Lo stato dell`arte dell`assistenza

Francesco Ferzetti
Lo stato dell’arte
dell’assistenza
Teorie, modelli e
pratiche d’intervento
ARACNE
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ISBN
978-88–548–1587–2
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I edizione: dicembre 2007
INDICE
Introduzione
p. 9
CAPITOLO I
Evoluzione storica del concetto di assistenza
1.1 - Welfare: natura e significato
1.2 - Origine ed evoluzione dell’assistenza
1.3 - Stato di diritto e Stato sociale
1.4 - Breve analisi dei principali modelli assistenziali europei
1.5 - Il New Deal
» 11
» 14
» 19
» 22
» 24
CAPITOLO II
Il “caso” italiano
2.1 - Breve analisi dell’evoluzione assistenziale in Europa
2.2 - Evoluzione comparata del paradigma
assistenziale italiano tra Crispi e Giolitti
2.3 - Assistenza sociale, Stato sociale, servizio sociale
2.4 - La Commissione D’Aragona
2.5 - Dall’universalismo all’occupazionalismo
2.6 - Profili costituzionali a tutela della persona
» 27
» 31
» 38
» 42
» 44
» 47
CAPITOLO III
Paradigmi assistenziali e Sistema integrato:
nuove pratiche e settori d’intervento
3.1 - Principi generali del sistema integrato dei servizi sociali
3.2 - Il principio di sussidiarietà come solidarietà sociale
3.3 - Origine e significato sociale del principio di sussidiarietà
3.4 - Il principio di universalità
3.5 - La carta dei servizi come strumento di supporto
a garanzia della tutela sociale
» 51
» 53
» 55
» 58
» 60
CAPITOLO IV
Il sistema integrato di interventi sociali e sanitari:
natura ed assetto amministrativo
4.1 - La riforma dei servizi sociali
4.2 - L’individuazione delle funzioni del comune
4.3 - Il ruolo coordinatore della provincia
dei diversi livelli assistenziali
4.4 - La programmazione e il controllo regionale in ambito sociale
4.5 - Poteri di coordinamento e
di indirizzo statale in ambito sociale
4.6 - Carattere sociale delle ex IPAB
e delle aziende pubbliche a tutela della persona
» 63
» 65
» 68
» 69
» 72
» 74
CAPITOLO V
Terzo settore, integrazione sociale e socio-sanitaria
5.1 - Programmazione degli interventi ed integrazione
5.2 - Il Terzo settore: un fenomeno in espansione
» 79
» 82
CAPITOLO VI
Interventi per l’integrazione e il sostegno sociale
6.1 - Progetti individuali e sostegno domiciliare
6.2 - Valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari
6.3 - Il Piano di zona e realizzazione degli interventi sociali
» 87
» 89
» 92
Riferimenti bibliografici
» 95
Introduzione
La struttura del moderno Stato assistenziale rappresenta la
sintesi dei differenti fattori che hanno contribuito a delinearne la forma.
Un’adeguata analisi del fenomeno deve essere quindi preceduta dalla scomposizione del paradigma in diversi fattori,
affinché dall’unità di sintesi si giunga all’analisi globale.
I vari elementi che hanno influenzato l’apparato dell’attuale
modello assistenziale hanno diversa natura (storica, sociologica, giuridica ed economica) ed il loro studio necessita di un
approccio multidisciplinare.
L’analisi storica comparata dell’assistenza muove
dall’affermazione delle prime forme di assistenza, di matrice
prettamente privata, sino a giungere alla presa di coscienza
istituzionale del fenomeno.
Occorre, allora, analizzare la prima cellula assistenziale di
carattere familiare, sino all’avvento delle moderne proposte
formulate da Bismarck e Beveridge. Isolare il “caso” italiano,
vuol dire ripercorrere la strada degli interventi assistenziali
attuati da Crispi e Giolitti, per individuare i fattori che hanno
provocato la mancata affermazione del modello universalistico in ambito socio – previdenziale nel nostro Paese.
Lo studio della ritardata attuazione dei principi assistenziali
– il più delle volte contenuti in norme di natura programmatica – emanati dalla Costituzione del 1948, ripercorrendo i
momenti salienti della progressiva attuazione operata con
l’istituzione del Servizio sanitario nazionale nel 1978 e il difficile cammino dell’affermazione del Sistema integrato di in-
10
terventi del servizio sociale, permette di cogliere la faticosa
affermazione dello Stato sociale italiano.
