Le burocrazie pubbliche
(Panebianco 1986)
Struttura
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Burocrazie pubbliche e burocrazie private
Definizioni di burocrazia
Definizione di Weber; tipi di potere e burocrazia
Le condizioni storiche dello sviluppo della burocrazia
pubblica
Fasi dello sviluppo burocratica e differenze nazionali
Criteri di classificazione dei sistemi amministrativi
Le trasformazioni delle burocrazie pubbliche all’epoca
della democrazia di massa
La prospettiva dualista e quella della politica burocratica
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Burocrazie pubbliche e burocrazie private
Ipotesi a confronto
• Enfasi sulle differenze : diversi gli scopi organizzativi, i
processi di reperimento e di allocazione delle risorse,
l’ambiente e i rapporti di autorità
• Enfasi sulle somiglianze: l’ambiente effettivo delle
burocrazie private non è il mercato dei testi di
economia. Le organizzazioni pubbliche sono spesso
altrettanto autonome di fatto di molte imprese private
• Enfasi sulla convergenza: i due tipi di organizzazione
tendono a somigliarsi perchè gli stessi confini fra
pubblico e privato si fanno più incerti e mobili.
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Definizioni di burocrazia
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•
•
“Pubblica amministrazione”
“Organizzazione”
“Cattiva amministrazione”
“Sistema organizzativo che massimizza
l’efficienza”
• “Governo dei funzionari”
• “Amministrazione da parte di funzionari
stipendiati”
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Definizione di burocrazia di Weber
• Organizzazioni che funzionano secondo il
principio delle competenze di autorità attribuite
a uffici e specificate attraverso regole
impersonali ed universali.
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Specificità dello stato moderno
burocratico (Weber)
•
•
•
•
L’accentramento del potere
Il monopolio della forza legittima
L’impersonalità del comando
La legittimazione razionale-legale (versus il
potere tradizionale e carismatico)
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Tipologia del potere in Weber
• Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere
sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di
coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità.
• Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria
al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare
di una persona.
• Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella
legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di
coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad
essi.
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Caratteristiche della burocrazia razionale legale
• Esistenza di un sistema si regole generali che vincoli allo
stesso modo i detentori del potere, l’apparato
amministrativo, e coloro su cui si esercita il potere
• Organizzazione gerarchica e monocratica
• Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedure
amministrative standardizzate
• Reclutamento tramite concorsi che accertino la
competenza
• Separazione fra persone e uffici
• Esercizio delle funzioni amministrative su basi
continuative e ufficialità degli atti
• Impersonalità dell’atteggiamento del funzionario (sine ira
et studio)
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Condizioni storiche che spiegano lo sviluppo della burocrazia
Superiorità tecnica
Affermazione
dell’economia monetaria
Fattori internazionali
Macchine da guerra
Amministrazioni “residui” della guerra
Diritti acquisiti con la guerra
Gestione dei debiti
Sviluppo qualitativo e quantitativo
dei compiti amministrativi dello stato
Concentrazione dei mezzi di impresa
Nelle mani dei detentori del potere
Processo di democratizzazione e
pressioni provenienti dai gruppi
sociali
Spinte provenienti
da interessi propri
e della stessa
burocrazia
Crescita
burocratica
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Tre fasi principali nello sviluppo delle
burocrazie moderne:
• Periodo assolutista: nascita delle burocrazie
moderne e loro consolidamento con le
caratteristiche di corpi gerarchicamente ordinati di
funzionari stipendiati.
• Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli
anciens régimes sono sottomesse a sistemi di
diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello
Stato di diritto
• Periodo della democrazia di massa: la struttura
burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.
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Le diversita dei percorsi storici
•
Il modo in cui nei diversi paese sono vissute le diverse
fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista
spiegano gran parte delle differenze fra :
1.
2.
3.
4.
