SEZIONE GIURISDIZIONALE PER
L’EMILIA ROMAGNA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2015
Procuratore regionale Salvatore Pilato
BOLOGNA, 26 FEBBRAIO 2015
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER
L’EMILIA ROMAGNA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2015
Procuratore regionale Salvatore Pilato
BOLOGNA 26 FEBBRAIO 2015
“La giustizia come equità, è affidata ad Istituzioni
efficaci, che si misurino con i comportamenti effettivi”
(Amartya Sen, L’idea di giustizia, 2009, Nobel economia)
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
PARTE PRIMA
IL CONTESTO GENERALE NELLA
LEGISLAZIONE E NELLA
GIURISPRUDENZA
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
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PREMESSE. LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI TRA GLI
EQUILIBRI DI BILANCIO E LE MISURE DI AUSTERITÀ E DI
CRESCITA ECONOMICA
L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2015 conferma le esigenze oramai diffuse, di collocare in
secondo piano i profili formali della cerimonia, per dedicare nell’interesse delle Comunità
territoriali, la massima attenzione allo stato delle informazioni, oggettivamente disponibili, sul buon
andamento nella gestione delle risorse collettive, e sulla tutela dell’integrità della finanza pubblica.
Infatti, in qualsiasi ordinamento autenticamente democratico, i diritti di cittadinanza includono il
diritto di conoscere le situazioni amministrative, ed i fenomeni reali, rilevanti sul buon andamento
delle gestioni pubbliche, con effetti incisivi sulla qualità della tutela dei diritti fondamentali,
contemplati tra i valori costituzionali.
In tale contesto, emerge la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della Corte dei conti, e
sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di individuare -da un lato- le utilità effettivamente
conseguite, e le utilità mancate, o non programmate, con i corrispondenti vantaggi e svantaggi
delle Comunità territoriali amministrate1, e -dall’altro lato- le utilità conseguibili, con un migliore
orientamento delle attività, nel quadro della legislazione vigente e delle risorse organizzative
disponibili, contrassegnate –purtroppo- da un complessivo decremento, progressivo e continuo.
L’analisi delle evidenze normative e delle prospettive di evoluzione nell’ordinamento delle funzioni
riservate alla Corte dei conti, manifesta molteplici fattori di complessità, di non semplice lettura ed
interpretazione.
Il contesto normativo generale, continua ad essere contrassegnato dalle logiche e dalle dinamiche
impresse dalla governance economica europea, la quale ha già determinato il rafforzamento dei
principi costituzionali posti a tutela del pareggio dei bilanci pubblici, al fine di salvaguardare la
sostenibilità della finanza pubblica , e di evitare disavanzi eccessivi.
La necessità di mantenere finanze sane e sostenibili e di prevenire l’eccessivo indebitamento, ha
generato una legislazione sistematicamente orientata verso l’azione di riequilibrio dei conti
pubblici, ritenuta in sé stessa un’insostituibile fattore di crescita2, e -pertanto- assistita da misure
“Vi è, ed è altrettanto importante, un’indipendenza di altro genere che i cittadini devono esigere dagli operatori del
diritto, e pretendere sia custodita da organi di controllo (siano essi di autogoverno, oppure non) disposti ad esercitare
questa funzione : magistrati e avvocati –e, ovviamente, più i primi- debbono essere educati innanzitutto
all’indipendenza da loro stessi” (U.Vincenti “Diritto e menzogna. La questione della giustizia in Italia” 2013).
2 “In una tale situazione, molto del percorso da compiere è affidato all’azione di governo ed amministrativa che,
muovendo in un contesto di vincoli di bilancio interpretati meno rigidamente del recente passato, dovrà mettere a
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predisposte per un effettivo controllo ed una efficace prevenzione del deficit strutturale del bilancio
della finanza pubblica allargata.
Dunque, nel triennio 2012-2014 la legislazione nazionale è contraddistinta da una sequenza
costante di interventi normativi mirati a produrre un forte impatto riformista sul perimetro finora
occupato dall’organizzazione degli apparati pubblici, con effetti combinati tra il profilo
dell’attribuzione delle missioni, dei poteri e delle competenze, ed il profilo della riqualificazione,
della contrazione, della riduzione e della ottimizzazione della spesa.
Tuttavia, già nel breve periodo, la formula normativa dell’austerità espansiva si è rivelata
inadeguata ed insufficiente ad avviare e sorreggere i processi di sviluppo e di crescita economica3,
ed è -pertanto- emersa la preminente priorità, di rivedere con immediata urgenza la rigidità dei
regimi vincolistici di matrice comunitaria nell’impatto sulle politiche sociali ed occupazionali, le
quali richiedono misure strategiche per il rilancio dell’impresa e per il sostegno dei redditi di lavoro,
e la contestuale ricerca di correttivi aggiuntivi, idonei a rilanciare le spese d’investimento.
Dalla complessità del contesto generale appena descritto, emergono con significativa immediatezza
i temi che incidono con pressante quotidianità sulle funzioni della Corte dei conti.
La progressiva diminuzione, contrazione e limitazione delle risorse finanziarie disponibili, pone da
tempo al centro dei fenomeni giurisdizionali gli indifferibili ed urgenti bisogni di tutela dei diritti
fondamentali della Persona e del Cittadino, sempre più esposti al rischio di lesione e di
insoddisfacente realizzazione, soprattutto nelle aree territoriali viziate dall’indebolimento delle
garanzie di sana e corretta gestione amministrativa, alle quali appartengono -per certezza storicale zone geografiche del Mezzogiorno d’Italia, dalle quali si originano gravi fenomeni di criminalità
organizzata che, tendono ad espandersi con logiche e metodi d’infiltrazione ambientale, da
contrastare con reazioni coordinate e sinergiche (v. infra par.5).
frutto i margini disponibili soprattutto nella direzione di una forte iniziativa di semplificazione e di certezza degli
interventi proposti. Nella condizione attuale, diverse esigenze devono contemperarsi nella gestione delle finanze
pubbliche: da una parte, la necessità di contenimento del deficit, che deriva dalla presenza di un elevato debito
pubblico, prima ancora che dalla necessità del rispetto delle regole europee; dall’altra, la funzione stabilizzatrice del
bilancio, che, di fronte al protrarsi della recessione, richiede interventi di attento dosaggio delle manovre di entrata e di
spesa” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015).
“La crisi economica postula, altresì, una intensificazione dell’azione politica, attraverso le leve fiscali e la gestione del
bilancio pubblico, secondo criteri che, pur nel rispetto di maggiore rigore e selettività, risultino idonei ad incidere
positivamente sulla produttività del Paese e sulla crescita” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno
giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015)
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
I tre nuclei fondamentali dei diritti della Persona, riassunti nelle sintesi tra Salute ed Ambiente, tra
Istruzione e Cultura, ed -infine- tra Formazione e Lavoro4, reclamano la indissolubile congiunzione
a scelte di buona amministrazione delle risorse pubbliche per il rilancio dei processi di
investimento, di crescita e di sviluppo economico.
La giurisprudenza costituzionale ha già indicato i percorsi interpretativi che consentono la
«massima espansione delle garanzie» di tutti i diritti fondamentali della Persona, e dei
corrispondenti principi costituzionali, sovranazionali e
internazionali, complessivamente
considerati, che “sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca” (Corte cost. sentenze n. 85 e
n. 170 del 2013 ; n. 264 del 2012). A tale risultato è pervenuta per effetto del nuovo testo dell’art.
117, primo comma, Cost., introdotto dalla riforma costituzionale del 2001, ma anche attraverso la
intensificazione del dialogo tra la giurisprudenza costituzionale e la giurisprudenza delle Corti
europee “centrali”, nel quale sono presenti anche gli indirizzi delle Corti costituzionali degli altri
Paesi europei5.
I metodi di interrelazione normativa delineati dalla Corte costituzionale sono finalizzati a
«garantire la migliore tutela possibile» dei diritti fondamentali, poiché tali diritti hanno la loro base
nel riconoscimento del diritto di tutte le Persone alla pari dignità6.
Il rispetto dei principi costituzionali, tra i quali il principio di razionalità-equità contenuto nell’art.
3 Cost., che costituisce l’architrave principale, sul quale è fondato il controllo accentrato di
costituzionalità delle leggi, vincola direttamente tutte le Pubbliche Amministrazioni, senza la
necessità del preventivo filtro giudiziario.
Infatti, in più decisioni risalenti (v. sent. n. 310 del 2010), la stessa Corte costituzionale– ha
ricondotto i principi di pubblicità e di trasparenza dell’azione amministrativa ai quali “va
Tali scopi la Costituzione persegue, per un verso attraverso la tutela della persona umana, e per altro verso
disegnando una vera forma di Stato-Comunità: lo Stato sociale di diritto. Per quanto riguarda il primo aspetto, la
Costituzione pone quattro pilastri fondamentali : a) il riconoscimento dei diritti umani; b) il diritto all’istruzione,
all’arte, alla scienza, alla ricerca scientifica e tecnica ed alla cultura; c) il diritto al lavoro ed il diritto al mantenimento
ed all’assistenza sociale; d) il principio di eguaglianza (P.Maddalena “Quello che si deve sapere della Costituzione” ed.
Jovene 2010, pag.23).
5 La Corte Costituzionale ha affermato che «la norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo comma
dell’art. 117 Cost., come norma interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le ordinarie operazioni cui questa
Corte è chiamata in tutti i giudizi di sua competenza», affinché si realizzi la necessaria «integrazione delle tutele»
(sentenza n. 264 del 2012).
6 Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è
possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre
«sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del
2012 cit.). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei
confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme,
espressione della dignità della persona (C.Cost. sent. n. 85.2013).
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riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare i canoni costituzionali di imparzialità e
buon andamento dell’amministrazione(art.97,primo comma, Cost.)”, ai principi di economicità ed
efficacia, al fine di agevolare il “cambiamento culturale”, per il conseguimento della migliore
efficienza nell’esercizio delle funzioni pubbliche.
Dunque, se i diritti fondamentali della Persona, rappresentano l’asse portante del disegno sociale
concepito nei principi costituzionali7, la tutela dei medesimi richiede particolari ed oggettive
garanzie dedicate alla trasparenza ed alla ragionevolezza delle scelte pubbliche orientate alla loro
effettiva realizzazione, con gradi e livelli di soddisfazione immediatamente percepibili, affinchè la
natura di “diritti finanziariamente condizionati ”, non scenda sotto la soglia del loro “nucleo
essenziale ed irriducibile”(C.Cost. 85.13 cit.)
Pertanto, il diritto alla buona amministrazione, che comprende il diritto al buon funzionamento dei
servizi pubblici, rappresenta il fondamentale contesto giuridico, al cui interno si sviluppa il sistema
di protezione dei diritti fondamentali della Persona, necessario per conciliare l’Europa dei mercati
con Europa dei diritti 8.
La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e
vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Il punto
di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella
statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di
ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale (C.Cost. sent.85/13 cit.).
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“Lo svilupparsi di una realtà sempre più dominata da un’inestinguibile sete di diritti ha finito per tradursi in una
pluralità di occasioni di ricorso alla giustizia, e questa maggiore influenza dell’attività giudiziaria nello stabilire (o nel
ristabilire) una graduatoria cogente di valori si è col tempo rafforzata. Il potere giudiziario, quale forza realizzatrice
dell’effettività della tutela di sempre nuovi diritti fondamentali, è l’unico dei tre poteri dello Stato che il cittadino può
direttamente attivare e dal quale può attendersi una risposta individuale alle sue richieste” “(Pres. G.Santacroce,
Relazione sull’amministrazione della Giustizia, Corte di Cassazione-Roma 24 gennaio 2014).
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
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LE TENDENZE DELLA LEGISLAZIONE DI FINANZA E DI
CONTABILITÀ PUBBLICA NEL TRIENNIO 2012-2014. IL PRINCIPIO
DI LEGALITÀ SOSTANZIALE DELLA SPESA
La legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel triennio 2012-2014 è fortemente
caratterizzata da un rigido percorso normativo, ispirato -all’inizio- in prevalenza da finalità di
contenimento e di riqualificazione della spesa, ed integrato –successivamente da finalità di avvio e
di incentivo dei processi di investimento e di innovazione.
Nelle disposizioni normative più recenti le finalità di contenimento della spesa pubblica, conseguite
con i tradizionali strumenti dei tetti e dei tagli, risultano costantemente combinate con le finalità di
incentivo alla crescita ed allo sviluppo 9.
I principi dell’etica, dell’integrità e della trasparenza nella gestione degli interessi pubblici, sono
stati introdotti in un ampio disegno normativo di prevenzione dell’ illegalità amministrativa, e
concorrono al quadro delle misure organizzative , predisposte a sostegno dei processi di
superamento del ciclo economico sfavorevole per la permanenza di situazioni di recessione e di
stagnazione.
Con chiarezza più nitida nella normazione del 2014, rispetto alla legislazione degli anni precedenti,
emergono i requisiti costitutivi che compongono il principio della legalità sostanziale della spesa
pubblica, poiché alla corretta programmazione del bilancio, epurato da tecniche contabili vietate,
di sopravalutazione delle entrate e di sottostima delle spese, deve corrispondere una gestione
finanziaria e patrimoniale, virtuosa, sana, trasparente, eticamente efficace, ed esente da sprechi,
disservizi, e favoritismi di qualsiasi natura e genere.
Il percorso iniziale di spending review è stato tracciato nel 2012 da una serie di fondamentali tappe
legislative -l’una collegata in sequenza alla precedente, e prodromica alla successiva10-, ed è
contraddistinto dalla presenza di molteplici piattaforme sulle quali insistono comuni finalità
orientate verso: la riduzione della spesa per l’acquisto di acquisto di beni e di servizi e la
“La legge di stabilità per il 2015 mostra, come all’interno del limite del 3 per cento, per contenere il disavanzo
pubblico, vi siano comunque margini che consentono di fornire un sostegno alle dinamiche del ciclo economico,
favorendo sia i redditi delle famiglie, sia le condizioni di operatività delle imprese” (Pres. R. Squitieri, Discorso per
l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015).
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Decreto legge 7 maggio 2012 n.52 convertito in legge 6 luglio 2012 n.94 “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione
della spesa pubblica; decreto legge 22 giugno 2012 n.83 convertito in legge 7 agosto 2012 n.134 “Misure urgenti per la
crescita del Paese”; decreto legge 6 luglio 2012 n.95 convertito in legge 7 agosto 2012 n.135 “Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”.
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trasparenza delle relative procedure; la revisione in riduzione delle dotazioni organiche delle
pubbliche amministrazioni e la soppressione degli enti inutili; la razionalizzazione del patrimonio
pubblico e la riduzione dei costi delle locazioni passive; l’introduzione di misure di sostegno alle
imprese, e la riduzione di spese, collocazione in liquidazione, e privatizzazione di società pubbliche.
Nell’anno 2013 il percorso normativo di spending review è stato consolidato dall’adozione di
disposizioni che hanno reso flessibili i vincoli finanziari del patto di stabilità interno, al fine di
introdurre misure di rilancio dell’economia e di sostegno delle imprese, le quali includono le
disposizioni per agevolare il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione 11.
