codice della strada, i contributi pubblici destinati al finanziamento di specifici interventi di spesa nonché tutte le altre entrate per le quali esista una norma
che dispone una destinazione a finalità determinate.
264
Annualità
Il principio dell'annualità stabilisce che gli accertamenti di entrata e gli impegni di spesa che
riguardano gli stanziamenti contenuti nel bilancio di previsione dell'esercizio si riferiscano
all'unità temporale costituita dall'anno finanziario che inizia il 1° gennaio e termina il 31
dicembre e che coincide con l'anno solare. Trascorso tale termine, non possono effettuarsi
accertamenti di entrate ed impegni di spesa in conto dell'esercizio già scaduto. Come detto, il principio di annualità si applica agli accertamenti ed agli impegni, fasi giuridiche rispettivamente delle entrate e delle spese. Il termine del 31 dicembre non riguarda, conseguentemente, le operazioni di cassa (incassi e pagamenti), le quali possono essere effettuate
in esercizi successivi.
Integrità
Per il principio dell'integrità tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte a bilancio
nel loro importo integrale. In particolare, le entrate vanno iscritte al bilancio nel loro importo, al lordo delle spese di riscossione a carico del Comune e delle eventuali ulteriori spese ad esse connesse; le spese vanno iscritte globalmente, senza riduzione delle correlative entrate.
In sostanza, al fine di rendere possibile la conoscenza dell'esatta portata di entrate e spese e
di fornire un corretto giudizio sul sistema finanziario dell'ente, non sono ammesse compensazioni.
Universalità
Il principio di universalità prevede che la gestione finanziaria sia unica, così come il bilancio di previsione, il quale deve contenere tutte le entrate e tutte le spese. L'applicazione di
tale principio implica il divieto di compiere operazioni che non transitino per il bilancio
(cosiddetta gestione fuori bilancio, che non consentirebbe agli organi preposti alla gestione
ed al controllo di avere un'esatta conoscenza del complesso delle attività dell'ente) ed il divieto di contabilità separate (non è possibile creare raggruppamenti separati di entrate e di
spese relative a particolari classi di attività), in quanto tutte le operazioni devono essere ricondotte al bilancio.
Veridicità
Il bilancio di previsione, come del resto ogni altro tipo di bilancio, comprende per sua natura dati non forniti del requisito della certezza, ma frutto di una stima presuntiva. Il principio di veridicità comporta l'obbligo, per chi procede alla redazione del bilancio, di fornire ai terzi, attraverso tale strumento, informazioni che siano il più possibile corrispondenti
al vero e risultino prive di sopravvalutazioni o sottovalutazioni. Per il raggiungimento di tale fine, il responsabile finanziario individua le analisi e gli altri parametri di riferimento che
permettono il rispetto del principio in questione; quest'ultimo, conseguentemente, rappresenta un concreto criterio di comportamento che deve essere rispettato non solo in fase di
265
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
redazione del bilancio di previsione, ma anche nel corso della gestione, al fine di evitare il
costituirsi di squilibri finanziari.
Attendibilità
Il principio dell'attendibilità è un principio rafforzativo di quello della veridicità e comporta l'obbligo di fornire ai terzi, attraverso il bilancio di previsione, un'informazione che sia di
supporto al formarsi di un giudizio sulle condizioni di svolgimento della gestione. Come per
la veridicità delle previsioni, anche per l'attendibilità non è sufficiente che essa sia verificata all'atto della loro iscrizione in bilancio, ma è necessario procedere ad un monitoraggio
continuo degli accertamenti e degli impegni, al fine di essere nel maggior grado possibile
certi della congruità delle previsioni di bilancio rispetto all'andamento della gestione.
Pareggio finanziario
Secondo tale principio, il bilancio di previsione deve essere redatto in pareggio finanziario
complessivo. L'ammontare delle entrate iscritte in bilancio deve pareggiare il complesso delle spese.
L'effetto principale dell'applicazione di tale principio è rappresentato dal limite posto alle
spese, che non devono risultare superiori alle risorse finanziarie complessivamente reperibili, nonché dal divieto di configurare avanzi, dal momento che questi ultimi significherebbero un eccessivo ed inutile sforzo finanziario dei cittadini.
Il pareggio complessivo del bilancio, inoltre, deve essere assicurato anche in corso di gestione. Il sesto comma dell'art. 162 del T.u.e.l. contempla un particolare equilibrio finanziario,
stabilendo che, in fase di redazione del bilancio, le previsioni di competenza per le spese correnti sommate alla previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono complessivamente superare le previsioni di competenza dei primi tre titoli delle entrate. La norma stabilisce inoltre
che le spese correnti non possono avere altra forma di finanziamento che le entrate correnti, salvi i casi previsti dalla legge.
Pubblicità
Il principio della pubblicità ha lo scopo di rendere trasparente l'attività amministrativa, agevolando la partecipazione dei cittadini e consentendo l'esercizio del controllo sociale sull'operato degli amministratori pubblici. Effetto immediato dell'applicazione di tale principio
dovrebbe essere, in ogni caso, quello di assicurare ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi del bilancio annuale e dei suoi allegati. Il
Testo unico non disciplina le modalità attraverso cui tale scopo deve essere raggiunto, rimettendo all'autonomia del Comune la possibilità di determinare nel proprio regolamento di
contabilità le forme specifiche di pubblicità idonee a tali finalità.
Va peraltro ricordato che la legge (L. 25/1987) stabilisce l'obbligo per i Comuni con più di
20.000 abitanti di pubblicare in estratto su almeno due giornali quotidiani aventi partico266
lare diffusione nel territorio di competenza, nonché su almeno un quotidiano a diffusione
nazionale e su un periodico, i rispettivi bilanci. L'estratto deve essere pubblicato sulla base
del modello approvato con D.P.R. 15 febbraio 1989 n. 190 entro tre mesi dalla data di approvazione del bilancio da parte degli organi competenti. Oltre a tale obbligo stabilito per
legge, il regolamento di contabilità potrà, in ogni caso, prevedere ulteriori modalità per garantire la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio, quali, a titolo
esemplificativo, la decisione di rendere disponibile al pubblico presso i propri uffici, attraverso Internet o in altre forme ritenute idonee, i contenuti essenziali del bilancio e dei documenti ad esso allegati.
La proposta statutaria elaborata non fa che richiamare l'obbligo per il Comune di rispettare i principi contabili di cui all'art. 162 T.u.e.l., soffermandosi sui singoli principi ordinati
secondo un criterio logico di applicazione da parte del Comune in fase di redazione del bilancio. Si è ritenuto opportuno, per ogni principio, inserire una breve descrizione delle modalità operative di applicazione dello stesso.
8.2.9. La programmazione
Il sistema dei bilanci previsto dal T.u.e.l. non è stato strutturato in modo tale da soddisfare
l'esigenza manifestata, sia a livello di amministrazione centrale che di operatori, di una programmazione economico-finanziaria di medio periodo. Le scelte concretamente operate dalla legge di riforma avrebbero sicuramente potuto privilegiare un tale orientamento, prevedendo, ad esempio, la dignità di documento autonomo al bilancio pluriennale ed alla relazione previsionale e programmatica. La scelta operata del legislatore sembra invece sottovalutare l'importanza che sarebbe stato opportuno riconoscere a tali documenti, quanto meno nei casi di esercizio e gestione provvisori; in tali casi, infatti, si sarebbe potuto semplificare la disciplina dell'ordinamento finanziario e contabile, prevedendo, ad esempio, che durante il periodo di assenza del bilancio di previsione annuale l'ente può sostenere spese solo
nei limiti degli stanziamenti previsti dal bilancio pluriennale.
