Risposta - r199.13 del 25.02.2015

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25 febbraio 2015 / 199.13
Signor
Franco Celio
Deputato al Gran Consiglio
Interrogazione 3 settembre 2013 n. 199.13
Si può fare qualcosa contro gli effetti negativi del piccolo credito?
Signor deputato,
con il suo atto parlamentare pone alcuni interrogativi relativi al fenomeno del piccolo credito e dei
suoi effetti negativi ai quali rispondiamo di seguito.
1.
A suo giudizio, il problema citato assume dimensioni importanti anche nel nostro Cantone?
2.
A parere del Governo, è il caso di intraprendere qualche azione per contrastarlo?
Il fenomeno dell’indebitamento eccessivo e delle sue conseguenze sociali e finanziare sulle
economie domestiche sono questioni che da alcuni anni vengono regolarmente messe in
evidenza nelle discussioni politiche e preoccupano le associazioni di volontariato e di consulenza
sociale sul terreno.
In Svizzera gli interventi a livello legislativo nella prevenzione all’indebitamento eccessivo sono di
competenza della Confederazione. A livello nazionale il tema è stato recentemente oggetto di
diversi atti parlamentari, tra i quali citiamo l’iniziativa parlamentare 10.467 del 2010 “Prevenire
l'indebitamento vietando la pubblicità dei piccoli crediti” di Josiane Aubert e la mozione 11.3465
“Indagine sull’indebitamento privato” depositata dalla Commissione dell'economia e dei tributi del
Consiglio nazionale. Entrambe sono state accolte e nell’autunno 2013 il Consiglio federale ha
posto in consultazione l’avamprogetto di revisione della legge federale sul credito al consumo
che introduce il divieto di pubblicità aggressiva per il credito al consumo. I risultati della
consultazione, scaduta a fine settembre 2013, sono stati riassunti nel documento “10.467
Iniziativa parlamentare Aubert, Prevenire l’indebitamento vietando la pubblicità dei piccoli crediti,
Rapporto sui risultati della procedura di consultazione” di gennaio 2014.
Gli sforzi in atto nella lotta contro il fenomeno dell’indebitamento eccessivo non sono però limitati
all’aspetto legislativo. I Cantoni e i Comuni possono assumere un ruolo nella prevenzione e nella
sensibilizzazione, come pure nel rafforzare le modalità di intervento in caso di situazioni di
indebitamento eccessivo.
Tre mozioni hanno rivestito un ruolo importante nell’orientare il dibattito a livello cantonale:
Renato Ricciardi e cofirmatari, “Grado di indebitamento e di povertà delle economie domestiche:
statistica e rapporto di valutazione”, presentata il 13 dicembre 2005; Yasar Ravi, “Urge
proteggere i giovani contro l’indebitamento”, presentata l’11 dicembre 2006; Moreno Colombo e
cofirmatari (ripresa da Ivan Belloni), “Sostegno cantonale indebitamento privato”, presentata il 22
ottobre 2007.
2.
Le tre mozioni trattano il medesimo tema dello studio, della consulenza e della prevenzione
nell’ambito dell’indebitamento privato in generale e dei giovani in particolare. Il Consiglio di Stato
ha espresso le proprie considerazioni rispondendo alle singole richieste formulate dai
parlamentari in un rapporto del 7 luglio 2009 (messaggio n. 6243). Approvando il rapporto del 26
gennaio 2011 della Commissione della legislazione, il Gran Consiglio nel marzo 2011 ha
formalmente incaricato il Consiglio di Stato di realizzare un rapporto su quanto viene fatto nel
Cantone Ticino sulla problematica dell’indebitamento con l'obiettivo di pianificare un piano
cantonale di prevenzione, informazione e consulenza sul fenomeno e prevenire ed evitare
l’aggravarsi di situazioni personali e famigliari.
