La complementarietà degli interventi nazionali ed europei per la

COTER-V-015
92a sessione plenaria
11 e 12 ottobre 2011
PROGETTO DI PARERE
del Comitato delle regioni
LA COMPLEMENTARIETÀ DEGLI INTERVENTI NAZIONALI ED
EUROPEI PER LA RIDUZIONE DEGLI SQUILIBRI NELLO
SVILUPPO ECONOMICO E SOCIALE
_____________
Relatore: Francesco MUSOTTO (IT/AE)
deputato dell'Assemblea regionale siciliana
_____________
Termine per la presentazione degli emendamenti:
martedì 27 settembre 2011, a mezzanotte (ora di Bruxelles) (e-mail: [email protected])
Numero di firme richieste: 6
CdR 167/2011 riv. 1 FR/IT-Man/cl
— Rue Belliard/Belliardstraat 101 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË —
Tel. +32 22822211 — Fax +32 22822325 — Internet: http://www.cor.europa.eu
IT
-1-
Testo di riferimento
CdR 167/2011 riv. 1 FR/IT-Man/cl
.../...
-2I.
RACCOMANDAZIONI POLITICHE
IL COMITATO DELLE REGIONI
Osservazioni generali
1.
sottolinea quanto disposto dall'articolo 174 TFUE (ex articolo 158 TCE), secondo il quale, per
promuovere una crescita armoniosa dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la
propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e
territoriale. In particolare, l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie
regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite;
2.
evidenzia che un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da
transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi
naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica
e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna;
3.
rammenta che l'articolo 349 TFUE riconosce la specifica realtà delle regioni ultraperiferiche e
giustifica la necessità sia di introdurre degli adattamenti nel diritto dell'UE al momento di
applicarlo a queste regioni che di adottare, ove opportuno, misure specifiche, in particolare
nel quadro della politica di coesione;
4.
condivide il principio enunciato dalla Commissione europea nella Quinta relazione sulla
coesione economica, sociale e territoriale1, che vede anche per il futuro la coesione quale
politica di sviluppo che interviene nell'intera Unione europea e, quindi, in tutte le sue
regioni;
5.
ritiene, pertanto, che la politica europea di coesione, integrata agli interventi pubblici ai
diversi livelli territoriali, debba continuare a svolgere un ruolo essenziale nella promozione di
uno sviluppo armonico del territorio dell'Unione europea nel suo complesso, favorendo il
recupero delle regioni in relativo ritardo di sviluppo, dedicando ad esse la parte più
rilevante delle risorse, e contribuendo, al contempo, a rilanciare e a qualificare la
competitività delle regioni più avanzate.
1
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato
delle regioni e alla Banca europea per gli investimenti Conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e
territoriale: il futuro della politica di coesione – COM(2010) 642 definitivo.
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.../...
-3Il ruolo della complementarietà degli interventi nazionali ed europei nella riduzione degli
squilibri in termini di crescita economica, sociale e territoriale
6.
sostiene che, soltanto attraverso l'integrazione, la sinergia e la complementarietà degli
interventi nazionali ed europei ispirati al valore della solidarietà concreta, possano colmarsi
le disparità economiche, sociali e territoriali ancora presenti nel territorio dell'Unione
europea;
7.
reputa, infatti, che questi principi possano risultare decisivi sotto molteplici aspetti e, in
particolare, al fine di:





stimolare gli Stati membri a rafforzare la capacità istituzionale e amministrativa al
loro interno,
evitare inefficaci sovrapposizioni tra i diversi interventi su uno stesso territorio,
conciliare gli obiettivi e le priorità di ciascun livello di governo,
migliorare la qualità degli interventi pubblici a tutti i livelli,
rafforzare l'efficacia della politica di coesione;
8.
