Finanza pubblica e debito pubblico

Corso di Economia finanziaria
La finanza pubblica ed il debito pubblico
Dott.ssa Arianna Moschetti
A.A. 2012-13
Il bilancio dello Stato
Il bilancio dello Stato può essere:
• di previsione o consuntivo;
• di competenza o di cassa;
• annuale o pluriennale.
Le funzioni del bilancio dello Stato
Il Bilancio dello Stato ha diverse funzioni:
•
•
•
•
•
Contabile;
Giuridica;
Garanzia;
Politica;
Economica.
Il bilancio dello Stato
Entrate
Spese
1.Entrate tributarie
2. Entrate extratributarie
3. Entrate per alienazione beni patrimoniali e riscatti
crediti
4. Accensione prestiti (medio-lungo termine)
1. Spese correnti
2. Spese in conto capitale
3. Spese rimborso prestiti
Entrate complessive
Spese complessive
Entrate finali = Entrate tributarie + Entrate extratributarie + Entrate per a. b. p. r. c.
Entrate correnti
Spese finali = Spese correnti + Spese in conto capitale
Tra le voci di spesa più rilevanti nel 2011 troviamo: funzionamento dello stato
italiano 12%, fondi trasferiti alle amministrazioni pubbliche 28,5%, interessi 11%,
rimborso passività finanziarie 28%.
Per quanto riguarda il tema dei costi ‘‘operativi’’, riportiamo uno schema di
ripartizione degli stessi rispetto ad alcuni usi specifici (le aliquote si riferiscono al
totale costi complessivo nel 2011):
Organi costituzionali
2.986
0,40%
Difesa e sicurezza del territorio
Competitività e sviluppo delle
imprese
Ricerca e innovazione
Istruzione scolastica
Istruzione universitaria
19.365
2,61%
3.955
0,53%
3.261
42.063
8.006
0,44%
5,66%
1,08%
I Saldi di Bilancio
Risparmio Pubblico = Entrate correnti - Spese correnti
Saldo netto da finanziare = Entrate finali - Spese finali
Avanzo primario = Entrate finali - Spese finali (al netto degli interessi)
Ricorso al mercato = Entrate finali - Spese complessive
Deficit di bilancio
Il disavanzo di bilancio può essere di natura:
• strutturale: ovvero il disavanzo pubblico corretto delle variazioni
imputabili alla congiuntura economica, a particolari fasi di crisi o di
crescita dell’economia di un paese che possono alterare in maniera
importante il saldo della pubblica amministrazione;
• congiunturale: quella parte del disavanzo pubblico imputabile alle diverse
fasi del ciclo economico.
Perché la congiuntura influenza il deficit?
Le fluttuazioni cicliche determinano dei costi in termini, per un verso, di
perdita di efficienza e, per un altro verso, di perdita di gettito per l’operatore
pubblico (si ricordi che T = t Y).
Tali costi tendono a essere tanto più elevati quanto più gli shock ciclici
tendono ad avere effetti persistenti nel tempo.
Il debito pubblico
Il debito pubblico rappresenta
l’accumulazione di deficit di
bilancio nel tempo. Il debito è
costituito essenzialmente da
titoli di Stato e per il resto da
biglietti, monete, depositi e
prestiti.
Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze 2013
Composizione dei titoli di stato
al 31 marzo 2013
Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze 2013
In questa sezione ci concentreremo sulla
derivazione del vincolo di bilancio dinamico
dell’operatore pubblico (dunque, le sue scelte
intertemporali) per capire le forze che
determinano l’evoluzione del debito.
Successivamente, lo applicheremo
all’esperienza italiana.
Il fabbisogno finanziario
Il fabbisogno (disavanzo se > 0 o avanzo se < 0) Ft e pari a:
Ft = (Gt - Tt ) + rBt-1
Gt=spesa pubblica
Tt=prelievo fiscale
Bt-1= debito pubblico al tempo t-1
r=tasso di interesse pagato sul debito pubblico
rBt-1=spesa per interessi sul debito pubblico preesistente
(Gt -Tt)=fabbisogno primario (disavanzo primario se > 0 o avanzo primario se < 0)
La copertura del fabbisogno
Ft = (Bt – Bt-1) + (Mt -Mt-1)
ovvero la copertura del fabbisogno può avvenire in due modi:
1. stampando moneta (Mt-Mt-1): canale vietato dagli accordi di Maastricht;
2. ricorrendo all’emissione di titoli di debito (Bt- Bt-1).
