Istituto Europeo di Pubblica Amministrazione (EIPA) Prefazione Le pagine che seguono offrono una presentazione dell’Istituto Europeo di Pubblica Amministrazione (EIPA) ed una descrizione dettagliata della sua organizzazione, attività e missione. L’EIPA è un Istituto unico nel suo genere, preposto a soddisfare i bisogni formativi delle Istituzioni europee, degli Stati membri dell’Unione Europea e di quelli candidati. L’Istituto si pone al servizio del management pubblico e sostiene le amministrazioni pubbliche nel loro adattamento al processo d’integrazione europea. Istituito a Maastricht nel 1981, l’EIPA vanta tre Antenne, una in Lussemburgo, una a Barcellona ed una terza a Milano, e può essere definito come uno "strumento" europeo, preposto alla formazione di funzionari pubblici, che integra e arricchisce questa sua attività centrale attraverso la ricerca applicata condotta dal proprio staff scientifico, e attraverso la consulenza a beneficio di amministrazioni nazionali e regionali. La dimensione europea è la raison d’être, l’origine dell’Istituto, il cui principale obiettivo, chiaramente riflesso nel modo in cui l’EIPA opera, è quello di garantire un’adeguata formazione ai funzionari pubblici. Il Consiglio di Amministrazione è composto da rappresentanti della Commissione Europea e dei 15 Stati membri UE, nonché, come membri associati, da rappresentanti di Paesi terzi (la maggior parte dei quali candidati all’ingresso nell’Unione) che hanno firmato con l’Istituto un accordo di collaborazione. I progressivi allargamenti dell’Unione e la prospettiva, negli anni a venire, dell’ammissione di ulteriori dodici o tredici nuovi membri nell’Unione, evidenziano il ruolo fondamentale della formazione all’interno delle pubbliche amministrazioni – senza la piena partecipazione delle quali sarebbe impossibile l’attuazione di politiche e leggi europee – e allo stesso tempo mettono in luce l’entità di questo bisogno di formazione a livello nazionale e regionale. E’ proprio in questo scenario, profondamente mutato nell’arco degli ultimi 20 anni, che l’EIPA deve svilupparsi e progredire, anche se occorre sottolineare che tuttora sono valide le ragioni che portarono alla fondazione dell’Istituto. L’idea di un’Europa reticolare e di un legame stretto tra gli Stati è sicuramente più presente e sentita oggi che nel 1981 e questo grazie all’iniziativa di molti istituti e scuole nazionali, che hanno "internazionalizzato" le loro attività e sono diventati pienamente attivi a livello europeo. E’ indispensabile che la collaborazione tra l’EIPA e questi istituti diventi sempre più intensa, attraverso un legame chiaro e saldo che riconosca i ruoli di entrambi e l’incontestabile valore aggiunto che l’Istituto fornisce. Quest’ultimo, infatti, è unico nella sua capacità di alimentare, attraverso il proprio potenziale di ricerca, attività di formazione sempre più diversificate e specializzate, di organizzare, 1 altresì, attività in un contesto multinazionale nel quale i partecipanti, provenienti da tutti gli Stati europei, possano condividere le loro esperienze e mettere a confronto i rispettivi approcci, ed infine, di fungere da forza propulsiva e "sensore" a livello europeo. Combinando questo spirito di cooperazione a tutte quelle caratteristiche che hanno reso l’Istituto, fin dall’inizio, unico nel suo genere, l’EIPA, Istituto Europeo di Pubblica Amministrazione potrà soddisfare al meglio la richiesta di qualità, alla base dei servizi che fornisce e delle attività in cui è impegnato. Prof. Gérard Druesne Direttore Generale EIPA EIPA, un Istituto europeo Introduzione Istituito nel 1981 durante il primo Consiglio europeo tenutosi a Maastricht (Paesi Bassi), l’EIPA è l’unico Istituto ad essere sostenuto dalle amministrazioni degli Stati membri dell’Unione Europea (UE) e dalla Commissione europea, i quali contribuiscono al suo finanziamento (una voce del bilancio annuale dell’UE è destinata al finanziamento dell’EIPA) e ne formano il Consiglio di Amministrazione. La missione centrale dell’Istituto, come stabilito nell’Atto costitutivo, è quella di "aiutare l’Unione europea, i suoi