5° cap:
Lo studio del policy making
Analisi politiche pubbliche
1
Dove siamo
FINALITA’
prescrittive
descrittive
induttivi policy inquiry
politiche pubbliche
(public policy)
METODI
analisi razionale delle
politiche pubbliche
deduttivi (rational policy analysis)
Analisi politiche pubbliche
scelta pubblica
(public choice)
2
Dove siamo
Scienza
politica
FINALITA’
prescrittive
descrittive
Sociologia
politica
Antropologia
induttivi policy inquiry
politiche pubbliche
(public policy)
METODI
analisi razionale delle
politiche pubbliche
deduttivi (rational policy analysis)
Analisi politiche pubbliche
scelta pubblica
(public choice)
3
Lo studio del policy making
Prime definizioni
Passaggio di colonna: conoscere per capire
•Le politiche pubbliche sono qualcosa di più della
somma di
leggi + atti amministrativi + finanziamenti
•Il legame tra i processi, gli attori e gli esiti merita di
essere studiato
•Non si capisce che cosa è una politica pubblica se non
si sa come si è sviluppata, chi l’ha sostenuta..
Il rapporto con la scienza politica
il modo migliore per capire che cosa sono i governi,
è capire quello che fanno (e che non fanno)
Analisi politiche pubbliche
4
Lo studio del policy making prime definizioni
Il problema della ‘singolarità’ delle politiche
"La gamma e il numero dei fattori che influenzano o determinano quel che i
governi fanno o, quando è il caso, quel che scelgono di non fare, sono virtualmente
infiniti. Le politiche possono essere influenzate da precedenti impegni di policy, da
tensioni internazionali, dal clima nazionale, dalle risorse economiche, dal grado di
conflitto etnico, dalle tradizioni storiche, dalla personalità dei leader, dal livello di
istruzione della popolazione, dalla natura del sistema partitico, dal fatto di essere
governate da civili o da militari. L'elenco può essere allungato in modo indefinito.
Virtualmente qualsiasi cosa può influenzare o determinare quello che i governi
fanno" (Leichter, 1979, p. 38)
due opposti pericoli: tra la padella della mera ricostruzione storica
(la telenovela)
e la brace di generalizzazioni troppo ampie
(la globalizzazione, il capitalismo..).
Analisi politiche pubbliche
5
Lo studio del policy making prime definizioni
I tanti punti di osservazione
i quattro ciechi che toccano l'elefante:
"Uno sente la gamba dell'elefante, un altro la coda, il terzo un
orecchio, e l'ultimo il corpo. Come risultato di questo esperimento
tattile, quello che ciascuno ha sentito è descritto di volta in volta
come un tronco, come una corda, come una ventola e come una
parete. Gli studiosi di politiche pubbliche somigliano molto a questi
quattro ciechi: ciascuno tende a esaminare una piccola parte di un
animale molto grande" (Leichter, 1979, p. 8).
1971 The essence of Decision, di Graham Allison
di uno stesso avvenimento si possono dare letture diverse
Analisi politiche pubbliche
6
Lo studio del policy making
L’affermazione del paradigma
Come evolve il rapporto tra la scienza politica e lo studio del policy
making
Stati Uniti
Il comportamentalismo
•importanza dei dati
•interesse per le opinioni dei cittadini
•curiosità per le descrizioni libere da inquadramenti teorici
Analisi politiche pubbliche
7
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti
La teoria del sistema politico
I gruppi di pressione
e di interesse
articolano le
domande
I partiti
aggregano le
domande
Le istituzioni
politiche
trasformano
l’input in output
L’amministrazione
emette gli atti
necessari per attuare
le politiche
Cittadini, media, magistrati, istituti di ricerca valutano le politiche
Analisi politiche pubbliche
8
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti
Il movimento per le policy sciences
1951: Lerner e Lasswell The Policy Sciences: Recent Developments
in Scope and Method
Le scienze delle politiche sono un "movimento interdisciplinare,
al simultaneo servizio dei valori democratici, della costruzione di
teorie nell'accademia, e delle esigenze del governo" (Garson,
1986, p. 14).
Analisi politiche pubbliche
9
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti
La svolta del '69
1969: David Easton, presidente dell'American Political Science Association
Il periodo è tra i più convulsi della storia americana:
•"L’umanità oggi agisce in un senso di urgenza. Il tempo non è più dalla
nostra parte” (Easton, 1969, p. 355 trad. it.).
•Gli scienziati sociali sono "..messi di fronte negli Stati Uniti a una guerra
disastrosa nel Vietnam, a bambini che muoiono di fame, a neri in collera, a
bianchi spaventati, a cittadini d’ordine mobilitati, a tre gravissimi assassinii
politici nel giro di cinque anni, a rivolte studentesche nelle università e ai
progetti di guerriglia..” (Easton, 1971).
Nel discorso di insediamento, Easton dice che il movimento postcomportamentalista
è chiamato a opporsi a una sterilizzazione del concetto di policy, e deve promuovere
"una ricerca più rilevante, un orientamento verso il mondo che incoraggi gli
scienziati politici, anche nella loro attività professionale, a prescrivere e ad agire in
modo da migliorare la vita politica secondo i criteri umani” (Easton, 1969)
Analisi politiche pubbliche
10
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti
La svolta del '69 3 direzioni
1. Il criterio della rilevanza e l'uscita dal piano
•“Una teoria non può essere vera nella scienza se non è anche
rilevante nella società” (Easton, 1971).
• “Con la tesi per cui la conoscenza comporta una
responsabilità per l’azione, il postcomporamentalismo si
ricollega a una tradizione venerabile che fa capo a fonti tanto
diverse come la filosofia greca classica, Karl Marx, John
Dewey e l’esistenzialismo moderno” (Easton, 1971)
Analisi politiche pubbliche
11
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la
svolta del '69 3 direzioni
Fuori dall’asse descrizione /prescrizione
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la
svolta del '69 3 direzioni
2. Gli studi dell'output e la nuova economia politica
L'output dei sistemi politici, approssimativamente rappresentato
dalle diverse voci di spesa dei loro bilanci, è sensibile all'input, cioè
alle variazioni degli orientamenti politici degli elettori?
E quale ruolo ha l'ambiente, cioè il grado di sviluppo
socioeconomico e il tipo di risorse disponibili, nel condizionare il
processo?
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma Stati Uniti la
svolta del '69 3 direzioni
3. Le politiche pubbliche nella scienza politica
'normale‘
Dagli studi con finalità prescrittive (cioè dalla policy inquiry)
vengono indicazioni a studiare le politiche come
•conoscenze in uso
•interazioni
•processi
•bidoni della spazzatura
Analisi politiche pubbliche
14
Lo studio del policy making l’affermazione del paradigma
Europa
l'analisi politologica delle politiche ha richiesto la
mediazione di tre concetti più ingombranti:
•i partiti
•v. ricerche sull’impatto dei partiti
•lo stato
•v.Welfare state
•le grandi organizzazioni che rappresentano il lavoro
•v neocorporativismo
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making
Riferimenti teorici e metodologici
Gli studi incentrati sull'output
i fattori economici e sociali che definiscono le risorse che il
sistema politico può estrarre dall'ambiente, contano più o
meno dei fattori politici, che definiscono gli obiettivi e le
priorità dei governi?
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
Ambiente socio-economico
Analisi politiche pubbliche
oppure
‘scatola nera’ delle istituzioni politiche
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Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
variabili socio-economiche:
•reddito pro capite
•livello di industrializzazione
•grado di urbanizzazione
•composizione della popolazione per fasce di età.
variabili politiche:
•competizione elettorale più o meno serrata
•livello della partecipazione al voto
•partito al governo.
variabile dipendente, l'output:
•dati della spesa pubblica
•impieghi di bilancio per l'ordine pubblico e la sicurezza personale, contrapposti a
quelli per gli interventi sociali ..