Vincolo di bilancio dell’operatore
pubblico
Unendo le due equazioni precedenti si ha il vincolo di bilancio del settore
pubblico:
Ft = (Gt - Tt ) + rBt-1
====>> Ft = (Bt – Bt-1) + (Mt -Mt-1)
(Bt –Bt-1) = (Gt - Tt ) + rBt-1
Quest’ultima ci dice come evolve nel tempo il debito pubblico.
Evoluzione del rapporto tra debito
pubblico e PIL
Rispetto al valore assoluto del debito pubblico (Bt) ci interessa il rapporto tra
debito pubblico e PIL (bt = Bt/Yt), meglio la sua dinamica.
A tal fine esprimiamo (Bt –Bt-1) = (Gt - Tt ) + rBt-1 in termini di rapporto
tra debito pubblico e PIL:
Dividiamo ogni termine per Yt e moltiplichiamo i termini riferiti a t-1 per
Yt-1/Yt-1:
segue …
Ora indichiamo con le lettere minuscole i rapporti delle variabili sul PIL e
con n il tasso di crescita del PIL:
n=
=
−
Sottraendo
=
da entrambi i lati e riordinando otteniamo:
−
−
− +r
−
=
=
− +r
−
=
− +r
-
− +
+
segue …
da cui
Quest’ultimo è il vincolo di bilancio dinamico dello Stato che dipende da:
• fabbisogno primario;
• tasso di interesse sul debito (r);
• tasso di crescita del PIL (n);
• bt-1.
La finanza pubblica in Italia
Anni ‘70: si formano ampi disavanzi primari; tuttavia il rapporto tra debito pubblico e PIL cresce ma in
modo relativamente contenuto (r < n e finanziamento monetario). Nel 1975 il disavanzo primario arriva al
livello record del 8,1% del PIL.
Anni ‘80: i disavanzi primari rimangono consistenti, il tasso di interesse diviene superiore al tasso di crescita
del PIL, e si riduce il finanziamento monetario. Il rapporto tra debito pubblico e PIL esplode.
Anni ’90: nel 1992 per la prima volta si realizza un avanzo primario, ma comincia a diminuire il tasso di
crescita del Pil ed aumenta r.
A cavallo tra i due secoli: l’Europa impone vincoli stringenti alle grandezze di finanza pubblica, che l’Italia
deve recepire.
Da ultimo: si manifesta una grande recessione, che non può essere contrastata con azioni anticicliche dato
quanto detto sopra.
La crescita della spesa
Fonte: Istat
Negli ultimi sessant’anni l’incidenza della
spesa della pubblica amministrazione sul
PIL è più che raddoppiata passando dal
24% del 1951 al 52% del 2009. La prima
metà degli anni Sessanta fino agli anni
Ottanta sono stati i periodi di più intensa
crescita.
La pressione fiscale
Fonte: Istat
La pressione fiscale, misurata dal rapporto
tra entrate fiscali (imposte e contributi
sociali) e PIL, è aumentata dal 18,2% del
1951 al 42,8% del 2008. La crescita è stata
intensa soprattutto dopo la riforma del
1974 e fino ai primi anni Novanta. Dopo
la crisi del 2007-08 la pressione fiscale ha
raggiunto il picco del 52% nel 2012.
Indebitamento netto in rapporto al PIL in Italia, 1960‐‐2011
Fonte: Istat
Analisi del debito
Nel dopoguerra e fino a metà degli anni ‘60 il rapporto debito pubblico/PIL
si è mantenuto intorno al 30%;
Da quel momento è iniziata una crescita che si è fatta via via più impetuosa:
il rapporto negli anni 1970 era già al 40%, nel 1980 era quasi il 60% e nel
1991 aveva già superato la soglia del 100%;
Nella seconda metà degli anni ‘90 si raggiunge il 124% e si intraprende un
percorso di rientro fino alla grande recessione del 2011;
Attualmente abbiamo superato il 127,3%.
