RECEPIMENTO DIRETTIVE APPALTI PUBBLICI:
TEMI E PROPOSTE PER LA CONFEDERAZIONE EUROPEA DEI SINDACATI
I temi che CGIL, CISL e UIL Nazionali intendono sollevare all'attenzione, relativamente alla
Direttiva Appalti Pubblici, riguardano l'osservanza dei contratti collettivi, il regime di
solidarietà tra l'amministrazione aggiudicatrice e l'operatore economico, le clausole sociali di
mantenimento dell'occupazione.
La situazione italiana è particolarmente carente per quanto riguarda le clausole di
mantenimento dell'occupazione, la giustiziabilità degli interessi collettivi, il regime di
solidarietà.
Le direttive europee possono essere un'occasione preziosa per individuare strumenti che
risolvano tali carenze.
Principali punti di carattere sociale delle Direttive appalti pubblici
I rapporti di lavoro sono disciplinati dalle normative legali e contrattuali vigenti nel luogo in
cui il lavoro è eseguito. Le procedure di appalto, infatti, devono adottare misure adeguate a
garantire il rispetto della normativa ”in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro”
applicata nei luoghi in cui i lavori sono effettuati e i servizi forniti ”purché tali norme, nonché
la loro applicazione, siano conformi al diritto dell'Unione” (con. 37). Le disposizioni a tutela
del lavoro sono parte della valutazione qualitativa dell'offerta e inserite tra i criteri di
aggiudicazione degli appalti (con. 79).
I criteri di aggiudicazione e di esecuzione dell'appalto devono contenere l'indicazione delle
tariffe minime salariali, così come stabilite dalla legislazione o dai contratti collettivi
nazionali e possono prevedere ”misure intese alla tutela della salute del personale coinvolto
nei processi produttivi, all'integrazione sociale di persone svantaggiate o di membri di gruppi
vulnerabili nel personale incaricato dell'esecuzione dell'appalto o alla formazione di personale
riguardante le competenze richieste per l'appalto” (99 con.). Nelle condizioni di esecuzione
dell'appalto si possono prevedere misure volte a favorire “l'uguaglianza tra uomini e donne, ad
assumere personale svantaggiato in misura superiore a quanto previsto dalla legislazione
nazionale” (98 con.).
Le disposizioni relative al lavoro previste dal diritto europeo, nazionale, dai contratti di lavoro
devono essere osservate anche dai subappaltatori. Inoltre sono previsti obblighi di
informazione in capo al contraente principale, in virtù di clausole specifiche che
l'amministrazioni aggiudicatrice dovrà inserire in tutte le procedure di appalto, o in virtù di
obblighi che gli Stati membri imporranno al contraente principale (45 con.).
L'amministrazione aggiudicatrice ha diritto di rifiutare offerte che appaiono ”anormalmente
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basse” e non conformi al diritto nazionale con riguardo alla previdenza sociale e al diritto del
lavoro (103 con.). Le amministrazioni aggiudicatrici possono richiedere informazioni relative
al rispetto delle norme del lavoro e sui contratti collettivi (art. 69, c..5). Parimenti è causa di
esclusione ”il mancato pagamento di imposte o contributi previdenziali” che sia stato
accertato da una decisione giudiziaria, secondo la legislazione del paese dove ha sede
l'impresa o l'amministrazione aggiudicatrice (art. 57, c. 2).
PUNTI CRITICI
Convenzione OIL 94
La convenzione OIL n. 94, ratificata in 10 paesi membri dell'UE, contiene all'art. 2 un
parametro utile all’individuazione dei livelli salariali dei lavoratori impiegati negli appalti
pubblici che può essere assunto quale parametro di comparazione nella valutazione delle
offerte. La mancata ratifica della convenzione OIL da parte di molti paesi dell'UE crea
fenomeni di dumping sociale a carico dei paesi più virtuosi. La circostanza è stata segnalata
già dalla CES.
Applicazione dei contratti collettivi
Il problema si pone per quei paesi (come l'Italia) nei quali i contratti collettivi non hanno
efficacia generale legale, ma solo pattizia e per i quali esiste la difficoltà di individuare nei
criteri di aggiudicazione dell'appalto un indicatore certo della norma collettiva applicabile. Per
questi paesi, come l'Italia, occorre acquisire una norma nella quale si preveda che ”in
mancanza di contratti collettivi dotati di efficacia generale le amministrazioni aggiudicatrici
indicheranno nei documenti di gara i contratti collettivi di lavoro della categoria e della zona
che devono costituire parametro per l'appaltatore nella determinazione dei trattamenti
normativi e retributivi applicabili ai lavoratori dipendenti”.