In particolare, ad entrambe le finalità sono orientate le disposizioni normative rivolte al rilancio
delle infrastrutture, all’accelerazione nell’utilizzazione dei fondi strutturali europei, al
rafforzamento del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, al potenziamento dell’agenda
digitale, all’incremento delle misure per la semplificazione amministrativa, alla riduzione dei prezzi
ed all’attuazione rafforzata degli interventi per lo sviluppo e la coesione territoriali , alla riforma
della gestione delle entrate tributarie e patrimoniali dei comuni e delle società da essi partecipate,
con la contestuale limitazione dei compensi degli amministratori di società controllate dalle
pubbliche amministrazioni.
Nella legislazione per l’anno 2014 è ancora più marcata la connessione tra le disposizioni di
contenimento della spesa e le misure finanziarie di ausilio e di flessibilità per la crescita ed il
sostegno dei processi d’investimento produttivo.
Infatti tra le disposizioni normative urgenti per la riapertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e la ripresa
delle attività produttive , sono comprese le misure di sbocco degli interventi sulle reti di trasporto
d’interesse nazionale; le misure di semplificazione per le infrastrutture strategiche; le misure di
sblocco delle opere indifferibili e cantierabili per il rilancio dell’economia; le misure di
semplificazione per le opere incompiute segnalate dagli enti territoriali, anche per la prevenzione
del dissesto geologico; le misure per il potenziamento dell’operatività della Cassa depositi e prestiti
a supporto dell’economia ; le misure di competenza sostitutiva per il superamento delle condizioni
di ritardo nell’utilizzazione dei fondi europei; le agevolazioni per gli investimenti privati nelle
v. legge 6 giugno 2013 n. 64 di conversione con modificazioni del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante
disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario
degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali; legge 9 agosto 2013 n. 98 di
conversione del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia» (cd.
decreto del fare); legge 27 dicembre 2013 n.147 - legge di stabilità 2014.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
strutture ospedaliere; le misure per il rilancio dell’edilizia e per l’incentivazione degli investimenti
abitativi; ed infine le misure urgenti per la valorizzazione degli immobili pubblici inutilizzati12.
Mentre, tra le disposizioni di contenimento della spesa si annoverano il complesso delle misure e dei
vincoli apposti a favore della “amministrazione sobria” , nella razionalizzazione dei costi di acquisto
di beni e servizi ; nel trattamento economico del personale pubblico e delle società partecipate; nel
controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, e nella spesa per autovetture; nel riordino e nella riduzione della spesa di
aziende, istituzioni e società controllate dalle amministrazioni locali; e nel monitoraggio dei tempi
di pagamento dei debiti, con particolare riguardo ai debiti sanitari 13.
Ed ancora, le misure di riduzione, e di contenimento della spesa sono riprese nelle disposizioni per il
ricambio generazionale, e la mobilità obbligatoria e volontaria del personale, e nelle disposizioni di
soppressione di uffici, organi ed istituzioni14 .
I percorsi di spending review ritornano con preponderante incisività nella legge di stabilità 2015
(legge 23 dicembre 2014 n.190), la quale contiene disposizioni ancora più stringenti per la riduzione
della spesa (con riferimenti specifici alla spesa dei Ministeri), per l’incorporazione ed il riordino
degli enti, e per il patto di stabilità ed il pareggio di bilancio nella finanza pubblica allargata, con la
determinazione del rilevante contributo aggiuntivo richiesto alla finanza regionale.
Particolarmente significative sono le disposizioni che fissano tempi, modi e criteri per la
razionalizzazione organizzativa delle società e delle partecipazioni azionarie, con la conseguente
eliminazione, soppressione, ed aggregazione degli organismi locali non indispensabili al
v. legge 11 novembre 2014, n. 164 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133, recante misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive
(cd. Sblocca Italia).
12
v. decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (in Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 95 del 24 aprile 2014) , coordinato con
la legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89), recante: «Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale.
Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della
disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l’adozione di un
testo unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria».
13
v. legge 11 agosto 2014 n. 114 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari,
ed in particolare l’art.19 “Soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e
definizione delle funzioni dell’Autorità nazionale anticorruzione”.
14
15
perseguimento delle finalità istituzionali , attraverso percorsi procedimentali integrati da obblighi
di pubblicità, di trasparenza informativa, e di comunicazione alla Corte dei conti15.
Altrettanto significative sono le disposizioni finanziarie relative al rispetto dei contenuti del Patto
della salute, le quali contengono anche clausole di decadenza automatica della dirigenza nella
ipotesi del mancato conseguimento degli obiettivi assistenziali 16.
Quindi, dai lineamenti della legislazioni finanziaria del triennio 2012-2014, ma soprattutto dalle
disposizioni dell’anno 2014, emerge -quindi- con particolare chiarezza il quadro sistematico dei
valori, dei principi, e delle regole di gestione, poste a garanzia del buon andamento amministrativo.
La tutela degli equilibri di bilancio ed il contestuale sostegno dell’economia con misure di stimolo
della crescita economica, rappresentano gli obiettivi primari, ma le regole di gestione delle risorse
sono intersecate da un complesso molto articolato di limiti, vincoli e divieti, finalizzati al
contenimento, ed alla riqualificazione della spesa pubblica.
In particolare, il principio della legalità sostanziale della spesa, esaminato nel dettaglio dei
contenuti normativi, evidenzia la sussistenza di parametri di virtuosità giuridica, contraddistinti
dalla confluenza dell’etica, dell’integrità e della trasparenza amministrativa nelle garanzie del buon
andamento e della sana gestione 17.
v. comma 611 ”Fermo restando quanto previsto dall’articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n.
244, e successive modificazioni, e dall’articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive
modificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon
andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome di
Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le Università e gli
istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1º gennaio 2015 , avviano un processo
di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da
conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri: a) eliminazione
delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali,
anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soli
amministratori o da un numero d amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazioni
detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti
pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d)aggregazione di
società di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e)contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante
riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione
delle relative remunerazioni”.
15
v. comma 567 “Dopo il comma 7 dell’articolo 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, è inserito il
seguente:,"7- bis. L’accertamento da parte della regione del mancato conseguimento degli obiettivi di salute e
assistenziali costituisce per il direttore generale grave inadempimento contrattuale e comporta la decadenza
automatica dello stesso".
16
Infatti, la legge anti-corruzione (n.190/2012) ha generato nel 2013 una legislazione “a raggiera” , sulla quale -dai
lavori parlamentari che accompagnano l’approvazione delle singole disposizioni legislative- emerge il costante
riferimento alle linee-guida dell’etica, della trasparenza, e della semplificazione delle attività amministrative.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Dunque, l’attuale contesto normativo, supera definitivamente gli andamenti per lungo tempo
contraddistinti da tendenze e controtendenze, ed esprime il forte e costante richiamo al sano e
corretto impiego delle risorse pubbliche, le quali costituiscono il complesso dei beni e delle attività
dedicate alla concreta ed effettiva tutela dei diritti fondamentali dei cittadini (art. 13 e ss. Cost.),
mediante un’azione amministrativa che sia eticamente, imparziale, efficiente, trasparente,
pluralista, solidale, e -pertanto- autenticamente democratica (artt. 1, 2, 3, 5 e 97 Cost.).
I doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), ritornano a svolgere
un ruolo essenziale nell’indirizzare ed emendare le attività di amministrazione degli interessi
collettivi da cause strutturali di inefficienze e disfunzioni, ed esigono che la investitura dei pubblici
poteri si esprima in modelli di qualità, contraddistinti da elevata competenza professionale, e da
consolidati principi etici di matrice non esclusivamente economica.
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3
LA CORTE DEI CONTI NEL SISTEMA DELLE AUTONOMIE. LA
EFFETTIVITÀ DELLE GARANZIE DI LEGALITÀ
La legalità finanziaria nella nuova Costituzione economica, ed il nuovo sistema dei bilanci pubblici
espresso dalla legislazione del triennio 2012-2014, hanno profondamente mutato la fisionomia dei
rapporti tra la Corte dei conti e le autonomie territoriali, poiché il modello compendiato nella legge
n. 131/2003 (cd. La Loggia), e -per le amministrazioni locali- nella legge 23 dicembre 2005 n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria
2006), si è arricchito e completato nella legge n.213/12 con l’attribuzione di nuove competenze,
riservate alla magistratura contabile, nell’ambito di un disegno legislativo orientato al
conseguimento di utilità multifunzionali, e di utilità aggiuntive rispetto al sistema dei controlli
meramente collaborativi, i quali si ampliano per recepire anche effetti interdittivi e sanzionatori (v.
infra par. 6).
Dal contesto comunitario, emerge il nuovo sistema dei bilanci pubblici, ed il nuovo sistema di
garanzia di legalità sostanziale della spesa pubblica, entrambi imperniati sui fondamentali profili
dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli europei, dell’armonizzazione dei bilanci pubblici,
della sostenibilità dell’indebitamento, della sana gestione finanziaria, e del coordinamento della
finanza pubblica (C. Cost. 39 e 40/2014).
Il rispetto dei vincoli europei discende direttamente, dai principi di coordinamento della finanza
pubblica, nonché dagli artt. 117 primo comma Cost. , e 2 comma 1 legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), il quale
richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni18 ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea (C. Cost.
60/2013).
Il nuovo quadro del sistema di controllo sulle autonomie territoriali, rinviene puntuali e diffusi
addentellati normativi in molteplici disposizioni costituzionali, e trova fondamento specifico e
particolare, oltre che nell’art. 100, secondo comma, Cost. (il cui riferimento al controllo della Corte
dei conti «sulla gestione del bilancio dello Stato» deve oggi intendersi esteso al controllo sui bilanci di
tutti gli enti che costituiscono, nel loro insieme, la finanza pubblica allargata), nei principi del buon
“le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei principi
fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono le
conseguenti responsabilità” (principio già espresso dall’art. 1 comma 1 legge di contabilità e finanza pubblica 31
dicembre 2009, n. 196).
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
andamento dell’amministrazione (art. 97 primo comma, Cost.), della responsabilità dei funzionari
pubblici (art. 28 Cost.), del tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81 cost.) e del coordinamento
della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle Province e dei Comuni (art. 119 Cost.).
La differenza tra i controlli di regolarità e legittimità contabile, attribuiti alla Corte dei conti al
fine di prevenire gli squilibri di bilancio, ed i controlli istituiti dalle autonomie regionali, è fondata
sul rapporto di strumentalità della prima categoria al rispetto degli obblighi nazionali assunti nei
confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio.
Questa prospettiva, funzionale al coordinamento ed all’armonizzazione dei conti pubblici,
giustifica la sussistenza nel sistema dei controlli intestati alla Corte dei conti, di misure idonee a
prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura della spesa e dell’equilibrio di
bilancio (C. Cost. nn. 60 e 266/13) .
Tali controlli possono risolversi “in un esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci
preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno rispettosi del patto di stabilità e del principio di
equilibrio” (C. Cost. sentenze n.179/2007 e 60/13 cit.), e contribuiscono al completamento del
sistema delle garanzie del buon andamento e della sana gestione finanziaria.
Se il nuovo quadro normativo di matrice costituzionale
19
esprime la visione di un controllo
complessivo ed unitario della finanza pubblica allargata nei suoi organici rapporti con
l’ordinamento dell’Unione Europea, è alquanto naturale ripensare e ricostruire il ruolo della Corte
dei conti al fine di adeguare le attribuzioni riservate alla Magistratura finanziaria alla sostanza dei
nuovi bisogni di buona amministrazione, e di effettività delle garanzie specifiche di legalità, fondate
sui nuovi raccordi con il sistema delle responsabilità pubbliche.
Il significato di “equilibrio di bilancio complessivo” è la linea-guida delle modifiche apportate agli articoli 81, 97, 117 e
119 della Costituzione.
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4
LE MATERIE DI CONTABILITÀ PUBBLICA
Nel quadro dei principi giurisprudenziali in progressiva formazione, sui temi dell’effettività dei
sistemi di controllo posti a garanzia dell’equilibrio di bilancio, e della sana gestione finanziaria,
emergono nuovi orientamenti fondati sulla lettura evolutiva delle materie di contabilità pubblica, e
sul ruolo affidato alla Corte dei conti dalla legge n.213/2012.
Infatti, nel contesto delle nuove competenze affidate alla Corte dei conti, quale “massimo organo di
rilevanza costituzionale garante degli equilibri di finanza pubblica”, i più recenti orientamenti delle
Sezioni Riunite in speciale composizione, esprimono la tendenza alla unitarietà applicativa, del
principio di esclusività della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica,
che coinvolgono direttamente la sfera dei controlli intestati alle Sezioni regionali .
La “valutazione complessiva di tutti gli atti e le gestioni posti in essere dai diversi enti in cui si articola
la Repubblica che abbiano riflessi finanziari”, ed in particolare “la valutazione del rispetto del
principio costituzionale del pareggio di bilancio” (v. Relazione al decreto legge), hanno indotto
all’affermazione di una giurisdizione piena ed esclusiva delle Sezioni riunite in speciale
composizione della Corte dei conti, connessa alle materie di contabilità pubblica (art. 103 comma 2
Cost.), affinché le delibere delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, adottate quali
«atti di effettivo esercizio del potere di controllo» riconosciuto dalle norme vigenti, siano sottratte al
sindacato giurisdizionale di giudici diversi, ed in particolare al sindacato del Giudice
amministrativo (Corte dei conti, Sez. riunite in speciale composizione n.2/2013, n.27/14).
L’impossibilità di assoggettare al sindacato di un giudice diverso dalla Corte dei conti le delibere
delle Sezioni regionali di controllo, discende dalla coerenza con il ruolo svolto, quale organo
magistratuale al servizio dello Stato-comunità, garante terzo e imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il
profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità.
Tale ruolo si è consolidato nel tempo, anche per effetto della giurisprudenza della Corte
costituzionale, la quale ha -con pronunzie sia remote che recenti- sottolineato la rilevanza, assunta
dalle funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti, ed in particolare alle Sezioni regionali, a
fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica,
per corrispondere ai vincoli di derivazione europea (da ultimo cfr. C. Cost. 39 e 40/2014).
20
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Dall’art.103, 2° comma, Cost. deriva quindi che “le materie di contabilità pubblica possono oggi
correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo, inteso alla tutela della
integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale, che è
la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali”.
E dunque, se l’art. 103, secondo comma Cost. costituisce "norma di chiusura e di garanzia di valori
ordinamentali, quali quelli della tutela degli equilibri finanziari” (Corte dei conti, Sez. riunite, n. 2 del
2013), è apparso ovvio affermare che nell'assetto delle funzioni conferite alla Corte dei conti, per il
ruolo rivestito nel sistema, con competenze specializzate nella materia della contabilità pubblica e
del controllo generale sulla finanza pubblica, i medesimi poteri non siano attribuibili a nessun altro
soggetto, ed in quanto tali, non siano neppure sindacabili da altro giudice.