Passando ad un'analisi delle norme relative alla programmazione, emerge che il sistema dei
bilanci è composto dal bilancio annuale di previsione, dal bilancio pluriennale e dalla relazione previsionale e programmatica. Come stabilito dal combinato disposto degli artt. 170,
171 e 174 del T.u.e.l., il bilancio di previsione annuale - con gli allegati relativi alla programmazione di medio-periodo (bilancio pluriennale e relazione previsionale e programmatica)
- è predisposto dall'organo esecutivo e dallo stesso viene presentato al Consiglio comunale
entro un congruo termine fissato dal regolamento di contabilità.
Le previsioni iniziali di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono legate alla dinamica
dei fatti di gestione e possono pertanto subire, nel corso dell'esercizio, correzioni anche rilevanti. Per ovviare alla rigidità del bilancio sono possibili delle variazioni di bilancio che
possono essere deliberate dal Consiglio Comunale entro e non oltre il 30 novembre, ovvero, solo in via d'urgenza, dalla Giunta, salvo in tal caso la ratifica (a pena di decadenza) da
267
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
parte del Consiglio entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso, anche se a tale data non sia scaduto il termine di sessanta giorni. La norma
pone dei limiti alla procedura di variazione, con lo scopo di non alterare gli equilibri finanziari del bilancio che dovrebbero essere garantiti dall'applicazione dei principi contabili previsti dal T.u.e.l.. In particolare, è fatto divieto di apportare variazioni tendenti ad alterare l'equilibrio finanziario complessivo e/o della gestione corrente (art. 193, c. 1), di utilizzare entrate in conto capitale per il finanziamento di spese correnti (art. 175, c. 6), di spostare dotazioni dai capitoli iscritti nei servizi per conto terzi in favore di altre parti del bilancio e/o
somme tra residui e competenza (art. 175, c. 7).
Con le medesime modalità e secondo le stesse limitazioni possono essere operate delle variazioni al bilancio pluriennale ed alla relazione previsionale e programmatica.
Per completezza, va ricordato che l'art. 165, c. 7 prevede espressamente che, per la parte relativa alla spesa, il bilancio di previsione renda possibile una lettura per programmi, i quali
vengono analiticamente illustrati in un apposito quadro di sintesi contenuto nel bilancio
stesso ed in maggior dettaglio nella relazione previsionale e programmatica. La stessa norma
provvede a fornire una definizione di programma, indicando che esso costituisce, nel più vasto piano generale di sviluppo dell'ente individuato con l'ausilio del bilancio pluriennale e della relazione previsionale e programmatica, il complesso coordinato delle attività, anche normative, relative alle opere da realizzare e degli interventi diretti ed indiretti, non necessariamente
solo finanziari, per il raggiungimento di un fine prestabilito. Il programma può essere compreso all'interno di una sola funzione dell'ente, ovvero può estendersi a più funzioni.
L'articolato proposto prevede che il Comune stabilisca nel proprio regolamento di contabilità il termine per la presentazione da parte della Giunta al Consiglio comunale del bilancio
annuale di previsione, corredato dal bilancio pluriennale (di durata pari a quello della regione) e dalla relazione previsionale e programmatica (che copra un arco di tempo pari a quello
considerato dal bilancio pluriennale). Si è ritenuto inoltre opportuno indicare espressamente
nel trentesimo giorno precedente a quello fissato dalla legge il termine per l'approvazione del
bilancio di previsione da parte del Consiglio. È stato, peraltro, espressamente previsto che il
Consiglio deliberi variazioni al bilancio entro e non oltre il 30 novembre di ogni anno. Tali
variazioni, in linea con quanto stabilito dalla legge, possono essere adottate anche dalla
Giunta in via d'urgenza, salvo ratifica da parte del Consiglio entro il termine di legge; si è ribadito, infine, il divieto legale di adottare variazioni che siano idonee ad alterare il principio
contabile del pareggio finanziario del bilancio. Nella proposta normativa, peraltro, si è ritenuto opportuno inserire un comma che estende esplicitamente al bilancio pluriennale e alla
relazione previsionale e programmatica quanto previsto per il bilancio annuale di previsione.
8.2.10. I servizi di tesoreria e tesoreria unica
L'articolo 209 del Testo unico degli Enti locali prevede che il servizio di tesoreria del
Comune è costituito da un complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell'en268
te e finalizzate in particolare alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed ai connessi adempimenti indicati dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell'ente o da norme pattizie. Il medesimo articolo dispone poi che il tesoriere
esegue le operazioni sopra indicate nel rispetto delle disposizioni della legge 29 ottobre
1984, n. 720 e successive modificazioni, relative al sistema di tesoreria unica.
Secondo tale norma, e per quanto di nostro interesse, sono soggetti al particolare regime di
tesoreria unica i Comuni con popolazione non inferiore ai 10.000 abitanti. Tale regime prevede la gestione centralizzata dei fondi presso le sezioni provinciali di tesoreria dello Stato.
Il tesoriere, quindi, non ha la materiale disponibilità dei fondi comunali e la sua competenza funzionale viene limitata a dare disposizioni di riscossione e pagamento a valere sulle disponibilità esistenti presso le sezioni provinciali di tesoreria dell'amministrazione centrale.
Con l'entrata in vigore della legge sulla tesoreria unica, quindi, si è venuto a modificare, e
di molto, l'ambito di operatività del tesoriere, il quale si è visto sottrarre l'importante funzione di materiale gestore della liquidità complessiva dell'ente che rivestiva in passato.
L'art. 208 del T.u.e.l. indica quali sono i soggetti cui gli Enti locali possono affidare il servizio di tesoreria, distinguendo, per quanto riguarda i Comuni, tra quelli che sono capoluoghi di Provincia e quelli che non lo sono. Per i primi, il servizio di tesoreria dovrà essere affidato ad una banca autorizzata a svolgere l'attività di cui all'art. 10 d. lgs. 385/1993 (T.U.B.).
Per i secondi, è prevista la possibilità di affidare il servizio in questione anche a società per azioni regolarmente costituite, con capitale sociale interamente versato non inferiore a 1 miliardo
di lire, che abbiano per oggetto la gestione del servizio di tesoreria e la riscossione di tributi degli Enti locali e che, alla data del 25 febbraio 1995, risultavano essere incaricate dello svolgimento del medesimo servizio, a condizione che il capitale sociale risulti adeguato a quello minimo richiesto dalla normativa vigente per le banche di credito cooperativo.
Tali soggetti possono risultare affidatari del servizio di tesoreria solo a seguito della conclusione di una delle procedure di evidenza pubblica che sono stabilite nel regolamento di contabilità dell'ente. In ogni caso, il regolamento di contabilità, sia per l'ipotesi in cui il valore
del contratto superi la soglia comunitaria, sia per il caso opposto, dovrà prevedere procedure che rispettino i principi posti a tutela della concorrenza, stabiliti dal d.lgs. 157/1995 per
l'affidamento di forniture di servizi da parte di amministrazioni pubbliche.