Subappalti
Vanno riprese e rafforzate negli ordinamenti nazionali le disposizioni che prevedono il
pagamento diretto dei subappaltatori da parte della stazione appaltante e il recepimento negli
ordinamenti nazionali delle norme relative alla pubblicità di tutti gli operatori economici, loro
dipendenti, autonomi che insistono sull'opera/servizio anche preventivamente
all’aggiudicazione della procedura.
Va anche ricordato che il decreto 69/13 ha aggiunto all'attuale Codice degli appalti all'art. 82 il
nuovo comma 3-bis che obbliga l'amministrazione aggiudicatrice a valutare il prezzo più
basso al netto delle spese relative al costo del personale. La norma ha una sua valenza e
potrebbe essere ripresa anche a livello europeo per sostenere il principio dell’incomprimibilità
del costo del lavoro nel rispetto di leggi e contratti.
Il regime di solidarietà
La nostra normativa sulla solidarietà, modificata più volte e negativamente negli ultimi anni,
ha assunto ormai carattere di irrazionalità. Così com’è oggi, infatti, non consente ai lavoratori
di ricevere adeguata e tempestiva soddisfazione dei loro diritti e dei loro loro crediti. Occorre
che il processo di recepimento delle direttive europee costituisca un pungolo alla verifica e
rivisitazione delle normative nazionali sulla solidarietà. Nel rispetto dell'equilibrio tra Europa
e singoli Stati occorre ricordare che se la Direttiva appalti pubblici si riferisce a appaltatore e
sub-appaltatori, nell’esperienza e giurisprudenza italiana il Committente pubblico viene
chiamato a rispondere in caso di inadempienza. Questo principio va salvaguardato.
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Mantenimento dell'occupazione nell’ipotesi di successione nell'appalto
La Direttiva Appalti Pubblici quando rinvia ai contratti collettivi risolve anche il problema del
mantenimento dell'occupazione. Nei Paesi in cui il contratto collettivo ha efficacia generale le
eventuali clausole di mantenimento dell'occupazione sono vincolanti anche nell'ipotesi di
successione nell'appalto. Nelle situazioni come quella italiana o di altri Paesi occorrerebbe
una norma nella quale si preveda che ”le procedure sindacali di cui alla direttiva 2001/23/CE
si applicano anche alla successione degli operatori economici negli appalti pubblici al fine di
garantire la continuità dei contratti di lavoro”, introducendo il concetto di responsabilità
solidale.
Appalti e legalità
Il Rapporto della Commissione europea sulla corruzione segnala per l'Italia un maggiore
ricorso rispetto alla media europea di procedure diverse dalla gara pubblica con ricorso alle
deroghe. La normativa nazionale è già evoluta su questo punto con il decreto 90/14 e con il
provvedimento che ha incorporato dell'AVCP nell'ANAC. Tuttavia permangono scelte
legislative contraddittorie in diversi campi e settori come nei beni culturali o, da ultimo, nello
stesso “Sblocca Italia”. Quello del ricorso di norma alle gare pubbliche deve essere un
parametro europeo per contraddistinguere le procedure nei vari paesi e nell'intero continente.
Per le Concessioni deve valere lo stesso criterio del ricorso alla gara pubblica, lo stesso di
norma anche per gli appalti del concessionario. Anche e soprattutto per le stazioni appaltanti
occorre un parametro europeo di forte riduzione del loro numero, per velocizzare,
semplificare, risparmiare, per la messa in trasparenza e legalità.
Cooperazione tra gli Stati europei per il rispetto delle norme sul lavoro
Ogni Paese europeo deve essere messo in condizione di avere le informazioni sulle imprese
partecipanti agli appalti e sul rispetto da parte loro delle norme in materia contrattuale e
previdenziale.
Programma di infrastrutture europee
L'impegno della Commissione europea sul rilancio degli investimenti in infrastrutture richiede
un parallelo monitoraggio del rispetto della normativa sugli appalti in tutti i suoi aspetti:
sociali, occupazionali, di mercato. A questo fine, anche su impulso della Commissione
Europea, è importante prevedere lo strumento di “dibattito pubblico”.
Direttiva Concessioni
Occorre perfezionare il considerando n. 3, specificando che nel caso di concessioni che
coinvolgono utenza pubblica nell’utilizzo di beni e servizi di natura sociale, elettricità-gasacqua, le tariffe delle utilities sono concordate con lo Stato nel rispetto degli obiettivi di
politica pubblica, mentre per il resto occorre un accordo tra le parti in funzione
dell’applicazione dei piani industriali (ad es. trasporti urbani ed extraurbani,
ammodernamento mezzi, pedaggi autostradali
CGIL CISL UIL Nazionali
Roma 13 ottobre 2014
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