è dell'avviso che la politica europea di coesione, integrata agli interventi pubblici ai diversi
livelli territoriali, sia lo strumento più efficace per il sostegno solidale alle regioni più
svantaggiate e contribuisca, al contempo, a creare crescita e prosperità nell'insieme dell'UE.
Rileva, infatti, che essa ha favorito la crescita del PIL europeo nel suo complesso, ha
agevolato la costruzione di nuove infrastrutture, accrescendo l'accessibilità dei territori
europei, ha migliorato la protezione dell'ambiente, ha creato nuova e migliore
occupazione, ha potenziato il capitale umano e ha contribuito a sostenere la competitività
delle regioni dell'Unione europea;
9.
evidenzia che, nonostante i significativi progressi realizzati in materia di riduzione dei divari
di sviluppo, la recente crisi economica e finanziaria potrebbe rendere più evidenti gli
squilibri tra le regioni europee e in seno alle regioni stesse;
10.
attira l'attenzione sul fatto che le aree svantaggiate hanno minori capacità di mettere in campo
risorse proprie rispetto a quelle più prospere e ciò ne accentua la vulnerabilità agli shock
esterni e ne compromette, in un periodo di crisi come quello attuale e di cui non si conosce la
durata, i progressi realizzati. In queste aree, il finanziamento UE a complemento degli
interventi nazionali è un elemento chiave per garantire una certa stabilità agli investimenti
pubblici e, di conseguenza, una parte cruciale della ripresa economica;
11.
evidenzia che la politica europea di coesione, essendo caratterizzata da un'ampia vision che
comprende lo sviluppo economico delle regioni in ritardo, il sostegno ai gruppi socialmente
vulnerabili, la sostenibilità sociale e ambientale dello sviluppo e il rispetto delle specificità
territoriali e culturali, orienta in questo senso anche gli interventi nazionali riconducibili agli
stessi obiettivi di coesione;
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-4-
12.
insiste, pertanto, sulla necessità che la nuova politica di coesione continui a disporre delle
risorse necessarie per proseguire verso un reale riequilibrio economico e sociale tra le
regioni d'Europa, rafforzando e completando le azioni condotte a livello nazionale, regionale
e locale. Anche in futuro dovrebbe, quindi, essere prevista l'allocazione di una quota
appropriata delle risorse di bilancio UE per finanziare opportune attività di sostegno ai
territori dell'Unione europea in situazioni di relativo ritardo di sviluppo;
13.
sottolinea che la nuova politica di coesione dovrebbe tener conto della cooperazione
transfrontaliera. Nelle regioni frontaliere degli Stati membri, occorre offrire forme di sostegno
per lo sviluppo della cooperazione con i paesi vicini alla frontiera esterna dell'Unione, e in
particolare tra paesi e regioni che presentano grandi differenze di sviluppo economico. Reputa
inoltre che la creazione di spazi territoriali comuni nelle regioni frontaliere richieda un
sostegno sistematico e selettivo a livello dell'UE sia per il rafforzamento della politica
spaziale che per la realizzazione di progetti comuni di sviluppo;
14.
è cosciente dell'importanza del PIL pro capite a livello regionale per misurare la crescita
economica, ma auspica che, in collaborazione con gli enti regionali e locali, possano mettersi
a punto indicatori complementari, che stabiliscano la situazione di partenza delle diverse
regioni e, in questo modo, illustrino meglio i progressi raggiunti nel ridurre le disparità
esistenti fra le regioni dell'Unione europea e al loro interno 2 e rispecchino, quindi, più
fedelmente il livello di sviluppo e i problemi specifici di coesione sociale e territoriale di
ciascuna regione.