L’ampliamento del sindacato di legalità finanziaria intestato alla Corte nelle sue diverse
articolazioni, centrali e periferiche, a garanzia degli equilibri di bilancio e del coordinamento della
finanza pubblica, ha indotto ad affermare la sussistenza della “giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di contabilità pubblica quale elemento complementare dell’ineludibile funzione di
controllo di legittimità-regolarità dei conti pubblici, in evidente continuità con le tipologie di attribuzioni
che nel tempo le sono state affidate, configurandosi la Corte stessa, come massima istituzione nazionale
posta a presidio degli equilibri di bilancio pubblici” (Corte dei conti Sez. riunite s.c. n. 6/2014).
I menzionati orientamenti interpretativi coinvolgono anche il giudizio di parificazione, il quale è
incluso espressamente tra gli ambiti di materia ritenuti sindacabili, nell’esercizio della giurisdizione
esclusiva riservata alle Sezioni Riunite in speciale composizione (Corte dei conti, Sez. riunite s.c. n.
27/2014).
Tuttavia, come avviene in tutti i fenomeni di sviluppo giurisprudenziale, tali orientamenti
interpretativi richiedono una continua revisione nei percorsi di assestamento dei nuovi principi, e
di rigorosa omologazione ai significati tassativi delle disposizioni vigenti, i quali non possono
prescindere né dal complessivo assetto costituzionale conferito al sistema delle tutele
giurisdizionali, né dallo specifico assetto dei rapporti tra le funzioni di controllo e le funzioni
giurisdizionali, riservate alla stessa Corte dei conti.
Infatti, la ragionevole necessità che il sindacato sulle deliberazioni delle Sezioni regionali di
controllo non sia devoluto ad un giudice diverso dalla Corte dei conti, deve tradursi in soluzioni
giuridiche coerenti con le disposizioni normative che fondano l’attribuzione della corrispondente
giurisdizione, le quali presuppongono anche la sussistenza delle norme processuali rivolte alla
specificazione dei poteri del giudice, e delle facoltà delle parti in contraddittorio tra loro.
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LA PREVENZIONE DELL’ILLEGALITÀ NELLA TUTELA DELLE
RISORSE PUBBLICHE
L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, ha costituito il
fondamentale momento di avvio del processo di revisione e di ri-organizzazione degli strumenti di
contrasto dei fenomeni di mala-amministrazione, mala-gestione e mal-funzionamento degli
apparati pubblici.
Le negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato, sono misurabili per: le conseguenze di
tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti prodotti sugli strumenti e sulle misure di
sostegno e di crescita dell’economia reale del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e
sostenibile); le conseguenze di tipo funzionale, valutabili nella lesione della libera concorrenza nel
mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude ed espelle le imprese
organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato); e le
conseguenze di tipo etico-sociale, poiché la percezione della corruzione come costume diffuso nella
amministrazione degli interessi pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di
comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale, e profondamente offensivi della
immagine costituzionale delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione dell’etica della funzione
pubblica)20.
Il disegno legislativo nel 2013 è stato completato con l’approvazione delle normative previste e
collegate alla legge-base21, ed evidenzia l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva
discontinuità nel panorama normativo nazionale, nella quale il processo dinamico maturato sulle
esperienze interne è orientato nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma,
rivolte al miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica 22.
“I valori dell’Etica furono giuridicizzati, anzi costituzionalizzati : essi divennero un diritto posto e non più soltanto
diritto naturale”. P.Maddalena- Quello che si deve sapere della Costituzione- ed Jovene 2010, pag.21.
20
Nella legislazione cd “a raggiera” v. decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni in
materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di
condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ; decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni ; decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39
“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli
enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ; D.P.R.
16 aprile 2013, n. 62 in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dalla l. n. 190 “Codice di
comportamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni”.
22 V. Primo Rapporto A.N.AC. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre 2013.
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22
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi interpretativi degli
strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in senso lato, si ricongiungono alla nuova
concezione sostanziale della legalità, rafforzata dall’etica, dalla trasparenza e dall’integrità.
La trasparenza delle attività amministrative, già indicata quale “livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti sociali e civili, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della
Costituzione” (artt. 11 e 16 decreto legislativo 27 ottobre 2009 n.150), diviene il più importante
punto-cardine, sul quale poggia la nuova cultura della legalità amministrativa, la quale richiede
l’integrale conoscibilità degli atti e delle informazioni, e la partecipazione diffusa nel controllo delle
decisioni di spesa.
Le disposizioni di prevenzione della corruzione si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni,
tra queste comprese le società a partecipazione pubblica (art. 1 comma 59)23, perché contengono
norme di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. , che comprende nella sua nuova formulazione- l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico 24.
Nell’impianto delle misure di prevenzione e di contrasto, la corruzione intesa come sistema di
percezioni misurabili, possiede una dimensione lata, e diviene sinonimo di favoritismo, clientelismo,
deviazione del sistema procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di
interessi privati che ottengono posizioni di dominio contrattuale e di mercato.
Rimane -quindi- rimessa alle interpretazioni che formeranno il diritto cd. vivente la possibilità di
applicare i singoli istituti, utilizzando il principio di economicità al fine della individuazione dei
comportamenti affini e similari a quelli tipicamente devianti dalla buona amministrazione, già
sanzionati dal diritto penale 25.
L’emersione di gravi fatti corruttivi, riconducibili a fenomeni d’infiltrazione organizzata, accertati
sul territorio nazionale nell’anno 2014, ha determinato l’avvio di processi normativi per la riforma
e per la revisione degli istituti, e degli strumenti di prevenzione amministrativa e di repressione
penale, orientati all’effetto del ripristino della trasparenza contrattuale e dell’economicità della
spesa pubblica.
V. inoltre art 11 comma 2, D.Lgs. 33/13 cit. : “Alle società partecipate dalla pubbliche amministrazioni di cui al
comma 1 ed alle società da esse controllate ai sensi dell’art. 2359 del codice civile si applicano, limitatamente alla
attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea, le disposizioni dell’art.1 commi
da 15 a 33 della legge 6 novembre 2012 n.190”.
24 Art. 97 comma 1 cost. “Le pubbliche amministrazioni in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano
l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.
23
Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle situazioni in cui –a prescindere
dalla rilevanza penale- venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati
delle funzioni attribuite (v. Circ. DPF n.1-4355 del 25.1.13).
25
23
Nel contesto della prevenzione dell’illegalità economica nei contratti pubblici, è importante
rilevare l’immediata introduzione delle misure straordinarie della gestione commissariale degli
appalti pubblici, viziati dall’aggiudicazione ad imprese infiltrate dalle organizzazioni criminali 26.
v. art. 32 decreto legge n. 90.14 (cd. D.L. Madia) -Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese
nell'ambito della prevenzione della corruzione- comma 1. “Nell'ipotesi in cui l'autorita' giudiziaria proceda per i delitti di
cui agli articoli 317 c.p., 318 c.p., 319 c.p., 319-bis c.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p., 320 c.p., 322, c.p., 322-bis,c.p. 346bis, c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p., ovvero, in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte
illecite o eventi criminali attribuibili ad un'impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere
pubbliche, servizi o forniture, il Presidente dell'ANAC, in presenza di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell'articolo
19, comma 3, lett. a) del presente decreto, propone al Prefetto competente, alternativamente: a) di ordinare la
rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto e, ove l'impresa non si adegui nei
termini stabiliti, di provvedere alla straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla
completa esecuzione del contratto d'appalto oggetto del procedimento penale; b) di provvedere direttamente alla
straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto di
appalto oggetto del procedimento penale”.
26
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
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LE FUNZIONI DELLA CORTE DEI CONTI NEGLI ORIENTAMENTI
DELLA CORTE COSTITUZIONALE
6.1 La giurisdizione sui conflitti
La disamina degli orientamenti della giurisprudenza Costituzionale nelle materie direttamente od
indirettamente riconducibili alla contabilità pubblica, consente di individuare una molteplicità di
orientamenti, che fissano importanti principi interpretativi, di particolare rilievo per l’esercizio
delle funzioni riservate alla Corte dei conti.
Anche per l’anno 2014, i principi interpretativi discendono da decisioni adottate nel duplice ruolo
di Giudice dei diritti e di Giudice dei conflitti, preposto a risolvere i dubbi interpretativi insorti
sull’ambito dei poteri e delle funzioni esercitabili, con insistente frequenza nei rapporti legislativi
e/o finanziari tra Stato e Regioni.
Sono fondamentali i richiami alle connotazioni specifiche dell’autonomia regionale nel complesso
rapporto con la funzione statale di coordinamento della finanza pubblica allargata, poiché
“autonomia non significa, infatti, potestà di deviare rispetto al comune percorso definito dalla
Costituzione, sulla base della condivisione di valori e principi insensibili alla dimensione territoriale,
tra i quali spicca l’adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di solidarietà politica,
economica e sociale (art. 2 Cost.)” .
La giurisprudenza costituzionale è molto attenta nel sottolineare come “l’esperienza seguita alla
revisione del Titolo V della Costituzione ha mostrato che le stesse forme più accentuate di autonomia
legislativa regionale non si sottraggono all’azione trasversale di competenze assegnate allo Stato dall’art.
117, secondo comma, Cost., mentre, nell’ambito di una competenza concorrente quale è il coordinamento
della finanza pubblica, ripetutamente questa Corte ha stimato recessiva la dimensione dell’autonomia
finanziaria ed organizzativa della Regione, a fronte di misure necessariamente uniformi sull’intero
territorio nazionale e costituenti principi fondamentali della materia” (ex plurimis, sentenza n. 72 del
2014).
Infatti, nell’ assetto costituzionale, revisionato con più interventi di riforma, allo Stato è pur
sempre riservata, “nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non
solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta
evocazione di un’istanza unitaria”, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione e dei
vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte
le potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità
25
giuridica ed economica (art. 120, secondo comma) dell’ordinamento considerato nella sua interezza
e complessità ( ex C.Cost. n. 219.13).
La situazione di grave ed eccezionale crisi economico-sociale incide con immediatezza sul riparto
costituzionale delle competenze, perché ha «ampliato i confini entro i quali lo Stato deve esercitare
la propria competenza legislativa esclusiva» nella materia della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale (sent. n. 62.13).
Il coordinamento delle competenze statali con le competenze regionali, è compatibile con le
tecniche di premialità normativa in favore delle Regioni più virtuose negli adempimenti
conformativi ai vincoli nazionali e comunitari (ex C.Cost. 46.13), e non può prescindere dal cd.
parametro di maggior favore garantito alle autonomie regionali dotate di statuto a diritto speciale
(v. “clausola di maggiore favore” in C. Cost. 255/14 Pres. Napolitano, Red. Mattarella)
Ed i principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, non consentono alcuna deroga ai limiti di spesa relativi al comparto per il personale, i
quali si applicano anche alle determinazioni della Regione sulla scelta fiduciaria degli uffici di
diretta collaborazione (C.Cost. 130.13).
6.2 L’unità economica della Repubblica
La giurisprudenza costituzionale ha definitivamente confermato la sussistenza nelle funzioni
riservate alla Corte dei conti, del ruolo di suprema Magistratura garante dell’equilibrio economicofinanziario generale, a tutela dell’unità economica della Repubblica.
Infatti, il controllo sugli equilibri di bilancio spettante alla Corte dei conti è finalizzato ad
assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della
finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto
del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede
europea (ex plurimis, sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del 2012)
Tale controllo, intervenendo anche in via preventiva e in corso di esercizio, ed essendo attribuito
alla Corte dei conti in veste di organo terzo, al servizio dello Stato-ordinamento, risulta collocabile
nel quadro delle complessive relazioni sinergiche e funzionali con riguardo all’esercizio dell’attività
di controllo esterno, finalizzate a garantire il rispetto dei parametri costituzionali e degli obblighi
derivanti dal diritto dell’Unione europea (sentenza 60.13 cit.)
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Il nuovo quadro dei sistemi di controllo sulle autonomie regionali e locali, delineato dalla legge
212/13 si è evoluto oltre il modello meramente collaborativo, fondato -per consuetudini
interpretative- sulla sola ed esclusiva attivazione di processi di auto-correzione, indotti dall’esito
delle attività di verifica e di referto.
Appartiene all’ambito dei controlli di natura collaborativa, e dei controlli comunque funzionali a
prevenire gli squilibri di bilancio, la relazione semestrale ai consigli regionali sulla tipologia delle
coperture finanziarie adottate nell’approvazione delle leggi, e sulle tecniche di quantificazione degli
oneri, la quale è comunicata dalla Corte dei conti nella prospettiva dell’attivazione di processi di
“autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative.
Ma la riforma del sistema dei controlli introdotta con la legge 212/13 procede oltre i tradizionali
controlli di natura collaborativa, poiché prevede anche strumenti d’intervento preventivo, e misure
inibitorie, poste a garanzia della legalità finanziaria della gestione di bilancio.
Infatti, nelle ipotesi di grave deviazione dal buon andamento nella gestione di bilancio (v. art. 1 co.
7 legge 213/12 : squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese, violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti
con il patto di stabilità interno), dalla pronuncia di accertamento della Sezione regionale discende
l’«obbligo», per le amministrazioni interessate, di adottare, entro sessanta giorni dalla
comunicazione, «i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di
bilancio».
E qualora le amministrazioni interessate, tra le quali anche gli enti del Servizio sanitario regionale,
non provvedano alla trasmissione dei provvedimenti ripristinatori, oppure qualora la verifica degli
stessi produca un esito negativo, «è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata
accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria».
I controlli inibitori ad effetto preclusivo dell’attuazione dei programmi di spesa, non possono però
produrre alcun impedimento, o vincolo di qualsiasi natura, sull’efficacia della legge regionale “in
base alla quale dovevano essere realizzati i programmi di spesa la cui attuazione è interdetta”, poiché
altrimenti la funzione di controllo riservata alla Corte dei conti invaderebbe la funzione legislativa,
travalicando i limiti segnati dalle disposizioni costituzionali, le quali non consentono di vincolare il
contenuto degli atti normativi, e neppure di privarli dei loro effetti.
Dunque, in conformità alla pronunzia dichiarativa dell’illegittimità costituzionale, le pronunzie di
accertamento e di verifica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non possono
27
produrre “l’effetto, da un canto, di vincolare il contenuto della produzione legislativa delle Regioni,
obbligate a modificare le proprie leggi di bilancio, dall’altro, di inibire l’efficacia di tali leggi in caso di
inosservanza del suddetto obbligo (per la mancata trasmissione dei provvedimenti modificativi o per la
inadeguatezza degli stessi)” (C.Cost. 39/14 cit.).
L’accertato profilo d’illegittimità costituzionale, non mette -tuttavia- in discussione il nuovo
quadro del sistema di controllo sulle autonomie territoriali, poiché nei confronti di tutti gli altri
enti che compongono l’amministrazione degli interessi pubblici regionali, valgono gli esiti di
coercizione inibitoria e le conseguenze sanzionatorio-repressive previste dalla legge 213/12.
