L’exit dal debito pubblico e le privatizzazioni:
cosa ci dice la storia e la teoria?
Mauro Marè
Università della Tuscia
IBL, Roma 12 dicembre 2013
Argomenti
a. L’economia del debito: cosa ci insegna la teoria
economica? cosa ci insegna l’esperienza storica?
b. le modalità di riduzione del debito
c. Le privatizzazioni
1 L’economia del debito
variabilità dei rimedi nel corso della storia è molto bassa: le terapie
sono sempre le stesse, con alcune varianti:
sindrome “this time is different”…. Reinhard-Rogoff
cambia solo la political economy, il conflitto distributivo tra classi e
gruppi di interesse, il punto di rottura (trigger point…)
1 L’economia del debito
Modelli political economy studiano stabilità/sostenibilità equilibrio o
equilibri multipli: situazioni con debito basso/medio diventano
improvvisamente insostenibili; altre con debito elevato non si
traducono in una crisi
Persson-Tabellini, Shleifer et al, …., Alesina-Drazen;
War of attrition: uno dei gruppi coinvolti nel gioco/conflitto alla fine
prevale e scarica costo aggiustamento su altre parti
Variabili importanti: sistemi politici ed elettorali; peso sindacati, livello
debito, strumenti disponibili, struttura spese e imposte, ecc.
1 La “fine” e il “ritorno” dei debiti pubblici
“vecchi” debiti pubblici erano in larga parte il frutto di guerre, di sforzi
eccezionali, di eventi drammatici, di recessioni
I debiti pubblici di oggi derivano invece da altri fattori (paesi Oecd):
a) espansione welfare state dopo 1960
b) periodo di crescita elevata non esiste più …
c) trasformazione dei sistemi economici, in particolare quello italiano,
d) difficoltà ad aumentare le imposte, via via che la globalizzazione si è
affermata, in relazione con la spesa (ridurre le spese in sistemi elettorali
fragili e poco stabili)
e) caso italiano: evidente irresponsabilità fiscale per varie ragioni, spreco
windfall gain euro, conflitti politici risolti tramite debito
f) crisi finanziaria, salvataggi bancari a carico finanze pubbliche
1 L’economia del debito
la teoria economica e la storia non ci forniscono un criterio preciso
(regola) per decidere quando un debito pubblico è troppo alto
Solo una regola di buon senso: sensazione che ci si trovi in una
situazione difficile e che qualcosa potrebbe accadere…
ma cosa e quando non è possibile saperlo in anticipo….
dimensione debito, sua crescita nel tempo e size disavanzo sono
naturalmente cruciali
Algebricamente si dimostra che non c’è un limite preciso al rapporto
debito/PIL (transversality condition...)
una situazione è sostenibile quando il rapporto non cresce ma resta
costante, anche con valore elevato; quindi disavanzo
Crescita reddito deve rendere possibile pagare servizio debito (spesa per
interessi); L’equazione del saldo di bilancio operatore pubblico sul piano
intertemporale è semplice: l’algebra è neutrale…
1 l’economia del debito
bt = (rt – gt)bt-1 + dt – ft + pt
b è il rapporto debito/PIL al tempo t, r è il tasso reale di interesse, g il tasso di crescita del
reddito, d il disavanzo o l’avanzo primario (spesa pubblica al netto degli interessi meno
entrate), possiamo anche aggiungerci eventuali introiti da dismissioni patrimoniali p (o le
cessioni nette di attività finanziarie).
Se il tasso reale di interesse eccede il tasso di crescita del reddito
(output) allora il rapporto debito/PIL tende a crescere.
bt > 0 se (rt – gt) > 0 e se dt > 0
per cui per avere bt < 0 quando (rt – gt) > 0
si deve avere dt < 0
Italia: rapporto mostra livello elevato sia storicamente, sia rispetto ai
confronti internazionali Ma non lo è sul piano degli standard storici o
del confronto storico.
UK: per molto tempo, ha evidenziato rapporto > a 1, e anche > 2
Francia: rapporto raggiunse l’1,8 nel 1922, restò sopra l’1 fino al 1930
USA: dopo la II Guerra mondiale rimase sopra ad 1 fino al 1950.