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
La ricerca diventa comparata
"Forse l'aspetto più interessante dello studio comparato delle politiche è il
modo in cui hanno rimesso in discussione il paradigma convenzionale
(quello sistemico: n.d.r.) e ci hanno reso più sensibili ai suoi limiti" (Ashford,
1983)
Ma conta la politica?
"Does politics matter?"
1975 Harold Wilensky The Welfare State and Equality:
Structural and Ideological Roots of Public Expenditures
no, la politica non conta
Altre ricerche: risultati incerti
Analisi politiche pubbliche
19
Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
“In fact, the
importance of
economic
variables relative
to political
variables is,
perhaps, one of the
more surprising
aspects of the
analysis we
present”.
http://www.people.hbs.edu/rditella/papers/determination_unemployment.pdf
Analisi politiche pubbliche
20
Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
Ma conta la politica?
sì
poco
I found that when it comes to explaining
differences in programmatic changes among
welfare states, partisanship does play a
significant role. While social and Christian
democratic parties have historically been at the
forefront of welfare state development, the same
could not be said of right wing parties. Similarly,
in more recent years, parties of the right appear
to have been associated more closely with cuts
in benefits, although again it should be added
that differences remain across programmes as
well as countries. The finding that the importance
of partisanship remains significant even when
controlling for economic, historic, and
institutional variables suggests that politics does
still have an impact on policy outcomes, ensuring
that political parties must continue to be a focus
of attention to those interested in the policymaking process.
http://www.keele.ac.uk/depts/spire/Working%20P
apers/KEPRU/KEPRU%20paper12.pdf
Analisi politiche pubbliche
http://www.capp.ulaval.ca/cahiers/00-01.pdf
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Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici gli studi incentrati
sull'output
Ma conta la politica?
Perplessità
"Lo sviluppo del welfare state è in larga misura funzione dello sviluppo economico, della
struttura demografica e di forze politiche socialdemocratiche (..). Il problema con queste
spiegazioni non è che sono imprecise: è che, per come stanno evolvendo, non ci
raccontano molte delle cose che invece vorremmo sapere" (Castles, 1989, p. 6).
Un approccio autonomo: la new political economy
"Diversamente dall'economia o dalla scienza politica prese isolatamente, l'economia
politica positiva rimarca sia il comportamento 'economico' nel processo politico, sia il
comportamento 'politico' nel mercato" (Alt e Alesina, 1996, p. 645).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making riferimenti teorici e metodologici
Importanza della comparazione
'Domanda: chi ha scoperto per primo l'acqua? Risposta: Non so, ma
di sicuro non era un pesce'. Il rimanere immersi in un singolo
ambiente rende le sue caratteristiche impercettibili e irriconoscibili"
(Dalton, 1996, p. 4).
Analisi politiche pubbliche
23
Lo studio del policy making
Linee di ricerca
essenziale disporre di concetti, di immagini, di metafore capaci di
togliere le specifiche vicende dal loro isolamento, per
•analizzarle nei loro elementi costitutivi
•collocarle in rapporto ad altre analoghe
•verificare la congruenza delle ipotesi teoriche
Analisi politiche pubbliche
24
Lo studio del policy making linee di ricerca
Una mappa nella mappa
•Chi: come definire le caratteristiche degli attori più influenti e più ricorrenti?
•Quando: come delineare la dinamica che distingue il ciclo di vita di una
policy?
•Come: quali elementi permettono di individuare lo stile seguito nel policy
making?
•Dove: qual è il contesto istituzionale, qual è la scena, il campo di gioco, e
quali sono le sue regole?
•Che cosa: in che cosa consiste il contenuto di una politica? per quali
problemi è pensata? quali effetti produce? con quali tecnologie sociali?
Analisi politiche pubbliche
25
Lo studio del policy making linee di ricerca
Chi? Gli attori
chi davvero ha ricoperto ruoli significativi nella fitta trama di
consultazioni, pressioni, negoziazioni, conflitti, boicottaggi che
accompagnano la produzione di una politica pubblica, dalla sua
prima formulazione alla sua implementazione e valutazione?
due grandi tipi di metafore:
1. le immagini basate sulla prevalenza
mirano a identificare una categoria dominante di policy makers, sia essa i
dentificata con i politici, con le organizzazioni degli interessi, o con la
burocrazia
v. categorie della scienza politica europea
2. le immagini basate sulla relazione
mirano a ricostruzione del reticolo di rapporti che controlla lo sviluppo di
una politica
v. categorie delle policy sciences Usa
Analisi politiche pubbliche
26
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori
Le immagini basate sulla prevalenza
1. Il governo di partito
•Aspetti non solo descrittivi, ma anche normativi
Legame con il concetto di democrazia
"il sistema inglese di governo, il 'modello Westminster' è stato considerato
da molti come il modello del governo di partito" (Wildenmann, 1986)
Principio di responsabilità nel rapporto tra eletti e elettori
•Sul piano descrittivo, il problema di ricerca è: esiste una relazione tra le preferenze
di policy degli elettori e le scelte dei partiti o delle coalizioni premiati dal voto?
2 aspetti:
1. Le piattaforme elettorali sono sufficientemente differenziate,
riconoscibili e note?
2. Le piattaforme sono un buon indicatore di quel che i partiti fanno, una
volta vinte le elezioni?
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla prevalenza Il governo di partito
Le differenze tra le piattaforme elettorali
democrazie di massa: tendenza verso partiti pigliatutto
(Kirchheimer, 1957), guidati dall'unico obiettivo della raccolta dei
voti
Le dure leggi del marketing politico e delle comunicazioni di massa
affidano la riconoscibilità del prodotto partito a fattori diversi e più
immediati rispetto alle proposte di policy, quali
•l'immagine del leader
•la coreografia delle manifestazioni pubbliche (Sabato, 1981).
Analisi politiche pubbliche
28
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla prevalenza Il governo di partito
Le differenze tra le piattaforme elettorali
Manifesto Research Group dell'European Consortium for Political
Research (Klingemann, Hofferbert e Budge, 1994):
esiste una rilevante differenza nelle piattaforme, espressa
•più dall'enfasi posta su determinati problemi
•che dalla distanza tra le soluzioni.
•nel merito le proposte tendono a convergere
•invece, l'ordine di comparizione dei problemi e lo
spazio loro dedicato delineano profili non
sovrapponibili.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla prevalenza Il governo di partito
Il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi
V. dibattito ‘Does politics matter?’
Manifesto Research Group dell'European Consortium for Political Research
(Klingemann, Hofferbert e Budge, 1994):
i dati sulle priorità dei manifesti elettorali in dieci delle maggiori democrazie
sono stati incrociati con le effettive scelte di bilancio dei governi, misurate in
base alla percentuale della spesa per voci di bilancio riconducibili alle aree
utilizzate per la codifica dei programmi.
L'elaborazione dimostra che
•effettivamente esiste una sensibile correlazione
•la sua forza non risente né delle caratteristiche istituzionali, né della
configurazione dei sistemi partitici
Analisi politiche pubbliche
30
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte
dei governi
I dubbi teorici sul governo di partito
"L'immersione in questi scritti lascia a uno studioso americano l'impressione di
vivere su un altro pianeta per quanto riguarda l'importanza del governo di partito"
(Fiorina, 1987).
• i partiti non possono ignorare le risorse effettivamente disponibili
•i governi ereditano l'immane patrimonio costituito da tutte le politiche già in
atto
•i cittadini cambiano idea nel corso del tempo: non è detto che considerino più
affidabile chi si attiene ai programmi, a costo di ignorare le difficoltà
impreviste e le obiezioni fondate
"Se si riconosce che gli Stati Uniti sono una democrazia liberale in buona salute e prospera, e
non una curiosa anomalia, occorre considerare l'effettiva possibilità che i partiti non siano le
istituzioni centrali e le condizioni necessarie per la democrazia liberale (..). Importanti?