Una volta individuato il potenziale affidatario, sulla base della specifica procedura di individuazione del contraente adottata, il comune procede a negoziare e sottoscrivere con lo stesso la convenzione deliberata dal Consiglio comunale, destinata a regolare il servizio di tesoreria. È da notare che, ai sensi dell'art. 225 T.u.e.l., la convenzione deve prevedere espressamente le modalità e la periodicità con cui il tesoriere, nel corso dell'esercizio, procede a trasmettere la documentazione risultante dall'adempimento di una serie di suoi compiti specifici: aggiornamento e conservazione del giornale di cassa, conservazione del verbale di verifica di cassa, conservazione delle rilevazioni periodiche di cassa previste dalla legge. Il
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
Comune potrà procedere, per non più di una volta, al rinnovo del contratto di tesoreria nei
confronti del medesimo soggetto affidatario qualora ricorrano le condizioni di legge di convenienza e di pubblico interesse.
Èprevisto un regime di responsabilità del tesoriere nei confronti del Comune e dei terzi per
la regolarità dei pagamenti effettuati. Rispetto al Comune, sussiste innanzitutto una responsabilità per tutti i depositi, comunque costituiti, e una responsabilità contabile di carattere
generale per il mancato rendimento di un dettagliato rendiconto della propria gestione, in
cui il tesoriere dovrà dimostrare che le somme di cui non ha più la disponibilità sono state
effettivamente erogate a terzi in seguito a pagamenti effettuati a fronte di mandati emessi dal
Comune ed in conformità agli stessi. La relativa verifica riguarda tutti gli elementi richiesti dall'art. 185, comma 2: il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario; la data di
emissione; l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata
e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o per residui; la codifica; l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonché, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA; l'ammontare della somma dovuta
e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore; la causale
e gli estremi dell'atto esecutivo che legittima l'erogazione della spesa; le eventuali modalità agevolative di pagamento, se richieste dal creditore; il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione. Sempre nei confronti del Comune, inoltre, il tesoriere è responsabile della corretta applicazione delle norme in materia di tesoreria unica, con riguardo, ad esempio alla contabilità
da addebitare o accreditare sulla base delle direttive ricevute.
Nei confronti dei terzi, il tesoriere risponde in relazione ad eventuali danni da questi subiti a
causa della realizzazione in modo non regolare dei pagamenti dal medesimo effettuati. È da
notare che la responsabilità del tesoriere è piena, nel senso che questi risponderà dei danni causati nel corso del suo operato con tutte le sue attività e con tutto il suo patrimonio.
La proposta statutaria elaborata prevede, al riguardo, l'indicazione delle attività e degli
adempimenti che il Comune demanda al servizio di tesoreria, nel rispetto, in ogni caso, delle norme di tesoreria unica, nonché l'indicazione di quanto stabilito dalle norme del T.u.e.l.
in relazione all'affidamento della gestione del servizio da parte del Comune.
Particolare rilievo è stato poi attribuito al ruolo del regolamento di contabilità cui si è ritenuto opportuno demandare, per la sua natura, sia le modalità di affidamento del servizio
che quelle di svolgimento delle attività del tesoriere e delle verifiche ordinarie e straordinarie di cassa. Si è ritenuto infine necessario dare dignità di norma statutaria sia all'obbligo per
il tesoriere (previsto anche a norma di legge) di rendere al Comune il conto della gestione
con le relative evidenze documentali, sia alla previsione di piena responsabilità del tesoriere
nei confronti del Comune e dei terzi per i danni prodotti, per i quali è chiamato a rispondere con tutto il suo patrimonio.
270
8.2.11. L'attività contrattuale
Ogni procedimento amministrativo abbisogna di un atto di impulso o di iniziativa, ovvero
di un atto che sia in grado di mettere in moto il meccanismo che rende possibile l'emanazione del provvedimento amministrativo con il quale l'amministrazione cura concretamente l'interesse che le è stato attribuito dall'ordinamento.
L'attività, una volta denominata deliberazione di contrarre, viene oggi comunemente chiamata, anche in considerazione del fatto che l'atto in questione riguarda un'attività di gestione come tale affidata ai dirigenti, determinazione (o determina) a contrattare. Tale terminologia è stata ripresa dal T.u.e.l. all'art. 192, che ne fornisce una dettagliata disciplina assieme alle relative procedure adottabili dall'ente. L'articolo in questione ha recepito, senza operare particolari modifiche sostanziali, l'art. 56 della legge n. 142/1990, come modificato dalla legge n. 265/1999. L'originaria versione della norma stabiliva che la stipulazione dei contratti da parte dell'amministrazione fosse preceduta da un apposito atto amministrativo (deliberazione) con il quale si manifestava la volontà dell'ente di procedere a negoziazione. Con
la progressiva attuazione dei principi in materia di competenze degli organi degli Enti locali (contenuti già nella legge n. 142/1990 ed ulteriormente affermati con vigore nei d.lgs. n.
29/1993 e 77/1995), il legislatore ha avvertito la necessità di operare una modifica dell'articolo sopra richiamato per tenere in massimo conto le nuove competenze attribuite ai vari
dirigenti responsabili dei servizi nell'ambito del procedimento di spesa.
La determinazione a contrattare si è avvicinata in tal modo ancor di più, almeno in via concettuale, alla maturazione del convincimento di un soggetto fisico di arrivare ad una contrattazione. Tenendo infatti presente la struttura procedimentale che caratterizza gli Enti locali, è possibile rendersi conto che la determinazione a contrattare, manifestando i suoi effetti solo all'interno della struttura amministrativa, non rappresenta tanto una dichiarazione della volontà dell'ente quanto un vero e proprio atto di maturazione della stessa, che
esaurisce i suoi effetti nell'ambito della struttura procedimentale dell'ente medesimo, allo
stesso modo del convincimento maturato da un soggetto fisico che ha effetto solo entro la
sua sfera psichica. La valenza esclusivamente interna della deliberazione a contrattare porta
ad escludere radicalmente la possibilità che i privati interessati alla contrattazione possano
avanzare pretese di alcun tipo o addirittura lamentare eventuali lesioni di propri interessi legittimi dall'eventuale mancato proseguimento del relativo procedimento35.
In sostanza, quindi, si può affermare che la determinazione a contrattare non produce alcun
effetto al di fuori dell'organizzazione amministrativa nella quale si produce e, in particolare, non fa sorgere alcuna situazione soggettiva attiva, azionabile in qualche modo in sede
35) Tutta la parte relativa al procedimento di formazione della volontà dell'ente di contrattare è tratta da E.Mele, I
contratti delle pubbliche amministrazioni, Milano 2002.
271
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
giurisdizionale, dai privati, fintantoché gli stessi abbiano conoscenza giuridicamente qualificata del fatto che una tale volontà sia stata maturata dall'ente pubblico36.