Ma nessuna crisi da debito mentre altri paesi (Argentina, ecc.) con
valori più bassi sono saltati….
piano storico: situazione italiana non sembrerebbe così
drammatica; rapporto era alto nel 1870 (96%) all’unificazione, lo era
ancora di più nel 1897 (120%) è sceso molto fino a raggiungere nel
1913, l’80%, nel 1921 è ancora risalito (al 121%) per scendere al 61%
nel 1927 e risalire ancora al 118% nel 1934.
Altri paesi in questo momento storico presentano livelli di debito
del tutto comparabili con quello italiano.
a)il Giappone 140% (debito netto, lordo = 240%)
b) il Belgio che è sceso da quasi il 140% dei primi anni ‘90 al 102% di
oggi,
c) la Grecia che era negli anni ’90 intorno al 110%, adesso 175%
d) il Canada che dal 120% è adesso sotto il 100%
e) l’Irlanda, dal 125% del 1986 si è molto ridotto 2000 ma adesso
123%
2 quali sono i metodi per stabilizzare debito?
Anziché concentrare azione su controllo del disavanzo primario (difficile
da realizzare e costosa in termini politici), si è proposto di aggredire
direttamente il problema: di applicare una terapia shock per ridurre
debito
Siamo in grado di realizzare molti anni di avanzi primari? Oppure
abbiamo bisogno di uno shock? E se si quale shock?
Sono possibili misure straordinarie? Se si quali?
Patrimoniale? Vendita Patrimonio?? Privatizzazioni?
2 Quali sono i modi per rientrare dal debito?
4 metodi per ridurre debito pubblico: storia dimostra che le crisi
debito/finanziarie possono essere affrontate in 4 modi:
a)l’inflazione (con svalutazione e uscita euro)??
b)un ripudio, ovvero un default (soft e hard)
c) una capital levy, un’imposta straordinaria/patrimoniale
d) il perseguimento di avanzi primari consistenti per molti anni,
ovvero il rimborso (con riduz. spese, aumento imposte, proventi
eccezionali, ecc...)
2 Quali sono i modi per rientrare dal debito?
non è possibile percorrere le prime due soluzioni: l’Italia dovrebbe
uscire dall’euro…
inflazione e default impossibile contesto economico europeo
Terza soluzione: Imposta patrimoniale: possibile ma vanno valutati
costi politici ed economici, difficoltà organizzative e di definizione
(ordinaria o straordinaria)
quarta soluzione: il perseguimento di avanzi primari consistenti e
duraturi
2 i metodi di rientro dal debito
Le prime due soluzioni ci sono di fatto precluse
a.Euro non permette svalutazione, né monetizzazione debito:
vogliamo proporre uscita Italia dall’Euro??.......
a.Inflazione? forse fiscal devaluation, shift da dirette a indirette
potrebbe andare in questa direzione. Ma sarebbe sufficiente?
c. ripudio del debito: meglio non parlarne…
c. Misure straordinarie: quali?
2 I metodi di rientro dal debito
Condivido idea di aggredire direttamente/di colpo il debito, anche
perché con queste regole fiscali e sistemi elettorali, sarà difficile
conseguire 20 anni di avanzi primari consistenti…
Ma necessario riformare anche procedure bilancio, poteri ministro
economia, meccanismi gestione del bilancio, controllo spesa,
oppure qualche soluzione forte andrà escogitata
Ma chi lo fa? Quali i costi politici?
Pros e cons patrimoniale
2 Quali sono i modi per rientrare dal debito?
Cons e pros patrimoniale
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•
•
•
Definizione base imponibile
Enforcement difficile, costi politici enormi
effetti distributivi ed economici (ricchezza,..)
Alleggerisce vincolo di bilancio dei governi (soft budget
constraint) ma dopo ….
•
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•
•
risolve parzialmente problema debito
permette risparmio spesa interessi
fa ripartire politica fiscale e azione congiunturale
In area euro, good substitute for devaluation
2.1 le misure straordinarie
1Imposta ordinaria/straordinaria sul patrimonio…. periodica o una tantum?
ricchezza finanziaria netta pari a 8 volte reddito disponibile (8.600 miliardi)
Varie possibili definizioni (base imponibile), stima consistenza effettiva è
difficile, ci sono difficoltà di applicazione (aspetti amministrativi); su quali
valori (catastali o di mercato?) …
prestito forzoso (Tfr e altro)?? rischi di capital flight, effetti distributivi e
recessivi (vedi Cipro)
2 per mille potrebbe dare 12 miliardi di imposta ordinaria, imposta
straordinaria 100/200 miliardi
2.1 difetti/pregi imposta straordinaria
• È possibile risanamento finanza pubblica con entrate straordinarie?