Stati membri e i Paesi associati all’EIPA, fornendo servizi di notevole importanza e di alta qualità, allo scopo di sviluppare le capacità dei funzionari pubblici nel trattare temi e problematiche concernenti l’Unione europea". Le attività di formazione sono integrate ed arricchite dalla ricerca applicata e da consulenze delle quali possono beneficiare le amministrazioni pubbliche – nazionali e regionali – nonché le Istituzione europee. Tali attività contribuiscono, inoltre, ad una maggiore conoscenza del processo di integrazione europea e delle politiche europee e rafforzano altresì nei funzionari pubblici la capacità di prendervi parte. La prospettiva di un futuro allargamento dell’UE ha indotto l’EIPA a stabilire accordi di collaborazione con alcuni Paesi che hanno richiesto di entrare a far parte dell’Unione (Bulgaria, Cipro, Ungheria, Malta, Polonia e Slovenia) e con Paesi terzi interessati al processo di integrazione europea (Norvegia, Svizzera) che, pertanto, hanno lo status di "Paesi associati". L’Istituto può definirsi europeo, non solo se si guarda ai campi di attività nei quali opera, ma anche se si considera la natura comparata del suo approccio all’amministrazione e al management pubblico. L’analisi dei sistemi amministrativi degli Stati membri mantiene sempre e comunque un carattere comparato, sia che la formazione riguardi gli strumenti di coordinamento degli affari europei, con metodi 2 di attuazione delle politiche comunitarie a livello nazionale e regionale, sia che riguardi il miglioramento delle pratiche amministrative. In questo modo, i partecipanti possono acquisire una visione ampia del panorama europeo, e riflettere criticamente e positivamente sulla diversità tra i Paesi europei in termini di buongoverno e amministrazione. Gli argomenti sono presentati in modo multidisciplinare – diritto, scienza amministrativa, management ed economia – consentendo così di "affrontare" tutti gli aspetti, e si avvalgono sistematicamente di casi di studio ed esercizi di simulazione. L’Istituto è situato nella suggestiva Piazza Onze Lieve Vrouweplein, nel centro storico della città di Maastricht. Organizzazione Henning Christophersen (DK), ex Vice Presidente della Commissione Europea, presiede il Consiglio di Amministrazione che è costituito da rappresentanti degli Stati membri dell’Unione europea – in genere i responsabili dell’amministrazione pubblica e della funzione pubblica – e della Commissione europea, nonché da rappresentanti di Paesi terzi che hanno firmato con l’Istituto un accordo di collaborazione così da includerli come membri associati. Al Direttore generale, attualmente Gérard Druesne (F) – professore universitario già Rettore dell’università di Nancy, ex Direttore dell’ufficio ERASMUS della Commissione europea ed ex Direttore del Centre des études européennes di Strasburgo – spetta la responsabilità della preparazione ed attuazione delle politiche dell’Istituto in materia di formazione e ricerca. Nel 2002 è stata istituita una Commissione Scientifica Consultiva come organo consultivo del Direttore generale per le questioni di carattere scientifico. I membri della Commissione sono stati selezionati all’interno di cinque settori di competenza, quali: • • • • • Diritto Comunitario e Politiche Comunitarie; Politica Estera e di Sicurezza, Politica Europea di Difesa; Giustizia ed Affari Interni; Management Pubblico; Amministrazione Pubblica Comparata; Dal punto di vista organizzativo, l’EIPA si compone di tre unità che si occupano rispettivamente di: • • • Processo decisionale europeo; Management pubblico ed amministrazione pubblica comparata; Politiche europee. Nel 2001 è stato nominato un development manager. 