Infatti, il nuovo controllo finanziario attribuito alla Corte dei conti, ed in particolare, quello che si
svolge sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, è ascrivibile alla categoria del sindacato di legalità e di regolarità (inteso come
verifica della conformità complessiva delle gestioni alle regole contabili e finanziarie), ed in una
prospettiva non più statica (propria del tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, è
finalizzato all’adozione di effettive misure correttive, funzionali a garantire l’equilibrio del bilancio
e il rispetto delle regole contabili e finanziarie (C. Cost. 60/13, 198/12, 179/07).
Dunque, gli effetti cogenti delle pronunce di accertamento della Corte dei conti, e gli effetti
parzialmente inibitori pro quota dell’efficacia dei bilanci approvati dagli enti locali e degli enti del
Servizio sanitario nazionale, sono mirati ad evitare danni irreparabili agli equilibri di bilancio, e
sono giustificati dall’interesse alla legalità costituzionale-finanziaria ed alla tutela dell’unità
economica della Repubblica, che rende ragionevole la compressione della discrezionalità
amministrativa, anche in considerazione delle esigenze di rispetto dei vincoli posti dal diritto
dell’Unione europea.
6.3 La prevenzione degli squilibri di bilancio
Gli effetti inibitori, impeditivi e sanzionatori devono -però- obbedire ai principi di proporzionalità e
di adeguatezza, e sono pertanto viziate da illegittimità costituzionale le disposizioni che
introducono misure repressive comminate per automatismo ex lege, senza consentire, né la
graduazione della sanzione in relazione al vizio di gestione riscontrato nel rendiconto, né l’adozione
delle misure correttive adottate dagli organi controllati (C. Cost. 39/14).
Tali principi limitativi della discrezionalità della legislazione statale, sono stati fissati dal Giudice
costituzionale sulla disciplina del rendiconto delle spese dei gruppi consiliari, il quale costituisce
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
parte necessaria del rendiconto regionale, “nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e
quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale”.
A tale fine, il legislatore ha predisposto “l’analisi obbligatoria di tipo documentale che, pur non
scendendo nel merito dell’utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la prova dell’effettivo impiego,
senza ledere l’autonomia politica dei gruppi interessati al controllo”.
L’ampliamento degli strumenti e degli effetti dei controlli affidati alla Corte dei conti sulle
autonomie territoriali, è stato giustificato dalla giurisprudenza costituzionale anche con il
riferimento alle esigenze di armonizzazione nella redazione dei documenti contabili, al fine di
consentire la corretta raffrontabilità dei conti e la «la codificazione di parametri standardizzati»
funzionali a consolidare, sotto il profilo contabile, «le risultanze di tutti i conti regionali in modo
uniforme e trasparente così da assicurare non solo dati finanziari complessivi e comparativi attendibili,
bensì anche strumenti conoscitivi per un efficace coordinamento della finanza pubblica» (ex plurimis
sentenza 138/2013).
L’ampliamento degli strumenti di controllo, e l’armonizzazione dei documenti contabili
assoggettabili a verifica, possono ricongiungersi -nella legislazione statale- ad obblighi di
comunicazione dei dati finanziari e delle informazioni utili al coordinamento della finanza
pubblica, purché gli obblighi di trasmissione delle notizie ritenute sensibili, gravanti sugli uffici
regionali, non implichino l’attribuzione del potere generale di verifica sull’intero spettro delle
attività amministrative e finanziarie degli enti locali, ad organi diversi dalla Corte dei conti, organo
di magistratura terzo ed imparziale nei confronti del Governo statale (C. Cost. 219/13, 39/14).
Il consolidamento del sistema informativo, fondato sulla trasmissione dei dati finanziari ed
economici, legittima il rafforzamento del fondamentale raccordo tra i controlli esterni ed i controlli
interni, al fine di garantire il rispetto delle regole contabili, degli obiettivi di finanza pubblica e
dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale, in conformità ai vincoli posti dal diritto
dell’Unione europea, estensibili anche alle autonomie speciali (C. Cost. 60/13, 179/07).
L’effettività del sistema dei controlli coinvolge le verifiche sui rendiconti degli enti locali, che sono
estese alle partecipazioni azionarie in società controllate, alle quali è affidata la gestione di servizi
pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente, poiché “tale estensione è
funzionale, da un lato, a garantire l’armonizzazione dei bilanci pubblici e, dall’altro, a prevenire
squilibri di bilancio”.
29
Dunque, nel quadro evolutivo, i controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti hanno assunto
progressivamente caratteri cogenti nei confronti delle amministrazioni destinatarie, al fine di
prevenire e di contrastare le gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del
bilancio (art. 81 Cost.), e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche
amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento della finanza
pubblica, orientata al rispetto degli obblighi comunitari (C. Cost. 60/13, 39/14).
Il rafforzamento del sistema dei controlli sulle autonomie (artt. 1-3 legge 213 cit.), è completato da
norme che stabiliscono un raccordo permanente delle funzioni di controllo con l’istituto della
responsabilità amministrativa-contabile, considerato nel duplice profilo della finalità risarcitoriarestitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza, anche su nuove fattispecie
tipizzate.
6.4 I costi della politica
Nella prospettiva di analisi, incentrata sui limiti dei poteri di natura istruttoria ed investigativa del
pubblico ministero, la Corte Costituzionale ha già provveduto a fissato il principio che il conflitto
di attribuzione non può risolversi in uno strumento improprio di censura del modo di esercizio della
funzione giurisdizionale, ed ha poi –incidentalmente- negato il vizio della finalità meramente
esplorativa nell’ampliamento documentale e temporale delle indagini avviate dal pubblico
ministero della Corte dei conti, sul presupposto di una notizia di danno erariale, qualificata da
elementi specifici e concreti, all’infuori di semplici ipotesi o congetture (Corte Cost. sentenza n.
252/13).
Il “tono costituzionale” del conflitto richiede la sussistenza di una «controversia in ordine
all’invasione o alla menomazione di competenze assegnate dalla Costituzione», e dunque le Regioni
«possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni (…) quando esse lamentino, non una
qualsiasi conseguenza avvertita come negativa in relazione al proprio territorio regionale, ma una
alterazione del riparto di competenza indicato dalla Costituzione o comunque da norme di rango
costituzionale», ma non quando «il denunciato pregiudizio è riconducibile esclusivamente al modo
erroneo in cui è stata applicata la legge». In tale seconda ipotesi, non sussiste materia per un
conflitto di attribuzione (sentenza n. 252.13 cit.).
Così delineato il “tono costituzionale” del conflitto, sul tema della sindacabilità degli atti
giurisdizionali discende la conseguenza che -per costante giurisprudenza- gli «atti della
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
giurisdizione sono suscettibili di essere posti a base di un conflitto di attribuzione tra Regione, o
Provincia autonoma, e Stato, oltre che tra poteri dello Stato, solo quando sia contestata
radicalmente la riconducibilità dell’atto che determina il conflitto alla funzione giurisdizionale,
ovvero sia messa in questione l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto
ricorrente».
Il conflitto è -invece- inammissibile qualora si risolva in strumento improprio di censura del modo
di esercizio della funzione giurisdizionale, poichè contro gli errori in iudicando di diritto sostanziale,
o processuale, operano i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni”.
In caso contrario, infatti, il giudizio costituzionale sul conflitto si trasformerebbe «in un nuovo
grado di giurisdizione avente portata generale che si andrebbe ad aggiungere ai rimedi per far
valere eventuali vizi o errori di giudizio già previsti dall’ordinamento processuale nel quale l’atto di
giurisdizione concretamente si iscrive» (sentenza n. 252.13 cit.).
Il “tono costituzionale” del conflitto di attribuzioni si estende alle questioni sollevate ed esaminate,
per l’applicazione dei nuovi istituti introdotti con la legge 213/12, nella “scelta di fondo” operata
per il necessario rispetto dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’appartenenza all’Unione
europea e dell’equilibrio di bilancio, e per il conseguimento di una serie di risparmi relativi al
funzionamento del sistema politico (cd. costi della politica), giustificati –nella specificità e nella
puntualità delle prescrizioni- da un evidente rapporto di co-essenzialità e di necessaria integrazione
con il principio di coordinamento della finanza pubblica.
In tale logica di contenimento e di razionalizzazione della spesa, il controllo sui costi di
funzionamento dei gruppi consiliari, istituiti presso le Assemblee elettive, se, da un lato, non
comporta un sindacato di merito delle scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi,
dall'altro, non può non ricomprendere la verifica dell'attinenza delle spese alle funzioni istituzionali
svolte dai gruppi medesimi, secondo il generale principio contabile, costantemente seguito dalla
Corte dei conti in sede di verifica della regolarità dei rendiconti, della loro coerenza con le finalità
previste dalla legge (C. Cost. nn. 39.14 e 263.14).
La parallela applicazione dei principi di responsabilità amministrativa si pone in continuità con
l'esigenza manifestata dal Giudice costituzionale che «che il conferimento di contributi finanziari e
di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme
di controllo più severe e più efficaci di quelle attualmente previste, le quali, pur nel rispetto delle
imprescindibili esigenze di autonomia garantite ai gruppi consiliari, siano soprattutto dirette ad
31
assicurare che i mezzi apprestati vengano utilizzati per le finalità effettivamente indicate dalla
legge» (v. ab imis C. Cost. n.1130/88).
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
7
IL CONFLITTO TRA LE GIURISDIZIONI ED I CRITERI DI
RIPARTO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI
CASSAZIONE
Nel corso del 2014 le Sezioni unite hanno ulteriormente precisato la nozione di motivi inerenti alla
giurisdizione contenuta nell’ultimo comma dell’art. 111 Cost.
Per costante giurisprudenza i motivi inerenti alla giurisdizione – che concretano il vizio di eccesso
di potere giurisdizionale – riguardano quei vizi della pronuncia che abbiano inciso, in positivo o in
negativo, l’ambito della giurisdizione, invadendo la sfera riservata al legislatore o all’autorità
amministrativa, ovvero rifiutando la giurisdizione sull’erroneo assunto della sua inesistenza in
assoluto, oppure abbiano violato i cd. limiti esterni della giurisdizione del giudice speciale (con
conseguente sconfinamento nella sfera della giurisdizione ordinaria o delle altre giurisdizioni
speciali, ovvero con un sindacato sul merito amministrativo laddove sia riconosciuta soltanto una
giurisdizione di legittimità).
I più noti e recenti approdi interpretativi della Corte, valorizzano il concetto di giurisdizione come
strumento per la tutela effettiva delle parti (“è norma sulla giurisdizione non solo quella che
individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a
quel potere attraverso le forme di tutela in cui esso si estrinseca”).
7.1 Il sindacato sulla discrezionalità amministrativa
Circa i limiti del sindacato del giudice sulla discrezionalità amministrativa, la Corte di Cassazione ha
indicato una serie di principi, e di criteri interpretativi, idonei a prevenire lo sconfinamento nella
sfera del merito d’amministrazione (v. Sez. Un. n. 1013/14).
Infatti, la sindacabilità per vizi di legittimità e non per vizi di merito dei provvedimenti
amministrativi, esclude l’ammissibilità di un controllo di tipo “forte” sulle valutazioni tecniche di
natura “opinabile”.
Pertanto nella ipotesi in cui il sindacato del giudice comprenda il controllo su “valutazioni ed
apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità”, la cognizione processuale del
provvedimento, e dei comportamenti amministrativi, si traduce nella verifica di ragionevolezza,
logicità e coerenza della motivazione dell’atto, e nell’accertamento di non esorbitanza dai margini
effettivi di opinabilità.
Ciò premesso, in materia di contratti pubblici, con particolare riferimento all’appalto di opera per
la progettazione ed esecuzione di lavori, «il sindacato del giudice sulle valutazioni della
commissione di gara in sede di verifica dell’anomalia di un’offerta, non configura eccesso di potere
giurisdizionale per sconfinamento, non attenendo tale controllo al merito dell’azione
amministrativa, ma all’esercizio della discrezionalità tecnica» (Sez. Un n. 16239.14).
Inoltre, non è inficiato dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale, il sindacato d’interpretazione
di una concessione e della convenzione accessoria, alla luce delle regole di buona fede e correttezza
che presiedono le fasi di formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo, essendo ad esso
applicabili i comuni principi dell’ermeneutica contrattuale, sebbene si tratti di profili connessi
all’esercizio di potestà autoritative» (Sez. Un. n. 774.14).
Il divieto di sconfinamento nel merito amministrativo non può -tuttavia- tradursi in soluzioni
interpretative antagoniste della necessità che ciascuna giurisdizione assicuri l’effettiva tutela dei
diritti che l’ordinamento chiede di somministrare, e/o soddisfare (Sez. Un. n. 2910.14).
7.2 I limiti del sindacato della Corte dei conti
Sui limiti del sindacato giurisdizionale, specificamente attribuito alla Corte dei conti, nel corso
dell’anno 2014, sono intervenute molteplici decisioni di rilevante interesse.
Nella fattispecie di responsabilità amministrativa imputata nei confronti di un rettore
universitario per aver pattuito ,-nel contratto di conferimento dell’incarico di direttore generale di
un’azienda ospedaliera universitaria-, un compenso annuo e un’indennità di risultato in violazione
dei limiti di legge, la Corte di Cassazione ha preliminarmente precisato che «le questioni
concernenti la sussistenza del requisito inerente la “specifica e concreta notizia di danno non
riguardano i limiti esterni della giurisdizione contabile, né l’essenza stessa della suddetta funzione
giurisdizionale, ma solo la sua modalità operativa, integrando, così, soltanto eventuali errores in
procedendo o in iudicando, come tali afferenti i limiti interni della giurisdizione» (Sez. Un, n.
5490.14).
Inoltre, circa l’eventuale sconfinamento nel merito amministrativo, la stessa pronuncia ha
affermato che «l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di
controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa,
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
con la conseguenza che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione
quando accerta la mancanza di tale conformità» (Sez. Un, n. 5490.14 cit.).
Ed ancora, sull’insussistenza dell’eccesso di potere giurisdizionale «trattandosi di soluzione che può
integrare un error in procedendo, non inerente all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento
dei suoi limiti esterni, ma solo al modo in cui è stata esercitata», con riferimento al peculiare profilo
del giudizio di parificazione del rendiconto generale di una regione, la Corte di Cassazione ha
richiamato la natura giurisdizionale della funzione di parificazione, come affermata nel diritto
vivente della giurisprudenza costituzionale, ed ha ribadito che «la decisione della Corte dei conti
sulla parificazione del rendiconto generale della regione non è soggetta a ricorso per cassazione, ai
sensi dell’art. 362, primo comma, cod. proc. civ., quando i motivi di ricorso non attengano alla
giurisdizione, ma alla correttezza del rito applicato dalla Sezione regionale di controllo» (Sez. Un.
n. 23072.14).