• Molti dubbi: incoerenza temporale governi (time inconsistency). Dopo
entrata straordinaria, i governi ridurranno la spesa? Non riprenderanno a
spendere, dato che vincolo di bilancio si è allentato?
• Variabile cruciale non è in sé lo stock di debito, ma il disavanzo, cioè
variazione stock attesa, ovvero capacità di ripagare debito dati redditi e
crescita!!
• Però se aspettiamo ancora un po’, i metodi tradizionali non saranno più
sufficienti e ci resterà solo quello straordinario…. capital levy
2.2 le misure straordinarie
a. privatizzazioni immobiliari: Vendita patrimonio pubblico: difficile
stimare vera consistenza… Quanto sarebbe davvero liquidabile? In che
tempi? Esperienza storica negativa (vedi Sarcinelli)
chi compra?
b. Privatizzazioni mobiliari ENI, ENEL,…Rapporto Ibl mette in evidenza
quali imprese e gettito possibile
Via maestra è la riduzione della spesa pubblica (oltre 700 miliardi) ma è
possibile e credibile?
2.3 le misure straordinarie
• Aspettative sui deficit/avanzi futuri è la variabile decisiva
• Non ci sono scorciatoie, ne soluzioni magiche: il rientro dal debito
richiede avanzi primari consistenti!!
• Quindi minore spesa pubblica (no maggiori imposte, già troppo elevate
• Patrimoniale, potrebbe allentare vincolo ma servirebbero comunque
misure strutturali di riforma spesa. Quindi la questione è sempre
questa!! Ma allora è forse l’unica da fare!
3 le privatizzazioni: la Commissione Scognamiglio (marzo
1990)
Dismissioni del solo patrimonio mobiliare. La principale finalità delle
privatizzazioni, tra le altre (aumento efficienza economia, estensione
mercato finanziario), era quella di “concorrere mediante i proventi dei
collocamenti al risanamento della finanza pubblica italiana” (p. 13)
Rapporto finale affermava che:
“[fatto che] il tasso di interesse reale supera il tasso di crescita del Pil, la
crescita della ricchezza mediamente prodotta non è sufficiente a
compensare l’onere del debito, ed apparirebbe perciò preferibile cedere
parti del patrimonio per estinguere il debito,”.
3 Le privatizzazioni
Relazione privatizzazioni ultimi anni mettono in evidenza che introiti
importanti ma spesso trasferimento proprietà ha peggiorato
concorrenza nei settori e quindi no aumento efficienza
Prima di una privatizzazione è necessaria liberalizzazione e apertura
concorrenza, altrimenti si conferisce monopolio a privato, serve
contendibilità. E questo non si è fatto!!
Non necessariamente proprietà pubblica è inefficiente… alcuni casi di
imprese pubbliche efficienti (Canada, US, …)
Ma con proprietà pubblica incentivi distorti e maggiori possibilità di
distribuire rendite per fini politici ed elettorali (political control)
3 le privatizzazioni
Approccio Public choice e rent seeking: esperienza paesi Ocse ultimi 50
anni mostra che imprese pubbliche sono inefficienti perché le si voleva
inefficienti…. (policy persistence):
Obiettivo non era efficienza (tecnica, allocativa, ecc.) ma risoluzione
conflitti politici tramite:
•Aumento occupazione (nel settore pubblico)
•acquisto beni e servizi
•obiettivi distributivi
•political economy (beneficiare gruppi elettorali vicini al governo)
Ma attenzione: anche privatizzazioni possono essere strumento strategico per
distribuire benefici e vantaggi a precisi gruppi e lobbies (banche, finanza,
azionisti, ecc.)