Certamente sì. Condizioni sine qua non? Probabilmente no" (Fiorina, 1987
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
I dubbi teorici sul governo di partito
Usa: Madison, ritiene un pericolo per la democrazia l'idea che gli eletti
considerino i loro programmi come espressione della volontà popolare, perché
questa concezione, "versione contemporanea del diritto divino" (Riker, 1982, p.
261), dischiude la possibilità di una tirannia della maggioranza ai danni delle
minoranze.
Katz,giudica incoerente il governo di partito come ideale democratico, perché
tende a fagocitare i principi su cui si regge. Se i partiti sono i legittimi policy
makers, non li si può biasimare se privilegiano le politiche che consolidano le loro
probabilità di continuare a governare, perseguendo scelte discriminatorie verso le
minoranze, esercitando potere nel campo dei media, remunerando il loro elettorato
a spese della totalità dei contribuenti (Katz, 1987, p. 23; v. anche Weede, 1990).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
I dubbi teorici sul governo di partito
UK: Richard Rose:
"Un sistema elettorale che assegna il seggio solo al primo arrivato,
come quello inglese, non dà licenza di privare fino al 60% degli
elettori dei benefici del buon governo (..). In una democrazia, gli
elettori chiedono di avere una scelta di partiti per cui votare, ma le
loro richieste complessive giustificano un approccio al governo di tipo
consensuale anziché antagonista" (1984, p. xxxii).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
I dubbi teorici sul governo di partito
Il governo di partito è concetto diverso dal clientelismo di partito
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla prevalenza Il governo di partito il
rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i dubbi teorici
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei governi i
dubbi teorici
http://www.nytimes.com/2006/11/09/nyregion/09cnd-transition.html?pagewanted=print
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
Il governo di partito: condizioni empiriche
1. "Perché ci sia governo di partito, il partito deve riuscire a competere con successo
con altre istituzioni tradizionalmente delegate a gestire il processo esecutivo. Un
partito deve essere capace innanzitutto di indirizzare la produzione legislativa e
diventare il principio ordinatore delle assemblee elettive, selezionando i contenuti
delle leggi non meno che il personale politico chiamato a promuoverle. Il controllo
istituzionale deve estendersi alla élite di governo in senso stretto, che diventa
un'espressione diretta dell'organizzazione di partito. Ma deve anche includere il
meccanismo di implementazione burocratica, i livelli inferiori della piramide
esecutiva" (Calise, 1989, p. 23)
2. "Si ha governo di partito quando la coesione del partito nelle elezioni è
accompagnata dalla coesione del partito all'interno del governo" (Schattschneider,
1948
Analisi politiche pubbliche
37
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
Il governo di partito: condizioni empiriche
3. I partiti vanno incontro a importanti trasformazioni quando sono direttamente
coinvolti nel policy making: "Nella realtà del parlamentarismo moderno, i partiti
sono agenzie quasi-governative più che organizzazioni sociali" (Lehner e Keman,
1984b, p.143). Questa tendenza produce due effetti:
•una più stretta specializzazione per aree di policy. V. ruolo delle le
commissioni parlamentari
•la personalizzazione del rapporto tra eletto ed elettore.
i politici sono spesso coinvolti direttamente non solo nel disegno delle
politiche, attraverso la partecipazione al law making, ma anche nel recapito
dei benefici ai destinatari finali. V. ricerche sul clientelismo (Eisenstadt e
Lemarchand, 1981; La Palombara, 1964).
crescente tendenza a una personalizzazione del rapporto tra eletto e elettore, a
una 'fidelizzazione' non diversa da quella che un'azienda tenta di instaurare
con i consumatori attraverso la raccolta di punti (Cain, Ferejohn e Fiorina,
1987)
Analisi
politiche pubbliche
38
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
Il governo di partito: condizioni empiriche : un’occhiata al caso italiano
da - Marco Giuliani, "L'un contro l'altro armati" o "a tarallucci e vino"? Consenso e conflitto nel
legislativo italiano, 2008 http://www.sociol.unimi.it/papers/2008-01-29_Marco%20Giuliani.pdf
Analisi politiche pubbliche
39
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza Il governo di partito il rapporto tra le piattaforme e le scelte dei
governi i dubbi teorici
Il governo di partito: condizioni empiriche : un’occhiata al caso italiano
da - Marco Giuliani, "L'un contro l'altro armati" o "a tarallucci e vino"? Consenso e conflitto nel
legislativo italiano, 2008 http://www.sociol.unimi.it/papers/2008-01-29_Marco%20Giuliani.pdf
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza
Gli interessi al governo
A fare le politiche pubbliche non sono coloro che occupano ruoli politici formali,
ma coloro che riescono a condizionarli
I gruppi d'interesse
Bentley The Process of Government (1908) "Il grande compito dello studio di qualsiasi
forma di vita sociale è l'analisi di questi gruppi. Quando i gruppi sono adeguatamente
presentati, tutto è presentato, e se dico tutto intendo tutto"
Truman The Governmental Process (1951) "Sia che si guardi a un singolo cittadino, al
segretario esecutivo di un'associazione commerciale, al funzionario di un partito politico, al
deputato, all'amministratore, al governatore o al giudice, non possiamo spiegare e neppure
descrivere la sua partecipazione a una funzione statale salvo che in termini di interessi con
cui egli si identifica e di gruppi dei quali è membro o con i quali deve misurarsi" (Truman,
1951)
Dahl (1961), Who Governs? Democracy and Power in an American City
i gruppi d'interesse sono più utili e significativi quando rimangono allo stato nascente che
quando si traducono in solide organizzazioni. A contare è il fatto che possa scattare la molla
dell'interesse comune, non il fatto che scatti effettivamente
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo
Le organizzazioni degli interessi
1. Le grandi associazioni dimostrano di avere
•un'articolazione organizzativa
•una continuità di iniziative
•un ammontare di risorse finanziarie
tali da garantire stabilità alla loro azione.
l'attività di lobbying diventa più penetrante e più professionale.
Anche la policy analysis diventa strumento di pressione
2. Le organizzazioni degli interessi dimostrano capacità di presa su ogni fase del
policy making.
•nella stesura delle norme
•nella loro diffusione
•nell’implementazione
•nella valutazione
Analisi politiche pubbliche
42
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo
Elementi di preoccupazione
La politica dei gruppi di pressione è un processo selettivo disadatto a servire interessi
diffusi. Il sistema è squilibrato e sbilanciato in favore di una frazione della minoranza"
(Schattschneider, 1960)
Lowi in The End of Liberalism (1969: i funzionari delle agenzie regolative possono
esercitare l’arbitrio, promuovendo alcuni interessi ai danni di altri, incoraggiando 'bottini
personali anziché scelte pubbliche", "attuando il socialismo per gli organizzati, e il
capitalismo per i non organizzati" (1969, p. 278).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo
Il contributo europeo
riferimento: grandi organizzazioni che hanno segnato la vita politica europea del ventesimo
secolo: i partiti di massa e i sindacati
due concetti:
•classe sociale
"La legislazione sulle fabbriche, prima reazione consapevole e pianificata della
società alla figura spontaneamente assunta dal suo processo di produzione sociale, è,
come abbiamo veduto, prodotto necessario della grande industria, quanto il filo di
cotone, i self-actors e il telegrafo elettrico" (Marx, 1867-94)
•élite
Mosca, Pareto, Michels
"Addestrandosi nei dettagli della vita politica, nei particolari della legislazione,
delle questioni tributarie, delle questioni daziarie e nelle questioni della politica
estera, i capi acquistano un valore che - almeno finché la massa si attiene alla tattica
parlamentare, ma forse anche se vi rinunzia - li rende indispensabili al partito"
(Michels, 1909, p. 182 trad. it.).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo
Il neocorporativismo
arene decisionali basate sulla rappresentanza funzionale degli interessi: lavoratori e datori
di lavoro di un dato settore, coltivatori di prodotti agricoli e corrispondenti comparti
dell'industria alimentare......