Sui rapporti tra la giurisdizione civile e la giurisdizione contabile, relativamente alla tematica degli
enti pubblici economici, il giudice di legittimità ha evidenziato che «l’esperibilità dell’azione di
responsabilità amministrativa da parte del procuratore della Corte dei conti, anche dopo l’entrata
in vigore dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nei confronti dei dipendenti di un ente
pubblico economico (nella specie, l’Ente Poste privatizzato, con riguardo a fatti anteriori alla
trasformazione in società per azioni), non esclude la possibilità del datore di lavoro di promuovere
l’ordinaria azione civilistica di responsabilità, per violazione della disciplina contrattuale del
rapporto di lavoro privatistico, poiché la giurisdizione civile e quella contabile sono reciprocamente
indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale,
sicché il rapporto tra le due azioni si pone in termini di alternatività anziché di esclusività, dando
luogo a questioni non di giurisdizione ma di proponibilità della domanda» (Sez. Un. n. 63.14).
Viceversa, in applicazione del principio di specificità del giudizio di responsabilità amministrativa,
sulla questione dell’ammissibilità e della proponibilità
dell’azione risarcitoria nei confronti
dell’azienda ospedaliera per morte del soggetto ricoverato addebitata a negligenza ed imperizia dei
sanitari, è stata esclusa la giurisdizione della Corte dei conti sull’autonoma domanda di manleva
proposta dall’azienda ospedaliera in favore dei propri sanitari (Sez. Un, n. 26659.14).
Quanto ai rapporti tra la giurisdizione penale e la giurisdizione contabile, nella dedotta fattispecie
di responsabilità erariale per la realizzazione di opere per la difesa ed il ripascimento del litorale, è
stata affermata la giurisdizione contabile nei confronti dei componenti dell’organo tecnico
straordinario e dei consulenti della direzione dei lavori (anche se non legati da rapporto di servizio
35
con l’ente pubblico danneggiato, ma comunque inseriti, sia pur temporaneamente, nell’apparato
organizzativo della P.A.), ed è stata riconosciuta la reciproca indipendenza dei due ambiti
processuali, sicché «la dedotta incoerenza tra l’avvenuto proscioglimento in sede penale e
l’affermata sussistenza della responsabilità erariale in relazione alla medesima condotta non integra
una questione esorbitante dai limiti interni alla giurisdizione del giudice contabile» (Sez. Un. n.
11229.14).
In tema di sindacato interpretativo svolto dal giudice contabile, con riferimento ad una fattispecie
di discarico automatico di somme iscritte a ruolo, la Corte di Cassazione ha ritenuto che non sia
viziata da eccesso di potere giurisdizionale la decisione con la quale la Corte dei conti respinga
l’istanza di discarico automatico delle somme iscritte a ruolo, per la inidoneità della comunicazione
di inesigibilità trasmessa dal concessionario del servizio di riscossione, «atteso che l’interpretazione
svolta al riguardo dal giudice speciale, condivisibile o meno, esclude che egli abbia travalicato i
limiti esterni della giurisdizione ed invaso la sfera di attribuzioni del legislatore» (Sez. Un. est.
Virgilio).
Assume particolare rilevanza, l’orientamento adottato sulla gestione dei fondi pubblici erogati ai
gruppi partitici dei consigli regionali. Infatti, le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione
della Corte dei conti, che «può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente del
gruppo, autore di “spese di rappresentanza” prive di giustificativi», non rilevando la natura –
privatistica o pubblicistica – dei gruppi consiliari, attesa l’origine pubblica delle risorse e la
definizione legale del loro scopo, né tanto meno rilevando il principio dell’insindacabilità di
opinioni e voti, che non può estendersi alla gestione dei contributi, stante la natura derogatoria
delle norme speciali sulla immunità (Sez. Un. n. 23257.14).
Allo stesso modo, non sussistono spazi di insindacabilità risalenti ad atti politici di natura
discrezionale, in ordine all’azione di responsabilità erariale ritualmente promossa contro il
Presidente della Regione, i componenti della Giunta regionale, e della competente Commissione
legislativa regionale, per l’adozione della delibera di assunzione di numerosi autisti-soccorritori,
addetti alla gestione del servizio “118”, e sussiste -pertanto- la giurisdizione della Corte dei conti
(Sez. Un. n. 10416.14).
Merita particolare menzione il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla Corte dei
conti, nell’ipotesi in cui un Comune sito in una regione ad autonomia speciale, ha impugnato
dinanzi al Tribunale amministrativo la deliberazione di controllo, adottata per l’accertamento dello
stato di dissesto finanziario, preclusivo dell’accesso all’alternativa procedura di riequilibrio
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
finanziario pluriennale, poiché il giudice di legittimità ha dichiarato -con interpretazione additivala giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione,
riconoscendo la vis attractiva delle disposizioni vigenti in materia (Sez. Un. n. 5805.14).
Né può essere trascurato il recente orientamento in materia di danno ambientale, laddove la
Cassazione, facendo applicazione del criterio di riparto della giurisdizione fondato sul petitum
sostanziale, prospettato nella domanda, ha ritenuto che – pur essendo sottratto alla cognizione
della Corte dei conti il danno ambientale ex art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349- «ricade nella
giurisdizione contabile la richiesta risarcitoria avente ad oggetto, oltre al danno all'immagine per la
perdita di prestigio, patita a causa dell’inefficienza dimostrata, il danno erariale, derivante
dall’esecuzione delle opere appaltate in difformità di prescrizioni contrattuali e di capitolato,
dettate per la difesa della costa e la salvaguardia del litorale e, quindi, per scongiurare proprio il
danno ambientale, la cui menzione in citazione assume una valenza meramente descrittiva della
vicenda e delle sue complesse implicazioni». (Sez. Un. n. 11229.14 cit.).
Quanto ai profili autoritativi, e di diritto pubblico nella gestione dell’organizzazione sanitaria, la
Cassazione –in continuità con l’orientamento affermato nel 2013- ha ribadito che l’individuazione
per atto del direttore generale delle strutture operative semplici dell’azienda sanitaria locale,
afferenti ad una struttura complessa, con riduzione di esse da tre a due e conseguente nomina di
soli due dirigenti, è atto di macro-organizzazione, disciplinato dal diritto privato, in coerenza con il
suo carattere imprenditoriale, strumentale al raggiungimento del fine pubblico dell’azienda (Sez.
Un. n. 15304.14).
Mentre, al contrario, , la fattispecie di mancata conferma dell’incarico di direttore generale di
azienda ospedaliera, all’esito della verifica dei risultati amministrativi e di gestione, è definita con
atto discrezionale di alta amministrazione, espressione di poteri pubblicistici cui sono correlate
posizioni d’interesse legittimi (Sez. Un. n. 26938.14).
7.3 Il perimetro della giurisdizione dell’impresa pubblica
Infine, relativamente al “perimetro” della giurisdizione contabile, sull’impresa pubblica, e sulle
tematiche relative alle società cd. in house , in linea di continuità con l’orientamento espresso dalle
Sezioni unite nel 2013 , la Cassazione ha preliminarmente operato la ricognizione della nozione di
società in house ,caratterizzata dalla contemporanea presenza di tre tipici requisiti interpretativi
(a. capitale sociale integralmente detenuto da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e
divieto statutario di cessione delle partecipazioni a privati; b. previsione statutaria dello svolgimento
37
dell’attività della società prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività
accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente
strumentale; c. gestione assoggettata per statuto a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti
pubblici sui propri uffici, con modalità e intensità di comando non riconducibili alle facoltà spettanti al
socio ai sensi del codice civile) – ed ha affermato che «la Corte dei conti ha giurisdizione sull’azione
di responsabilità degli organi sociali per i danni cagionati al patrimonio della società, solo quando
possa dirsi superata l’autonomia della personalità giuridica rispetto all’ente pubblico, ossia quando
la società possa definirsi, effettivamente, in house» (Sez. Un. n. 5491.14).
Sulla medesima linea interpretativa, il giudice di legittimità, ha affermato che la verifica della
ricorrenza dei requisiti propri della società in house –indicati quale presupposto della giurisdizione
della Corte dei conti sull’azione di responsabilità nei confronti degli organi sociali– deve compiersi
in relazione alle previsioni contenute nello statuto della società, al momento in cui risale la
condotta ipotizzata come illecita, e non a quelle previsioni, eventualmente differenti, esistenti al
momento della proposizione della domanda di responsabilità amministrativa (Sez. Un. n. 7177.14).
Viceversa, sull’azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi e dei dipendenti
dell’ANAS s.p.a., le Sezioni Unite hanno riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti, poichè
la trasformazione dell’azienda autonoma in società per azioni non ha modificato gli essenziali
connotati pubblicistici, «essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa»; e
peraltro , nella fattispecie di appalto pubblico per opere stradali con danni subiti dall’ente a causa
dell’indebito riconoscimento di riserve nella procedura di accordo bonario, la giurisdizione
contabile sussiste anche verso i componenti della commissione di collaudo, per la relazione
funzionale nei confronti dell’ente pubblico appaltante (Sez. Un. nn. 15594.14, 16240.14).
Parimenti, nella fattispecie di concessione “chiavi in mano”, sussiste la giurisdizione contabile per
l’azione di responsabilità nei confronti del concessionario, perché tale tipo di concessione è idonea
ad investire il concessionario dei poteri autoritativi, riservati di regola all’amministrazione
concedente (Sez. Un. n. 26942.14, rel. Rordorf).
Dunque, con uno sguardo di sintesi, nelle motivazioni dedicate alle società a partecipazione
pubblica, la mera soggettività di diritto privato sembra rappresentare in sé l’impedimento formale
ostativo alla giurisdizione finanziaria della Corte dei conti (v. già Cass. Sez. Un. n.14957.2011), con
la conseguenza dell’insidioso ritorno a sacche di immunità di fatto, rese ancora più lesive della
integrità dei bilanci pubblici, soprattutto in considerazione della progressiva emersione dei
fenomeni di dissesto finanziario nella gestione del sistema delle partecipazioni pubbliche locali.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Ed infatti, per contrastare tale rischio, nell’attesa di un migliore approfondimento delle questioni e
di un auspicato reviremènt negli indirizzi della Corte di Cassazione, la giurisprudenza della Corte dei
conti tende a ritenere che solo ed esclusivamente la “attività in libera concorrenza ed in regime di
stretto equilibrio di bilancio, senza apporti finanziari a ripiano da parte dell’azionista pubblico, il
quale non è titolare di diritti o di poteri più ampi rispetto a quelli di qualsiasi altro socio privato”
rimanga esclusa dalla giurisdizione di responsabilità pubblica (v. già sul punto Cass. Sez. Un. 7
luglio 2011 n.14957.11).
L’auspicato mutamento di indirizzo giurisprudenziale, non si fonda su aprioristiche preferenze in
favore della Corte dei conti, ma su una eterogenea gamma di decisioni nelle quali la ricerca dei
caratteri identificativi dell’organismo di diritto pubblico, si concentra sulla differenziazione delle
società che esercitano attività amministrativa, desunta da puntuali indici di riconoscimento
normativo,-in particolare- tratti : a) dalle modalità di costituzione, b) dalla fase
dell’organizzazione gestionale, c) dalla natura dell’attività svolta, d) dal fine statutario perseguito
secondo i programmi d’attività.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
PARTE SECONDA
LE ATTIVITÀ INQUIRENTI
NELL’ANNO 2014
41
1
IL FLUSSO DELLE INFORMAZIONI NELLE NOTIZIE DI DANNO.
LE EVIDENZE ISTRUTTORIE
La descrizione, con quadri di sintesi, dell’evoluzione dei risultati conseguiti nell’esercizio delle
funzioni inquirenti nell’anno 2014, consente la individuazione di alcune linee di tendenza, ciascuna
delle quali manifesta indicatori di criticità da sviluppare nel prossimo orientamento degli
accertamenti istruttori.
La valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per l’Emilia Romagna
consente di individuare la presenza di diversi indici di qualità, relativi all’organizzazione del
lavoro, ed agli esiti realizzati nelle diverse aree di lavoro.
Il progressivo e continuo decremento delle pendenze istruttorie provenienti dalle notizie di danno,
registrato nell’ultimo quadriennio (da n. 3859 nel 2011, a n. 3063 al 31.12. 2014) è pienamente
correlabile a fattori organizzativi, agevolmente individuabili.
Infatti, la sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di accertamento
istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie d’amministrazione, ha generato la
ineludibile necessità di scelte d’organizzazione fondate sulla ricognizione dei carichi pendenti, per
l’archiviazione delle notizie più remote, prive dei requisiti di attualità del danno e del bisogno di
tutela dell’integrità di bilancio.
Applicando principi di semplificazione, la concentrazione, la riunione ed il coordinamento delle
attività istruttorie, ha consentito di prevenire la duplicazione, la dispersione o la sovrapposizione
degli accertamenti probatori.
La relativa stabilità nella copertura dell’organico dei Magistrati inquirenti, consolidata nell’anno
2014, ha consentito anche la maggiore speditezza della gestione della fase di apertura e di
assegnazione delle istruttorie, con la semplificazione garantita dal contestuale accesso alla misura
della pre-archiviazione degli atti privi di immediata rilevanza all’impulso investigativo.
La utilizzazione dei criteri statistico-qualitativi consente di percepire la presenza degli indicatori di
complessità istruttoria distinti per materia.
La utilizzazione dei criteri quantitativi, esprime la possibilità di individuare fenomeni significativi
nella lettura complessiva dei dati statistici,
42
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Infatti, anche nell’anno 2014 le attività inquirenti, considerate nella sostanza dei contenuti, e
sviluppate con le corrispondenti distinzioni per ambiti e/o per tipologie di materia, presentano un
raggio alquanto variegato di apertura istruttoria, su molteplici aree di attività amministrativa, le
quali hanno richiamato un’alta e costante attenzione investigativa.
Risultano individuate diverse emergenze istruttorie, contraddistinte da tratti eterogenei tra loro, e
su ciascuna vicenda gestionale, l’ufficio inquirente ha dedicato particolare metodologia per
l’investigazione e gli accertamenti documentali.
La costante attenzione sulle attività in corso, e la percezione di diffuse aspettative sulla celere
definizione di accertamenti su fattispecie che coinvolgono gli interessi generali della Comunità
territoriale al buon andamento amministrativo ed alla sana gestione finanziaria di bilancio, ha
indotto la programmazione del lavoro su puntuali scelte di priorità.
In tal modo, le energie investigative sono state -in maggiore parte- orientate verso i fatti e gli
eventi di maggiore rilievo, sotto il profilo dell’entità delle risorse pubbliche impiegate, e della
macroscopicità delle violazioni di legge.
L’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidianamente contraddistinto dalla costante percezione
di condividere momenti di vita collettiva nei quali è particolarmente insistente, pressante e diffuso
il bisogno di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche, senza sprechi, sperperi, e
diseconomicità di qualsiasi genere, o dispersioni e sottrazioni di vantaggi ed utilità finanziarie e
patrimoniali , da orientare -viceversa- in favore del benessere comune, e del legittimo e lecito
benessere individuale.
