CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO
DECIMA LEGISLATURA
MOZIONE N. 148
ADOZIONE DI NUOVE DIRETTIVE REGIONALI IN MATERIA DI
APPALTI E CONTRATTI PER LAVORI, SERVIZI E FORNITURE, IN
LINEA CON LA LEGGE 11/2016 E LE DIRETTIVE 2014/23/UE,
2014/24/UE E 2014/25/UE
presentata il 24 maggio 2016 dai Consiglieri Berti, Baldin, Bartelle, Brusco e
Scarabel
Il Consiglio regionale del Veneto
PREMESSO CHE:
- in data 28 gennaio 2016 è stata approvata dal Parlamento la legge delega al
Governo n. 11/2016. La nuova legge contiene significative innovazioni del quadro
normativo su concessioni, appalti e contratti pubblici;
- il data 18 aprile 2016 è stato approvato dal Governo il decreto attuativo della
suddetta legge, decreto legislativo 50/2016, “Attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti
erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali,
nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture”. Il decreto è entrato in vigore il giorno
successivo all’approvazione, una volta pubblicato in Gazzetta Ufficiale;
- la legislazione precedente prevedeva, con l’articolo 81, del decreto legislativo
163/2006, fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative
relative alla remunerazione di servizi specifici, di riconoscere all’amministrazione
appaltante la facoltà di scegliere, di volta in volta, in ragione della natura e delle
caratteristiche del singolo appalto, tra il criterio del prezzo più basso e il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
- la Giunta regionale, con propria deliberazione n. 3576 del 15 novembre 2006,
forniva alle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere del Veneto puntuali linee di
indirizzo in merito ai criteri di scelta da utilizzare per l’individuazione del
fornitore di beni e servizi, prescrivendo in particolare di: 1) “privilegiare
l’applicazione del criterio del prezzo più basso qualora la tipologia del prodotto
da approvvigionare lo consenta”; 2) nei casi in cui si optasse comunque per
l’aggiudicazione “della fornitura secondo il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, dare rilevanza percentualmente superiore al prezzo, per almeno
il 60% rispetto agli altri elementi di valutazione”;
- la spinta a preferire il criterio del prezzo più basso veniva ulteriormente
ribadita dalla Giunta con la DGR 2492/2010, in particolare al punto 9), dove
veniva riformulato il secondo punto della DGR 3576/2006, stabilendo che “nel
caso di gara d’appalto espletata con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa (...), all’elemento prezzo vada obbligatoriamente assegnato il
punteggio minimo di sessanta punti su cento”;
- nella stessa DGR 2492/2010 veniva inoltre prescritto al punto 10) che,
“qualora (...) le Aziende Sanitarie ritengano necessario utilizzare una diversa
distribuzione del punteggio (...) dovranno chiederne espressa autorizzazione alla
Segreteria Regionale per la Sanità, motivandone adeguatamente le ragioni”;
- la motivazione di questa preferenza riservata dalla Giunta regionale del
Veneto nei confronti del criterio del prezzo più basso era data essenzialmente dal
“fine di garantire maggiori risparmi” (DGR 3576/2006) e dalla “necessità (...) di
contenere e di controllare la spesa sanitaria pubblica” (DGR 2492/2010);
VISTO che il comma 4 dell’articolo 95 del decreto legislativo 50/2016
limita a soli tre casi la possibilità di aggiudicare l’appalto utilizzando “il criterio
del minor prezzo”: essenzialmente per appalti di importo inferiore a una certa
soglia e per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate;
CONSIDERATO CHE:
- le prescrizioni contenute ai punti 9) e 10) della DGR 2492/2010 possono
essere sin d’ora considerate in contrasto con la nuova legislazione nazionale in
materia di appalti e contratti pubblici, mentre il primo punto della DGR
3576/2006 risulta applicabile solo nei casi limitati elencati all’articolo 95 c.4 del
decreto legislativo 50/2016;
- infatti, il comma 2 dell’articolo 95 del decreto legislativo 50/2016 prevede,
per l’aggiudicazione della gran parte degli appalti pubblici e dei contratti di
concessione, l’utilizzo “del criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa”, valutata in modo che il “prezzo” vada contemperato assieme ad una
serie di altri parametri, che portano a definire il “miglior rapporto qualità/prezzo”,
oppure “un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di
vita”;
- pertanto, nel definire un bando di gara, non si può più assegnare “il punteggio
minimo di sessanta punti su cento” al solo “elemento prezzo”, come imposto dal
punto 9) della DGR 2492/2010;
- per lo stesso motivo, anche il punto 10) della DGR 2492/2010, che istituisce