"Le decisioni cruciali di politica economica sono prese raramente all'interno dei partiti o
del Parlamento: l'arena centrale è il tavolo negoziale dove le autorità di governo incontrano
direttamente i leader dei sindacati, i rappresentanti degli agricoltori, i piccoli proprietari, i
pescatori, i delegati delle associazioni dei datori di lavoro. Nella vita dei cittadini medi,
queste tornate di negoziazioni lungo l'anno hanno acquisito di fatto un significato maggiore
delle elezioni formali" (1966 Stein Rokkan)
Tratti caratterizzanti il modello neocorporativo: il lato dell’input:
"Il corporativismo può essere definito come un sistema di rappresentanza degli interessi
in cui le unità costitutive sono organizzate in un numero limitato di categorie uniche,
obbligatorie, non in competizione tra loro, ordinate gerarchicamente e differenziate
funzionalmente, riconosciute o autorizzate (se non create) dallo stato, che deliberatamente
concede loro il monopolio della rappresentanza all'interno delle rispettive categorie in
cambio dell'osservanza di certi controlli sulla selezione dei loro leaders e sull'articolazione
delle domande e degli appoggi da dare" (Schmitter, 1974, p.52 trad. it.).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo il neocorporativismo
Tratti caratterizzanti il modello neocorporativo. Il lato
dell’output
La negoziazione neocorporativa e lo scambio politico
organizzazioni
sindacali
riconoscimento come
rappresentanti monopolistici
politiche sociali, industriali,
della formazione
organizzazioni dei
datori di lavoro
Analisi politiche pubbliche
consenso, regolazione degli
scioperi, pace sociale, politiche
dei redditi
governo
ministro del tesoro
ministro del lavoro
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza gli interessi al governo
Rischi
segmentazione della sfera del governo in tante diverse arene decisionali,
ciascuna caratterizzata da
•suoi canali di accesso
•sue regole del gioco
•sue logiche di contrattazione
•generico è sinonimo di infruttuoso
enorme potere degli interessi organizzati
preoccupazione:
Usa: fine del liberalismo (Lowi)
UE: neocorporativismo irresponsabile
Analisi politiche pubbliche
47
Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza
Il governo della burocrazia
Europa: "In uno stato moderno il potere reale, che non è esercitato né nei discorsi parlamentari, né nelle
enunciazioni dei monarchi, bensì nel maneggio dell'amministrazione nella vita quotidiana, è
necessariamente nelle mani della burocrazia (..). Come il così detto progresso al capitalismo dall'epoca
medioevale è la misura univoca della modernizzazione dell'economia, così il progresso all'impiego
burocratico fondato sull'ufficio, lo stipendio, la pensione, l'avanzamento, la scuola professionale e la
divisione del lavoro, le competenze stabilite, l'autenticità degli atti, l'ordinamento gerarchico di superiori e
subalterni, è parimente la misura univoca della modernizzazione dello stato. Del monarchico come del
democratico" (Weber, 1918)
Problema (Repubblica di Weimar): come avere istituzioni rappresentative capaci di contrastare lo
strapotere della burocrazia
Soluzioni: riforma istituzionale
Usa: 1887 Woodrow Wilson The Study of Administration,
Problema (USA): come avere una burocrazia professionale capace di contrastare lo strapotere dei
politici
Soluzioni:
•la separazione tra politica e amministrazione
•l'applicazione al management pubblico di criteri di efficienza ispirati al settore privato e
richiamati nell'acronimo POSDCORB (v. 3° cap.): Planning, Organizing, Staffing, Directing,
Coordinating, Reporting, Budgeting.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla prevalenza il governo della burocrazia
Anni ’60-’70
I funzionari amministrativi passano da responsabili dell'esecuzione delle scelte politiche, a
componenti di un fitto reticolo di commissioni e comitati, ciascuno
•dotato di poteri decisionali in specifiche aree di policy
•costituito proprio per mettere la dirigenza burocratica a contatto con gli stakeholders
(associazioni dei genitori, sindacati degli insegnanti, le case editrici scolastiche).
I burocrati possiedono una specifica risorsa: la competenza nella definizione di ciò che è
fattibile, e nella stima dei suoi costi finanziari e organizzativi. Quando il funzionario dice
"Non si può fare", difficilmente può essere sfidato, qualunque motivo adduca: finanziario,
organizzativo, giuridico.
I burocrati conducono le negoziazioni: "I burocrati sono così efficaci nell'affrontare il
management dei conflitti che il termine 'gruppo di pressione' è spesso fuorviante, dato che
implica che siano queste organizzazioni a esercitare la pressione. Chi ha osservato da vicino
l'interazione tra i funzionari governativi e i gruppi d'interesse, ha scoperto che i primi
esercitano influenza almeno tanto quanto la subiscono" (Aberbach et al., 1981, p. 246).
"Questi sottogoverni che coinvolgono burocrati, rappresentanti degli interessi, esperti e,
occasionalmente, i politici, sono di norma decisamente segmentati per aree funzionali politica agricola, sanità, e così via" (Aberbach et al., 1981, p. 247)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
prevalenza il governo della burocrazia
Le politiche come spiegazioni del cambiamento
Sottogoverni, sottosistemi di policy, arene, reti: insiemi di attori che una politica
pubblica tiene aggregati all'interno, e disgiunti dall'esterno.
Frammentazione, pluralità, segmentazione: effetti che smentiscono le immagini
del settore pubblico basate sull'omogeneità e l'organicità (Barzelay, 1992).
I funzionari amministrativi sono policy makers?
"Se le politiche sono definite come ciò che viene effettivamente fatto, e non
soltanto detto o auspicato, allora nella pratica è impossibile separare la politica
(policy) dall'amministrazione" (Kaufman, 1977, p. 400)
"Un'altra implicazione (..) è che le politiche non sono solo un affare dei
responsabili politici di alto livello.. Il policy making non è un'attività separata
dall'amministrazione o dall'implementazione" (Lynn, 1981, p. 156)
"Tutti questi uomini (e solo di uomini si tratta) sono qui come policy makers, e
tutti accettano che i funzionari amministrativi siano legittimi partecipanti al
processo di policy" (Aberbach et al., 1981, pp. 241).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori
Modelli basati sulla relazione
"E' improbabile, se non impossibile, che una politica pubblica di qualche
significato possa derivare dal processo di scelta di una singola categoria di attori.
La formazione e l'implementazione delle politiche sono inevitabilmente il risultato
di interazioni tra una pluralità di attori separati, con i loro separati interessi,
obiettivi, strategie" (Scharpf, 1978, p. 347)
I triangoli di ferro
Griffith (1939): "La relazione tra queste persone - legislatori, amministratori,
lobbisti, studiosi - che sono interessate ad un comune problema, è una relazione
molto più reale di quella tra parlamentari in generale o tra amministratori in
generale" (1939, p. 182).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
relazione i triangoli di ferro
"(I triangoli di ferro) si presentano così perché ognuno include persone che provengono da
una commissione o sottocommissione parlamentare, da un comparto dell'amministrazione e
dai responsabili del lobbying delle organizzazioni degli interessi o di altri gruppi. A
spingere i tre lati di ciascun triangolo a interagire, apertamente o dietro la scena politica, è
la comune preoccupazione per la legislazione o l'amministrazione di qualche aspetto
dell'attività politica, quale l'ammontare delle agevolazioni per il cotone o le tariffe
dell'acciaio importato. Le informazioni su questioni di questo tipo sono in genere così
scarse e oscure che gli altri attori sono incapaci di partecipare a queste discussioni e
negoziazioni triangolari" (Ricci, 1993, p. 8).
Commissione parlamentare
Organizzazioni degli interessi
Analisi politiche pubbliche
Burocrazie specializzate
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
relazione i triangoli di ferro
P fornisce a I leggi
favorevoli
Commissione parlamentare P
I fornisce a P sostegno
organizzativo e
elettorale
P fornisce a B i fondi e le
autorizzazioni a spendere
B fornisce a P
un’implementazione
attenta alle esigenze
degli elettori di P
Organizzazioni degli interessi I
Burocrazie specializzate B
I fornisce a B un contesto
collaborativo
nell’implementazione
B fornisce a I un accesso di
riguardo nella fase di stesura
dei regolamenti
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
relazione
La disarticolazione organizzativa dei grandi attori
A partire dagli anni '70, la metafora dei triangoli di ferro è sfidata da
rappresentazioni del policy making caratterizzate da quattro elementi:
1.