Ciò non ha causato alcuna impropria od improvvisa accelerazione nell’andamento delle attività di
accertamento e di investigazione, le quali sono state sempre improntate a rigore probatorio, nella
completa acquisizione di tutte le informazioni necessarie alla valutazione della effettiva lesività
finanziaria dei fatti denunziati, al fine della prudente e ponderata definizione delle istruttorie
segnate dai criteri di priorità.
L’organizzazione complessiva delle attività di accertamento è stata agevolata dalla semplificazione
della gestione dell’archivio istruttorio, e dall’applicazione di metodi di lavoro in tandem ed in
equipe, per la gestione del carico istruttorio, qualificato da indici di complessità.
I provvedimenti di archiviazione (n.1476), adottati con la migliore organizzazione degli
accertamenti sulle fattispecie seriali, hanno numericamente bilanciato le nuove aperture istruttorie
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(n.1472), con la prevenzione del rischio d’inversione di tendenza, nel decremento percentuale delle
pendenze complessive (v. situazione dei carichi istruttori dal 2011 al 2014).
I criteri introdotti nella gestione dell’archivio istruttorio sono orientati alla ricerca di una
tendenziale condizione di benessere organizzativo, fondata su una più ragionevole proporzione tra i
carichi di lavoro e le risorse umane disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali
provengono le aspettative di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.
Rimane ,comunque, palesemente insuperabile la oggettiva divergenza tra le risorse umane
disponibili ed i carichi di lavoro -ponderati con logiche quali/quantitative-, dalla quale discende la
permanente necessità del rigoroso monitoraggio selettivo degli ordini di priorità istruttoria.
44
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
2
LE MATERIE DI PARTICOLARE INTERESSE TRATTATE NEI
GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E DI CONTO
GIUDIZIALE
Di natura eterogenea sono le fattispecie in evidenza per la tipologia della condotta e la rilevanza
finanziaria dell’illecito.
In relazione ai giudizi tuttora in corso, agli esiti dei giudizi di responsabilità, ed alle affermazioni di
importanti principi giurisprudenziali posti a garanzia del buon andamento amministrativo, e della
sana e corretta gestione finanziaria degli interessi pubblici, si evidenziano molteplici materie di
rilevante complessità normativa ed interpretativa.
In
materia
di
dirigenza
amministrativa,
assumono
rilevanza
i
principi
giurisprudenziali affermati sulla illegittimità del rapporto tra il conferimento dell’incarico
fiduciario di staff in favore di soggetto privo del diploma di laurea, ed il parallelo riconoscimento di
un livello di retribuzione equiparato alle figure dirigenziali dell’ente locale (v. tra le fattispecie di
illegittimo conferimento di incarichi fiduciari di staff , e di liquidazione di indennità dirigenziali in
contratti a tempo determinato stipulati nel difetto dei requisiti professionali prescritti dalla
normazione vigente, sentenza n. 155/14 di condanna della Giunta Comunale di Bologna; ed inoltre
sentenza n. 92/2014 di condanna della Giunta della Provincia di Ferrara; nonché sentenza n. 165/14
di condanna della Giunta del Comune Rimini, per importi da 90.000 a 130.000 euro).
Sono state accertate presso le Università degli studi di Bologna e di Parma,
molteplici fattispecie di cumulo di incarichi professionali e di incarichi gestionali di tipo
operativo/manageriale, in violazione delle disposizioni di legge vigenti sul rapporto di lavoro a
tempo pieno, già trattate con misure di sequestro conservativo.
I giudizi di merito sono tuttora in corso di trattazione, in talune ipotesi per importi rilevanti.
E’ stata pronunziata –nella materia in questione- la sentenza n. 137/14 di condanna per il rilevante
importo di euro 1.179.125,10 , commisurato agli emolumenti percepiti per attività operative,
riconducibili all’esercizio di incarichi gestionali in società di capitali, equiparate all’esercizio del
commercio e dell’industria, non autorizzati, e non autorizzabili .
La materia ha assunto particolare rilievo anche in considerazione del rafforzamento delle sanzioni
da incompatibilità, previste tra le disposizioni della legislazione anticorruzione.
45
Sulle spese dei gruppi consiliari, gli accertamenti hanno preso avvio dal riferimento
specifico al rimborso dei costi delle interviste rilasciate ad organi di stampa od agenzie televisive
(cd.comparsate).
In particolare, nell’ambito degli accertamenti delegati dalla Procura della Corte dei conti alla GdF,
sull’utilizzo dei fondi assegnati ai gruppi politici presso il Consiglio regionale dell’Emilia Romagna,
è stata definita l’istruttoria relativa alle spese di l’acquisto di spazi di programmazione, resi
disponibili dalle emittenti radiotelevisive locali negli anni 2010, 2011 e 2012.
La Procura ha emesso l’atto di citazione per i corrispettivi pagati sulla partecipazione a programmi
di comunicazione politica o per la trasmissione di servizi informativi, nella misura risultante dai
rendiconti e dalla documentazione acquisita (circa euro 100.000 complessive).
A fondamento della domanda risarcitoria, la Procura regionale ha rilevato che la disciplina
legislativa in materia di utilizzo dei contributi pubblici concessi ai gruppi consiliari, prevede il
rispetto del vincolo di destinazione alle spese di funzionamento. Inoltre, la disciplina vigente in
materia di pluralismo nella programmazione delle emittenti radiotelevisive locali, ed i principi di
obiettività e di imparzialità dell’informazione, finalizzati alla formazione della consapevolezza
politica del cittadino, non consentono di riconoscere la liceità del contratto con il quale, un
soggetto politico ed un’emittente radiotelevisiva, pattuiscano il pagamento di una somma di
denaro a fronte della partecipazione a programmi di informazione o di comunicazione politica.
L’unica ipotesi normativamente prevista (ma non riscontrata nei casi accertati) è, infatti, quella dei
messaggi politici autogestiti a pagamento, per i quali è necessaria la chiara indicazione della natura
del messaggio e del committente.
L’udienza di discussione del giudizio si è svolta nella data del 9.7.2014, all’esito della quale è stata
pronunziata la sentenza di condanna n. 140/14 .
Le attività istruttorie sono proseguite per le altre spese dei gruppi consiliari, con particolare
riferimento alle spese cd. di rappresentanza, in coordinamento informativo con la magistratura
ordinaria.
Gli accertamenti sono stati definiti con l’analitica verifica di pertinenza, inerenza e congruità di
ciascuna singola spesa, da valutare in relazione al quadro normativo vigente ed alle disposizioni
applicative di rilevanza interna.
Con il prezioso ausilio del personale amministrativo che ha collaborato alla informatizzazione, ed
alla completa elaborazione dei dati finanziari e contabili, sono stati depositati n. 42 atti di
46
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
citazioni, e sulle n. 8 posizioni soggettive dei capi-gruppi consiliari è stato eseguito -con delega alla
Guardia di Finanza- il sequestro conservativo fino alla concorrenza complessiva di circa 1.200.000
euro, nel pieno rispetto dei principi di adeguatezza, proporzionalità e congruità economica della
tutela cautelare .
E’ tuttora pendente il giudizio per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione EmiliaRomagna, nel quale la Procura Regionale ha già depositato la memoria di costituzione .
Tra le patologie di gestione contrattuale in appalti sopra soglia comunitaria è
compresa la realizzazione della rete di trasporto urbana (TPGV) del Comune di Bologna.
La istruttoria sulla vicenda cd. “Civis” , nella parte già definita nel giudizio di primo grado, ha
come oggetto le condotte di gestione inerenti l’approvazione, intervenuta nel 2004, del progetto
della metropolitana di Bologna.
La approvazione progettuale, ha determinato –nella zona ovest della città, tra porta San Felice e
Borgo Panigale– la sovrapposizione del percorso della metropolitana, con il percorso del precedente
contratto di appalto relativo alla realizzazione del sistema di trasporto a guida vincolata su gomma
(Civis, appunto, o TPGV).
L’atto di citazione contiene la contestazione agli amministratori locali di avere deliberato con
modalità e contenuti viziati da illegittimità, irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà ed
antieconomicità ; ed in particolare di avere apportato una variante sostanziale al progetto “Civis”,
contraria alla normativa vigente e allo stesso regolamento contrattuale; di avere determinato la
sovrapposizione tra i tracciati dei due sistemi di trasporto pubblico; di avere cagionato la
cancellazione del primo stralcio del TPGV (nella direzione ovest) che diveniva, per ciò solo, inutile;
di avere provocato, quale ulteriore effetto, il pagamento delle ingenti spese di progettazione di tale
stralcio, quantificate in euro 1.250.111,95.
Il giudizio di responsabilità è stato discusso all’udienza dell’1.10.2014, e la Sezione Giurisdizionale
ha pronunziato la sentenza di assoluzione n. 174.2014 , nei confronti della quale l’ufficio inquirente
non ha prestato acquiescenza.
Nel contempo, è stata definita anche la istruttoria sui rilevanti costi contrattuali rimasti privi di
utilità economica per opere, lavori e forniture, del valore complessivo di euro 90.000.000 mln circa.
Gli atti consequenziali sono stati già notificati.
Costante è stata l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa
sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili, tra i quali sono inserite le numerose fattispecie
47
di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di attribuzione del budget alle strutture
ed agli istituti di cura di diritto privato.
Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del servizio, su
trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la Procura Regionale ha perfezionato i
criteri di ricerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dai casi già accertati di
colpa sanitaria .
E proprio sulla attività di ricognizione delle ipotesi di colpa sanitaria, la transizione avviata dalla
Regione Emilia-Romagna verso un nuovo sistema centralizzato di gestione diretta della
assicurazione del danno alla salute da attività sanitaria (legge reg. Em. Rom. 7 novembre 2012 n.
13 “Norme per la copertura dei rischi derivanti da responsabilità civile negli enti del servizio sanitario
regionale”), con la finalità di superare una molteplicità di questioni critiche connesse alle clausole di
franchigia assicurativa, incidenti in misura significativa sul bilancio regionale, ha posto la necessità
di revisione dei criteri di accertamento dei presupposti dell’azione risarcitoria di rivalsa nei
confronti del medico, e della struttura sanitaria.
La colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle linee-guida, poiché l’art. 3 della
legge 189/2012 (cd. decreto “Balduzzi”), contiene la disposizione secondo la quale : “L'esercente la
professione sanitaria che nello svolgimento della propria attivita' si attiene a linee guida e buone pratiche
accreditate dalla comunita' scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta
comunque fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile”.
Nel 2014 sono molteplici i giudizi di responsabilità amministrativa introdotti per colpa medica da
infrazione delle linee-guida in materia di trattamenti sanitari.
In materia di colpa sanitaria, sono state pronunziate le sentenze di condanna n.104.14 e n.124.14 ,
nelle quali si riconosce che “la particolare posizione di garanzia del medico nei confronti del degente,
non si limita all’ambito strettamente chirurgico, ma si estende al decorso post operatorio, perché le
esigenze di cura e assistenza del paziente devono necessariamente essere note a chi ha eseguito
l’intervento, più di qualunque altro sanitario”.
Sulla illegittimità dell’abituale ricorso alle prestazioni di un professionista di fiducia
per lo svolgimento continuativo –con l’espediente del frazionamento temporale- di attività di
routìne , in sé prive di contenuti di alta professionalità, è stata pronunziata la sentenza di condanna
n.125.2014 nei confronti dei dirigenti del Comune Bologna che hanno adottato le relative
determinazioni contrattuali;
48
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Sulla illiceità della conversione della concessione di servizio (gratuita per
l’amministrazione), in appalto di servizio (oneroso per l’amministrazione), con determinazione
dirigenziale successiva all’aggiudicazione del contratto, è stata pronunziata la sentenza di
condanna n.136.2014 in favore dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Bologna Policlinico. S.
Orsola-Malpighi (fattispecie relativa all’installazione nei reparti di degenza di schermi
multifunzione destinati all’intrattenimento dei pazienti, di fatto utilizzati, non più previo
pagamento diretto del corrispettivo da parte dell’utente, ma con oneri direttamente accollati sul
bilancio dell’ente sanitario).
2.1 Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale
Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizio ed in corso di trattazione processuale.
Tra di queste, a conferma degli indici di qualità delle istruttorie definite, sono in evidenza :
atto di citazione- G.43963- danno euro 1.870.787,07 in materia di riscossione dei
tributi e delle entrate comunali con il sistema della concessione di servizio, nella quale
è emersa la omissione del riversamento delle riscossioni nel bilancio del Comune
concedente (nella specie Comune di Bologna);
in materia di colpa sanitaria, diverse fattispecie di risarcimento del danno alla salute,
non coperte dalla garanzia assicurativa, e liquidate in franchigia con accollo sul
bilancio delle AA.SS.LL. , in G-43886-citazione per danno di euro 70.000,00 da errore
chirurgico; in G-43923- citazione per danno di euro 68.814,65 da rimozione di garza
dimenticata; in G-43947-citazione per danno di euro 230.000,00 da errore sanitario e
chirurgico; ed in G-43961-citazione per danno di euro 73.800,00 da errata diagnosi;
in materia di frodi ed irregolarità comunitarie, alcune fattispecie di liquidazione di
contributi destinati all’acquisto di attrezzature agricole, ottenuti con produzione di
preventivi di spesa viziati da falsità, perchè predisposti dalla medesima impresa
fornitrice, in G-43881-citazione per danno di euro 62.370,00 ; ed in G-43883- citazione
per danno di euro 69.463,16;
tra i casi di conferimento di incarichi di staff in favore di soggetti privi di diploma di
laurea e/o degli altri titoli di idoneità, previsti o presupposti dalla legislazione vigente
in materia, G-43867-citazione per euro 454.952,00 ;
49
per i casi di incompatibilità tra posizione di lavoro pubblico ed incarichi professionali,
o di altro genere, e per i casi di cumulo di retribuzione, compensi ed emolumenti in
violazione di divieto di legge, G-43879-citazione per doppio incarico con danno di euro
18.081,44 ; G-43880- citazione per indebita percezione d’indennità con danno per euro
17.292,14; G-43882-citazione per danno di euro 70.353,99; G-43926- citazione con
sequestro conservativo per danno di euro 145.723,00 da attività professionale intramoenia con modalità contra legem;
ammanchi e sottrazioni di valori per importi talvolta rilevanti, in G-43847- citazione
con sequestro conservativo per euro 340.461,83 ; in G-43894 citazione con sequestro
per euro 18.954,83;
casi di responsabilità indiretta per gravi violazioni di doveri di servizio, rilevati in G43929-citazione con sequestro conservativo per danno di euro 1.475.000,00 da
infortunio sul lavoro; in G-43925-citazione con sequestro conservativo per danno di
euro 1.870.934,95 da decesso in intervento di polizia (caso Aldrovandi);
danni da reato contro la P.A. , in G-43869-citazione per euro 40.000,00 ; in G-43928citazione con sequestro conservativo per euro 33.890,40;
danno da demansionamento in G-43845-citazione per euro 98.951,58 ;
danno da illegittima rettifica dichiarazione redditi in G-43871-citazione per euro
50.000,00 ;
danno da infrazione dell’obbligo di non ricapitalizzazione di società ed enti pubblici
con bilancio in perdita d’esercizio nell’ultimo triennio, in G-43945-citazione per euro
230.000,00 ;
danno da omesso recupero di diritti costitutivi di risorse proprie del bilancio UE,
imputato alla responsabilità dell’agente della riscossione EQUITALIA NORD per il
rilevante importo di euro 6.108.716,71 su denunzia dell’Agenzia delle Dogane ;
molteplici fattispecie di ammanco contabile e di sottrazione di fondi alla destinazione
vincolata, o di erogazione indebita di prestazioni pubbliche, con modalità ed entità
finanziarie che talvolta superano la classificazione tra i fenomeni di corruzione cd.
minima-pulviscolare.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
3
L’ORIENTAMENTO SULLE EVIDENZE ISTRUTTORIE
Anche nel 2014, il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a partecipazione
pubblica locale, le quali hanno beneficiano di operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, ha
richiesto l’incremento degli accertamenti documentali e probatori, al fine di verificare la effettiva
utilità dei costi di gestione, e la eventuale sussistenza di comportamenti elusivi del patto di
stabilità.