Una complementarità dipendente dal contesto istituzionale e amministrativo
15.
reputa necessario che tanto la politica di coesione che le politiche nazionali di sviluppo
regionale possano godere di un ambiente istituzionale adeguato, di una pubblica
amministrazione efficiente e di un partenariato efficace tra i diversi livelli di governance,
volti a delineare strategie di sviluppo a medio e lungo termine coerenti e integrate e quadri
programmatici pluriennali su cui fondarle;
16.
ritiene che, nel rispetto di ciascun ordinamento nazionale, la politica europea di coesione,
integrata agli interventi pubblici ai diversi livelli, possa stimolare gli Stati membri a
rafforzare la capacità istituzionale e amministrativa necessaria a garantire un uso più
efficiente ed efficace delle risorse finanziarie e, quindi, a massimizzare l'impatto degli
investimenti volti alla riduzione delle disparità nella crescita;
17.
evidenzia che i diversi sistemi di attuazione della politica europea di coesione e delle politiche
nazionali di sviluppo regionale dipendono dalle specificità di ogni Stato membro e sono
2
Conclusioni del seminario organizzato dalla regione Umbria e dalla commissione Politica di coesione territoriale (COTER) del
Comitato delle regioni e svoltosi a Perugia il 29 aprile 2011 sul tema Nuovi indicatori: misurare i progressi della politica di
coesione.
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-5condizionati dal contesto istituzionale e dalla ripartizione delle competenze e, più in
particolare, dal grado di decentramento e dal livello di attuazione dei principi della
governance multilivello, oltre che dall'esperienza regionale e locale in materia di sviluppo
territoriale e dall'entità e dalla portata geografica dei programmi3;
18.
ritiene necessario, laddove esistono differenti strutture attuative degli interventi nazionali ed
europei, realizzare una maggiore cooperazione tra i vari livelli di governance coinvolti, al fine
di evitare inefficaci sovrapposizioni. Considera, infatti, che una sinergia ottimale possa
progressivamente raggiungersi tramite una programmazione integrata di tutti gli interventi di
sviluppo realizzati su un territorio, ma anche attraverso momenti gestionali fortemente
coordinati e, a tal fine, ritiene utile la previsione di procedure e di strutture di
coordinamento ad hoc con il compito di assicurare maggiore coerenza e complementarità tra
i diversi interventi nazionali ed europei. Considera fondamentale sviluppare e rafforzare le
modalità di dialogo diretto (forum di dialogo politico) tra i diversi livelli politici in merito sia
alla configurazione che all'attuazione della politica di coesione.
Verso uno sviluppo territoriale maggiormente integrato
19.
sostiene che, per avere un effetto maggiormente significativo sulla coesione così come sulla
competitività dei territori, gli interventi volti alla riduzione degli squilibri economici, sociali e
territoriali debbano fondarsi su azioni integrate, maggiormente orientate ai risultati e definite
tenendo conto della dimensione territoriale dei problemi;
20.
sottolinea che la coesione territoriale, nuovo obiettivo politico sancito dal Trattato di Lisbona,
è divenuta una priorità insieme alla coesione economica e sociale, e che, pertanto, la
dimensione territoriale deve essere meglio integrata in tutte le politiche che hanno un chiaro
effetto territoriale, anche attraverso valutazioni sistematiche del loro impatto territoriale.
Reputa, a tal fine, utile l'introduzione di sistemi di monitoraggio che possano costantemente
tracciare la distribuzione della spesa pubblica riconducibile agli obiettivi di coesione nei
territori dell'UE;
21.
evidenzia che la partecipazione delle amministrazioni pubbliche a tutti i livelli nel processo di
pianificazione strategica e di attuazione degli interventi volti alla riduzione degli squilibri
nello sviluppo economico e sociale garantisce l'elaborazione di misure che traggono dai
contesti territoriali l'ispirazione e le conoscenze necessarie per valorizzare le potenzialità dei
territori, concentrare le risorse e massimizzare l'efficacia dell'azione pubblica;
22.
evidenzia che sfide quali la lotta al cambiamento climatico, l'approvvigionamento energetico,
la globalizzazione, il rapporto tra aree urbane e rurali, il cambiamento demografico o i
fenomeni migratori hanno un impatto territoriale fortemente differenziato e, pertanto,
3
Studio realizzato da Rona MICHIE e John BACHTLER Managing Structural Funds – Institutionalising Good practice ("Gestire
i fondi strutturali: istituzionalizzare le buone pratiche"), European Policies Research Centre – University of Strathclyde – 1996.
