Forme di stato e forme di governo

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Forme di stato e forme di governo
Sommario: -
le forme di Stato e le forme di governo nelle democrazie occidentali
la forma di governo parlamentare
la forma di governo presidenziale
le “varianti” alle forme di governo tradizionali: il regime semi-presidenziale
1. Le forme di Stato e le forme di governo nelle democrazie occidentali
Per forma di stato si intende il rapporto che intercorre fra gli elementi costitutivi dello Stato stesso
(popolo, territorio e sovranità): dal modo secondo cui essi sono organizzati ne deriva, in primis, la
distinzione fra monarchie e repubbliche, ma anche l’altra fondamentale distinzione fra Stati unitari e
Stati composti, di cui gli Stati federali ne sono la rappresentazione più rilevante.
Se risulta evidente che il sistema statunitense è la tipica espressione di uno Stato federale, appare
altrettanto palese l’intenzione, sia dei fondatori delle organizzazioni europee sia dell’attuale sistema
politico e giuridico dell’Unione Europea, di perseguire la strada di un accentuato federalismo fra gli
Stati che fanno attualmente parte di essa ( ma anche di quelli che via via vi si aggiungeranno ), nel
quale non ci sarà più necessariamente la coincidenza fra gli attuali assetti e confini dei singoli Stati
membri.
Per forma di governo, invece, si intende il rapporto reciproco fra organi costituzionali dello Stato
(corpo elettorale, Capo dello Stato, Governo e Parlamento): nelle democrazie occidentali i modelli di
gran lunga prevalenti sono quello parlamentare e quello presidenziale. Varianti più rare a queste
forme tradizionali sono quella semi-presidenziale e quella direttoriale ( o assembleare ).
2. La forma di governo parlamentare
Nell’Occidente europeo la forma di governo di gran lunga prevalente è quella parlamentare.
Dapprima adottata a partire dai primi decenni del secolo scorso dai regimi monarchici ( v.
Costituzione belga del 1831 ) ad imitazione della forma di governo britannica, venne successivamente
estesa ad un numero sempre maggiore di Stati, dalle monarchie nordiche (Svezia, Norvegia,
Danimarca, Olanda) alla repubblica finlandese ed alle repubbliche baltiche, dal Regno d’Italia
all’Austria del primo dopoguerra. Anche dopo la seconda guerra mondiale continuò in questa area la
preferenza per detta forma di governo: la più evidente e significativa dimostrazione ne fu l’adozione
da parte della Repubblica Federale Tedesca nel 1949, e, in tempi più recenti, la Costituzione
spagnola del 1978.
Nella forma di governo in questione il principio della separazione dei poteri non è applicato in modo
assoluto: si cerca anzi di realizzare un coordinamento organico tra il potere legislativo e quello
esecutivo attraverso il principio della fiducia, mediante il quale il Governo rimane in carica solo se
gode del consenso delle camere o della camera politicamente attiva ( Assemblea Nazionale in
Francia, Bundestag in Germania, Congreso de Disputados in Spagna, Camera dei Comuni in Gran
Bretagna ).
Al Parlamento spetta dunque il potere di far cadere il Governo attraverso un voto promosso dalle
opposizioni in sede parlamentare ( mozione di sfiducia ) o provocato dallo stesso esecutivo (questione
di fiducia ), al quale fa riscontro la facoltà dell’esecutivo la possibilità per l’esecutivo di ricorrere al
corpo elettorale, per una verifica della rappresentatività dell’Assemblea attraverso nuove elezioni,
mediante lo scioglimento anticipato delle Camere.
Originale eccezione è il sistema vigente in Norvegia, che non prevede lo scioglimento anticipato ed in
cui lo Storting dura in carica, comunque, quattro anni.
Nel modello parlamentare dunque il Governo dura in carica a tempo indeterminato, fino a quando
eventualmente non si manifesti un insanabile contrasto con il legislativo: risulta quindi essenziale per
il Governo assicurarsi in sede parlamentare una stabile maggioranza che lo sostenga. Da ciò
l’importanza della scelta del sistema elettorale per il legislativo: ottimo, sotto questo profilo, il collegio
uninominale puro adottato in Gran Bretagna, che produce automaticamente un efficiente
bipartitismo; infatti buona parte delle difficoltà che i Governi parlamentari incontrano in Europa
deriva proprio dall’adozione di sistemi proporzionali ( puri o corretti che siano ) che rendono
certamente più difficile l’emergere di una maggioranza omogenea in aula. Proprio per questo la
Francia nel 1958 ha ripudiato la proporzionale, sostituendola con lo scrutinio maggioritario a doppio
turno ( o ballottaggio ).