La “societarizzazione” delle funzioni amministrative, e la proliferazione del modello societario, con
la dilatazione del sistema in house, impongono la necessità di avviare processi di razionalizzazione
organizzativa degli apparati pubblici, al fine di eliminare la duplicazione, la sovrapposizione e la
interferenza disfunzionale tra aree di attività, settori d’intervento, e segmenti di competenze, da
trattare con logiche di semplificazione al fine dell’assorbimento e della contrazione dei costi di
gestione.
Le più attente indagini sui sistemi di governance delle partecipazioni azionarie in mano pubblica
evidenziano la necessità di comprendere il grado di dipendenza degli organismi partecipati dalla
committenza degli enti proprietari, per il conseguimento di un sano equilibrio tra costi e ricavi.
Infatti, la presenza contestuale di dipendenza accentuata e di squilibrio aziendale degli organismi
partecipati, determina impatti significativi sul bilancio dell’ente proprietario, il quale si trova
impegnato a garantire continue operazioni di risanamento.
Gli indici di priorità rilevati nelle singole fattispecie sono demarcati dalla legislazione finanziaria,
improntata alla revisione ed al contenimento della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza
di stati di decozione finanziaria, definiti con dichiarazione di fallimento, dalla quale emergono
palesi indizi di illegittimità nelle pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.
Percentuali per l’anno 2014 in lieve aumento sull’anno 2013, sono riferibili alle denunzie per fatti di
reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici in pregiudizio della pubblica
amministrazione (n. 14 istruttorie nel 2009, n. 43 nel 2010, n. 67 nel 2011, n.88 nel 2012, n.84 nel
2013, n.91 nel 2014).
Il fenomeno è contraddistinto nel quadriennio 2011-2014, da un palese incremento percentuale
progressivo, ed è stato già supportato da strategie di contrasto fondate su sinergie investigative e
collaborative, tuttora operanti con l’Autorità giudiziaria ordinaria, e con le stesse amministrazioni
danneggiate.
51
Tali strategie meritano di essere consolidate e rafforzate, con l’ulteriore perfezionamento delle
relazioni informative, in considerazione della emersione di fenomeni di criminalità organizzata,
tipicamente orientati alla contaminazione dell’integrità dei bilanci pubblici.
I fenomeni di corruzione si combinano con le logiche dell’infiltrazione criminale, concepite dalle
organizzazioni di tipo mafioso, secondo le dinamiche impresse dalla crisi economica 27.
Pertanto, gli interessi territoriali della criminalità organizzata si spostano e si allocano nelle aree
geografiche dove la pubblica amministrazione riesce a conservare, oppure ad ottenere, significativi
spazi finanziari per la gestione della spesa.
Si tratta di fenomeni, di logiche e di dinamiche, che non sfuggono all’attenzione della giurisdizione
della Corte dei conti, la quale nella predisposizione delle misure di prevenzione e di contrasto
finanziario , si avvale non solo dei consolidati strumenti normativi ed organizzativi d’intervento,
ma anche dei nuovi raccordi con il sistema dei controlli previsti dalla legge 213.12.
Non è facile valutare i dati statistici per sviluppare il rapporto tra la corruzione cd. emersa e la
corruzione cd. sommersa, ed anzi le più autorevoli fonti di cognizione della materia indicano la
elevata fallacità di qualsiasi sistema di misurazione fondato sulla percepibilità economica del grado
di diffusione dei sistemi corruttivi.
Appare ,quindi, opportuno accantonare l’accesso a tale tipo di valutazione
28,
e procedere
comunque verso la intensificazione ed il perfezionamento delle strategie di contrasto. E proprio
sotto tale profilo, si osserva che con particolare attenzione e puntualità , le Procure della
Repubblica presso i Tribunali ordinari hanno sempre trasmesso, l’informativa di reato ex art. 129
disp. att. cpp , prevista per i casi di esercizio dell’azione per responsabilità penale su fatti che
ledono gli interessi patrimoniali della pubblica amministrazione.
E sempre sotto il medesimo profilo, assume sempre più fondamentale e cardinale rilevanza
organizzativa e funzionale, il protocollo d’intesa sottoscritto in data 19 giugno 2012, con il
coordinamento del Procuratore Generale della Repubblica di Bologna, tra i Procuratori della
“Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto
dell’altra” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma ,
10.2.2015).
28 La Corte è fortemente sensibile all’allarme sulla corruzione sollevato anche in sede europea, trattandosi di una
tematica che, incidendo direttamente sulla finanza pubblica, tocca il “core business” dell’Istituto, nel complesso delle
proprie funzioni. Quanto ai dati sull’incidenza della corruzione, devo appena sottolineare che non sussistono criteri
univoci sulla base dei quali elaborare credibili stime quantitative; a maggior ragione risulta arduo esprimersi con
riguardo alle dinamiche del fenomeno. È un’attività molto delicata, che impone serenità di giudizio e che, quindi, per
non indurre disorientamento e perplessità nell’opinione pubblica, richiede particolare sobrietà anche nella
comunicazione (Pres. Squitieri- Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014, Corte dei conti, Roma 14
febbraio 2014).
27
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Repubblica del Distretto della Corte d’Appello, e la Procura regionale della Corte dei conti per
l’Emilia Romagna, il quale ha prodotto immediati effetti positivi, per impostare su principi di leale
cooperazione, di immediatezza e di semplificazione, i rapporti di scambio informativo ed
investigativo sulle attività di comune interesse.
Tale protocollo ha già superato la fase sperimentale, ed appartiene oramai agli strumenti di
ordinario coordinamento informativo, sempre suscettibile di successive fasi di perfezionamento nei
tempi e nelle modalità della cooperazione.
In relazione alla natura degli accertamenti probatori, ed in coincidenza alla emersione di indici di
aggravamento dei fenomeni devianti, riferiti a materie e/o ad aree territoriali di gestione, la
Procura Regionale ha progressivamente adeguato il raggio delle attività informative ed
investigative.
In relazione alla provenienza soggettiva delle denunzie, anche nell’anno 2014, tra le fonti delle
notizie di danno continua a rilevarsi il fenomeno della ricorrente afferenza alla gestione degli
interessi degli enti locali .
Nell’apertura dell’istruttoria, di sicuro rilievo (n.63) sono le fattispecie riscontrate con la notizia
pubblicata dagli organi di Stampa, e qualificata da specifici e concreti riferimenti alla vicenda di
gestione ed al comportamento d’amministrazione.
Nei rapporti con la Stampa , gli uniformi indirizzi di coordinamento adottati dalla Procura
Generale nel corso del tempo, sono sempre contrassegnati dalla rigorosa attribuzione all’Ufficio del
Pubblico Ministero della posizione di “attento osservatore esterno”, con i conseguenti profili di
neutralità connessi alla rilevanza primaria della tutela della riservatezza, la quale impone una
rigorosa etica professionale improntata all’obbligo di segretezza sulle attività d’ufficio incidenti su
posizioni soggettive, che può ritenersi cessato solo con l’instaurazione del giudizio pubblico di
responsabilità amministrativa.
Tuttavia, nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di gestione degli interessi pubblici,
in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano diffusi stati di disagio e di particolare
attenzione, hanno indotto la Corte dei conti a ricercare nel sistema della comunicazione
istituzionale, strumenti di maggiore apertura per la effettiva realizzazione del diritto
d’informazione.
L’interesse alla esatta conoscenza delle attività orientate alla tutela delle aspettative diffuse di
protezione del diritto alla buona amministrazione, deve -però- essere soddisfatto con garanzie di
53
pieno ed oggettivo equilibrio, al fine di assicurare la veridicità, l’appropriatezza e la inerenza della
notizia al fatto meritevole di divulgazione e di conoscenza.
54
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
4
IL GIUDIZIO DI CONTO A GARANZIA DELLA ECONOMICITÀ E
DELLA TRASPARENZA FINANZIARIA
Nell’esercizio delle attribuzioni giurisdizionali, la Sezione giurisdizionale per l’Emilia-Romagna ha
restituito importanza ed attualità al giudizio di conto, da annoverare tra gli strumenti
fondamentali per conferire “certezza legale” alle gestioni pubbliche.
La obbligatorietà del giudizio di conto, e la sua indefettibilità ed inderogabilità, non può essere
elusa con rappresentazioni sintetiche delle partite a “carico” e delle partite a “discarico”
dell’agente contabile, e richiede –pertanto- che tutti i movimenti in entrata ed in uscita siano
analiticamente descritti con la specificazione degli importi, della causale e dei capitoli ripartiti tra
la parte dei residui e la parte di competenza.
E dunque, l’inesatto adempimento dell’obbligo di resa del conto equivale all’inadempimento degli
obblighi gravanti sull’agente contabile, ed alla carenza di “certezza” sulla legalità finanziaria della
gestione pubblica.
Sull’estensione del giudizio, e sui requisiti formali e sostanziali per l’adempimento dell’obbligo di
resa del conto, nell’anno 2014 la giurisprudenza della Corte dei conti -formatasi per l’importante
contributo dato dalla Sezione Giurisdizionale per l’Emilia-Romagna- ha consolidato il principio
dell’assoggettamento a giudizio di conto dei concessionari-gestori delle entrate di pertinenza degli
enti locali, poiché la nozione allargata di agente contabile comprende anche i soggetti privati che
abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico, in armonia con l’art. 103 cost. , la cui forza
espansiva costituisce criterio regolatore della materia.
In forza dei medesimi principi la giurisdizione di conto si estende nei confronti delle società private
concessionarie della gestione di spazi di parcheggio siti nel territorio comunale.
55
5
LE SPESE DEI GRUPPI CONSILIARI
La materia ha assunto progressiva rilevanza non solo per la connessione tipologica a fattispecie
emerse con connotati di particolare gravità in altri ambiti regionali, ma anche per la introduzione
normativa di un apposito controllo della Sezione regionale della Corte dei conti sulla
rendicontazione annuale dell’esercizio di spesa da parte di ciascun gruppo consiliare del Consiglio
regionale, da predisporre secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e recepite con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 1 comma 9 legge n.213/2012) 29.
La introduzione del nuovo istituto, fondato sulla rendicontazione amministrativa della spesa, ha
contribuito al rafforzamento del raccordo tra la funzione di controllo e la funzione inquirente,
entrambe intestate alla stessa Corte dei conti, e ha consentito l’immediata attivazione -per
l’esercizio finanziario 2012- delle verifiche e dei riscontri contabili, definite con l’instaurazione dei
relativi giudizi.
Rimane tuttora aperto nella giurisprudenza della Corte dei conti, il dibattito sulla questione della
ammissibilità e della inerenza del giudizio per resa di conto ,nei confronti dei gruppi consiliari, ma
la diversità delle opinioni e degli orientamenti che si sono finora manifestati, non interferisce con
l’operatività del nuovo raccordo con la funzione di controllo, né tanto meno può interferire con gli
scambi informativi già consolidati con la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna.
Sul punto in questione, la procura regionale non ha condiviso la deduzione difensiva del vizio
dell’azione di cd. prosecuzione contabile, prospettato dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso per
il conflitto di attribuzione sollevato avverso gli inviti a dedurre. Il principio di effettività della
tutela giurisdizionale è completato -infatti- dal criterio di convergenza, e comunque di non
confliggenza , nella ipotesi del cumulo astratto degli strumenti giuridici applicabili alle materie
controverse.
Un nuovo versante è stato aperto in merito alla gestione, da parte dei gruppi consiliari dei Consigli regionali, delle
risorse ad essi trasferite (contestualmente all’introduzione, con l’art. 1, commi 9, 10 e seguenti, del D.L. 174 del 2012,
del rendiconto di tale gestione e del controllo, su di esso, della Sezione regionale di controllo). La Corte, nelle sue diverse
componenti, opera osservando il principio della proporzione fra mezzi e risultati, evitando azioni dimostrative ed
azzardate e non trascurando prudenza e doveroso riserbo (Procuratore Generale S. Nottola, Discorso per
l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 cit.).
29
56
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
6
I DEBITI FUORI BILANCIO NELLA GESTIONE PATRIMONIALE E
FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI
I profili di gestione assoggettati nel 2014 ,con maggiore frequenza, ad accertamento documentale e
probatorio sono: la riscossione delle entrate degli enti locali , con particolare riferimento anche alla
riscossione dei contributi di costruzione conseguenti al rilascio di permessi di costruire; il ricorso a
consulenti e collaboratori esterni, nonostante la presenza di professionalità interne disponibili, e
quindi in violazione del principio di auto-sufficienza economica; e gli incarichi dirigenziali esterni di
cd. alta professionalità conferiti in carenza dei titoli obbligatori di legittimazione soggettiva .
Nell’anno 2014 sono pervenute n. 194 (n. 96 nell’anno 2013) comunicazioni di riconoscimento di
debiti fuori bilancio (n. 117 Comuni, n. 13 Province, n. 64 Stato).
La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei bilanci degli enti locali ha
assunto fondamentale e sempre maggiore rilevanza, a garanzia del buon andamento della pubblica
amministrazione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli enti locali.
Sotto il profilo del puntuale rafforzamento degli obblighi informativi, è emblematica: la disciplina
introdotta sulle sentenze di accoglimento del ricorso avverso il silenzio inadempimento
dell’amministrazione, che sono trasmesse in via telematica alla Corte dei conti (art. 1 d.l. 9.2.2012
n.5 conv. in legge 4.4.2012 n.35), la quale è adesso collegata all’indennizzo da ritardo nella
conclusione del procedimento (v. misure per la semplificazione amministrativa - art. 28 “Decreto del
fare” cit.); ed anche la disciplina sull’obbligo di tempestiva comunicazione entro il termine di
trenta giorni alla Corte dei conti, di copia integrale del decreto di acquisizione cd. sanante, previsto
dall’art. 42 bis T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (DPR 8.6.2011, modificato
con d.l. 6 luglio 2011 n.98 conv. in legge 15.7.2011 n.111) ; ed infine, ancora più di recente, la
disciplina che prevede sanzioni specifiche, nei confronti dei responsabili dei competenti servizi degli
enti locali, nell’ipotesi di omissione della richiesta degli spazi finanziari in deroga al patto di
stabilità interno, e di omessa liquidazione dei pagamenti per i debiti scaduti della p.a. , oltre alle
sanzioni specifiche nei confronti dei revisori dei conti, nell’ipotesi di omissione della segnalazione
dell’inadempimento al pubblico ministero finanziario (art. 1 , commi 549-550, legge n. 147/2013 legge di stabilità per l’anno 2014)30.