L'art. 192 T.u.e.l., al riguardo, prevede che la stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione di contrarre del dirigente responsabile del servizio in materia
di procedimento di spesa. A norma di tale articolo, nella propria determinazione il dirigente dovrà prevedere il fine che con il contratto si intende perseguire, l'oggetto del contratto,
la forma, le clausole ritenute essenziali e la modalità di scelta del contraente, tra quelle ammesse dalle vigenti disposizioni in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni, che
si intende adottare, con l'indicazione delle ragioni che lo hanno indotto a preferirne una
piuttosto che un'altra.
Si tratta di elementi di natura e carattere diverso che, come tali, sono stabiliti da organi diversi e ripresi dal dirigente nella propria determinazione. Va notato, però, che, mentre il fine, l'oggetto e le clausole essenziali del contratto devono conformarsi e risultare adeguati alla
linea d'indirizzo politico, come stabilita negli atti propri degli organi di governo, la forma, le
modalità di scelta del contraente e le clausole ulteriori rispetto a quelle ritenute essenziali sono determinate dagli organi gestionali nell'ambito della scelta discrezionale che gli stessi operano in fase di attuazione delle fondamentali linee di indirizzo degli organi elettivi.
In sostanza, quindi, con la determinazione a contrattare il dirigente responsabile da un lato
svolge un'attività di interpretazione della volontà degli organi di governo, abbozzata dal
Consiglio nel bilancio preventivo ed espressa dalla Giunta nel piano esecutivo di gestione in
termini di obiettivi, indirizzi, programmi e priorità, dall'altro desume e riepiloga i suddetti
elementi di indirizzo politico, provvedendo ad integrarli con gli ulteriori elementi di natura tecnico-giuridica propri della sua funzione di gestione ed attuazione dell'indirizzo politico e, come tali, rimessi al suo autonomo e discrezionale potere di scelta.
In sede di elaborazione della proposta di articolato statutario, si è ritenuto opportuno distinguere innanzitutto il diverso carattere degli elementi che necessariamente devono essere contenuti nella determinazione a contrattare attraverso la previsione di due commi
separati, uno dedicato agli elementi che potremmo definire relativi al potere di indirizzo
politico, l'altro a quegli elementi della determinazione che riguardano il potere di gestione ed attuazione. In particolare, per quanto riguarda i primi, è sembrato opportuno richiamare esplicitamente i due documenti di programmazione degli organi di governo da
cui tali elementi devono essere desunti: il bilancio di previsione e il piano esecutivo di gestione.
36) Cass, sez. I, 20 dicembre 1973, n. 3445, in Cons. St., 1974, II, pag. 165; TAR Abruzzo, 5 Marzo 1984, n. 109,
in Trib. Amm. Reg., 1984, I, pag. 1776; TAR Lazio, sez. III, 14 febbraio 1985, n. 182, in Trib. amm. Reg., 1985,
I, pag. 883.
272
Il terzo comma dell'articolo proposto, poi, nell'ottica di un principio generale di economia
nell'esercizio del potere di gestione da parte del dirigente responsabile del servizio in materia di procedimento di spesa, prevede espressamente un'attività del Comune finalizzata all'uniformazione delle procedure in materia di contratti, attraverso l'elaborazione di schemi
di procedure standard e di articolati contrattuali tipo.
8.2.12. La salvaguardia degli equilibri di bilancio
I Comuni devono rispettare, in fase di formazione del bilancio, una serie di equilibri che derivano dalla corretta applicazione di tutti i principi contabili indicati dall'art. 162 T.u.e.l..
Una tale pratica dovrebbe garantire la stabilità finanziaria, prevenendo il costituirsi di situazioni di deficit di bilancio. L'art. 193 T.u.e.l., infatti, prevede espressamente l'obbligo per i
Comuni di rispettare, durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti.
Il rispetto di tali equilibri, oltre che del pareggio finanziario, non sembra tuttavia sufficiente ad assicurare una situazione economico-finanziaria idonea a prevenire in senso assoluto
situazioni di crisi dei Comuni. Per tale motivo, dopo aver stabilito un generico obbligo del
Comune di attenersi ad una gestione rispettosa del pareggio e dell'equilibrio, il legislatore
ha ritenuto necessario individuare, nello stesso articolo 192, una procedura particolare, finalizzata a consentire all'ente di operare una costante verifica del permanere degli equilibri
e, nell'eventuale ipotesi del venirne meno, di ripristinarli. Viene infatti stabilito che, con periodicità indicata dal regolamento di contabilità, e, in ogni caso, almeno una volta l'anno
entro il 30 settembre, il Consiglio provveda con propria delibera ad effettuare una duplice
attività di verifica. Da un lato, compiendo una ricognizione dello stato di attuazione dei
programmi e della effettiva realizzabilità dei medesimi, come definiti in sede di approvazione del bilancio di previsione e degli allegati bilancio pluriennale e relazione revisionale e programmatica; dall'altro lato, verificando l'effettivo permanere degli equilibri generali.
Ove la verifica abbia esito negativo, sempre con delibera l'organo consiliare segnala le relative situazioni ed adotta i provvedimenti necessari a porvi rimedio. Le ipotesi di squilibrio
previste sono: l'esistenza di debiti fuori bilancio ex art. 194 T.u.e.l., l'esistenza di un eventuale disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto approvato, l'esistenza di un potenziale disavanzo di amministrazione o di gestione, per squilibrio della gestione di competenza o della gestione dei residui.
La deliberazione viene allegata al rendiconto dell'esercizio relativo e deve contenere l'indicazione dei rimedi, delle misure e dei provvedimenti adottati dal Consiglio per controbilanciare i valori rilevati e porre fine alla situazione di squilibrio. In particolare, il consiglio dovrà: adottare i provvedimenti necessari per il ripiano, in caso di debiti fuori bilancio dei quali è consentito il riconoscimento di legittimità ex art. 194; ripianare l'eventuale disavanzo di
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
amministrazione risultante dal rendiconto approvato; adottare tutte le misure necessarie a
ripristinare il pareggio, qualora i dati della gestione finanziaria lascino legittimamente prevedere un potenziale disavanzo di amministrazione o di gestione. Al fine di ripristinare una
situazione di pareggio finanziario e di equilibrio generale, il Comune può utilizzare, per
l'anno in corso e per i due successivi, tutte le entrate e tutte le disponibilità, con l'eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi una specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti dall'alienazione di beni che siano ricompresi
nell'ambito del patrimonio disponibile.
La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio sopra indicati, da parte del Consiglio,
è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione, con conseguente applicazione della procedura di scioglimento di cui all'art. 141 del Testo unico.
Il legislatore richiede l'adozione di apposito provvedimento deliberativo anche nell'eventualità in cui non si sia riscontrato alcun elemento negativo ed ostativo al permanere degli equilibri di bilancio. In tale caso il Consiglio, senza adottare alcuna misura correttiva, ne dà atto nella propria delibera. Il testo proposto nell'articolato statutario, in riferimento alla procedura di salvaguardia degli equilibri di bilancio, prende le mosse dall'art. 153, c. 6, e dall'obbligo ivi stabilito per il responsabile del servizio finanziario di effettuare, con proprie valutazioni, le segnalazioni dei fatti che evidenziano il costituirsi di situazioni che potrebbero
pregiudicare gli equilibri di bilancio. Si è ritenuto opportuno fissare il termine di sette giorni dalla conoscenza dei fatti come scadenza entro la quale le segnalazioni obbligatorie debbono essere effettuate al legale rappresentante dell'ente, al Consiglio nella persona del presidente, al segretario generale ed all'organo di revisione. In tal modo, si è realizzata una ricostruzione dei rimedi alle patologie relative agli equilibri di bilancio che, seguendo un più
corretto iter logico e temporale, prende le mosse dalla segnalazione e segue prevedendo l'obbligo del Consiglio, ex art. 193, di provvedere, anche su proposta della Giunta, al riequilibrio del bilancio entro il termine di trenta giorni dal ricevimento della segnalazione.