In questa forma di governo si sono poi affermate alcune varianti che servono ad assicurare una decisa
preminenza del Capo del Governo: così in Gran Bretagna il Primo Ministro, in Germania il
Cancelliere e, in tempi più recenti, in Spagna il Presidente del Governo hanno una netta supremazia
sui colleghi di Governo, segnalandosi non solo per la specifica peculiarità ma anche per la
rimarchevole efficienza.
MONARCHIA COSTITUZIONALE PARLAMENTARE
corpo elettorale
re
elezione
nomina
camera
nomina e revoca
senato
parlamento
funzione legislativa
fiducia/sfiducia
governo
funzione esecutiva
REPUBBLICA PARLAMENTARE
corpo elettorale
elezione
parlamento
scioglimento
elezione
capo dello Stato
potere legislativo
concessione/revoca fiducia
nomina
governo
potere esecutivo
3. La forma di governo presidenziale
L’altra forma di governo modello nell’occidente è quella presidenziale, introdotta per la prima volta
dai Padri Fondatori alla Convenzione di Filadelfia del 1787 per reggere gli Stati Uniti d’America
appena sorti.
Anch’essi presero le mosse dal principio della separazione dei poteri, affidando le diverse funzioni
statali a distinti organi costituzionali: così della funzione legislativa venne investito il Congresso, di
quella esecutiva il Presidente, mentre la funzione giudiziaria fu attribuita alla Corte Suprema e ai
Tribunali Federali.
Altra preoccupazione dei Padri Fondatori fu quella di assicurare un ampio principio rappresentativo
negli organi costituzionali: Presidente, Senato e Camera dei Rappresentanti risultano elettivi ed
esercitano le loro funzioni per un lasso di tempo prestabilito ( per gli organi giudiziari vale invece il
principio della nomina iniziale da parte dell’esecutivo e della permanenza in carica a tempo
indeterminato ).
Manca nei rapporti fra esecutivo e legislativo un istituto analogo alla fiducia, come manca lo
strumento parallelo dello scioglimento anticipato delle camere, già incontrati nel modello europeo.
Negli Stati Uniti il principio della divisione dei poteri è accompagnato da un “sistema reciproco di
controlli e di bilanciamenti” ( “checks and balances” ) previsti espressamente dalla Costituzione, in
base al quale:
- il Congresso esercita un controllo sul Presidente sia dal punto di vista finanziario, in
quanto è chiamato ad approvare il bilancio federale e le leggi di spesa più
importanti, sia dal punto di vista politico in quanto, in seguito ad una deliberazione
del Senato, la Camera dei Rappresentanti può decidere la messa in stato di accusa
del Presidente ( impeachment ) per alcuni reati indicati dalla Costituzione;
- il Presidente, a sua volta, esercita un controllo sul Congresso sia attraverso l’invio di
messaggi, sia attraverso il diritto di veto sulle leggi approvate dal Congresso.
L’attività politica del Governo quindi è indipendente dal Congresso, in quanto questo non può
votarne la sfiducia, ma l’organo legislativo esercita comunque un controllo finanziario sull’attività
dell’esecutivo.
Inoltre il Presidente nomina i giudici della Corte Suprema, ma è il Congresso a stabilire per legge la
disciplina organizzativa dei giudici federali, mentre la Corte, in virtù del “judicial review” può
dichiarare incostituzionali le leggi.
Il sistema presidenziale sembra essere la forma di governo naturale non solo degli Stati Uniti ma
dell’intero emisfero americano: all’affacciarsi sulla scena dei nuovi Stati scaturiti dal processo di
decolonizzazione del Terzo Mondo, dopo il fallimento dei tentativi di regimi parlamentari, le nuove
nazioni hanno preferito il sistema presidenziale, più funzionale ed efficiente grazie alla garanzia di
durata a tempo fisso dell’esecutivo.