Così delineato l’ambito della ricerca, sarà interessante verificare i risultati ottenuti tramite l’analisi dei fattori e chiarire
così i motivi dell’attuale sistema di protezione, che tende ad
una “privatizzazione” dei servizi in ambito locale, rivolti
verso la progressiva affermazione del welfare mix.
Il ruolo integrato degli attori sociali, attraverso un compito
distributivo degli interventi di tipo sussidiario, e l’estensione
universale degli interventi e dei servizi tendono ad
un’apertura in ambito comunitario in ottica globale.
L’entrata in vigore della legge n. 328 del 2000 e la riforma
del Titolo V della Costituzione aggiungono altri tasselli al variegato mosaico dell’assistenza, che poggia sulla pianificazione sociale tesa all’implementazione sempre maggiore di
sinergia tra pubblico e privato.
L’affermazione del Terzo settore apre nuovi scenari del sistema sociale locale ed offre nuovi spunti per riflettere sui diritti sociali, ora immediatamente ed universalmente esigibili
nei confronti delle istituzioni sociali organizzate.
CAPITOLO I
Evoluzione storica
del concetto di assistenza
1.1 - Welfare: natura e significato
L’essenza del termine welfare si coglie nella protezione offerta dallo Stato ai meno abbienti, sotto forma di prestazioni
assistenziali, garanzia di standard minimi di reddito, tutela
della salute e sicurezza pubblica.
Le prestazioni vengono erogate attraverso il servizio sociale1, che provvede a garantire la tutela assistenziale.
1
Il Servizio sociale italiano assume un diverso significato a seconda che lo si osservi sotto il profilo sociologico, giuridico o economico. Per quanto attiene la sfera sociologica, l’assistenza sociale può esser definita come il tentativo della società borghese di mantenere l’ordine sociale attraverso il complesso di aiuti erogati
sotto forma di scambio di merci e del lavoro sociale, inteso come strumento di
stabilità nelle mani del potere centrale. Vedi Giovanni B. Sgritta, in Enciclopedia
delle Scienze sociali, Voce Assistenza sociale, Roma, 1991, pag. 371.
La nozione normativa di Servizi sociali è contenuta nell’art. 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, che comprende in essi tutte le attività e prestazioni
finalizzate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e difficoltà della persona proiettate nel tempo. Più in particolare, si tratta di attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà
che la persona umana incontra nel corso della sua vita. Vedi C. Angelone, Compendio di Diritto amministrativo, Chieti, 2006, pag. 35. Il Servizio (sociale) è inoltre la complessa relazione che si instaura tra soggetto pubblico, che organizza
un’offerta pubblica di prestazioni, rendendola doverosa, ed utenti (E. Ferrari
12
I servizi in esame assumono significati diversi in relazione
alle diverse epoche ed ai contesti storici in cui si colloca
l’offerta sociale.
Gli studi sul welfare hanno impegnato diverse scuole di
pensiero e dato vita a numerose teorie sulle differenti sequenze causali che hanno contraddistinto i vari modelli assistenziali.
Una delle principali cause di influenza del fenomeno assistenziale è legato ai flussi migratori di grandi masse di lavoratori, dovuto alla modernizzazione della grande industria.
Tale processo ha progressivamente modificato la struttura
degli aggregati famigliari, passati da un paradigma di tipo patriarcale a quello nucleare; ma svariate sono le variabili che
hanno contraddistinto lo sviluppo dei modelli di welfare nei
diversi Paesi.
Una corretta interpretazione del significato e della natura
del termine induce all’analisi comparata dei fattori che sono
alla base degli attuali modelli assistenziali.
I principali contributi dell’analisi storico - comparata offerti
dalla letteratura risalgono ai primi anni Settanta e sono da attribuire a G. Rimlinger e Helco. Il primo interpreta il welfare
come una risposta alle sfide emergenti dal processo di industrializzazione, che ha investito parallelamente la Germania,
1986). Tale relazione ha ad oggetto le prestazioni di cui l’amministrazione, predefinendone i caratteri attraverso la individuazione del programma del servizio, garantisce, direttamente o indirettamente, l’erogazione, al fine di soddisfare in modo
continuativo i bisogni della collettività di riferimento, in capo alla quale sorge di
conseguenza un’aspettativa giuridicamente rilevante (Pototschnig 1964). Si veda
in tal senso la definizione di servizio pubblico data da E. Casetta, Manuale di Diritto amministrativo, Milano, 20035, pagg. 594-595. La definizione e
l’organizzazione della gestione economica dei servizi sociali comporta l’analisi
dell’utilizzo delle risorse impiegate e si risolvono nel modello partecipativo, nel
modello gestionale ed in quello esecutivo. Per maggiori approfondimenti si veda
M. Venditti, Il sistema locale nelle sue dimensioni valoriale strutturale e funzionale, Torino, 2004, in particolar modo le pagg. 197-198.