3 Staff L’EIPA ha uno staff di ruolo che supera di poco le 100 unità. Al fine di assicurare un equilibrio tra l’approccio scientifico-accademico e l’esperienza diretta nelle procedure amministrative, il corpo docente è composto sia da accademici sia da funzionari pubblici, assunti direttamente oppure distaccati dalle varie amministrazioni nazionali. I membri dell’organico EIPA provengono da tutti gli Stati UEe e dai Paesi associati all’Istituto, così da garantire un’ampia gamma di culture e mantenere allo stesso tempo un contatto stretto e costante con i governi di tutti i Paesi. Allo staff di ruolo dell’Istituto si aggiungono diversi esperti e professionisti che operano nelle istituzioni europee e nelle amministrazioni nazionali e regionali, grazie ai quali è possibile coprire tutte le tematiche, anche le più specifiche, legate al processo di integrazione europea e ai suoi progressivi sviluppi. Oltre al corpo docente e agli esperti, l’EIPA ha uno staff amministrativo di elevata esperienza con una grande gamma di capacità e competenze. Le due lingue di lavoro ufficiali dell’Istituto sono l’inglese e il francese, ma, all’occorrenza, sono utilizzate anche altre lingue, in particolare il tedesco. Antenne EIPA Antenna di Lussemburgo Nel 1992 l’EIPA ha istituito un’antenna in Lussemburgo in collaborazione con il Governo del Granducato. Situato nel Plateau Kirchberg, vicino alla Corte di Giustizia e al Tribunale di Prima istanza delle Comunità europee, l’European Centre for Judges and Lawyers (Centro europeo per magistrati e avvocati) offre programmi di formazione in diritto europeo rivolti a giudici, avvocati ed esperti legali in genere, che si svolgono in Lussemburgo, negli altri Stati membri, nonché nei Paesi candidati all’accesso all’Unione attraverso il Programma Phare. Il Centro organizza, ad esempio, in collaborazione con l’Università di Nancy e Thessaloniki, un programma di studi per il conseguimento di un master in Studi Giuridici Europei. Antenna di Barcellona Dal 1996 l’EIPA ha un’antenna anche a Barcellona (Spagna), l’European Centre for the Regions (Centro Europeo delle Regioni). Sostenuto dalla Generalitat de Catalunya (Governo della Catalogna), il Centro mira a promuovere la cooperazione regionale all’interno dell’Unione europea e ad assicurare coerenza nell’attuazione 4 delle politiche comunitarie a livello regionale. Il Centro promuove, inoltre, programmi per le amministrazioni dei Paesi del Bacino del Mediterraneo associati all’Unione Europea. Antenna di Milano Nel 2001, è stato istituito a Milano (Italia) il Centro europeo di formazione per gli affari sociali e la sanità pubblica. Sostenuto dalla Regione Lombardia, il Centro organizza attività legate alla libera circolazione dei lavoratori, al diritto del lavoro e alle relazioni professionali, al dialogo sociale nonché alla gestione delle amministrazioni sociali e della sanità pubblica. Il ruolo internazionale dell’EIPA EIPA e Unione Europea L’EIPA si occupa principalmente di programmi volti a migliorare la comprensione dei processi e delle politiche comunitarie, a sviluppare la capacità delle amministrazioni degli Stati membri di affrontare il processo di integrazione europea e di sostenere, altresì, lo sviluppo della cooperazione tra amministrazioni. L’Istituto, inoltre, con il sostegno della Commissione Europea, provvede alla segreteria tecnicoscientifica e mette a punto i documenti di lavoro per gli incontri informali dei Ministri per la funzione pubblica nonché per gli incontri semestrali dei Direttori Generali delle Pubbliche Amministrazioni dei Paesi UE. L’EIPA riveste inoltre, un ruolo attivo nel promuovere la collaborazione tra scuole nazionali e istituti di pubblica amministrazione che provvedono alla formazione di funzionari pubblici e di magistrati, al fine di svilupparne le capacità tecniche nella gestione di affari europei. Questo ruolo attivo si traduce nell’organizzazione, su propria iniziativa o in forma di consorzio in risposta a bandi di gara europei, di programmi rivolti ai suddetti istituti e scuole. L’EIPA organizza regolarmente seminari su richiesta delle istituzioni dell’Unione Europea (Parlamento Europeo, Consiglio Europeo e Commissione Europea). Sviluppa ugualmente delle attività per conto dei governi nazionali, cercando di soddisfare i loro specifici bisogni formativi. A tal proposito, un esempio è costituito dal ciclo di seminari sulla Presidenza, che mira a preparare gli Alti funzionari (Senior officials) delle amministrazioni nazionali all’esercizio della Presidenza del Consiglio