Il problema della sostenibilità
del debito
Quando si incorre in disavanzi persistenti la prima
domanda da porsi è se il debito che generano sia
sostenibile
.
Debito/PIL o Debito/entrate fiscali?
Il debito/PIL quantifica il debito con la dimensione dell’economia, ma è un
indicatore di solvibilità dello Stato? In realtà non è il PIL di per sé a garantire
il debito o il suo rimborso.
Probabilmente il rapporto tra debito ed entrate è più significativo.
Debito/Entrate fiscali
Paesi
2001
2008
2013
2015
Giappone
506,6
607,0
763,0
n.r.
Grecia
253,9
276,8
358,9
381,0
Irlanda
n.r.
n.r.
340,2
332,0
Portogallo
134,2
174,2
270,7
269,0
USA
159,7
234,2
335,0
330,0
Italia
242,2
230,5
252,7
249,0
n.r.
n.r.
245,7
248,0
232,7
246,00
Gran Bretagna
Spagna
146,3
n.r.
Fonte: Fondazione Edison (dati e previsioni FMI)
segue …
Sulla base dei dati FMI, il rapporto debito/entrate fiscali vedeva nel 2001
solo 4 Paesi con un valore superiore al 200% (indebitamento elevato) e 4
Paesi con un valore superiore al 150% (indebitamento medio): tutti gli altri
presentavano un indebitamento basso.
Oggi lo scenario è radicalmente cambiato, con l’aumento dei paesi ad
elevato indebitamento (da 4 a 10). Solo l’Italia è riuscita a mantenere tale
rapporto stabile nel tempo. Le previsioni del FMI non sono rassicuranti circa
la sostenibilità dei debiti in quasi tutti i Paesi avanzati.
Debito pubblico e ricchezza privata
Nel valutare l’entità del debito pubblico occorre riferirsi al Pil o tener conto
di qual è il livello di indebitamento/risparmio degli altri operatori (in primis
le famiglie) e, quindi, del grado di patrimonializzazione di questi soggetti?
Ma perché gli economisti si interessano al
disavanzo dello stato?
• nel breve periodo è una misura del ruolo della politica fiscale nella
•
•
•
•
stabilizzazione del reddito (influenza sulla IS);
debito pubblico e disavanzo sono strettamente connessi con il risparmio
nazionale e con gli investimenti nazionali;
i titoli del debito pubblico che finanziano il debito richiedono il
pagamento degli interessi;
i titoli pubblici generano il crowding-out;
un debito pubblico elevato richiede maggiori imposte nel futuro per pagare
gli interessi sul debito. Questo potrà scoraggiare ulteriormente l’attività
economica.
Fiscal Compact
E’ un insieme di regole che i paesi dell’Unione Europea si sono dati al
fine di coordinare le politiche fiscali e rafforzare la disciplina di bilancio.
E’ stato firmato il 2 marzo del 2012 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2013.
Tra i paesi che compongono l’Unione europea, due non hanno firmato il
trattato: il Regno Unito e la Repubblica Ceca.
segue …
Le regole stabilite nel Fiscal Compact hanno come obiettivo di fondo
rendere più rigidi e vincolanti i parametri deficit/Pil e debito/Pil,
inserendo anche sanzioni automatiche per i paesi che li violano.
Una delle regole fondamentali è quella del pareggio di bilancio. Ogni
paese che ha sottoscritto il Fiscal Compact avrà tempo fino al 1° gennaio
2014 per inserire tale regola nella propria Costituzione. Solo i paesi che
avranno ottemperato a tale obbligo potranno ricevere prestiti dall’Unione
europea in caso di difficoltà finanziarie.
segue …
Tra le regole inserite nel Fiscal compact, le più importanti sono:
• il deficit strutturale annuo della pubblica amministrazione non deve
superare lo 0,5% del PIL: per i paesi il cui debito è inferiore al 60% del
Pil, il limite non superabile è l’1,0%;
• i paesi che hanno un debito pubblico superiore al 60% del PIL
dovranno scendere sotto tale limite entro 20 anni, riducendo il debito di
un ventesimo dell’eccedenza ogni anno;
• il deficit pubblico dovrà essere in ogni caso, e cioè qualunque sia la fase
congiunturale, mantenuto sempre al di sotto del 3% del Pil.
