XIII° Tema:
le burocrazie pubbliche
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Definizioni di burocrazia pubblica
• In termini funzionali:
• Burocrazia pubblica come pubblica
amministrazione (procedimenti di messa in
atto di norme)
• In termini strutturali:
• Burocrazia pubblica come apparato/i di
governo
• Come forma di potere:
• Burocrazia pubblica e potere razionale-legale
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Una definizione generale di burocrazia
• Burocrazia come amministrazione da parte di
funzionari stipendiati di una organizzazione il
cui compito è quello di mantenere/riprodurre
l’organizzazione stessa
• In un partito o in un sindacato, ad es., i burocrati
in quanto tali sono distinti dagli iscritti e dai
militanti volontari
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Il modello burocratico di Weber
• Potere e amministrazione intimamente legati:
ogni potere si manifesta/funziona come
amministrazione e ogni amministrazione
richiede potere
• L’esistenza di un apparato amministrativo è
pertanto uno dei due fattori strettamente
connessi alla presenza di relazioni di potere. Il
secondo fattore è la legittimità, poiché ogni
potere “cerca di suscitare e di coltivare la fede
nella propria legittimità”
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Tipologia del potere in Weber
• Potere tradizionale: basato sulla credenza nel carattere
sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di
coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità
• Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria
al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare
di una persona
• Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella
legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di
coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad
essi la legittimità del comando dipende dal fatto che il
comando non travalica i limiti designati dalle regole ed è
esercitato secondo procedure legalmente stabilite
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Burocrazia e razionalizzazione
• La burocrazia è l’apparato amministrativo
proprio del potere razionale-legale, ovvero
rappresenta la manifestazione del processo di
razionalizzazione del mondo moderno, vale a
dire…
• l’affermazione e continua crescita di sistemi di dominio
razionale-legale nelle diverse sfere dell’agire sociale
• Caratteristiche del tipo ideale di burocrazia
weberiana: razionalità, gerarchia, competenza,
neutralità/impersonalità
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Lo stato moderno e la burocrazia weberiana
• Le burocrazie pubbliche come il principale
strumento mediante cui in Europa continentale si
forma lo stato moderno in contrapposizione alla
società medioevale
• Stato moderno: formula di organizzazione del
potere storicamente determinata caratterizzata da:
– L’accentramento del potere
– Il monopolio della forza legittima
– L’impersonalità del comando
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Fattori che influenzano la crescita della burocrazia
Affermazione
dell’economia monetaria
Fattori internazionali: gli stati
fanno la guerra, e viceversa
Amministrazione statale cresce
a seguito della guerra
Diritti acquisiti con la guerra
Gestione dei debiti
Progressiva specializzazione
degli organi amministrativi
Con l’affermarsi della democrazia
pressioni provenienti dai gruppi
sociali
Spinte provenienti
da interessi propri
e della stessa
burocrazia
Crescita
burocratica
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I limiti alla concezione weberiana
di burocrazia
•
•
•
•
Limiti alla razionalità
Limiti alla neutralità
Limiti alla gerarchia
Limiti alla competenza
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Limiti alla razionalità
• L’approccio razionale-sinottico: capacità di scegliere i
mezzi più adeguati a fini dati come fondamento dell’agire
burocratico. Ma:
– Razionalità limitata (Simon): in presenza di informazioni
costose e di limiti cognitivi, non si cerca la soluzione
necessariamente ottimale; ci si accontenta invece di una
soluzione soddisfacente
– Incrementalismo (Lindblom): il processo decisionale
procede in modo incrementale attraverso successive
comparazioni di un numero limitato di alternative, in genere
abbastanza simili a quelle già esistenti. I mezzi e i fini si
adattano l’un l’altro in un contesto di competizione e
compromesso tra interessi divergenti
– Neoistituzionalismo: dalla razionalità alla appropriatezza
come base delle azioni degli individui. Regole, routine e
prevedibilità dei comportamenti
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Limiti alla neutralità
• La distinzione tra politica e amministrazione
come principio cardinale della tradizione
politica: burocrazia come semplice esecutrice
• Il ruolo politico della burocrazia: la
discrezionalità dell’agire come aspetto non
eliminabile
– Da burocrazia guardiana a burocrazia
interventista e mediatrice, e da programmi
condizionali a programmi di scopo
• Il problema del “rischio morale” in una
relazione di agenzia
• La distinzione tra decisioni eccezionali e
decisioni di routine
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Risorse di politici e burocrati
POLITICI
•
•
•
•
Legittimità
Controllo bilancio
Potere legale
Sistema delle spoglie
BUROCRATI
• Competenza
• Capacità di mobilitare i
gruppi/clientela
• Ideologia
• Stabilità
• In generale il controllo politico sulla burocrazia è più efficace
laddove è meno frammentato il quadro politico-istituzionale
• La prospettiva della politica-burocratica vs. un approccio
dualista
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Limiti alla gerarchia
e alla competenza
• Gerarchia:
– Conflitto fra autorità basata sulla gerarchia e
autorità basata sulla competenza:
• Incentivi coercitivi, remunerativi, simbolici
– L’importanza e l’autonomia dei burocrati di
base
• Competenza:
– Il controllo politico sulla selezione e sulla
carriera
– Relazione tra modelli di burocrazia e ruolo
della competenza
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Modelli di burocrazia
Modello francese
Modello statunitense
Formazione
Formazione ad hoc per la
pubblica amministrazione
Acquisizione di competenze
anche attraverso esperienze
professionali
Accesso
Concorso pubblico
Possibilità di nomine politiche
Carriere
Interna alla pubblica
amministrazione
Permeabile a ingressi
dall’esterno
Competenze
Profilo generalista
Specializzate
Sistema decisionale Autorità gerarchica interna
(struttura per ministeri)
Organizzazione intorno a
progetti (struttura per agenzie)
Cultura
amministrativa
Legittimazione tramite
applicazione di norme
impersonali
Costruzione di decisioni su
casi individuali
Rapporti con
l’esterno
Formale chiusura rispetto
all’esterno
Funzione attiva di mediazione
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Burocrazie pubbliche e private
•
Le differenze nell’ambiente in cui
operano: mercato vs. sistema politicoistituzionale
1. Scopi organizzativi: più vaghi per PA
2. Per PA la competizione per ottenere
risorse non avviene sul mercato ma
nell’arena politica
• Al di là delle differenze: sempre più
somiglianze con il passare del tempo
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Testi di riferimento per la lezione
• Maurizio Cotta - Donatella Della Porta - Leonardo
Morlino, Scienza politica, Il Mulino, Bologna, 2008,
cap.15
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