dell’Unione Europea. L’Istituto organizza, inoltre, dei seminari aperti rivolti a funzionari, magistrati, avvocati ed accademici provenienti sia dai Paesi membri Ue sia da Paesi terzi. Un esempio a tale riguardo è rappresentato dal ciclo di corsi sulle negoziazioni europee, 5 nel quale i partecipanti analizzano e mettono in atto le strategie e le tattiche in materia di negoziati europei e sviluppano le competenze nella gestione efficace di tali negoziati. Il ciclo sulla Comitatologia è destinato ai funzionari degli Stati membri coinvolti nei processi decisionali comunitari, per prepararli nella loro partecipazione ai numerosi comitati e gruppi di esperti della Commissione nonché ai gruppi di lavoro del Consiglio, all’interno dei quali essi rappresentano le rispettive amministrazioni. Un accento particolare è posto sulla formazione dei funzionari delle amministrazioni locali e regionali, al fine di migliorare la loro efficienza nella gestione dei dossier europei che rientrano nelle loro competenze e fare in modo che traggano quanto più beneficio possibile dalle politiche che li riguardano direttamente. A tal proposito, l’EIPA si affida in particolar modo al Centro Europeo delle Regioni, la sua antenna a Barcellona. EIPA e i Paesi candidati all’adesione Parallelamente al processo di allargamento dell’UE, l’EIPA ha consolidato le sue relazioni con i Paesi candidati. Accordi di cooperazione sono stati, infatti, conclusi con Bulgaria, Cipro, Ungheria, Malta, Polonia e Slovenia. Tali Accordi prevedono il distacco di esperti nazionali presso l’Istituto, nonché l’organizzazione di attività formative che corrispondano alle esigenze specifiche di questi Paesi (lo stesso Accordo vige anche nel caso di due Paesi non candidati: Norvegia e Svizzera). Ogni anno l’EIPA organizza una grande conferenza sul tema dell’allargamento dell’Unione Europea, alla quale intervengono la Commissione Europea e i principali negoziatori di tutti i Paesi candidati. La conferenza è anche aperta ai partecipanti degli Stati membri dell’UE. In forma specifica e per richiesta della Commissione Europea e dei governi degli Stati membri, l’EIPA organizza seminari e attività di consulenza nei Paesi dell’Europa centro-orientale al fine di sostenerli nella preparazione alla loro adesione all’Unione. Scopo di queste attività è far sì che i funzionari familiarizzino con il sistema giuridico e con le regole di funzionamento dell’UE, nonché con i metodi di cooperazione e di attuazione delle politiche intraprese. Esse mirano, inoltre, a sostenere le riforme economiche ed amministrative in questi Paesi. Finanziati dal programma PHARE per i Paesi candidati e dal programma TACIS per i nuovi stati nati dopo la fine dell’Unione Sovietica, in un contesto di collaborazione bilaterale tra gli Stati membri UE e i Paesi interessati, questi seminari sono destinati a funzionari pubblici e regionali e a magistrati e membri del parlamento. Una collaborazione particolare è stata instaurata con la Fondazione per gli studi europei – l’Istituto Europeo di Lodz, Polonia – dove si organizzano seminari per l’amministrazione polacca che vertono, ad esempio, sul tema delle restrizioni e dei metodi di assimilazione dell’acquis comunitario e degli adattamenti richiesti ai servizi e al personale amministrativo. 6 L’EIPA, infine, partecipa a diversi programmi post-universitari organizzati dalle accademie di pubblica amministrazione e dalle università di molti Paesi dell’Europa centro-orientale. Oltre alla formazione propriamente detta, l’EIPA realizza anche programmi di assistenza tecnica e di consulenza sull’armonizzazione tra la legislazione nazionale dei Paesi candidati all’adesione e il Diritto comunitario. EIPA e partner dell’UE nel mondo L’Istituto promuove corsi di formazione sulle istituzioni e sulle politiche UE, rivolti alle amministrazioni pubbliche di Paesi che non figurano tra gli Stati membri o tra quelli che ambiscono ad accedere all’Unione. Oltre alle attività a favore degli Stati nati dopo la fine dell’Unione Sovietica, come l’Ucraina, l’EIPA sta realizzando un programma di formazione sulle politiche europee destinato