Il fondamento teorico
Secondo l’approccio liberista, se la produzione ha subito un calo,
ciò dipende da problemi di offerta (produttività o competitività
insufficiente, salari troppo elevati, mercato del lavoro troppo
rigido, ecc.), da correggere con «riforme strutturali».
La produzione effettiva è prossima a quella potenziale. La
componente ciclica del deficit è dunque minima: la maggior
parte del deficit è invece strutturale.
segue..
La convinzione dei neoliberisti è che queste «riforme
strutturali» creeranno un nuovo potenziale di crescita
economica nel lungo periodo.
‘‘Difetti’’ del Fiscal Compact
I vincoli imposti del Fiscal Compact hanno il fondamentale difetto di agire,
in caso di congiuntura negativa, in misura fortemente prociclica,
aumentando, oltre alla disoccupazione, le disuguaglianze, la precarietà.
Una proposta alternativa è quella di escludere dal calcolo delle uscite
pubbliche le spese in conto capitale in modo da consentire politiche
anticicliche. Si noti, infatti, che perfino nell’austera Grundgesetz, la Legge
Fondamentale Tedesca è previsto che: E >U-I, dove E sono le entrate
pubbliche totali, U è la spesa pubblica, e I è la spesa pubblica per
investimenti.
I premi Nobel per l’economia Arrow, Diamond, Krugman, Maskin, Sharpe e Solow
hanno criticato l’idea di inserire nella Costituzione il vincolo di pareggio del
bilancio: questo avrebbe effetti perversi in caso di recessione allorché diminuisce il
gettito fiscale e aumentano alcune spese pubbliche, per gli ammortizzatori sociali.
Secondo loro anche nei periodi di espansione dell’economia, un tetto rigido di spesa
potrebbe danneggiare la crescita economica, perché gli incrementi degli investimenti a
elevata remunerazione sarebbero ritenuti incostituzionali se non controbilanciati da
riduzioni della spesa di pari importo.
Inoltre, un tetto vincolante di spesa comporterebbe la necessità, in caso di spese di
emergenza (per esempio in caso di disastri naturali), di tagliare altri capitoli del bilancio
mettendo in pericolo il finanziamento dei programmi non di emergenza.
Infine, l’inserimento in Costituzione del vincolo di pareggio del bilancio potrebbe
portare alla dissoluzione dello Stato sociale.
Nell’approccio keynesiano al contrario, la
recessione dipende soprattutto da
un’insufficienza della domanda effettiva.
Nessun meccanismo di stabilizzazione
supporta spontaneamente l’attività
economica. La produzione può scendere
bruscamente al di sotto del suo valore
potenziale. La componente ciclica del deficit
diventa così la più importante.
Teoria della finanza funzionale (Lerner 1946)
Partendo dall’assunto keynesiano del deficit spending, si ritiene che il
bilancio pubblico vada utilizzato per raggiungere obiettivi più ambiziosi: la
crescita del PIL, la riduzione degli squilibri territoriali e settoriali, la
redistribuzione del reddito, l’equilibrio dei conti con l’estero, con interventi
specifici e mirati, di natura quantitativa e qualitativa, su spese ed entrate
pubbliche.
segue …
La politica anticiclica o funzionale consiste in un insieme di
strumenti idonei ad attenuare le onde cicliche: nella fase
espansiva è necessario che lo Stato realizzi entrate superiori alle
spese; mentre nelle fasi di depressione lo Stato deve sopportare
anche ingenti disavanzi per compensare la spesa privata
insufficiente, ponendosi l’obiettivo di un equilibrio di bilancio
pluriennale (nel lungo periodo).
Va osservato, comunque, che aumentare il disavanzo
statale è possibile se la base debitoria iniziale è
contenuta. Se, come in Italia, il debito pubblico
complessivo è maggiore rispetto al Prodotto interno
lordo, una politica keynesiana di rilancio dell’economia
attraverso l’aumento del disavanzo rischia di accrescere
il rischio d’insolvenza di Stati ed enti privati.