A tal fine il Dipartimento della sanità e della socialità ha conferito un mandato alla Scuola
Universitaria e Professionale della Svizzera Italiana (SUPSI) che ha realizzato la “Mappatura
degli enti pubblici e privati che offrono prestazioni a sostegno delle persone indebitate in Canton
Ticino” del 29 febbraio 2012.
In questo rapporto sono stati analizzati e trattati i seguenti temi:
- l’esistenza di un’offerta di prestazioni e le sue caratteristiche;
- le tipologie di prestazioni erogate alle persone indebitate;
- le modalità della segnalazione al soggetto pubblico o privato della persona indebitata;
- il numero approssimativo dei casi trattati, adeguatamente stimato dal compilatore del
questionario;
- i metodi di intervento (guide, manuali, procedure, ecc.) e il grado di specializzazione del
soggetto pubblico e privato che si fa carico delle persone indebitate;
- le tipologie di prestazioni svolte con maggiore frequenza per aiutare le persone indebitate;
- i suggerimenti proposti dagli interpellati per potenziare e migliorare l’offerta in Canton Ticino.
Grazie a queste indicazioni e ai successivi approfondimenti è stato elaborato un “Piano
cantonale pilota di prevenzione all’indebitamento eccessivo 2014 – 2017”, che si prefigge di
sviluppare delle misure di prevenzione, informazione e consulenza sul fenomeno ed evitare
l’aggravarsi di situazioni personali e familiari, è stato allestito dal DSS con la collaborazione del
DI, del DECS e del DFE. Il Piano intende creare le condizioni per un migliore coordinamento tra
le iniziative esistenti e proporre nel contempo nuove modalità di intervento, coinvolgendo scuole,
uffici di esecuzione e fallimenti, la divisione delle contribuzioni, servizi, enti e associazioni privati,
realizzando progetti specifici per ogni settore interessato.
Il Piano è stato ufficialmente presentato lo scorso 13 novembre 2014, nell’ambito della prima
giornata cantonale di coordinamento su questo tema che ha riscosso un grande successo, con
più di 140 partecipanti.
La documentazione completa è disponibile su
http://www4.ti.ch/tich/sala-stampa/dettaglio/cartella-stampa/?idCartella=101160
Alle pagine 6-8 del documento di presentazione del Piano, sono esposti alcuni dati significativi
sulla situazione in Ticino, anche in relazione con il resto della Svizzera. Grazie alla
collaborazione con l’Ufficio cantonale di statistica, è previsto un aggiornamento annuale di alcuni
indicatori a livello cantonale.
3.
Di seguito riportiamo alcuni dati significativi:
DEBITI
Svizzera
Ticino
Numero di persone in economie domestiche con almeno un
debito o un prestito al consumo
1'340’000
82’000
18,2%
26.4%
INDEBITAMENTO ECCESSIVO
Svizzera
Ticino
Numero di persone in economie domestiche con problematica
sovraindebitamento
570’000
24’000
7,7%
7,5%
In % sul totale della popolazione
In % sul totale della popolazione
3. Se sì, l’iniziativa adottata dal comune di Verney – divieto di pubblicità – potrebbe essere seguita?
L’iniziativa del Comune di Vernier, che ringraziamo per averci messo a disposizione tutto il
materiale da loro elaborato sul tema, in realtà non si pone come divieto di pubblicità, perché ciò
sarebbe in contrasto con il libero commercio e con la Legge federale sul credito al consumo.
Il comune in questione si è accordato con la Società generale d’affissioni attiva nella
giurisdizione comunale, tramite specifica convenzione, affinché i cartelli pubblicitari relativi al
piccolo credito, non venissero affissi sui pannelli pubblicitari siti su terreni pubblici comunali.
In merito allo spazio d’intervento possibile per l’autorità cantonale, il Servizio giuridico del
Dipartimento della sanità e della socialità, ha espresso un parere articolato ed esaustivo, che
riportiamo di seguito per i suoi aspetti più salienti.
Quadro legale vigente
Legge federale sul credito al consumo (LCC, RS 221.214.1)
L’art. 38 della Legge federale sul credito al consumo precisa che:
“La Confederazione disciplina esaustivamente i contratti di credito al consumo”.