alle pubbliche amministrazioni dei 12 Paesi mediterranei associati, nell’ambito del Processo di Barcellona e della creazione di un’area di libero scambio tra questi Paesi e l’Unione Europea. Questo programma si occupa della cooperazione industriale e del mercato interno. Inoltre, viene organizzato periodicamente, un ciclo di seminari per i funzionari provenienti dalla Repubblica di Corea. Attività Ogni anno l’EIPA organizza circa 400 attività e corsi di formazione per più di 7000 partecipanti provenienti da oltre 40 Paesi. Le lingue di lavoro sono generalmente l’inglese o il francese, sebbene in alcuni seminari sia previsto un servizio di interpretariato da e verso altre lingue. Alcuni corsi, organizzati nel Paese d’origine dei partecipanti, sono tenuti nella lingua nazionale del Paese ospitante. Formazione L’EIPA adatta la maggior parte delle sue attività di formazione alle esigenze dei suoi destinatari, ossia funzionari, magistrati, dirigenti coinvolti nell’elaborazione ed attuazione delle Politiche europee, così come politici a livello europeo, nazionale o regionale, ed esperti europei in materia di pubblica amministrazione, nonché in misura minore, sindacalisti, responsabili delle associazioni dei lavoratori e dei consumatori. La maggior parte delle attività dell’Istituto è organizzata sulla base di contratti conclusi con gli Stati, con le istituzioni europee o con altre organizzazioni, o sulla base di bandi di gara vinti dall’EIPA come leader o partner in un consorzio, oppure attraverso negoziati diretti. Il numero di "attività aperte" organizzate dall’Istituto su 7 propria iniziativa e alle quali i partecipanti si iscrivono individualmente, cresce costantemente. Più di 60 sono, ormai, quelle organizzate ogni anno, il che evidenzia una dimensione chiave della missione dell’Istituto. L’EIPA, infatti, non deve limitarsi a rispondere alle richieste che riceve, ma deve, al contrario, giocare un ruolo "propulsivo" sulla scena europea e prendere l’iniziativa per aprire nuove strade nella formazione delle pubbliche amministrazioni. L’EIPA organizza un numero sempre crescente di seminari che hanno luogo regolarmente, aumentando così la sua visibilità e dimostrando come l’Istituto sia il luogo dove ormai è consuetudine organizzare incontri su temi specifici a livello europeo. E’ il caso, ad esempio, delle attività che si occupano di comitati e Comitatologia, Presidenza e Negoziazioni europee, Gestione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, appalti pubblici, aiuti di Stato e Informazione a livello europeo. Lo stesso vale per le numerose conferenze annuali sul tema dell’allargamento dell’Unione Europea e sugli accordi di Schengen (politica sull’immigrazione e di asilo). La peculiarità dell’EIPA, e che ne costituisce fondamentalmente il valore aggiunto, sono i suoi corsi di formazione, che riuniscono partecipanti di molti Stati membri UE e dei Paesi candidati e che si svolgono in un ambiente multiculturale, dove il trasferimento delle conoscenze e del know-how si combina con successo agli scambi di esperienze e delle migliori pratiche tratte da sistemi amministrativi profondamente diversi. Le sessioni dei corsi di formazione comprendono spesso casi di studio e simulazioni di situazioni concretamente sperimentate all’interno dei processi europei. Lo stesso vale, ovviamente, per i seminari che mirano all’apprendimento comune di tecniche adottabili nelle negoziazioni europee o che si occupano della partecipazione alle varie fasi del processo decisionale comunitario. Lo stesso approccio pedagogico si può notare nel programma post-universitario per il conseguimento del Master in Studi Giuridici Europei organizzato dall’Antenna di Lussemburgo in collaborazione con il Centro Universitario Europeo di Nancy e con l’Università Aristotele di Thessaloniki, o anche nei due moduli del Master in Affari Pubblici Europei dell’Università di Maastricht per i quali l’EIPA è direttamente responsabile. L’EIPA, come già illustrato, ha un proprio corpo docente che si occupa delle attività di formazione e ricerca. L’Istituto si avvale anche di una rete internazionale di esperti, al fine di soddisfare i bisogni molto specifici e profondamente diversi delle pubbliche amministrazioni. Ricerca e Consulenza La Ricerca, aspetto integrante della missione dell’EIPA, è direttamene connessa ai bisogni delle amministrazioni nazionali e delle istituzioni europee, ed è necessaria per garantire la qualità della formazione offerta dall’Istituto. 