Esercitazioni sul
debito pubblico
Esercizio 1
Nel 2010 il rapporto debito pubblico/Pil era pari al 120% e le previsioni formulate
dal governo per il tasso di crescita del Pil e per il tasso di interesse (costo medio del
debito) nel 2011 erano rispettivamente pari al 7% e al 2%. Il governo aveva inoltre
fissato al 116% l’obiettivo del rapporto debito pubblico/Pil da realizzare nel 2011 e
aveva dichiarato che tale obiettivo sarebbe stato raggiunto mediante un disavanzo
primario del 1,61% (arrotondato).
.
Segue…
a) Verificate le valutazioni del governo circa la dimensione del disavanzo primario
da realizzare nel corso del 2011 siano corrette.
b) Nel corso dell’anno, tuttavia, le previsioni macroeconomiche del governo si
rivelano errate: i valori effettivi del tasso di crescita del Pil e del tasso di interesse
risultano, infatti, rispettivamente pari al 5% e al 4%. Che valore del saldo primario
sarà ora necessario per raggiungere gli obiettivi enunciati da governo per il 2011?
Soluzione 1
•
Segue …
•
Esercizio 2
Nel paese X la situazione della finanza pubblica nel 2013 è caratterizzata dai
seguenti dati:
- avanzo primario/PIL: 4,5%;
- debito/PIL: 120,5%;
- tasso di crescita del PIL (costante): 2,3%;
- tasso di interesse (costante): 2,7%.
Segue ..
Per il 2014, il Governo si propone di ridurre il rapporto debito/PIL al
115,5%.
a) Quale rapporto avanzo primario/PIL è necessario per raggiungere
l’obiettivo prefissato sul rapporto debito/PIL?
b) A quanto ammonta la manovra da compiere sull’avanzo primario in
rapporto al PIL?
Soluzione 2
•
Segue ..
b) Dal momento che l’avanzo primario che deve essere conseguito per
ridurre il rapporto debito/PIL dal 120,5% al 115,5% è pari al 5,47% del PIL
e che l’avanzo primario dell’anno precedente è pari al 4,5% del PIL il
governo dovrà compiere una manovra che aumenti l’avanzo primario di 0,97
punti percentuali ovvero
5,47 % – 4,5% =0,97%
Esercizio 3
Supponete che lo stato iniziale di un’economia sia il seguente:
Yt =100 ; Bt = 50 ; r =2% ; n =4%
dove Y indica il PIL, B lo stock di debito, r il tasso di interesse pagato sul debito e n il tasso
di crescita del PIL.
a) Calcolate il valore del saldo primario in rapporto al PIL che consentirebbe di stabilizzare
il rapporto debito/PIL.
b) Considerate ora che il bilancio dello stato sia in avanzo primario del 2% ogni anno (r e n
non variano). Calcolate in questa ipotesi il rapporto debito/PIL al tempo t+1 e t+2 e
commentate.
Soluzione 3
•
segue
Dato
l’avanzo
primario
del
2%,
ovvero
− = −2%,
!"#
rispettivamentealtempot + 1et + 2èdatada:
ilrapporto
$%&
=
−
+
1+0
1+1
= - 0,02+0,5(1,02/1,04)=47%
2 =-
0,02+0,47(1,02/1,04)=44%
Segue..
L’avanzo primario determina una riduzione progressiva del rapporto
debito/PIL. Tale riduzione si spiega anche con il fatto che è verificata la
condizione di sostenibilità del rapporto debito/PIL che prevede che il tasso
d’interesse (r) sia inferiore al tasso di crescita del PIL (n).
Esercizio 4
Il bilancio di previsione dello Stato è caratterizzato dai seguenti dati espressi in miliardi di
euro:
- entrate tributarie 357
- entrate extratributarie 22
- entrate da alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e da riscossione crediti 6
- accensione di prestiti 306
- spese correnti (di cui interessi per 79) 406
- spese in conto capitale 61
- rimborso di prestiti 224
Calcolare il risparmio pubblico, il saldo netto da finanziare, l’avanzo primario e il ricorso al
mercato
Soluzione 4
Risparmio Pubblico = Entrate correnti - Spese correnti
=357+22-406=-27
Saldo netto da finanziare = Entrate finali - Spese finali
=357+22+6-(406+61)=-82
Avanzo primario = Entrate finali - Spese finali (al netto degli interessi)
=357+22+6- 327-61=-3
Ricorso al mercato = Entrate finali - Spese complessive
= 357+22+6-406-61-224=-306