2.
3.
4.
l'attenzione per le articolazioni organizzative interne delle grandi
categorie di attori
l'allargamento del ventaglio dei policy maker significativi
l'attenzione a forme di interazione diverse dalla pressione o dallo
scambio di favori
il ricorso a figure non chiuse come i triangoli, bensì aperte come le reti.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate sulla
relazione la disarticolazione organizzativa dei grandi attori
1. La frammentazione
che cosa succede ai partiti, alle grandi organizzazioni degli interessi, alle
burocrazie, quando devono uscire dalle loro sedi per incontrarsi, per
contrattare l'indirizzo da imprimere a una politica pubblica?
si frammentano, secondo linee che grosso modo ricalcano le diverse
politiche.
L’influenza dipende da 'da chi si conosce e da che cosa si conosce'
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione
2. Nuove categorie
I magistrati
•politiche a difesa della libertà di parola e delle altre libertà civili e politiche
•politiche sociali, e più precisamente le iniziative che tendono a ridurre con
azioni positive le differenze di opportunità tra gruppi di cittadini, come nel
caso della sentenza del 1954
•politiche regolative, che vincolano la libertà di comportamento degli individui
e delle imprese per tutelare beni pubblici quali la qualità dell'aria, la
competizione nei mercati, la sicurezza delle strade, l'igiene degli alimenti.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
I media
sono i media in grado di condizionare l'agenda delle istituzioni pubbliche,
inducendole a prendere decisioni su temi che altrimenti avrebbero ignorato?
sono i media in grado di condizionare le valutazioni che i desinatari danno
delle politiche pubbliche?
Le risposte sono contrastanti
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
I cittadini
1. L’opinione pubblica
anni 20: Walter Lippmann (1922 e 1925) manifesta un totale scetticismo
verso la sopravvivenza di un'opinione pubblica attenta, autonoma e
autorevole nelle società di massa
anni ’40: il concetto di opinione pubblica ricompare nelle scienze sociali
americane con le grandi indagini demoscopiche di ispirazione
comportamentalista.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie i cittadini l’opinione pubblica
1. che cosa sanno davvero i cittadini dell'operato dei governi?
"Di sicuro, il dato che emerge più comunemente dalle indagini a
campione in tutti i paesi è che il livello di informazione popolare sulle
questioni pubbliche è, dal punto di vista di un osservatore informato,
incredibilmente basso" (Converse, 1975)
2. la loro ignoranza è un bene o un male per la democrazia?
risposte divergenti: il ruolo dell’apatia
3. le loro opinioni sono in accordo o in contrasto con le scelte delle istituzioni
politiche?
in genere, in accordo
4. che cosa viene prima, l'uovo dell'opinione dell'uomo della strada, o la gallina
della legittimazione che delle loro decisioni danno i governi?
cambiamenti importanti dell’opinione pubblica in genere precedono,
anziché seguire, la definitiva approvazione delle corrispondenti misure
di policy (Page e Shapiro, 1992). Ma il rapporto complesso: più di coevoluzione che di causaeffetto
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie i cittadini
2. I sostenitori di interessi pubblici
'movimento sociale‘: difesa attiva di interessi in grado di toccare
larghissime fasce della popolazione: delle donne, dei consumatori,
degli abitanti dell'ecosfera.
'gruppo d'interesse pubblico‘: organizzazione nata per tutelare specifiche
esigenze, non tenute in adeguata considerazione dalle politiche in atto:
la difesa dal rumore di un aeroporto, l'allontanamento degli spacciatori
da un parco, la migliore pulizia di una strada.
Grande crescita dei gruppi d’interesse pubblico negli ultimi decenni
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
I net-attivisti
Negli ultimi dieci anni, il modo di far valere interessi pubblici è radicalmente
cambiato per effetto di internet e di risorse a costi vicini allo zero, quali siti web,
posta elettronica, software per la gestione a distanza di gruppi di lavoro, per il
coordinamento delle agende e la condivisione di bookmarks, dati e documenti
(Bimber, 1998; Davis e Owen, 1998).
democrazia comunitaria, bottom-up, in contrapposizione alla democrazia
plebiscitaria, top-down
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
I fornitori
da due decenni in molti paesi si è affermata l'idea che le amministrazioni possano
conseguire risultati migliori a costi più contenuti non provvedendo in prima persona
alla gestione dei servizi, bensì fissando precise linee contrattuali per i fornitori, siano
questi imprese che operano nel mercato o associazioni del cosiddetto terzo settore.
difficoltà che l'attore pubblico incontra nel vincolare le imprese e il settore non profit al
rispetto delle condizioni pattuite
Simbiosi tra committente e fornitore: "Con tutta la retorica e le iperboli della reinvenzione del
governo, del 'Contratto con l'America', con l'assicurazione che 'l'era del governo largo è
passata', sembra che i nostri leader politici abbiano trovato un modo per salvare la burocrazia:
nascondendola" (Frederickson, 1999)
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
I competenti
– i 'consiglieri del principe'
– gli specialisti
– i consulenti
– i gruppi tecnici interni alle amministrazioni
– l'esperto 'pronto per l'uso'
Ciascuna di queste figure “diventa membro attivo di una delle reti impegnate
sui più svariati temi di policy. Queste reti, deliberatamente coltivate dagli
istituti di ricerca con l'organizzazione di conferenze, simposi, incontri su
problemi specifici, mettono il ricercatore a contatto con giornalisti, dirigenti
amministrativi, funzionari parlamentari, lobbisti, consulenti, giuristi, educatori
e altre categorie interessate in giro per Washington" (Ricci, 1993)
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione nuove categorie
Gli imprenditori di policy
"Gli imprenditori di policy possono essere membri del parlamento, attivisti
indipendenti, burocrati pubblici, funzionari parlamentari, professori universitari,
lobbisti, scrittori. Di solito, non occupano posizioni di grande potere formale o
visibilità. Piuttosto, acquistano influenza soprattutto per la loro competenza,
costanza e abilità, sommate alla capacità di sviluppare una relazione di simbiosi
con personaggi politici affamati di proposte operative" (Conlan et al., 1995)
“Gli imprenditori di politiche pubbliche raggiungono i loro risultati soprattutto
sfruttando le ambiguità, le contraddizioni e le complessità implicite nelle
autorevoli decisioni dei politici eletti e dei magistrati. Fanno tesoro della
capacità limitata che gli ordini legislativi, esecutivi e giudiziari hanno di seguire
le innumerevoli questioni in cui sono coinvolti e di controllare le organizzazioni
che hanno creato per realizzare finalità pubbliche” (Lynn, 1987)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione
Oltre la pressione: i network per le politiche
attori tradizionali ( politici, organizzazioni degli interessi, burocrati)
interazioni basate sullo scambio e la pressione
nuovi attori modalità di interazioni diverse: "Virtualmente ogni punto di
potenziale conflitto è anche un punto di inevitabile mutua dipendenza"
(Heclo e Wildavsky, 1974)
"Un policy network comprende tutti gli attori coinvolti nella formulazione e
realizzazione di una politica in uno specifico settore di intervento. E' caratterizzato
da interazioni preminentemente informali fra attori pubblici e privati con interessi
distinti, ma interdipendenti, che cercano di risolvere problemi di azione collettiva
ad un livello centrale non gerarchico" (Börzel, 1998)
•concetto che ha anche valenze prescrittive (v. cap. 4°)
•concetto traducibile in evidenze empiriche attraverso la "sociometric" o "formal"
network analysis
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione i policy networks
Tipi di network per le politiche
1. Le comunità di policy
"L'idea di comunità fa riferimento alle relazioni personali tra i principali attori
politici e amministrativi - talvolta in conflitto, spesso in accordo, ma sempre in
contatto e in azione entro un frame condiviso. La comunità è il vincolo di coesione
e orientamento che sta sotto ogni specifico tema" (Heclo e Wildavsky, 1974)
la risorsa più importante che una policy community può mettere in campo rispetto
agli esterni è la fiducia
2. I networks a tema
Il concetto di network su specifici temi di policy è stato formulato per dare conto
dell’ estrema frammentazione degli interessi, delle competenze, dei linguaggi
(Heclo, 1978)
"I partecipanti vanno costantemente dentro e fuori. Al contrario dei gruppi unificati
dal predominio su un progetto, nessuna unità, se di unità si può parlare, ha il
controllo delle politiche o dei singoli problemi" (Heclo, 1978)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione i policy networks tipi di network per le politiche
3. Il potere delle idee: coalizioni di sostegno e comunità epistemiche
Cultura, idee, conoscenza non generano solo accordo.