Nell’ambito del credito al consumo il legislatore federale ha quindi legiferato in modo esaustivo,
non vi è più alcun margine che permetta ai Cantoni di emanare norme che
regolamentino il settore del credito al consumo, salvo per quanto concerne i contratti di credito al
consumo esclusi dal campo d’applicazione della Legge federale.
Il settore è infatti regolamentato in modo esauriente dal legislatore federale, ad eccezione dei
crediti al consumo elencati all’art. 7 cpv. 1 lett. e LCC esclusi dal campo d’applicazione della
legge.
Nel Messaggio concernente la modifica della legge federale sul credito al consumo del 14
dicembre 1998 (FF 1999 2697), il Consiglio federale ha precisato che la revisione proposta
aveva due finalità: da una parte migliorare la protezione del consumatore rafforzando i suoi diritti
al momento della stipulazione di un contratto di credito al consumo e dall’altra garantire che tutti i
crediti al consumo concessi in Svizzera fossero nuovamente retti dalle stesse norme.
4.
Tale uniformità era infatti venuta meno con l’adozione da parte di alcuni Cantoni di una loro
propria normativa in materia di credito al consumo (Messaggio p. 2698). Nel Messaggio il
Consiglio federale ha sottolineato come la coesistenza di diritto federale e diritto cantonale
causasse diversi problemi dannosi anche per quanto concerne la sicurezza del diritto,
precisando poi che: ”La legge sul credito al consumo così riveduta, risp. completata pretende
quindi di essere esauriente. Trattandosi della concessione di crediti al consumo, tale
riorganizzazione non lascia quindi più spazio a un diritto cantonale di complemento” (Messaggio
2707). A proposito del fatto che l’art. 7 vLCC, che prevedeva una riserva in favore del diritto
cantonale, non è più stato ripreso, il Consiglio federale ha precisato che: “Nella consultazione è
stato rilevato, a giusto titolo, che in una legge sul credito al consumo intesa come definitiva non
vi è più spazio per una riserva in merito a disposizioni giuridiche più restrittive. L’articolo 7 deve
quindi essere soppresso senza sostituzione” (FF 1999 2716).
Dal Messaggio del Consiglio federale risulta quindi chiaramente la volontà di regolamentare la
materia in modo esaustivo e di non lasciare più alcuno spazio per il diritto pubblico cantonale.
Per quanto attiene allo specifico settore della pubblicità, l’art. 36 LCC precisa che la stessa è
regolamentata dalla Legge federale sulla concorrenza sleale (LCSl, RS 241), che all’art. 3
stabilisce che:
“1Agisce in modo sleale, segnatamente, chiunque:
[a-i]
k. omette, in pubblici annunci concernenti il credito al consumo, di designare inequivocabilmente
la propria ditta o di indicare chiaramente l’ammontare netto del credito, il costo totale del credito
e il tasso annuo effettivo;
l. omette, in pubblici annunci concernenti il credito al consumo volto a finanziare beni o servizi, di
designare inequivocabilmente la propria ditta o di indicare chiaramente il prezzo in contanti, il
prezzo previsto dal contratto di credito e il tasso annuo effettivo;
m. offre o conclude, nell’ambito di un’attività d’affari, un contratto di credito al consumo
utilizzando moduli contrattuali che contengono indicazioni incomplete o inesatte sull’oggetto del
contratto, il prezzo, le condizioni di pagamento, la durata del contratto, il diritto di revoca o di
disdetta del cliente o sul diritto di costui al pagamento anticipato del debito residuo;
n. omette, in pubblici annunci concernenti un credito al consumo (let. k) o un credito al consumo
volto a finanziare beni e servizi (let. l), di segnalare che la concessione del credito al consumo è
vietata se causa un eccessivo indebitamento del consumatore;
[o-u]”.
L’esaustività del diritto federale si oppone quindi ad una competenza cantonale residua in tale
ambito, ad eccezione dei casi che non soggiacciono al campo d’applicazione della LCC.