3 le privatizzazioni
• cosa si è fatto: tavola ricavi da privatizzazioni entrate nette 95
miliardi euro (1994-2010)
• Entrate da riduzioni asset privatizzazioni mobiliari
• Ma anche da cessioni immobiliari e del patrimonio pubblico
blico, i ricavi potrebbero essere i seguenti (Puato 2013).
TABELLA 2
IPOTESI RICAVI DERIVANTI DA CESSIONE QUOTESOCIETARIE (MEF)
Quota di partecipazione
Valore potenziale
ENI
30,01%
20010
4002
8004
12006
16008
TERNA
29,9%
2164
433
866
1298
1731
SMAM
30%
3822
764
1529
2293
3058
Finmeccanica
30,2%
973
195
389
584
778
ENEL
31,2%
9425
1885
3770
5655
7540
Fincantieri
99,4%
1157
232
463
594
926
RAI
100%
2066
413
826
1239
1653
FF.SS.
100%
36736
7347
14694
22042
29389
Poste
100%
12144
2423
4846
7268
9691
SIMEST
100%
33
7
13
20
27
SACE
100%
3990
798
1596
2394
3192
92,490
18499
36996
55493
73993
Totale
Vendita 20% Vendita 40% Vendita 60%
Vendita 80%
3 le privatizzazioni: le questioni cruciali (rapporto Ibl)
• Gettito ricavabile? 10-20 miliardi ma entrata una tantum
• Come calcolarlo? (monopolio o impresa concorrenziale…)
• Soprattutto al netto flussi ricavi a cui si rinuncia….
• Gettito come entrata corrente o patrimoniale/debito? Importanza
contabilizzazione, no entrate correnti, ma per debito (cessione attività
per eliminare passività)
• Fondo ammortamento debito pubblico (l. 432, 1993) riacquisto titoli
su secondario e rimborso titoli in scadenza
3 le privatizzazioni: le questioni cruciali (rapporto Ibl)
• Procedure sono importanti: tender offer o offer for sale?
• Costi vendite….
• Valutazione e fissazione prezzo (sistematico underpricing); vendita in
blocco o per tranches?
• Effetti finanziari e sui mercati; Effetti su efficienza settore e
produttività impresa
• effetti su finanza pubblica (breve e lungo termine)
• Liberalizzazioni settore e politica di regolamentazione sono decisive
da fare prima
3 le privatizzazioni
a. Prima di privatizzare, necessarie liberalizzazioni, altrimenti
benessere peggiora…
a. Vero obiettivo privatizzazioni: ridurre influenza mano pubblica su
imprese (più che gettito) che aumenta efficienza e aumenta
entrate
b. Interest groups, presenza elevata corruzione: imprese pubbliche
difendono le rendite acquisite, quindi privatizzazioni non per revenue ma
per incentivi e riduzione intervento pubblico
4 Conclusioni….
Prima o poi arriva il momento in cui si devono fare i conti con la
propria storia, con il proprio passato….
E noi siamo arrivati a questo punto e quindi incrociamo le dita…..
speriamo che il governo abbia la forza di realizzare vere riforme
strutturali e riprendere sentiero crescita economica
riformare il sistema tributario, ridurre e riqualificare la spesa pubblica,
prevedere un piano di entrate ordinarie/straordinarie
Luigi Einaudi nel 1940 (pp. 118-120) scriveva:
“il debito pubblico non merita davvero tanta lode nè tanta infamia. Se ne
può dire o bene o male o un po’ bene e un po’ male: ma non a causa della
faccenda dei posteri. I posteri c’entrano ma in modo tutto diverso da quello
immaginato dalla credenza comunemente diffusa nel volgo che il debito
pubblico sia un trucco per far pagare ai nipoti le spese sostenute dai viventi.
Disgraziatamente per i vivi, non esiste nessun mezzo per far pagare una
spesa qualunque, grossa o piccola, privata o pubblica, alla gente la quale
deve ancora nascere.
È incredibile come gli uomini siano incapaci, appena si tratta di fatti
collettivi, di veder chiaro negli accadimenti più semplici. […] Nessuno
chiede come il miracolo accada. […] Se noi vivi vogliamo fare una spesa
dobbiamo pagarcela noi con i mezzi presenti, dobbiamo volgere a quello
scopo i mezzi che sarebbero disponibili per raggiungere altri fini presenti”.