•coesione tra quanti si riconoscono nelle stesse analisi, ma anche
•intransigenza rispetto a chi sostiene teorie diverse.
Relazioni più instabili:"La tradizionale politica basata sugli interessi è stabile,
perché i rapporti d'interesse che la sostengono cambiano lentamente con
l'evoluzione della società, del governo e dell'economia. Le idee, invece, arrivano
non solo sotto forma di ideologie durevoli, ma anche di bizzarre mode. L'umore
del pubblico e l'impegno degli intellettuali possono andare e venire rapidamente"
(Conlan, Beam e Wrightson, 1995).
Relazioni più polarizzate: I politici e i rappresentanti degli interessi economici
tendono ad essere pragmatici, flessibili. Invece, funzionari con elevate
competenze, giornalisti, scienziati, associazioni con un solo obiettivo, sono
sensibili a principi di fondo irrinunciabili.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli attori Le immagini basate
sulla relazione i policy networks tipi di network per le politiche il potere
delle idee
3.1. comunità epistemiche
" Una comunità epistemica è composta da professionisti (in genere reclutati tra
alcune discipline) che condividono l'apprezzamento per uno stesso modello
causale e per uno stesso insieme di valori politici. A tenerli uniti è la fiducia nella
verità del loro modello e l'impegno a tradurre questa verità in politiche pubbliche,
nella convinzione che il loro risultato migliorerà il benessere umano" (Haas, 1992)
3.2. coalizioni di sostegno (advocacy coalitions)
"Il modello della coalizione di sostegno considera che all'interno dei sottosistemi
(di policy: n.d.r.) gli attori possano essere aggregati in un certo numero (in genere
da uno a quattro) di 'coalizioni di sostegno', ciascuna composta da persone delle
varie organizzazioni di governo e private che condividono un insieme di
convinzioni normative e causali, e si impegnano per un certo periodo di tempo con
un livello notevole di attività coordinate" (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca
La dinamica
cfr cap. 4°: le politiche come processi
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica
La formazione dell’agenda
Non c’è diretta relazione tra
•la gravità di un tema
•la facilità di ingresso nell'elenco delle questioni all'ordine del giorno
2 condizioni:
1. la capacità dei problemi di suscitare attenzione
teoria del bidone della spazzatura (March e Olsen, 1976):
l'attenzione è una risorsa scarsa e volubile
i problemi che premono sono infiniti
le circostanze aiutano
l’attenzione ha un andamento ciclico
2. la percezione della risolvibilità del problema …
Analisi politiche pubbliche
70
Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione
dell’agenda
2.
… la percezione della risolvibilità del problema
Per fare un problema, occorrono soluzioni che “suonino bene”, cioè che siano
in accordo con i valori di fondo di una società, con le sue conoscenze tecniche e
con i suoi miti
Il ruolo del caso e della serendipità:
“Si immagini una comunità di specialisti: ricercatori, funzionari del parlamento,
gente che lavora in uffici per la pianificazione, la valutazione, il bilancio;
accademici, analisti dei gruppi d’interesse. Le idee fluttuano intorno a tali
comunità (..). La germinazione di alternative e proposte in questa comunità è un
processo simile alla selezione naturale biologica. Come le molecole fluttuavano
in quella che i biologi chiamano 'la zuppa primordiale', prima che cominciasse
ad esserci vita, così le idee fluttuano in queste comunità (..). Alcune idee
sopravvivono e prosperano; alcune proposte sono prese sul serio più di
altre.”(Kingdon, 1984)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione
dell’agenda
Tipi di agenda
•
dei media
alcuni problemi sono più ‘fotogenici’ di altri
•
del pubblico
•
delle istituzioni
"Nel dare a un tema lo status di agenda formale, i governi convogliano
importanti messaggi circa chi e che cosa è socialmente importante, circa
ciò che è o non è problematico, circa ciò che ricade o non ricade entro la
legittima competenza del governo. Questi messaggi, poiché hanno
l'imprimatur dell'autorità pubblica, servono a definire i vincitori e i vinti
in senso sociale e politico, così come l'allocazione dei beni economici da
parte del governo li definisce in senso economico" (Cobb e Elder, 1983).
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione
dell’agenda
Il controllo del conflitto
”la definizione delle alternative è lo strumento supremo del potere; difficilmente
gli antagonisti possono concordare su qual è il problema, perché il potere è
implicito nella definizione” (Schattschneider, 1960)
L’esclusione dall’agenda: le non decisioni
“Si può dire che esiste una situazione di non decisione quando i valori dominanti,
le regole del gioco accettate, le relazioni di potere che esistono tra i gruppi, gli
strumenti di forza, da soli o congiuntamente, riescono a impedire che il
malcontento si trasformi in un esplicito problema che a pieno titolo sollecita una
decisione” (Bachrach e Baratz, 1963)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione
dell’agenda
Le finestre decisionali
il flusso delle scadenze
politiche: elezioni, nomine..
Analisi politiche pubbliche
l'intraprendenza si manifesta soprattutto nella
capacità di cogliere l'attimo, perché le finestre
che aprono un'opportunità di scelta si
richiudono con la stessa rapidità:
"Improvvisamente un tema diventa caldo.
Sono prese delle iniziative, oppure no, ma in
entrambi i casi i policy makers volgono
immediatamente la loro attenzione altrove.
Così le occasioni passano, e se gli
imprenditori di policy, che cercavano di
abbinare la loro soluzione al tema caldo o
alla situazione politica propizia, perdono
l'opportunità, devono poi aspettare la
prossima occasione" (Kingdon, 1984).
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Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica la formazione
dell’agenda
Le finestre decisionali
Lettere al Corriere – risponde Sergio Romano,
dalla risposta di Lunedi' 17 Novembre 2008
IL PROGRAMMA DI OBAMA E LA FORZA
DELLE COSE
“Se gli elettori vogliono dare il loro voto in cambio di promesse i candidati sono
costretti ad accettare le regole del gioco. I migliori si tengono sulle generali e cercano di
non prendere impegni troppo costrittivi (mi è parso che in molti casi Obama abbia adottato
questa linea), mentre quelli più spregiudicati non esitano a fare promesse che non
riusciranno a mantenere. Gli uni e gli altri comunque si accorgono rapidamente, quando
entrano nella «stanza dei bottoni», che non tutti i bottoni funzionano e che l'agenda dei
lavori è in buona parte fissata dalle circostanze: una crisi inattesa, uno scandalo imprevisto,
l'improvviso aumento o collasso dei prezzi delle materie prime su scala mondiale, una
catastrofe naturale (come l'uragano Katrina) che mette a dura prova l'efficacia delle strutture
di protezione civile. Queste considerazioni valgono in particolar modo per tempi confusi e
tumultuosi come quelli che stiamo attraversando.”