Francia
Prussia-Germania
Gran Bretagna
Stati Uniti
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Due principali criteri per la classificazione dei
sistemi amministrativi
•
Basato sulle caratteristiche dei sistemi amministrativi
nel loro complesso:
a)Stato federale versus stato unitario
b) Tipo di divisione del lavoro entro l’organizzazione
• Basato sulle caratteristiche delle sole élites
burocratiche:
a) estrazione sociale e status dell’élite amministrativa
b) modalità del reclutamento, della socializzazione e dei
patterns di carriera
c) carattere chiuso o aperto dell’elite amministrativa
d) Generalismo versus specialismo
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Modelli di burocrazia
Modello francese
Modello statunitense
Formazione
Formazione ad hoc per
pubblica amministrazione
Acquisizione di competenze
anche attraverso esperienze
professionali
Accesso
Concorso pubblico
Possibilità di nomine politiche
Carriere
Interna alla pubblica
amministrazione
Permeabile a ingressi
dall’esterno
Competenze
Profilo generalista
Specializzate
Sistema decisionale Autorità gerarchica interna
(struttura per ministeri)
Organizzazione intorno a
progetti (struttura per agenzie)
Cultura
amministrativa
Legittimazione tramite
applicazione di norme
impersonali
Costruzione di decisioni su
casi individuali
Rapporti con
l’esterno
Formale chiusura rispetto
all’esterno
Funzione attiva di mediazione
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Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca
della democrazia di massa e dei sistemi di welfare
• Mutamento nella composizione del pubblico
impiego; nuove figure professionali
• Aumento delle agenzie e degli enti pubblici
speciali, distinti e separati dalla tradizionale
organizzazione ministeriale
• Le agenzie preesistenti si sono trasformate , si
sono complicate le linee di autorità interne,
(strutture di coordinamento a matrice, task force,
staff consultivi etc.)
• Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie
pubbliche e i gruppi organizzati privati
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Effetti della trasformazione delle burocrazie pubbliche
• Accresciuta frammentazione, aumento delle
dimensioni, della complessità, della
eterogeneità (evoluzione neo feudale)
• Aumento della competizione
infraburocratica
• Sindacalizzazione del pubblico impiego
• Arricchimento dei compiti degli
amministratori: programmi “condizionali”+
programmi di scopo
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Rapporti politica-amministrazione:
la prospettiva dualista
•
1.
a)
b)
c)
d)
Sono riconducibili a questa prospettiva sia
i sostenitori della tesi dello “Stato
Amministrativo” sia quelli che sostengono
ancora il primato della “politica elettiva”
Metodi di controllo dei politici sui
burocrati:
Autoregolazione burocratica
Sistema delle spoglie
Clientelismo
Nomina di funzionari “politici”
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Rapporti politica-amministrazione:
la prospettiva dualista
2.
Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi di
attori nel processo decisionale :
POLITICI
• Legittimità
• Controllo bilancio
• Potere legale
+
BUROCRATI
• Competenza
• Capacità di mobilitare gruppi
clientela
• Ideologia burocratica
• Stabilità
E inoltre
Forte politicizzazione
+
• Livello di sofisticazione tecnica
• Compattezza dell’agenzia
+
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Rapporti politica-amministrazione:
la prospettiva dualista
3. L’effetto dell’assetto istituzionale
complessivo e del sistema dei partiti
a) Stato federale vs stato unitario
b) Sistema multipartitico estremo vs
bipartitico o mult.p. moderato
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Rapporti politica-amministrazione:
la prospettiva della politica burocratica
•
•
•
Sono riconducibili a questa prospettiva coloro
che non ritengono possibile distinguere il ruolo e
il peso rispettivo dei “politici” e dei “burocrati”
I processi decisionali risultano molto più
complessi e sfumati in quanto frutto di
interazioni multiple cui partecipano molti attori
contemporaneamente, fra i quali funzionari e
politici di nomina elettiva sono solo due fra le
molte altre categorie.
I confini fra i due gruppi di attori tendono a
sfumare, prevalgono spesso le divisioni interne
ai due campi e le coalizioni trasversali
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