una procedura per derogare dal punto 9), è parimenti in contrasto con la nuova
legislazione;
- in aggiunta, il comma 3 dell’articolo 95 del decreto legislativo 50/2016
precisa che i “contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera,
assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera” e per
“altri servizi di natura tecnica e intellettuale, di importo superiore a 40.000
euro”, vengono “aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto
qualità/prezzo”, senza eccezioni;
- il comma 7 del suddetto articolo, offre la possibilità di basarsi sull’elemento
prezzo o sul costo, in modo che questo assuma “la forma di un prezzo o costo
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fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a
criteri qualitativi”;
CONSIDERATO INOLTRE CHE:
- il decreto legislativo 50/2016 ha come scopo dichiarato l’attuazione delle
direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio;
- nella direttiva 2014/24/UE, all’articolo 67, paragrafo 2, si precisa che “il
miglior rapporto qualità/prezzo” viene “valutato sulla base di criteri, quali gli
aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali”;
RITENUTO che in generale, e a maggior ragione quando si tratta di
sanità e servizi sociali, la qualità dei servizi e dei prodotti è fondamentale, come
pure la durata degli stessi: un risparmio realizzato prevalentemente su prezzi
stracciati, a discapito dell’affidabilità e della capacità di mantenere le prestazioni
nel tempo, può portare a conseguenze dannose per la salute dei pazienti, alle quali
si potrebbe aggiungere una maggiore spesa da parte della Regione nel lungo
periodo, dovuta ad approvvigionamenti necessariamente più frequenti;
VISTO INOLTRE CHE:
- il decreto legislativo 50/2016 e le suddette direttive UE forniscono anche
prescrizioni in materia di pubblicità e trasparenza nella gestione delle gare
d’appalto. Già la Comunicazione interpretativa della Commissione Europea
2006/C 179/02 anticipava tali prescrizioni, chiedendo di “garantire, in favore di
ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta
l’apertura degli appalti dei servizi alla concorrenza, nonché il controllo
sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” anche per appalti inferiori a
determinate soglie e per contratti ed aspetti non ancora disciplinati dalle direttive
europee. A tale riguardo, “prendere contatto con un certo numero di potenziali
offerenti non è sufficiente” e dev’essere pubblicato un avviso accessibile a tutti
prima dell’aggiudicazione di un appalto;
- una nota della Segreteria Regionale per la Sanità del 3 maggio 2011,
indirizzata a tutte le Aziende sanitarie del Veneto, richiamava l’attenzione dei
Direttori Generali sulla necessità di prevedere forme di pubblicità adeguate al
valore degli appalti, secondo gli indirizzi impartiti dalla suddetta Comunicazione
interpretativa;
CONSIDERATO che l’articolo 71 del decreto legislativo 50/2016
prescrive che “tutte le procedure di scelta del contraente sono indette mediante
bandi di gara”, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 59, riguardo alla
procedura ristretta e alla procedura competitiva con negoziazione (in questi casi si
usa un avviso di preinformazione), e dall’articolo 63 per i casi di procedura
negoziata senza previa pubblicazione (da usare solo in specifici casi elencati nello
stesso articolo);
CONSIDERATO INFINE che il decreto legislativo 50/2016 e le direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE contengono anche altre norme importanti
per il settore degli appalti pubblici, ad esempio in materia di trasparenza, accesso
agli atti, conflitto di interessi e indicazioni procedurali;
impegna la Giunta regionale
ad emanare entro tre mesi direttive attraverso DGR ed eventualmente note delle
Segreterie Regionali al fine di aggiornare le linee di indirizzo in materia di appalti
e contratti per lavori, servizi e forniture, rivolte in particolare alle Aziende
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Sanitarie ed Ospedaliere del Veneto ed agli IPAB, oltre che a tutti gli uffici della
Regione Veneto ed ai suoi enti strumentali, prevedendo, tra l’altro:
- modalità di aggiudicazione delle gare secondo il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, come definita dalla legge, in tutti in casi,
eccetto quelli indicati nell’articolo 95 comma 4 del decreto legislativo 50/2016;
- pubblicità delle stesse gare previa pubblicazione del relativo bando, almeno in
tutti i casi in cui ne è previsto l’obbligo;
- ogni altra prescrizione volta ad attuare il nuovo quadro normativo in tema di
trasparenza, accesso agli atti e conflitto di interessi nell’ambito di appalti e
contratti.
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