Una volta inquadrati il momento di impulso del meccanismo di salvaguardia e la procedura da adottarsi con delibera consiliare, è apparso corretto prevedere, in ambito statutario,
l'obbligo, perlomeno annuale (entro il trenta settembre), per il Consiglio di procedere alla
verifica e, in caso di accertamento negativo, di adottare le misure necessarie a ripristinare l'equilibrio. La concreta determinazione della periodicità delle ulteriori verifiche da parte del
Consiglio è stata demandata al regolamento di contabilità.
8.2.13 La procedura per il risanamento finanziario
La dichiarazione dello stato di dissesto finanziario
A differenza delle imprese commerciali, il Comune non può essere assoggettato a procedure concorsuali; tuttavia, al fine di contemperare i contrastanti interessi degni di tutela (da
un lato quello dei cittadini, con il loro interesse a vedersi erogare correttamente i servizi pubblici indispensabili, dall'altro quello dei creditori che hanno ragione di vedere soddisfatti i
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propri diritti nei confronti dell'ente), il legislatore ha disciplinato una procedura inderogabile, finalizzata a conseguire il risanamento finanziario dell'ente qualora lo stesso non sia in
grado di garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, ovvero ci si trovi in presenza di debiti, a fronte di crediti liquidi ed esigibili di terzi, cui non si possa fare
validamente fronte con le modalità di cui all'art. 193, ovvero con le modalità di cui all'art.
194 del Testo unico per le fattispecie ivi previste. La procedura in questione prende le mosse dalla dichiarazione esplicita e formale dello stato di dissesto finanziario, assunta con delibera consiliare irrevocabile, contenente una valutazione delle cause che lo hanno presuntivamente determinato, che viene trasmessa entro cinque giorni dalla data di esecutività al
Ministero dell'Interno ed alla procura regionale presso la Corte dei Conti competente territorialmente e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale.
Soggetti della procedura di risanamento
I soggetti della procedura di risanamento, indicati dall'art. 245 T.u.e.l. sono l'organo straordinario di liquidazione e gli organi istituzionali del Comune.
Il primo è l'organo deputato a dirigere le attività finalizzate al ripiano dell'indebitamento
che ha determinato lo stato di dissesto e a controllare la corretta esecuzione delle stesse.
I secondi hanno il duplice compito di: garantire, sulla base delle rispettive competenze, condizioni stabili di equilibrio della gestione finanziaria rimuovendo le cause strutturali che
hanno causato lo stato di dissesto (art. 245); mettere a disposizione dell'organo straordinario, una volta che sia stato nominato, idonei locali ed attrezzature ed il personale necessario
(art. 253). Gli organi istituzionali, inoltre, attraverso, i responsabili dei singoli servizi competenti per materia, partecipano alla rilevazione della massa passiva fornendo all'organo
straordinario una serie di informazioni sui debiti comunali. In particolare, su ogni posta passiva oggetto di richiesta dell'organo straordinario dovrà essere attestato dal singolo responsabile che la prestazione è stata effettivamente resa, che la stessa rientra nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell'Ente locale, che non è avvenuto nemmeno parzialmente il pagamento del corrispettivo e che il debito non è caduto in
prescrizione alla data della dichiarazione di dissesto. L'attestazione dovrà essere fornita entro il termine di sessanta giorni dalla richiesta, trascorso il quale l'attestazione si intende resa in senso negativo circa la sussistenza del debito (art. 254).
Effetti della dichiarazione dello stato di dissesto finanziario: le attività finanziarie e
contabili
Per quanto riguarda le attività finanziarie e contabili del Comune, la dichiarazione dello stato di dissesto determina: la sospensione dei termini per la deliberazione del bilancio fino all'emanazione del decreto di approvazione del bilancio stabilmente riequilibrato; il divieto di
avviare ovvero proseguire tutte le azioni esecutive nei confronti del Comune per i debiti che
rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione; l'estinzione d'ufficio
di tutte le procedure esecutive pendenti ove siano scaduti i termini per l'opposizione in giu275
Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
dizio da parte dell'ente ovvero qualora l'opposizione stessa sia stata rigettata; l'esclusione,
per i debiti insoluti e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate, del prodursi di
interessi e rivalutazione monetaria. (art. 248).
Gestione
Per quanto riguarda le spese e gli impegni, dopo la dichiarazione di dissesto il Comune non
può contrarre nuovi mutui (fatta eccezione, naturalmente, per quelli specificamente previsti per il risanamento e per quelli con oneri a totale carico dello Stato e delle Regioni), né
impegnare somme complessivamente superiori a quelle definitivamente previste nell'ultimo
bilancio approvato e, in ogni caso, superiori ai limiti delle entrate accertate. Inoltre, la gestione del Comune che abbia deliberato lo stato di dissesto incontra ulteriori limitazioni in
termini di pagamenti in conto competenza (che non possono superare di un dodicesimo le
rispettive somme impegnabili, con esclusione delle spese non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi), di spese disposte dalla legge, di spese relative ai servizi indispensabili per i quali, nell'ultimo bilancio approvato, sono mancati del tutto gli stanziamenti o sono stati previsti stanziamenti per importi insufficienti.
Per quanto riguarda le entrate, viene previsto dalla legge che, nella prima riunione successiva alla dichiarazione di dissesto e, comunque, entro trenta giorni dalla data di esecutività
della delibera, il Consiglio comunale ovvero il commissario nominato ai sensi dell'art. 247
T.u.e.l. deliberi, nella misura massima consentita, le aliquote e le tariffe per le imposte e tasse locali (fatta eccezione per quella relativa allo smaltimento dei rifiuti) esistenti alla data della deliberazione di dissesto o successivamente introdotte, purché di spettanza comunale. La
deliberazione è irrevocabile ed ha efficacia per cinque anni (artt. 249, 250 e 251).
Responsabilità degli amministratori
Gli amministratori comunali che vengono riconosciuti responsabili dalla Corte dei Conti,
anche in primo grado, dei danni da loro prodotti con dolo o colpa grave nei cinque anni
precedenti il verificarsi dello stato di dissesto non potranno, per un periodo di cinque anni,
rivestire incarichi di assessore, di revisore dei conti di Enti locali e di rappresentante di Enti
locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ove la Corte, valutate le
circostanze che hanno determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore è ritenuto responsabile (art. 248, c. 5).