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gli Stati Uniti e la Russia; il secondo identifica gli attori politici che hanno attuato l’evoluzione delle politiche sociali e
favorito il passaggio dai tradizionali sistemi assistenziali verso i moderni schemi di tutela del reddito in Gran Bretagna e
Svezia2.
L’assistenza si riferisce ad una generica azione di soccorso,
che può essere ugualmente ben espressa attraverso termini
differenti quali carità, beneficenza, filantropia.
Comunemente si tende a considerare equivalenti tali concetti, ma un’adeguata distinzione induce ad attribuire il giusto
significato all’espressione, in rapporto al contesto sociogiuridico ed al periodo storico di riferimento.
Il fenomeno non è pertanto da considerare univoco ma, nella sua più ampia accezione, diversificato in rapporto al momento storico-sociale in cui esso si afferma.
Il benessere collettivo passa anche attraverso il contributo
offerto dalle società intermedie, capaci di ricoprire un ruolo
specifico e propulsivo nell’evoluzione della società civile, attraverso un’azione sinergica o sostitutiva degli attori istituzionali3.
2
Vedi più diffusamente sul punto M. Ferrera, Modelli di solidarietà. Politiche e
riforme sociali nelle democrazie, Bologna, 1993, in particolare le pagg. 23-27,
nelle quali l’autore esegue l’analisi comparata dell’evoluzione dei programmi di
protezione sociale in diversi paesi.
3
Vedi più diffusamente quanto sostenuto da P. Donati in: Pierpaolo Donati e Ivo
Colozzi (a cura di), Generare «il civile»: nuove esperienze nella società italiana,
Bologna, 2001, in particolar modo le pagg. 38-57.
14
1.2 - Origine ed evoluzione dell’assistenza
È forse superfluo ribadire, che i cardini dei sistemi sociali
sono stati fortemente influenzati dai differenti contesti storico-sociali di riferimento e ispirati dalle differenti ideologie
politiche, che hanno caratterizzato l’evoluzione dei vari Stati.
Ne deriva che un’analisi della loro diversa evoluzione deve
muovere dall’osservazione comparata tra i differenti Stati europei.
Sembra dunque legittimo sostenere con ragionevole certezza che non esiste un solo modello di riferimento, ma tanti sistemi quanti sono i risultati delle combinazioni delle variabili
storiche, politiche e sociali, che hanno influenzato l’affermazione dell’apparato assistenziale.
Appare comunque improbo ed arduo analizzare tutte le fasi
storiche che hanno caratterizzato l’affermazione di un moderno welfare State. Se ne propongono pertanto le fasi salienti che, nei diversi paesi, hanno contraddistinto gli attuali modelli di solidarietà.
Nel Medioevo l’assistenza verso le fasce più deboli, gli anziani, i malati, le vedove e gli orfani spettava principalmente
a famiglie e parenti; mentre la Chiesa, in particolar modo le
parrocchie e i conventi, prestava soccorso ai poveri e agli inabili al lavoro, non protetti da queste reti sociali4. Gli ospe4
Esisteva anche un obbligo di tutela da parte dei proprietari terrieri e dei datori di
lavoro verso i propri lavoratori, un dovere assistenziale dei sovrani, dei nobili e
dei cavalieri verso i poveri e i deboli; mentre chi apparteneva a gilde e corporazioni poteva beneficiare dell’attività delle loro istituzioni mutualistiche, basate sul
principio solidaristico. Sulla povertà e sull’assistenza ai poveri nel medioevo, si
veda più diffusamente Gerhard A. Ritter, Storia dello Stato sociale, Roma-Bari,
1999, in particolar modo le pagg. 33-34. Sulle diverse fasi della storia della povertà e sul rapporto tra povertà e lavoro nell’Europa del Medioevo, vedi: Otto Gerhard Oexle, Armut, Armutsbegriff und Armenfürsorge im Mittelalter in Christoph
Sachße e Florian Tennstedt (a cura di), Soziale Sicherheit und soziale Disziplinie-
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dali erano sostenuti dalle fondazioni di beneficenza e offrivano assistenza ai bisognosi del luogo, così come ai poveri di
passaggio5, oltre ai cosiddetti prebendari, che cedevano i loro
averi in cambio di vitto e alloggio durante la vecchiaia e la
malattia. Il sistema fondato sulla carità e l’assistenza verso i
pauperes Christi, benché diffuso e complesso, non presentava ancora i segni di un modello assistenziale, che tenesse
conto degli interessi dei meno abbienti, ma era visto come la
possibilità offerta ai potentes di assicurarsi la salvezza attraverso l’opera di soccorso.