Analisi politiche pubbliche
75
Lo studio del policy making linee di ricerca la dinamica
L’implementazione
1. "La complessità del gioco del potere nel policy making - le sua obliquità, le
imprevedibilità, le frustrazioni, i capovolgimenti, e gli inevitabili parziali fallimenti - si
moltiplica nell'implementazione delle politiche" (Lindblom, 1980)
2. Il potere degli incentivi e delle sanzioni può essere ampio sulla carta, ma molto debole nei
fatti.
"Le agenzie tendono a non utilizzare appieno gli strumenti di coercizione legale disponibili
per le organizzazioni che devono far rispettare la legge (…). Il numero delle violazioni alle
norme che è stato scoperto eccede di gran lunga il numero dei casi in cui le sanzioni sono
state effettivamente usate o avviate dalle agenzie" (Mayntz, 1978)
3. I rami bassi dell’amministrazione, la burocrazia a livello di strada (Lipsky, 1980) hanno
ampi margini di autonomia rispetto al mandato che ricevono dall’alto
La valutazione
"Ci sono sempre spiegazioni alternative sul perché le politiche falliscono e questo può
lasciare i decisori nell'incertezza circa il loro eventuale abbandono" (Wildavsky, 1992)
Analisi politiche pubbliche
76
Lo studio del policy making linee di ricerca
Gli stili: "come?"
L'analisi comparata si trova spesso a constatare analogie o differenze nel modo di gestire le
politiche.
Problema: l’idea di carattere nazionale ha qualche fondamento o è un insieme di banali
stereotipi?
Giacomo Leopardi (1824) “… l’Italia è, in ordine alla morale, più sprovveduta di
fondamenti che forse alcun’altra nazione europea e civile (..). lo spirito pubblico in Italia è
tale, che, salvo il prescritto dalle leggi e ordinanze de’ principi, lascia a ciascuno quasi intera
libertà di di condursi in tutto il resto come gli aggrada, senza che il pubblico se ne impacci
…”
Douglas e Wildavsky (1982): esistono quattro culture elementari, capaci di sostenere e
giustificare il modo in cui è organizzata la vita collettiva: egualitaria, individualistica,
gerarchica e fatalistica. Le politiche sono selezionate in base alla sensibilità che deriva dal
riconoscersi nell'una o nell'altra cultura.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca gli stili
GLI STILI DELLE POLITICHE
Policy inquiry
Preoccupazione
Analisi razionale
minima:
pratica sociale
riflessiva
oggettività del
giudizio
massima:
importanza dei dati
massima:
aggiustamento
reciproco
necessità della
mediazione
minima:
validità scientifica
delle ipotesi
minima:
incrementalismo
sconnesso
completezza del
disegno
massima:
analisi sistematica
minimo:
garbage
can/ingegneria
dell'intelligenza
controllo del tempo e
del caso
massimo:
valutazione ex ante
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca
Le regole: “su quale terreno? con quali norme?”
Quale contesto istituzionale fa da sfondo?
1.
Le istituzioni come attori, e attori immortali
Referendum 18/19 Aprile 1993: ABOLIZIONE MINISTERO
DELL’AGRICOLTURA
votanti: 77,0
sì: 70,1
no: 29,98
2.
Il cambiamento istituzionale come politica pubblica
3.
Il nuovo istituzionalismo
"Per 'regole' noi intendiamo le routine, le procedure, le convenzioni, i ruoli, le strategie,
le forme organizzative e le tecnologie intorno a cui viene costruita l'attività politica.
Intendiamo anche le credenze, i paradigmi, i codici, le culture e le conoscenze che
circondano, sostengono, elaborano e contraddicono quei ruoli e quelle routine" (March e
Olsen, 1989)
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca le regole
Tipologia delle regole
Formali/informali
“L’aspetto più importante è che le regole non ufficiali modellano sia le categorie e le
classificazioni utilizzate nelle regole ufficiali, sia le loro interpretazioni e le
applicazioni pratiche. L’analisi delle politiche è incompleta se non considera il modo
in cui interagiscono gli aspetti formali e informali delle regole” (Stone, 1988)
Cogenti/indeterminate
Pluralità significa esplosione delle possibilità combinatorie; significa un tale
incremento delle interazioni tra sedi che 'hanno titolo per intervenire', da rendere
imprevedibili i loro effetti.
Esogene/endogene
Le regole non sono ‘là fuori’, come paletti immobili. L’atto dell’applicare le regole dà
agli attori il potere di interpretarle e di riformularle
Analisi politiche pubbliche
80
Lo studio del policy making linee di ricerca
I contenuti: 'Che cosa?'
I problemi da trattare hanno la capacità di
•attirare attori
•promuovere certe procedure operative standard
•adattarsi meglio a certi stili
ogni policy ha la sua politics, cioè le sue relazioni tra gli attori, le sue leve per la
distribuzione dell'influenza.
Problema: costruire una tipologia che che riconduca la grande diversità tra le politiche a
pochi, elementari modelli, per riconoscere o anticipare le loro diverse componenti.
Continuità/innovazione
•Le democrazie tendono a promuovere l’incrementalismo:
”Non è facile che una persona concepisca in una democrazia, d’un tratto, un sistema di idee
del tutto nuovo, come pure è difficilissimo che qualcuno riesca a convincere un altro su un
argomento nuovo. (....) Se Lutero fosse vissuto in un secolo d’eguaglianza e non avesse avuto
per uditori principi e signori, forse avrebbe trovato maggiore difficoltà a cambiare la faccia
dell’Europa” (Tocqueville, 1835)
•L'innovazione cresce più per propagazione che per autonoma germinazione.
L'esistenza di casi da imitare (Walker, 1969) o di lezioni da imparare (Rose, 1993) aumenta
sensibilmente la velocità del cambiamento e riduce i costi del suo consolidamento.
Analisi politiche pubbliche
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Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti
Risultati/simboli
Ci sono politiche che hanno la loro ragion d'essere nel fatto di non produrre effetti tangibili
Perché molte politiche restano sulla carta
Teorie pluraliste
(decentramento delle sfere del potere)
Teorie neoelitiste
(accumulazione delle sfere di potere)
•molteplici, contrastanti, instabili giochi di
•la non attuazione è intenzionale
pressioni e contropressioni.
•le gratificazioni simboliche come sostituto di
•promesse esagerate, oltre i limiti del fattibile beni tangibili
Edelman: il sistema per comporre conflitti
tendenzialmente irriducibili consiste nel ‘dare
agli uni la retorica, e agli altri la decisione”
(1964)
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Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti risultati/simboli
Anni ’80: svolta neoistituzionalista
il rapporto tra politiche e simboli è ridefinito: in ogni decisione c’è un aspetto espressivo,
non solo in sostituzione di quello strumentale, ma a sua integrazione (Douglas e Wildavsky,
1982; H. Miller, 1993).
Le politiche, oltre a proporsi di modificare l'ambiente o i comportamenti, comunicano valori
e intenzioni, affermano la sintonia tra le preoccupazioni dei policy makers e quelle della
gente, danno giustificazioni in armonia con i modelli culturali prevalenti:
"I dati empirici ci dicono fondamentalmente che i simboli della riforma
amministrativa sono importanti per i politici, non solo come strumenti per
imbrogliare gli elettori, ma anche come riflessi delle loro credenze. Le
amministrazioni rinnovate, al pari dei loro sostenitori, credono nella possibilità di
essere realmente diverse; il ricorrere poi di grandi tentativi di riorganizzazione è
connesso proprio a questa credenza" (March e Olsen, 1989).
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La tipologia di Lowi (1964)
Importanza:
•numero limitato (quattro) di tipi, o arene
•forza della relazione individuata tra tipi di politiche e tipi di politica
•rilevanza delle dimensioni che stanno alla base della sua matrice
1.Le politiche distributive
•precisi benefici a ben delimitati gruppi sociali o ambiti territoriali
•Dispersione dei costi su una vastissima platea di contribuenti: "sono politiche in
cui non vi è mai bisogno di un confronto diretto tra chi viene beneficiato e chi
viene penalizzato, tra chi riceve e chi ci rimette" (Lowi, 1964
•disaggregabilità, cioè possibilità di ritagliare insiemi sempre più piccoli di
destinatari
•la politics è basata sul logrolling, cioè su coalizioni fondate sul criterio di
reciprocità: tu fai un favore a me, io faccio un favore a te
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1.Le politiche distributive. Esempi:
legge 28 dicembre 2001, n.448, art.20, comma 3 con riferimento alle disposizioni particolari della
legge stessa in materia di assunzioni di personale nella Regione Sicilia e trasformazione dei rapporti
a tempo determinato, instaurati dalla regione a seguito degli eventi sismici del 1990, in rapporti di
lavoro a tempo indeterminato.