Attività dell'organo straordinario di liquidazione
L'organo straordinario di liquidazione si insedia presso l'ente entro cinque giorni dalla notifica del provvedimento di nomina e procede, innanzitutto, alla formazione, entro 180
giorni dall'insediamento (termine elevato a 260 giorni per i Comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti o capoluogo di Provincia) di un piano di rilevazione della massa
passiva. In caso di inosservanza di tale termine, di negligenza o di ritardi ingiustificati, l'organo straordinario di liquidazione può essere sostituito.
276
Le attività di rilevamento della massa passiva vengono svolte assieme ai responsabili dei servizi e
con il supporto del personale e dei mezzi operativi dell'ente. Una volta rilevata la massa passiva,
l'organo straordinario accerta la massa attiva e acquisisce e gestisce i mezzi finanziari disponibili ai
fini del risanamento, provvedendo a predisporre un piano di estinzione delle passività che deposita presso il Ministero dell'Interno, ove ne viene valutata la correttezza e la validità con il parere consultivo della Commissione per la finanza e gli organici degli Enti locali. In caso di approvazione
del piano di estinzione, il Ministero dell'Interno notifica il decreto di approvazione all'Ente locale ed all'organo straordinario di liquidazione che deve provvedere al pagamento delle residue passività sino alla concorrenza della massa attiva realizzata entro i successivi venti giorni.
Entro sessanta giorni dal termine delle operazioni di pagamento, l'organo liquidatore deve
approvare il rendiconto della gestione e trasmetterlo all'organo regionale di controllo ed all'organo di revisione contabile dell'ente perché verifichi la rispondenza tra il piano di estinzione e l'effettiva liquidazione.
La procedura per la deliberazione del bilancio di previsione stabilmente riequilibrato.
Entro il termine di tre mesi dalla notifica del decreto di nomina dell'organo straordinario di
liquidazione da parte del Ministero dell'Interno, il Consiglio comunale presenta allo stesso
dicastero un'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato che viene sottoposta
alla Commissione per la finanza e gli organici degli Enti locali, la quale può formulare rilievi o richieste istruttorie cui il Comune deve dare risposta entro il termine di sessanta giorni. Il ministero, acquisito il giudizio della commissione, provvede: in caso di pare positivo,
ad approvare il bilancio di previsione stabilmente riequilibrato, stabilendo prescrizioni per
la corretta ed equilibrata gestione dell'ente ed il termine per l'approvazione degli eventuali
altri bilanci di previsione o rendiconti non deliberati dall'ente, nonché per la presentazione
delle relative certificazioni; in caso di parere negativo, ad emanare un provvedimento di diniego con le motivazioni che hanno portato a tale determinazione e la richiesta di presentare una nuova ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, idonea a rimuovere quegli elementi che non hanno permesso l'emanazione di un provvedimento positivo.
Il Comune provvede: entro 30 giorni dal decreto ministeriale di approvazione alla deliberazione del bilancio d'esercizio cui l'ipotesi si riferisce; entro il termine stabilito nel medesimo
decreto ministeriale, e comunque non oltre centoventi giorni dalla data di approvazione dello stesso, all'approvazione degli eventuali ulteriori bilanci di previsione o rendiconti non deliberati dall'ente ed alla presentazione delle relative certificazioni.
Durata della procedura di risanamento
Il risanamento dell'ente dissestato ha la durata di cinque anni a partire da quello per il quale viene presentata ed approvata l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. Gli amministratori del Comune devono garantire l'esecuzione delle prescrizioni contenute nell'ipotesi
di bilancio approvata e rispettare l'obbligo di riferire sullo stato di attuazione della procedura
di risanamento in un apposito capitolo della relazione sul rendiconto annuale della gestione.
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
PROPOSTA DI ARTICOLATO
L'AUTONOMIA FINANZIARIA E CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI
Art...
(L'autonomia finanziaria e la potestà regolamentare)
1. Per il finanziamento della propria attività il Comune/la Provincia gestisce in modo autonomo le risorse che derivano dai proventi della autonomia tributaria, dalle entrate proprie, dalla compartecipazione ai tributi, dai trasferimenti dello stato, delle regioni e di altri soggetti pubblici e dal finanziamento degli investimenti, nonché i proventi derivanti dalla gestione del proprio patrimonio. Il
Comune/la Provincia può imporre tributi di scopo.
2. In coerenza con i principi dettati dalla Costituzione, ed in particolare dall'articolo 119, il Comune/la Provincia gode di un'ampia autonomia finanziaria finalizzata a garantire, con le modalità e nei termini definiti nel programma politico
amministrativo, il raggiungimento degli obiettivi di rappresentanza e sviluppo
della propria comunità, di efficace, efficiente ed economica gestione dei servizi e
le finalità di interesse generale che l'ente intende perseguire. (Norma integrativa
eventuale) I bilanci annuali e pluriennali devono dare attuazione alle indicazioni
contenute nel bilancio di mandato e non possono modificarli se non in modo
espresso.
3. I cittadini concorrono al finanziamento delle spese sulla base della loro capacità
contributiva e concorrono a sostenere i costi dei servizi erogati sulla base della loro utilizzazione e della loro capacità contributiva. Il comune tiene conto della necessità di tutelare le fasce più deboli della popolazione in particolare attraverso
esenzioni e/o riduzioni.
3. (Comma alternativo integrativo) Il finanziamento delle spese connesse all'esercizio
delle funzioni che l'ente giudica indispensabili è assicurato dai proventi derivanti dall'autonomia tributaria, dalla compartecipazione ai tributi e dai trasferimenti; il finanziamento delle altre spese è assicurato dalle entrate proprie a specifica
destinazione e da tributi di scopo.
4. Il comune ha una autonoma potestà impositiva per imposte, tasse e tariffe; tale
autonomia è esercitata sulla base dei precetti costituzionali e dei principi fissati
dalle leggi.
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5. Sulla base dei principi contenuti nelle leggi dello Stato, in particolare nel Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali, e dei principi dettati dallo statuto, il regolamento di contabilità disciplina in modo analitico le regole che presiedono all'ordinamento contabile e finanziario dell'ente.
Art...
(Le entrate tributarie)
1. Il Comune/la Provincia ha autonomia tributaria, che viene esercitata sulla base
dei precetti costituzionali, dei principi posti dalle leggi e dallo statuto e delle disposizioni dettate nei regolamenti adottati dall'ente.
2. Nell'esercizio della propria autonomia tributaria, e più in generale delle entrate
proprie, il Comune/la Provincia deve garantire la massima tutela del contribuente, risultato che deve essere raggiunto anche attraverso la sollecitazione alla collaborazione. (Disposizione integrativa) In particolare, l'ente non detta prescrizioni
che abbiano un contenuto vessatorio per i contribuenti, evita di adottare formulazioni poco chiare nei propri atti, si impegna a garantire ai contribuenti ampia
assistenza e supporto, a partire dall'esercizio del diritto di interpello, e non adotta proroghe o disposizioni retroattive, se non sulla base di specifiche motivazioni
di tutela dell'interesse collettivo e/o dei contribuenti.
3. L'esercizio del diritto di interpello è garantito attraverso il dirigente/responsabile
del settore tributi.
3. (Comma alternativo integrativo) L'esercizio del diritto di interpello è garantito attraverso il dirigente/responsabile del singolo tributo ovvero attraverso il responsabile del procedimento.
Art...