Pertanto la preminenza del diritto federale impedisce una qualsiasi azione cantonale o comunale
volta a proibire la pubblicità per il credito al consumo.
La Legge cantonale di applicazione alla Legge federale sul credito al Consumo (LALCC, RL 4.1.9.1)
La Legge cantonale di applicazione alla Legge federale sul credito al consumo (LALCC, RL
4.1.9.1) disciplina l’applicazione della Legge federale sul credito al consumo e della sua
ordinanza d’applicazione, prevedendo una procedura per il rilascio dell’autorizzazione
all’esercizio dell’attività di concessione e di mediazione di crediti al consumo.
Nell’ambito del presente parere che esamina la liceità o meno di limitazioni alla pubblicità di
credito al consumo tale legge non offre quindi alcuna indicazione utile.
5.
La Legge sugli impianti pubblicitari (RL 7.4.2.5) e il Regolamento d’esecuzione della Legge sugli
impianti pubblicitari (RL 7.4.2.5.1)
L’art. 3 cpv. 1 di tale legge prevede un regime di autorizzazione per l’apposizione di impianti
pubblicitari:
“1L’apposizione, l’installazione, l’utilizzo o la modifica di un impianto pubblicitario soggiace al
rilascio di un’autorizzazione. La stessa è di competenza del Municipio del luogo di situazione per
gli impianti situati all’interno delle zone edificabili definite dai piani regolatori comunali. Per gli
impianti situati all’esterno delle zone edificabili l’autorizzazione compete al Consiglio di Stato.
[2-3]”
L’art. 4 stabilisce i criteri di autorizzazione:
“1L’impianto pubblicitario, conformemente all’art. 1, non deve portare pregiudizio alla sicurezza
del traffico motorizzato e pedonale e rispettare le bellezze naturali, i beni culturali e il paesaggio,
l’ordine pubblico, la salute pubblica e la moralità.
Sono vietati gli impianti pubblicitari percettibili dall’area pubblica che pubblicizzano il consumo di
tabacco. Tale divieto si estende agli spazi interni degli edifici e luoghi pubblici che appartengono
allo Stato, ai Comuni e agli enti o fondazioni di diritto pubblico. L’autorità competente può
concedere in via eccezionale deroghe per la sponsorizzazione di manifestazioni temporanee,
escluse quelle sportive e per minorenni.
2
[3-4].”
Come si può notare dal tenore del capoverso 2 un divieto assoluto di pubblicità riguarda
unicamente il tabacco (ciò che è in sintonia con la giurisprudenza del TF).
Il fatto che gli impianti pubblicitari siano soggetti ad un obbligo di autorizzazione permette al
Cantone un certo margine di manovra, tuttavia riteniamo che un divieto di affissione di una
determinata pubblicità di credito al consumo, adducendo ad esempio che la stessa sarebbe
contraria alla moralità, sarebbe verosimilmente in contrasto con il principio della proporzionalità.
Inoltre, un tale procedimento sarebbe di dubbia opportunità, in quanto permetterebbe al Cantone
di opporsi di fatto all’affissione di una pubblicità di credito al consumo quando invece a livello
federale si tratta di una pratica generalmente ammessa nel rispetto di determinate condizioni
(condizioni elencate all’art. 3 cpv. 1 lett. k-n LCSl, che, se non rispettate, determinano il fatto che
si tratti di metodi di pubblicità sleali ai sensi di tale legge).
Considerato il fatto che il legislatore federale ha volutamente disciplinato in modo esaustivo il
credito al consumo, tale pratica sarebbe a nostro avviso di dubbia legalità e opportunità.