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-6necessitano anche di soluzioni progettate e attuate a livello regionale e locale nel rispetto
del principio di sussidiarietà;
23.
ritiene, pertanto, che, in ossequio al principio di partenariato, il successo degli interventi
nazionali ed europei non può prescindere da un'esplicita partecipazione delle assemblee
democratiche a livello regionale e locale né dalla capacità di mobilitare le autorità regionali e
locali così come le parti economiche e sociali e del terzo settore sia nella fase di
pianificazione che nelle fasi di programmazione ed attuazione degli interventi.
Un approccio che rafforzi l'efficacia della coesione
24.
riconosce la necessità di promuovere lo sviluppo dei territori europei in un quadro di rigore
per le finanze pubbliche, che impone la ricerca della massima efficacia ed efficienza,
sostenendo la proposta della Commissione europea di orientarsi maggiormente ai risultati,
introducendo obiettivi chiari e quantificabili ed indicatori di risultato misurabili e coerenti con
gli interventi programmati, per poter condurre una valutazione globale e continua sull'intero
periodo di programmazione;
25.
non è contrario al principio di introdurre condizionalità ex ante per l'utilizzo dei fondi
strutturali, strettamente e direttamente legate al miglioramento dell'efficacia della politica
europea di coesione e in grado di incidere positivamente sulla fattibilità e l'operatività dei
programmi e sull'integrazione degli interventi per lo sviluppo;
26.
sottolinea, tuttavia, che suddette condizionalità non devono essere tali da ritardare l'avvio dei
programmi legati ai fondi strutturali, riducendo fortemente anche i risultati attesi dall'impiego
di risorse nazionali destinate a interventi complementari a quelli europei, e si riserva di
esprimersi in modo compiuto dopo che la Commissione europea avrà formulato la propria
proposta in materia;
27.
non concorda, invece, con quanto proposto dalla Commissione europea in materia di
condizionalità legate al Patto di stabilità e crescita, che rischierebbero di penalizzare gli
enti regionali e locali, non responsabili del mancato rispetto di obblighi che incombono agli
Stati membri 4 , bloccandone o ritardandone il processo di sviluppo e compromettendo i
risultati già raggiunti;
28.
prende atto che diversi fattori possono alterare l'impiego ottimale dei fondi europei nelle aree
e nei settori di intervento più favorevoli alla crescita, determinando la riduzione del loro
4
Cfr. parere del CdR in merito alla Quinta relazione sulla coesione – CdR 369/2010 fin (relatore: Michel DELEBARRE,
FR/PSE).
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-7potenziale effetto su un territorio5. In questo contesto, la verifica dell'addizionalità ha un
ruolo importante nell'assicurare che tali fondi siano usati a effettivo complemento dei
programmi di spesa nazionali, dando all'azione dell'Unione europea un vero valore aggiunto;
29.
sottolinea, quindi, l'opportunità di introdurre sistemi di verifica che possano più
efficacemente vegliare sul ruolo addizionale dei fondi strutturali, garantendo agli interventi
europei di realizzare azioni aggiuntive e complementari non ordinariamente o non
sufficientemente trattate dagli ordinamenti nazionali;
30.
ritiene che l'efficacia e l'efficienza della politica europea di coesione dipendano anche dalla
semplificazione delle procedure, al fine di ridurre il più possibile gli oneri normativi e
amministrativi per i beneficiari. Procedure più snelle costituiscono, infatti, premesse
importanti per un impiego efficiente delle risorse. Invita, pertanto, la Commissione europea
ad approfondire la riflessione in materia e a valutare l'opportunità di introdurre proposte volte
a migliorare l'allineamento delle regole europee (principi, tempi e procedure) con quelle
nazionali, dando priorità ai risultati e agli effetti ottenuti.