(La gestione del bilancio)
1. Il Comune/la Provincia adotta, in coerenza con le indicazioni contenute nel bilancio di mandato, il bilancio annuale, quello pluriennale e la relazione previsionale.
2. Il bilancio pluriennale ha la stessa durata di quello della Regione.
2. (Comma integrativo) La relazione previsionale e programmatica viene adottata
dall'ente prima dell'avvio della sessione di bilancio, unitamente alla delibera di assestamento.
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
3. La sessione di bilancio si apre con la presentazione da parte della Giunta della proposta e dei documenti allegati. Alla proposta di bilancio la Giunta allega le risultanze di cassa e competenza necessarie per il monitoraggio del rispetto del patto di
stabilità nell'anno in corso ed il programma per il rispetto del patto di stabilità nell'anno di riferimento. L'esame e la relativa approvazione possono avvenire solo dopo che siano decorsi 20 giorni dalla presentazione della proposta. Il bilancio è approvato a maggioranza assoluta. Il bilancio deve essere approvato entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. Sulla proposta di bilancio
non possono essere presentati emendamenti da parte dei consiglieri ovvero da parte di un numero di consiglieri inferiore ad un quarto di quelli assegnati ed ogni
emendamento deve indicare le modalità di copertura dei relativi oneri.
4. Entro i 15 giorni successivi alla approvazione del bilancio la Giunta, su proposta
del direttore generale, adotta il Programma Esecutivo di Gestione e lo comunica
al Consiglio.
5. Gli atti di gestione sono adottati dai dirigenti ovvero, nei Comuni che ne sono
sprovvisti, dai responsabili a cui il Sindaco ha conferito un incarico dirigenziale.
I dirigenti ed i responsabili possono delegare l'adozione di atti di propria competenza in modo motivato ed entro un arco temporale definito.
6. L'ente adotta la contabilità economica.
7. Qualora il Consiglio non abbia approvato il bilancio entro il termine previsto, il
segretario informa il Prefetto e dà comunicazione al Consiglio.
Art...
(Il finanziamento degli investimenti)
1. Le spese per gli investimenti possono essere finanziate attraverso:
– contributi dello Stato, della Regione o di altro soggetto;
– risorse proprie;
– risorse derivanti dalla accensione di mutui e/o dal ricorso al mercato finanziario.
2. (Comma eventuale) Le entrate derivanti dalla alienazione di beni del patrimonio
disponibile, non destinate dalla legge ad altre finalità, sono destinate in via prioritaria al finanziamento degli investimenti.
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3. (Comma eventuale) L'ente ricorre al mercato finanziario solo ove non abbia altre
risorse ovvero sulla base di una scelta motivata.
Art...
(La revisione economico-finanziaria)
1. Il Consiglio comunale/provinciale elegge il collegio dei revisori dei conti (ovvero
il revisore dei conti), che esercita le funzioni di revisione economico-finanziaria
ed il controllo di regolarità contabile.
2. Non possono essere eletti nel collegio coloro che non sono eleggibili a consigliere comunale/provinciale, (disposizione integrativa eventuale) e coloro che sono parenti o affini entro il quarto grado del Sindaco, di un componente la Giunta o di
un componente il Consiglio, nonché coloro che hanno con l'ente un rapporto di
collaborazione coordinata e continuativa.
3. I revisori dei conti durano in carica tre anni e sono rieleggibili per una sola volta. Sono revocabili unicamente in caso di inadempienza.
4. Il collegio dei revisori dei conti esercita tutti i compiti ad esso conferiti dalla legge e dai regolamenti.
5. (Comma eventuale) Il regolamento di contabilità detta le modalità attraverso cui
il collegio dei revisori dei conti formula indicazioni, rilievi e proposte all'ente e
tiene conto dei referti del controllo di gestione.
Art...
(La gestione del patrimonio)
1. Il Comune/la Provincia redige, con le modalità indicate dal regolamento di contabilità, l'inventario dei propri beni demaniali e patrimoniali, sia immobili che
mobili, e lo aggiorna annualmente.
2. La sua gestione deve improntarsi al rispetto del principio della trasparenza e deve essere esercitata in modo da garantire il rispetto dei canoni di efficienza, efficacia ed economicità.
3. I beni patrimoniali possono essere alienati o concessi in locazione ove non strettamente necessari allo svolgimento di attività istituzionali ed ove l'ente ne ricavi
congrue risorse, che devono in via prioritaria essere destinate al finanziamento
delle spese di investimento.
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
4. (Comma eventuale) Dalla gestione dei propri beni l'ente deve ricavare proventi tali da garantire la loro manutenzione ordinaria e da concorrere al finanziamento
della corrispondente attività. Fanno eccezione i beni destinati in forma espressa
al perseguimento di finalità di carattere sociale, garantendo comunque anche in
questo caso il perseguimento di obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità nella loro gestione.
Art...
(Il regolamento di contabilità)
1. Il Consiglio approva il regolamento di contabilità con il quale il Comune disciplina il proprio ordinamento finanziario e contabile e l'applicazione dei principi
contabili del bilancio secondo proprie modalità organizzative ed in conformità alle leggi dello Stato.
Art...
(I principi contabili)
1. Il bilancio di previsione è redatto dal Comune nel rispetto dei principi di unità,
annualità, universalità ed integrità, veridicità, attendibilità, pareggio finanziario e
pubblicità.
2. Il bilancio di previsione comprende tutte le entrate e tutte le spese di competenza dell'esercizio finanziario successivo, che ha inizio il giorno 1 gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno.
3. Tutte le entrate e tutte le spese sono iscritte a bilancio nel loro importo integrale. Non è ammessa la gestione di entrate e di spese che non sono state iscritte a
bilancio. Il totale delle entrate iscritte pareggia le spese complessive.
4. I dati iscritti a bilancio sono privi di sopravvalutazioni e sottovalutazioni e sono
sostenuti da analisi e altri parametri di riferimento la cui veridicità ed attendibilità è rimessa alla valutazione del responsabile del servizio finanziario.
5. Il Comune stabilisce nel proprio regolamento di contabilità le forme e le modalità con cui assicurare ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi ed essenziali del bilancio.
6. Per i Comuni con più di 20.000 ab.] Il Comune pubblica in estratto il bilancio di
previsione su almeno due quotidiani aventi rilevanza nel territorio comunale,
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nonché su almeno un quotidiano a diffusione nazionale e su un periodico, al fine di garantirne la conoscenza dei contenuti essenziali e significativi ai cittadini
ed agli organismi di partecipazione. Il regolamento di contabilità prevede ulteriori forme e modi per rendere agevole la conoscenza e la diffusione del bilancio.
Art...
(La programmazione)
1. Il bilancio annuale di previsione, corredato di un bilancio pluriennale di competenza di durata pari a quello della Regione e di una relazione previsionale e programmatica che copre un periodo di tempo pari a quello del bilancio pluriennale, è presentato dalla Giunta al Consiglio Comunale entro il termine fissato dal
regolamento di contabilità ed in ogni caso almeno trenta giorni prima del termine fissato dalla legge per l'approvazione dello stesso da parte del Consiglio.