Alla luce di quanto suesposto, un divieto generale della pubblicità del credito al consumo da
parte del Cantone sarebbe contrario alla legislazione federale che regolamenta in modo
esaustivo tale ambito. Infatti il Cantone non può legiferare in un ambito in cui la Confederazione
ha legiferato in modo esauriente, pertanto per quanto concerne il credito al consumo il Cantone
può legiferare unicamente per quanto concerne i contratti che non soggiacciono alla LCC
(ovverossia i contratti di credito per importi inferiori a 500 franchi o superiori a 80'000 franchi) . Il
Cantone non può invece legiferare in un ambito già regolamentato a livello federale, oltretutto in
modo più restrittivo rispetto a quanto fatto dal legislatore federale, arrivando a proibire una prassi
che, a livello federale, è invece ammessa purché rispetti precise condizioni.
I Cantoni conservano invece la loro competenza per emanare disposizioni di polizia, come ad
esempio sottoporre l’esercizio dell’ attività di credito al consumo ad un’autorizzazione da parte
del Cantone per mantenere una certa vigilanza sul settore in questione (regime di autorizzazione
che nel nostro Cantone è previsto dalla LALCC).
6.
Come abbiamo già avuto modo di rilevare, il legislatore federale stesso ha previsto regole
precise per quanto concerne la pubblicità del credito al consumo, con l’art. 3 cpv. 1 lett. k-n LCSl.
Tale aspetto significa che se in occasione dell’esame di una domanda di autorizzazione ai sensi
della Legge sugli impianti pubblicitari l’autorità cantonale (per gli impianti fuori dalle zone
edificabili) o l’autorità comunale (per gli impianti all’interno delle zone edificabili) riscontrasse
un’irregolarità per quanto concerne le indicazioni obbligatorie ai sensi dell’art. 3 cpv. 1 lett. k-n
LCSl, essa dovrebbe segnalare tale infrazione all’autorità cantonale competente, in quanto è
evidente che ogni pubblicità deve rispettare tutte le norme previste dall’ordinamento giuridico
vigente, in particolare, per quanto concerne l’ambito del credito al consumo, quanto previsto
dall’art. 3 cpv. 1 lett. k-n.
Infine ci permettiamo di rilevare che a livello federale sono in corso dei dibattiti sulla possibilità di
modificare la LCC in tal senso, in seguito all’adozione da parte delle Camere federali
dell’Iniziativa parlamentare di Josiane Aubert (PS/VD) – 10.467 “Prevenire l’indebitamento
vietando la pubblicità dei piccoli crediti”.
A seguito dell’adozione di tale iniziativa da parte delle Camere federali la Commissione
dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) incaricata dell’esame dell’iniziativa, ha
istituito una Sottocommissione del Consiglio nazionale incaricandola di elaborare un rapporto
esplicativo e un progetto preliminare, documenti che sono stati approvati dalla CET-N il 14
maggio 2013. Invece di istituire un divieto generale di fare pubblicità, è stato proposto di vietare
soltanto le forme più aggressive per il credito al consumo.
Rimane quindi la possibilità residua per il singolo Comune di stipulare una convenzione con le
società preposte, per escludere questo o altri tipi di pubblicità, limitatamente in relazione agli
spazi pubblici.
In tal senso il gruppo interdipartimentale che coordina l’implementazione del citato “Piano
cantonale pilota di prevenzione all’indebitamento eccessivo 2014 – 2017”, è a disposizione per
offrire ai Comuni, su loro richiesta, un’adeguata consulenza.
4. Se no, si prevedono altre iniziative per evitare che questo fenomeno abbia effetti negativi?
Lo scrivente Consiglio rinvia la risposta a questa domanda al “Piano cantonale”, che prevede lo
sviluppo di oltre 20 misure concrete negli ambiti della prevenzione, della formazione,
dell’intervento e del coordinamento in questo ambito, consultabile al seguente indirizzo web:
http://www3.ti.ch/DSS/cartellastampa/pdf-cartella-stampa-579527804057.pdf.
Il tempo impiegato per l’elaborazione della presente risposta ammonta complessivamente a
10 ore lavorative.
Voglia gradire, signor deputato, l’espressione della nostra massima stima.
PER IL CONSIGLIO DI STATO
Il Presidente:
Il Cancelliere:
M. Bertoli
G. Gianella