Per una maggiore integrazione e complementarietà degli interventi dopo il 2013
31.
riconosce l'importanza della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile
ed inclusiva ed accoglie con favore quanto contenuto nella comunicazione della Commissione
europea Il contributo della politica regionale alla crescita sostenibile nel contesto della
strategia Europa 20206, secondo cui la concretizzazione degli obiettivi fissati nella strategia
dipenderà in larga misura da decisioni adottate a livello regionale e locale;
32.
ritiene che la politica di coesione possa dare un contributo importante alla strategia Europa
2020, ma che non debba essere assorbita al suo interno, insistendo sul suo ruolo di
sostegno a uno sviluppo armonioso dell'Unione europea attraverso la riduzione degli squilibri
economici e sociali tra i territori europei, come stabilito dall'art. 174 TFUE. I due processi di
attuazione dovrebbero, pertanto, rimanere anche in futuro indipendenti, rispondendo ciascuno
a finalità specifiche e non totalmente sovrapponibili, pur interagendo in un quadro di
integrazione e complementarità;
33.
sostiene la proposta contenuta nella Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e
territoriale di elaborare un Quadro strategico comune in cui rientrerebbero i fondi a finalità
strutturale e gli altri fondi europei di sviluppo territoriale, ossia il Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione, il Fondo europeo
5
6
Chiara DEL BO, Massimo FLORIO, Emanuela SIRTORI e Silvia VIGNETTI Additionality and regional development: are EU
structural funds complements or substitutes of National public finance? ("Addizionalità e sviluppo regionale: i fondi strutturali
UE, complementi o sostituti dei finanziamenti pubblici nazionali?"), CISL – Centre for Industrial Studies, 2009. Studio realizzato
su richiesta della DG Politica regionale della Commissione europea.
Comunicazione della Commissione Il contributo della politica regionale alla crescita sostenibile nel contesto della strategia
Europa 2020 – COM(2011) 17 definitivo.
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-8agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per la pesca (FEP), pur se
ciascuno con i propri mezzi e le proprie regole specifiche. Ritiene positivo, infatti, che i fondi
europei al servizio delle politiche strutturali siano integrati nell'ambito di uno stesso quadro
strategico di sviluppo che dovrebbe permetterne un migliore coordinamento. È auspicabile
realizzare un'analoga integrazione – ossia un quadro strategico comune – anche a livello
nazionale e, in questo modo, rendere possibile un maggiore coordinamento delle iniziative
strategiche in materia di sviluppo a livello sia regionale che locale;
34.
ritiene necessario che, nel contesto della discussione in corso sui futuri regolamenti sui fondi
strutturali, i contratti di partnership sullo sviluppo e gli investimenti, basandosi sul Quadro
strategico comune, possano divenire uno strumento per rendere effettivamente complementari
gli interventi nazionali ed europei con gli stessi obiettivi di riduzione degli squilibri
economici, sociali e territoriali, stabilendo le priorità di investimento, l'allocazione delle
risorse nazionali ed europee, le condizioni concordate e gli obiettivi da raggiungere;
35.
ribadisce, tuttavia, la necessità che, conformemente ai principi della governance multilivello,
tali contratti siano elaborati e sviluppati con la piena partecipazione degli enti regionali e
locali, ossia con le istituzioni responsabili dell'attuazione e della gestione degli interventi sul
territorio, e non semplicemente tra gli Stati membri e la Commissione europea, al fine di
coordinare più efficacemente e sincronizzare le diverse agende politiche e rafforzare la
governance strategica e non soltanto operativa;
36.