2. Il Consiglio Comunale può deliberare variazioni al bilancio entro e non oltre il
30 novembre di ogni anno. Le variazioni possono essere altresì adottate dalla
Giunta in via d'urgenza, salvo ratifica da parte del Consiglio entro i termini stabiliti dalla legge. Le variazioni non possono alterare il principio del pareggio finanziario e sono soggette agli altri limiti previsti dalla legge per garantire l'equilibrio del bilancio.
3. Con le stesse modalità e secondo le stesse limitazioni possono essere apportate variazioni al bilancio pluriennale ed alla relazione previsionale e programmatica.
Art...
(Servizi di tesoreria e tesoreria unica)
1. Il Comune dispone di un servizio di tesoreria che si occupa delle operazioni connesse alla gestione finanziaria ed in particolare della riscossione delle entrate, del
pagamento delle spese, della custodia di titoli e valori e di tutti gli ulteriori adempimenti necessari, nel rispetto delle norme di legge in materia di tesoreria unica.
2. Il servizio di tesoreria è affidato ad uno dei soggetti previsti dalla legge mediante
gara ad evidenza pubblica anche secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità. Il rapporto con l'affidatario e le modalità di svolgimento del servizio vengono disciplinate da apposita convenzione.
3. Il regolamento di contabilità stabilisce le modalità con cui devono essere svolte le
attività del tesoriere e le verifiche ordinarie e straordinarie di cassa.
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
4. Entro due mesi dalla chiusura dell'esercizio finanziario, il tesoriere rende al
Comune il conto della gestione con i documenti allegati per gli ulteriori adempimenti previsti dalla legge.
5. Il tesoriere è responsabile nei confronti del Comune e dei terzi per le operazioni
effettuate e ne risponde con tutto il suo patrimonio.
Art...
(Attività contrattuale)
1. L'attività di stipulazione dei contratti del Comune è preceduta da apposita determinazione a contrattare, con la quale il responsabile del procedimento di spesa
indica, sulla base di quanto contenuto nel bilancio di previsione e nel piano esecutivo di gestione, il fine che con il contratto si intende perseguire, l'oggetto e le
clausole essenziali dello stesso.
2. Nella medesima determinazione a contrattare il responsabile del procedimento di
spesa stabilisce la forma del contratto, la modalità di scelta del contraente tra
quelle ammesse dalle vigenti disposizioni in materia di contratti delle pubbliche
amministrazioni con le ragioni che ne sono alla base, e le clausole contrattuali ulteriori a quelle essenziali.
3. Il Comune provvede ad uniformare tutte le procedure in materia di contratti e ad
elaborare schemi contrattuali tipo.
Art...
(Salvaguardia degli equilibri di bilancio)
1. Il regolamento di contabilità stabilisce le modalità con cui il responsabile del servizio finanziario deve effettuare le segnalazioni, con proprie valutazioni, dei fatti
che evidenziano il costituirsi di situazioni che potrebbero pregiudicare gli equilibri di bilancio. Le segnalazioni sono obbligatorie e devono essere effettuate, in
ogni caso, entro sette giorni dalla conoscenza dei fatti, al legale rappresentante
dell'ente, al Consiglio nella persona del presidente, al Segretario Generale ed all'organo di revisione. Il Consiglio provvede al riequilibrio del bilancio entro trenta giorni dal ricevimento della segnalazione, anche su proposta della Giunta.
2. Il regolamento di contabilità stabilisce, altresì, la periodicità con cui il Consiglio
verifica l'attuazione dei programmi e gli equilibri generali di bilancio. La verifica
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deve essere in ogni caso effettuata almeno una volta l'anno, entro il 30 settembre;
in caso di accertamento negativo dell'equilibrio generale di bilancio, il Consiglio
adotta le misure necessarie a ripristinare il pareggio.
Art...
(Procedura per il risanamento finanziario)
1. Il Consiglio Comunale adotta deliberazione non revocabile recante dichiarazione
di dissesto finanziario se il Comune non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono debiti cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui agli artt. 193 e 194 T.u.e.l..
2. La deliberazione è obbligatoria e viene trasmessa entro 5 giorni dalla data di esecutività al Ministero dell'Interno ed alla Procura regionale presso la Corte dei
Conti competente per territorio.
3. La deliberazione dello stato di dissesto avvia la procedura per il risanamento finanziario del Comune. Soggetti della procedura di risanamento sono l'organo
straordinario di liquidazione, che provvede al ripiano dell'indebitamento, e gli organi istituzionali del Comune, che, secondo le rispettive competenze, garantiscono condizioni stabili di equilibrio della gestione finanziaria, rimuovendo le cause
strutturali che hanno causato lo stato di dissesto.
4. Nella prima seduta successiva alla dichiarazione dello stato di dissesto, e comunque entro trenta giorni dalla data di esecutività della stessa, il Consiglio Comunale
assume le delibere per l'attivazione di proprie entrate con le modalità e nella misura indicate dalla legge. Le deliberazioni sono irrevocabili ed hanno efficacia per
cinque anni decorrenti dall'anno dell'ipotesi di bilancio riequilibrato. Le delibere
sono comunicate alla Commissione per la finanza e gli organici degli Enti locali,
presso il Ministero dell'Interno, entro 30 giorni dalla data di adozione.
5. Successivamente alla nomina dell'organo straordinario della liquidazione e su richiesta di questi, il Comune mette a disposizione idonei locali ed attrezzature,
nonché il personale necessario.
6. I responsabili dei singoli servizi ed il Segretario Comunale partecipano con l'organo straordinario di liquidazione alla rilevazione della massa passiva. Su richiesta dell'organo straordinario di liquidazione, i responsabili dei servizi attestano la
sussistenza dei debiti da inserire nella massa passiva entro sessanta giorni dalla richiesta, decorsi i quali l'attestazione si intende resa in senso negativo.
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Capitolo VIII › L’autonomia finanziaria e contabile degli Enti locali
7. Per avvalersi della procedura semplificata di accertamento e liquidazione dei debiti,
l'organo straordinario di liquidazione deve acquisire l'adesione del Comune da deliberarsi da parte della Giunta entro trenta giorni dalla richiesta. In caso di adesione, il Comune mette a disposizione della procedura le risorse finanziarie necessarie.
8. Entro tre mesi dalla data del decreto di nomina dell'organo straordinario di liquidazione, il Consiglio Comunale presenta al Ministro dell'Interno un'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato mediante l'attivazione di entrate
proprie e la riduzione delle spese correnti.
9. Entro trenta giorni dal decreto ministeriale di approvazione dell'ipotesi di bilancio
di previsione stabilmente riequilibrato, il Comune provvede alla deliberazione del
bilancio dell'esercizio cui l'ipotesi si riferisce. Gli eventuali ulteriori bilanci di previsione o rendiconti non deliberati dal Comune vengono deliberati con la presentazione delle relative certificazioni entro il termine, comunque non superiore a centoventi giorni, indicato nel decreto di approvazione del Ministero dell'Interno.
10. Gli amministratori del Comune, ordinari o straordinari, eseguono quanto prescritto nel decreto di approvazione dell'ipotesi di bilancio e riferiscono sullo stato di attuazione dello stesso in un apposito capitolo della relazione sul rendiconto annuale.
11.La procedura di risanamento del Comune dissestato ha la durata di cinque anni
a partire da quello per il quale viene redatta l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato.
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