8 Le attività di ricerca e di consulenza hanno lo scopo di soddisfare i bisogni, presenti e futuri, delle amministrazioni alle quali sono affidate l’elaborazione e la gestione delle Politiche europee. Il lavoro di ricerca, che si traduce in pubblicazioni, aiuta a perfezionare i programmi di formazione con la preparazione di materiale di studio e dei casi di studio. Vengono svolte inoltre, regolari e continue analisi comparate relative alla gestione delle Politiche pubbliche attraverso accertamenti periodici delle capacità amministrative necessarie per gestire il processo di integrazione. Da un punto di vista più generale, l’EIPA si configura come think-tank nonché promotore di numerose iniziative per contribuire al dibattito sia sulle idee in merito allo sviluppo delle Politiche e delle Istituzioni europee, sia sullo sforzo, compiuto dalle amministrazioni nazionali e regionali, per un corretto processo di integrazione. Un’attenzione particolare meritano gli studi a beneficio dei Direttori Generali della Pubblica Amministrazione degli Stati membri dell’UE e della Commissione Europea. Ad ogni passaggio di consegne tra una Presidenza dell’Unione Europea e l’altra, l’EIPA viene regolarmente chiamato in causa per elaborare, sulla base di dettagliati questionari inviati agli Stati membri e alla Commissione Europea, delle analisi comparata su temi di interesse comune. In questo modo, l’Istituto è in grado di fornire una panoramica generale e periodica dell’aggiornamento delle amministrazioni pubbliche europee in campi quali l’e-government, la gestione delle risorse umane ed infine la modernizzazione e i processi di riforma nelle amministrazioni pubbliche. Informazione e Documentazione La biblioteca dell’EIPA vanta una collezione di circa 25.000 volumi su temi europei, amministrazione pubblica e gestione pubblica, scienze politiche, diritto ed economia. L’Istituto è inoltre abbonato a circa 350 periodici. Nel 1990, la Commissione ha riconosciuto all’Istituto lo status di European Documentation Centre – Centro di Documentazione Europea – vale a dire Centro depositario di tutti i documenti ufficiali dell’Unione europea redatti in inglese e, in molti casi, anche di quelli in lingua francese. La biblioteca dell’EIPA si avvale delle tecnologie informatiche più avanzate per fornire l’accesso a tutti i database dell’Unione europea, sia presenti online che raccolti su CD-ROM. Lo stesso catalogo della biblioteca, è consultabile attraverso il sito dell’Istituto. La biblioteca è dotata, inoltre, di terminali utilizzabili dai suoi utenti e dai quali è possibile navigare in Internet. La biblioteca è aperta al pubblico dalle 8.30 alle 17.00, dal lunedì al venerdì. 9 Pubblicazioni L’EIPA pubblica e distribuisce documenti di lavoro (i cui testi completi si possono trovare gratuitamente sul sito dell’Istituto), atti di riunioni o seminari e documenti contenenti i risultati delle attività di ricerca (e pubblicati nella collana "Current European Issues"). Questa documentazione può essere ordinata direttamente all’Istituto. L’elenco completo delle pubblicazioni disponibili e di prossima uscita può essere richiesto direttamente al Dipartimento pubblicazioni o consultato sul sito dell’Istituto. Il bollettino EIPA EIPASCOPE, il bollettino dell’EIPA, è pubblicato tre volte l’anno e contiene articoli in inglese e in francese sui molteplici temi connessi alle attività dell’Istituto, un programma delle attività previste per i mesi successivi, nonché un elenco delle pubblicazioni recenti e quelle in corso di stampa. L’EIPASCOPE può essere ricevuto, gratuitamente e su richiesta, prendendo contatto con il Dipartimento pubblicazioni, oppure è consultabile sul sito dell’Istituto, insieme a tutti i numeri già pubblicati. 10