REPUBBLICA PRESIDENZIALE
( Stati Uniti )
corpo elettorale
elezione
Governo
nomina
e revoca
potere esecutivo
Stati membri
elezione
elezione
Camera dei rappresentanti
Senato
Presidente diritto di veto Congresso
potere legislativo
4. Le “varianti” alle forme di governo tradizionali: il regime semi-presidenziale
La forma di governo semi-presidenziale viene chiamata spesso anche “alla francese”, in quanto il suo
modello è costituito dalla forma di governo introdotta in Francia dal generale De Gaulle con la
riforma costituzionale del 1958.
Una forma di governo simile era già prevista nella Costituzione tedesca di Weimar del 1919 e in
seguito è stata adottata, sia pure con correttivi ed adattamenti, anche in Finlandia, in Irlanda e in
Portogallo.
A mezza strada tra le due forme di governo “tradizionali” tale soluzione, pur conservando il rapporto
fiduciario e per conseguenza il legame maggioranza-Governo, attribuisce un particolare ruolo al Capo
dello Stato, che viene eletto a suffragio universale direttamente da tutti i cittadini, ed al quale vengono
riconosciuti poteri sostanziali di indirizzo politico, che il Presidente non ha nei regimi parlamentari.
Spettano al Presidente della Repubblica le decisioni fondamentali nella vita dello Stato ( soprattutto le
scelte di fondo in politica estera ed in materia di difesa ), per quanto il Parlamento vi concorra in
vario modo, manifestando il suo consenso.
Il Capo del Governo o Primo Ministro è nominato dal Capo dello Stato, mentre i ministri sono
nominati ( e possono essere parimenti revocati ) dal Primo Ministro e sono responsabili
politicamente per il loro operato soltanto nei suoi confronti: il Governo per rimanere in carica deve
godere della doppia fiducia, del Capo dello Stato e dell’Assemblea Nazionale organo legislativo.
Infatti, per una regola consuetudinaria non scritta, il Governo deve essere di gradimento del
Presidente, che ha sempre a sua disposizione l’arma della revoca del Primo Ministro con atto non
controfirmato, ma deve godere anche della fiducia dell’Assemblea Nazionale, in quanto le sue
dimissioni possono essere provocate soltanto da una mozione di censura approvata dalla maggioranza
dei membri dell’Assemblea.
Pertanto il funzionamento concreto dell’esecutivo dipende dalla omogeneità politica del Presidente e
del Primo Ministro: se essi appartengono alla medesima maggioranza politica, infatti, il ruolo effettivo
di capo dell’esecutivo è svolto dal Presidente ed il Primo Ministro svolge soltanto alcune funzioni
amministrative; se appartengono a schieramenti politici diversi, invece, il Primo Ministro svolge le
funzioni di capo del Governo ed il Presidente si limita a ricoprire un ruolo di garanzia costituzionale.
In questo regime, che si dice semi-presidenziale, al Presidente sono riconosciuti poteri di gran lunga
superiori a quelli attribuiti al Capo dello Stato in un regime presidenziale: il Presidente francese,
infatti, appoggiato da una maggioranza parlamentare omogenea, è al tempo stesso guida dell’esecutivo
e del legislativo, che dirige con totale sicurezza ( come il Primo Ministro britannico ), superando in tal
modo la separazione fra i due poteri attivi dello Stato, a differenza del Capo dello Stato americano,
che deve sempre fare i conti con il Congresso, talvolta ostile o diversamente orientato.
Altra peculiarità è l’originale distinzione fra “dominio della legge” e “dominio del regolamento”: il
Parlamento infatti non è libero di legiferare in tutti i settori, ma solo sulle materie comprese
nell’elenco tassativo indicato dalla Costituzione, mentre per le restanti è il Governo che può dettare
norme primarie sotto forma di regolamenti.
Ultima nota caratteristica è l’incompatibilità fra membro del Parlamento e membro del Governo: se
un membro del Parlamento diviene infatti Ministro dovrà lasciare il seggio parlamentare ad un
supplente, che lo sostituisce per tutta la durata residua della legislatura. In questo modo si abbandona
una prassi tipica dei regimi parlamentari, nei quali il cumulo delle due funzioni è non solo consentito
ma, anzi, è costantemente applicato.
REPUBBLICA SEMIPRESIDENZIALE
( Francia )
corpo elettorale
elezione
capo del governo
nomina
governo
potere esecutivo
presidente
elezione
parlamento
mozione di censura
potere legislativo
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