ritiene che i contratti di partnership sullo sviluppo e gli investimenti, elaborati e sviluppati in
partenariato con gli enti regionali e locali e non semplicemente tra la Commissione europea e
gli Stati membri, possano tradurre concretamente i patti territoriali, che il Comitato delle
regioni promuove con riferimento ai programmi nazionali di riforma7;
37.
sostiene che le politiche nazionali di sviluppo regionale e la politica europea di coesione così
coordinate rifletterebbero in concreto il principio di concentrazione degli interventi,
massimizzando le sinergie dei diversi strumenti che operano nello stesso territorio e tenendo
conto delle interdipendenze esistenti. Si potrebbe in questo modo garantire non soltanto un
maggiore coordinamento tra i campi di applicazione del FESR, del FSE, del Fondo di
coesione, del FEASR e del FEP, ma anche con gli interventi nazionali con gli stessi obiettivi
di sviluppo;
38.
ritiene, inoltre, di importanza strategica non considerare le politiche nazionali di sviluppo
regionale e la politica europea di coesione isolatamente dalle politiche settoriali, reputando
indispensabile trovare maggiori coerenza, articolazione e sinergia tra gli interventi. In molti
7
Cfr. parere del CdR Revisione del bilancio dell'Unione europea – CdR 318/2010 fin (relatori: Mercedes BRESSO, IT/PSE e
Ramón Luis VALCÁRCEL SISO, ES/PPE).
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-9settori, infatti, le politiche pubbliche tendono ad avere effetti interdipendenti e possono
avere un impatto complessivo maggiore se implementate in modo ben coordinato8;
39.
sostiene che in questo modo si favorirebbe il concreto allineamento dei programmi ad
obiettivi definiti, concentrandosi sugli strumenti politici efficaci e le risorse finanziarie
esistenti per il raggiungimento di tali traguardi, stabilendo priorità in materia di settori
d'intervento, di investimento e di disponibilità delle risorse dell'UE, priorità definite in base a
un'analisi delle risorse delle singole regioni. Così facendo, si potrebbe sia sfruttare in modo
ottimale il potenziale di ciascuna regione che conoscerne le rispettive, specifiche priorità.
Bruxelles,
8
Studio realizzato da Laura POLVERARI e Rona MICHIE Complementarity or conflict? The (in)coherence of Cohesion Policy
("Complementarità o conflitto? (In)coerenza della politica di coesione"), European Policies Research Centre – University of
Strathclyde – 2011.
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- 10 II.
PROCEDURA
La complementarietà degli interventi nazionali ed europei
per la riduzione degli squilibri nello sviluppo economico e
sociale
Titolo
Riferimenti
Base giuridica
Base regolamentare
Articolo 307, primo comma, del TFUE
Consultazione da parte della presidenza polacca del
Consiglio
Date della lettera della presidenza 6 dicembre 2010
polacca
8 febbraio 2011
Data della decisione della Presidente
Commissione politica di coesione territoriale (COTER)
Commissione competente
Francesco MUSOTTO (IT/AE), deputato dell'Assemblea
Relatore
regionale siciliana
14 aprile 2011
Nota di analisi
Discussione sulla base del documento di lavoro:
Esame in commissione
19 maggio 2011
4 luglio 2011
Data dell'adozione in commissione
Adozione a maggioranza
Esito del voto in commissione
Data dell'adozione in sessione plenaria prevista l'11 o 12 ottobre 2011
Precedente parere del Comitato
 Parere in merito alla Quinta relazione sulla coesione
economica, sociale e territoriale - CdR 369/2010 fin
 Parere sul tema Il contributo della politica di coesione
alla strategia Europa 2020 - CdR 223/2010 fin9
 Parere sul tema Politica di coesione: relazione
strategica 2010 sull'attuazione dei programmi
2007-2013 - CdR 159/2010 fin10
_____________
9
10
GU C 15 del 18.1.2011, pag. 10.
GU C 42 del 10.2.2011, pag. 43.
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