L’art. 20 in epigrafe, rubricato "Disposizioni particolari in materia di assunzioni di personale nella
Regione Sicilia" dispone che:
"1. La Regione Sicilia e gli enti locali della regione medesima provvedono alla trasformazione in
rapporti a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati, ….
dalla regione medesima e dagli enti locali delle province di Siracusa, Catania e Ragusa, colpiti dagli
eventi sismici del dicembre 1990, sulla base di apposite procedure selettive, nell'ambito
della programmazione triennale del fabbisogno di personale, nei limiti delle dotazioni organiche.
Alla relativa spesa si provvede a valere sulle disponibilità dei fondi assegnati alla
Regione Sicilia, ai sensi dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 1991, n. 433, e successive
modificazioni.
2. - I rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi
del comma 1 sono prorogati in attesa della definizione delle procedure selettive e, comunque, fino
al 31 dicembre 2002.
3. - Il personale tecnico di cui al comma 1, conseguiti gli obiettivi di cui alle lettere b), e) e ibis) del comma 2 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 1991, n. 433, e successive
modificazioni, può essere utilizzato, nell'ambito delle rispettive competenze professionali e qualifiche
di assunzione, presso tutte le amministrazioni dei comuni capoluogo di provincia, nonché di comuni
con particolari carenze di organico, per le esigenze connesse alle attività delle stesse".
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1. Le politiche distributive
esempi:
“ il comma 2 dell’articolo 3 della legge n. 185/1992, come sostituito dall’articolo 1 del
decreto-legge 13 settembre 2002, n. 200 (v. allegato n. 3) estende anche a favore
delle aziende zootecniche, ricadenti nelle zone delimitate a seguito di calamità
naturali o di avversità atmosferiche, i seguenti interventi:
contributi in conto capitale fino all’80% del danno accertato sulla base della produzione
lorda vendibile ordinaria del triennio precedente;
prestiti ad ammortamento quinquennale per le esigenze di conduzione dell’anno in cui si
è verificato l‘evento e per l’anno successivo;
contributi in conto capitale fino all’80% per il ripristino delle strutture aziendali e per la
ricostruzione delle scorte danneggiate o distrutte.
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Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti
1. Le politiche distributive
esempi:
corriere della sera, 19 aprile 2009
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Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti
1.
Le politiche distributive
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Lo studio del policy making linee di ricerca i contenuti la tipologia di Lowi
2. Le politiche regolative
Le politiche regolative tendono ad innescare processi decisionali
• più conflittuali: "Ciò che tutti questi sforzi regolatori hanno in comune è
che essi dichiarano certe azioni buone o cattive, e prospettano
l'applicazione di sanzioni positive o negative rispetto alla condotta in
questione. Vi è sempre qui un principio di esclusione, anche se è spesso
espresso in modo vago. Vi è sempre un principio morale, e la sensazione
che alcune cose sono di interesse pubblico ed altre no" (Lowi, 1971)
• più visibili: ci sono i media e c’è un’opinione pubblica mobilitata
• più vicini all'immagine corrente della democrazia parlamentare: si vota,
in parlamento o con referendum popolari
L’implementazione delle politiche regolative spesso porta alla cattura dei
regolatori da parte dei regolati
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2.1. Le politiche regolative di tipo etico
(9 dicembre 2003) Fecondazione,
di GIOVANNA CASADIO
ultima trattativa. e la Margherita va alla conta
Oggi sarà il giorno dei chiarimenti. Resa dei conti nella Margherita che ha convocato,
stamani alle 13, un'assemblea del gruppo parlamentare al Senato. La posizione dei cattolici
dei Dl, disposti a votare per la legge, potrebbe non essere maggioritaria come era apparsa
invece la settimana scorsa, quando l'Ulivo si era diviso.
(11 dicembre 2003) LA LETTERA / Il ministro Prestigiacomo studia un provvedimento tecnico da
presentare dopo l'ok finale. "Dissento, correggerò tre punti"
di STEFANIA PRESTIGIACOMO*
Caro direttore, il dibattito parlamentare sulla legge sulla procreazione assistita mi pone, lo
dico con sincerità e senza mezzi termini, un problema di coscienza ed uno politico.
domenica 30 Maggio 2004 Destra
bigotta
Stefania Prestigiacomo ha parlato pacatamente, ha detto di essere contraria al matrimonio
omosessuale, che contrasta con l’art. 29 della Costituzione, ha detto che non fa parte del
programma della Casa delle Libertà (“del resto per cinque anni non ha mai nemmeno fatto
parte del programma di governo della sinistra” ha aggiunto), ma ha sottolineato anche che è
una questione di competenza parlamentare, che il Parlamento se ne dovrà occupare (..).
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2.2. Le politiche regolative di tipo economico
v. ‘decreto mille proroghe”
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3. Le politiche redistributive
Le politiche redistributive forniscono benefici a larghe fasce sociali, modificando
gli equilibri allocativi tra i grandi gruppi che costituiscono la società (v. politiche
sociali..)
Governo e vertici delle associazioni sono chiamati direttamente in causa
dall'esigenza di stabilizzare il conflitto su temi che rischiano di spaccare la società,
perché "le issues di tipo redistributivo si avvicinano più di qualunque altra alle
divisioni di classe e attivano interessi più o meno in termini di classe" (Lowi 1964)
Cfr gli scambi neocorporativi
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4. Le politiche costituzionali
"Il termine costituente è usato qui nel senso europeo, che ha a che fare con la
costruzione di qualcosa, come nel caso delle assemblee costituenti. Esso riguarda
tutte le politiche statali che stabiliscono strutture, regole del gioco, e attribuiscono
sfere di autorità dentro i cui confini potranno essere create le future politiche
governative" (Lowi, 1971)
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Le politiche determinano la politica
a ciascuno di questi tipi di policy corrisponde una diversa arena di potere, cioè una
diversa rete di attori, una diversa struttura dei processi decisionali, un diverso
sfondo istituzionale: "Ogni arena tende a sviluppare la propria caratteristica
struttura politica, il suo processo politico, le sue élite e i suoi tipi di rapporti tra
gruppi" (Lowi, 1964)
anche la politics diventa plurale:
"Non vi è un singolo sistema politico con un singolo insieme di proposizioni che
possa descrivere 'la distribuzione del potere', 'il rapporto tra legislativo ed
esecutivo', 'il potere delle commissioni', 'il sistema partitico'. Ci sono almeno
quattro sistemi politici, ed almeno quattro insiemi di generalizzazioni sono
necessari per rendere giustizia dell'universo politico americano dal New Deal in
poi. Di nuovo, se la società moderna è differenziata, perché la politica moderna
dovrebbe essere diversa?" (1971b
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La matrice teorica da cui Lowi trae la sua tipologia:
Applicabilità della coercizione
Remota
Probabilità
della
coercizione
Immediata
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All'azione individuale
All'ambiente dell'azione
Distributiva
Costituente
Individuo, impresa, corporation
Scambio e reciproca non interferenza
Commissioni del parlamento, agenzie
Creazione delle regole del gioco e di
nuovi organismi
Definizione di nuovi ambiti
Regolativa
Redistributiva
Gruppo
'Coalizioni', concreti interessi
condivisi
Trattativa
Parlamento nel suo ruolo classico
Vertici delle associazioni
'Incontri al vertice', classe, scontro
ideologico
Esecutivo e vertici associativi
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