Le diverse epoche storiche hanno marcato i differenti profili del bisogno, giungendo ad una classificazione dei soggetti
impossibilitati a garantire e garantirsi un livello minimo di
sussistenza: miserabilis, indigens, impotente.
Vi erano poi i cosiddetti verecundi o poveri vergognosi:
cioè coloro che, pur non provenendo per estrazione da una
famiglia povera e costretti a vario titolo a chiedere elemosina
e sussidi, mantenevano la propria dignità e, per quanto possibile, il proprio status.
Il tratto maggiormente significativo di questo periodo, legato a fattori socio-economici, fu dato dalla distinzione operata
tra i poveri meritevoli ed immeritevoli, ovvero, vagabondi e
inoperosi.
La fuga dalle campagne determinò un forte aumento demografico delle città, che a causa della riduzione dei salari registrarono l’incremento del numero dei poveri, dei mendicanti
rung. Beiträge zu einer historischen Theorie der Sozialpolitik, Frankfurt a. M.
1986, in particolar modo le pagg. 73-100.
5
Nel Medioevo la miseria rappresentava un fenomeno di massa e secondo alcune
stime il 50 % circa della popolazione viveva al limite della povertà. Cfr. Gerhard
A. Ritter, op. cit., 1999, pag. 34, il quale segnala inoltre un panorama delle ricerche sulla storia degli ospedali eseguita da Uta Lingren, Europas Armut. Probleme,
Methoden, Ergebnisse einer Untersuchungsserie, in “Saeculum”, 28, 1977, pagg.
396-418.
16
e dei vagabondi. Questi, non ricevendo più alcuna forma di
tutela dalla famiglia, dai potenti o dalle corporazioni, provocarono effetti destabilizzanti sulla società del XVI secolo,
tanto da rappresentare un vero e proprio pericolo sociale.
Il cosiddetto ciclo infernale del Cinquecento contribuì a
modificare progressivamente l’atteggiamento della società
verso il fenomeno della povertà, considerata adesso come un
difetto del singolo che andava corretto (Ritter 1999).
Il mutato comportamento sociale verso i poveri6 fu avvertito specialmente in quei paesi dove si affermò il movimento
protestante, il quale considerava l’affermazione terrena e la
capacità di guadagno come inizio di futura salvezza (Weber
1904-05). Lì si svilupparono le prime forme di capitalismo,
soprattutto mercantile, che faceva leva sulla nuova politica
statale e comunale verso i poveri per reclutare forza lavoro a
buon mercato.
Il dilagare della povertà suggerì, nei diversi paesi europei,
l’adozione di misure normative per tentare di arginare il fenomeno.
Nel 1536, in Inghilterra, Enrico VIII affidò agli enti municipali il compito di occuparsi dei poveri ed emanò disposizioni contro i vagabondi; Enrico II di Francia promulgò
l’Editto per i poveri di Parigi, al fine di soccorrere i bisognosi e contrastare l’accattonaggio. Nello stesso periodo a Venezia e Roma viene proibita l’elemosina, sanzionata con pene
severe che potevano giungere sino al bando perpetuo dalla
città.
6
Occorre sottolineare la maturazione di una coscienza sociale che vedeva la graduale separazione tra i poveri meritevoli e immeritevoli, considerati, quest’ultimi,
come una minaccia sociale. Va inoltre segnalato un crescente interesse della letteratura verso il fenomeno del pauperismo, nel 1525 venne infatti pubblicato il De
Subventione Pauperum a cura di Juan Luis De Vives, considerato il primo trattato
dedicato alle politiche pubbliche di assistenza.