549. “Su segnalazione del collegio dei revisori o del revisore dei singoli enti, la procura regionale competente della
Corte dei conti esercita l'azione nei confronti dei responsabili dei servizi interessati che, senza giustificato motivo, non
hanno richiesto gli spazi finanziari nei termini e secondo le modalità di cui al comma 547, ovvero non hanno effettuato,
entro l'esercizio finanziario 2014, pagamenti per almeno il 90 per cento degli spazi concessi ……. In caso di ritardata o
30
57
Peraltro, tale ultima disposizione, espressamente applicabile anche alle società pubbliche,
contribuisce all’ulteriore ampliamento delle fattispecie sanzionatorie.
mancata segnalazione da parte del collegio dei revisori o del revisore, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei
conti irrogano ai componenti del collegio o al revisore, ove ne sia accertata la responsabilità, una sanzione pecuniaria
pari a due mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali”, e si applicano il terzo e
quarto periodo del presente comma”. 550. “Le disposizioni del presente comma e dei commi da 551 a 562 si applicano
alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società' partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali indicate
nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.196”.
58
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
7
FRODI ED IRREGOLARITÀ NELLA GESTIONE DEI CONTRIBUTI
NAZIONALI E COMUNITARI
Anche nell’anno 2014, le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici,
hanno ricevuto un maggiore impulso31 che ha consentito di sottoporre ad approfondite verifiche
probatorie una molteplicità di fattispecie viziate da irregolarità nella fase di istruzione
documentale, necessaria per la liquidazione dei contributi comunitari.
Ciò nonostante, nel biennio 2013-2014, l’entità finanziaria ed il numero delle frodi e delle
irregolarità accertate sulla erogazione dei contributi comunitari, non ha manifestato particolari
indici di gravità, in confronto alle esperienze ed alle statistiche degli altri ambiti regionali .
Tuttavia, rispetto alle esperienze acquisite nei periodi anteriori, assumono rilevante significato per
l’incisività del complessivo valore finanziario, gli accertamenti ed i controlli operati dal Nucleo
Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie, sulle imprese agricole che hanno
percepito contributi nell’ambito della P.A.C. a carico dei fondi FEAGA e FEASR (Piano di
intervento cd. “Bonifica”).
Nella giurisprudenza della Corte dei Conti, l’elemento fondamentale che consente di individuare
nelle fattispecie relative alla gestione delle risorse comunitarie una situazione di danno per l’erario,
è costituito dall’indebita destinazione delle risorse a finalità diverse da quelle previste, in modo che
sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima, e ciò sotto diversi profili: al momento
dell'erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge e/o dei presupposti di fatto; dopo
l'erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato, ovvero se tale vincolo
sia leso da condotte devianti dalla sana e corretta gestione finanziaria; al momento in cui è sorto il
diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il
loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed efficacemente al loro recupero,
anche coattivo.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha confermato che sono esclusi dalla giurisdizione della
Corte dei conti, solo ed esclusivamente, i contributi e le sovvenzioni “a fondo perduto” perché privi
del vincolo di destinazione, e dell’appartenenza ad un programma amministrativo che inserisca
Nell’anno 2013 la Procura Generale ha rinnovato l’ “Accordo di cooperazione amministrativa” già stipulato nel 2006
con l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode). Il nuovo Accordo sostituisce, , il precedente protocollo, con gli
aggiornamenti e le integrazioni divenute necessarie, in considerazione dello sviluppo dei rapporti di collaborazione
investigativa e dell’evoluzione della giurisdizione contabile.
31
59
l’operatore-beneficiario della provvista finanziaria, in un piano di obiettivi a rilevanza pubblica (v.
ab imis Cass. Sez. Un. Civ. n. 9846/2011).
L’azione investigativa e d’accertamento della procura regionale, è conforme al principio di diritto
europeo secondo il quale, costituisce “irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto
comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che possa avere
come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale della comunità o ai bilanci da queste gestite”.
E proprio sotto tale profilo, la evoluzione della giurisprudenza sugli ambiti di giurisdizione
assorbiti nelle attribuzioni della Corte dei Conti è palesemente ed unanimemente orientata a
ricondurre alla cognizione del giudice della finanza pubblica tutte le condotte di gestione che
incidono su fondi a destinazione vincolata, in relazione ai quali il privato fruitore o destinatario del
contributo diviene il terminale di una attività funzionalmente dipendente e collegata all’interesse
pubblico, da cui discende l’assunzione della qualità di soggetto agente ,sia pure occasionalmente,
nell’interesse della Pubblica Amministrazione per effetto dell’atto di concessione del contributo.
Infatti, in relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e comunitarie sancito dall’art.
325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni vantaggio indebito e contrario agli obiettivi del diritto
europeo, conseguito con violazioni formali del patto di fedeltà e di leale cooperazione con gli enti
gestori dei contributi, integra l’ipotesi del danno finanziario arrecato alla gestione delle risorse
nazional/comunitarie.
Sull’interpretazione, e sull’estensione applicativa degli enunciati principi, la procura regionale ha
proposto alcuni atti d’appello.
60
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
8
GLI INCARICHI
CONSULENZA
PROFESSIONALI
E
GLI
INCARICHI
DI
Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte al vaglio critico del sindacato
finanziario, per la preposizione ad incarichi dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione
professionale, e per il conferimento di incarichi di studio, ricerca o consulenza, di dubbia utilità
economica per la pubblica amministrazione.
Gli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti sono oramai consolidati in approfondite
riflessioni sui presupposti, sui limiti, sulla utilità e sulla remunerabilità delle prestazioni
commissionate al professionista esterno, e quindi tutti gli accertamenti probatori definiti, ed in
corso di definizione, sono mirati a circoscrivere specifiche e puntuali fattispecie.
Sul contenuto dei giudizi instaurati nella materia degli incarichi professionali e delle consulenze,
l’accertamento dei comportamenti amministrativi difformi dai limiti e dai vincoli apposti alla
facoltà di devoluzione esterna dei compiti di gestione propri della P. A. , è stato ricondotto al
principio di auto-sufficienza economica recepito nelle discipline di contenimento della spesa.
Quanto alla natura ed ai limiti del giudizio di responsabilità amministrativa, sul sindacato di
economicità espletato dalla Corte dei conti in relazione all’atto di conferimento dell’incarico
professionale, la Corte di Cassazione ha reiterato l’affermazione di principio conforme alla
ammissione della valutazione dei mezzi scelti dall’amministrazione, secondo criteri di adeguatezza,
oppure –viceversa– di esorbitanza ed estraneità rispetto al fine pubblico da perseguire, senza che
ciò costituisca eccedenza del potere giurisdizionale sulla riserva d’amministrazione.
La disciplina della materia è stata assoggettata a continue revisioni normative che hanno
progressivamente tipizzato i presupposti di legittimità formale, sostanziale e finanziaria dell’atto di
conferimento dell’incarico esterno, il quale è stato, poi, anche inserito nella categoria dei
provvedimenti vincolati da regimi informativi, comunicativi e di pubblicità, finalizzati a garantire
la trasparenza amministrativa ed il controllo conoscitivo, in una logica complessiva di
contenimento della spesa pubblica.
Molto attenta ,sul punto, è la vigilanza esercitata dalla Sezione di Controllo della Corte dei conti
per l’Emilia-Romagna, la quale anche nell’anno 2014 ha comunicato alla Procura Regionale
molteplici rilievi con puntuali, documentate e riscontrate osservazioni.
61
9
GLI ACCERTAMENTI SULLA SPESA SANITARIA
Costante è l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi
complessi e variegati profili.
Alcuni accertamenti, svolti con l’ausilio collaborativo della Guardia di Finanza, afferiscono al
sistema di attribuzione del budget in favore delle strutture e degli istituti di cura di diritto privato,
ed al sistema dei relativi rimborsi per prestazioni in regime di ricovero, od in regime ambulatoriale.
Gli accertamenti nei quali sono inseriti le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, per
errore diagnostico, per errore terapeutico, od errore nel protocollo chirurgico, sono rigorosamente
orientati ai principi della colpa grave.
Infatti, per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del
servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la Procura Regionale ha
perfezionato i criteri di ricerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dai casi
già accertati di colpa sanitaria .
Gli orientamenti della giurisdizione di responsabilità amministrativa sono pienamente conformi
agli indirizzi interpretativi elaborati dalla Corte di Cassazione, la quale ha di recente rivisitato i
criteri d’ermeneutica giuridica per l’applicazione del cd. “decreto Balduzzi” (d.l. 13 settembre 2012,
n. 158, come modificato dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189).
Infatti, il giudice di legittimità ha chiarito la portata della clausola di salvezza dell'obbligo ex art.
2043 cod. civ. , affermando che l'art. 3, comma 1, legge 8 novembre 2012, n. 189 cit. “nel prevedere
che l'esercente la professione sanitaria il quale nello svolgimento della propria attività si attiene a linee
guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve",
fermo restando, in tali casi, "l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile", non esprime alcuna
opzione per la configurazione della responsabilità civile del sanitario come responsabilità
necessariamente extracontrattuale, ma intende solo escludere, per tale ambito (ndr. art 2043 cit.),
l'irrilevanza della colpa lieve.
In particolare, la menzionata disposizione, “poiché omette di precisare in che termini si riferisca
all’esercente la professione sanitaria e concerne nel suo primo inciso solo la responsabilità penale”,
comporta che la norma dell’inciso successivo (“resta comunque fermo l’obbligo di cui all’art. 2043 cod.
civ.”), debba essere interpretata, in conformità al principio per cui in lege aquilia et levissima culpa
venit .
62
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Pertanto, il legislatore si è preoccupato di escludere l’irrilevanza della colpa lieve nell’ambito della
responsabilità extracontrattuale di diritto civile.
Deve, viceversa, escludersi che con tale inciso il legislatore abbia inteso esprimere un’opzione a
favore della qualificazione della responsabilità medica, come responsabilità necessariamente
extracontrattuale (Cass. Sez. 6, ord. n. 8940.14).
Nei precedenti orientamenti, la Corte di Cassazione aveva affermato, con obiter dictum , -non
indicando contestualmente alcuna clausola interpretativa del secondo inciso dell’art. 3, comma 1-,
che la materia della responsabilità civile segue le sue regole consolidate anche per la cd.
responsabilità contrattuale del medico e della struttura sanitaria, da contatto sociale (Cass. n.
4030.2013).
Viceversa, per i profili processuali, nel giudizio a pluralità di parti, instaurato da un paziente per
far valere la responsabilità solidale di una casa di cura e del sanitario operante presso di essa, non
ricorre l’ipotesi del litisconsorzio necessario passivo, in quanto la parte attrice ha il diritto di
pretendere da ciascun condebitore il pagamento dell'intera somma dovuta a titolo di risarcimento
dei danni subiti, ed instaura nei confronti di ciascuna parte convenuta, una causa scindibile, in
applicazione dei principi derivanti dall'obbligazione solidale passiva (Cass. Sez. 3 n. 8413.14).
Ed ancora, sul punto in questione, la Corte di Cassazione, ha posto in rilievo che l’unicità del fanno
dannoso richiesta dall’art. 2055 cod. civ. ai fini della configurabilità della responsabilità solidale
degli autori dell’illecito deve intendersi in senso non assoluto, ma relativo; e dunque ricorre tale
responsabilità, pur se il fatto dannoso sia derivato da più azioni o omissioni, dolose o colpose,
costituenti fatti illeciti distinti, ed anche diversi, solo a condizione che “le singole azioni o omissioni,
legate da un vincolo di interdipendenza, abbiano concorso in maniera efficiente alla produzione
dell’intero danno” (Cass. Sez. 3 n. 20192.14).
63
10
LA DIRIGENZA AMMINISTRATIVA ED I RAPPORTI FIDUCIARI.
LE INCOMPATIBILITÀ ED I CONFLITTI D’INTERESSE
Sugli incarichi dirigenziali assumono rilevanza gli orientamenti della giustizia costituzionale, la
quale -proprio con riferimento alla dirigenza amministrativa- ha affermato più volte che la «netta e
chiara separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie» costituisce
la condizione «necessaria per garantire il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità
dell’azione amministrativa» (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81).
Infatti, al principio di imparzialità sancito dall’art. 97 Cost. si accompagna, come «naturale
corollario», la separazione «tra politica e amministrazione, tra l’azione del “governo” –che, nelle
democrazie parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione di
forze di maggioranza–, e l’azione della “amministrazione”– che, nell’attuazione dell’indirizzo
politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine
del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento» (sentenza n.81.2013 cit).
La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione
amministrativa, quindi, costituisce un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento
nell’art. 97 cost, ma l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle
funzioni dell’organo politico, e gli atti da ricondurre alla competenza della dirigenza
amministrativa, spetta al legislatore.
Tuttavia ,a sua volta, anche il potere legislativo incontra un limite nello stesso art. 97 Cost., poiché
nella individuazione degli atti di indirizzo politico amministrativo e degli atti di natura gestionale,
il legislatore non può compiere scelte irragionevoli e contrastanti con il principio di separazione tra
politica e amministrazione, poiché altrimenti sussisterebbe la lesione dell’imparzialità della
pubblica amministrazione (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81 cit.).
Ciò premesso, la Corte Costituzionale ha precisato che il necessario grado di fiduciarietà negli
incarichi di diretta collaborazione, non consente la assunzione di personale in deroga a criteri
selettivi idonei a valorizzare il possesso di esperienze professionali specifiche, e di particolare
competenze derivanti da pregresse esperienze istituzionali ed amministrative.
I principi costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano nel quadro normativo delle
disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d’interessi
tra funzioni ed incarichi, che risultano rafforzate e consolidate nei più recenti interventi legislativi.
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Infatti, la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione
della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, all’art. 1 comma 42 -nella
introduzione di alcune modifiche apportate all’art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165- ha
confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente
pubblico gravato dall’obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti,
prevedendo espressamente che «(comma 7-bis) L'omissione del versamento del compenso da parte del
dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla
giurisdizione della Corte dei conti») .
65
11
L’ORGANIZZAZIONE DELL’UFFICIO E DELLE FUNZIONI. LE
RISORSE DISPONIBILI
L’organizzazione delle attività inquirenti nell’anno 2014, è stata agevolata da un quadro di relativa
stabilità nella copertura della pianta organica dei Magistrati, la quale negli anni anteriori è stata viceversa- più volte incisa dagli ordinari fattori modificativi, connessi alle fisiologiche procedure di
assegnazione, di trasferimento e di tramutamento di funzioni, che implicano il necessario sviluppo
di nuovi avviamenti.
La favorevole definizione di tali procedure ha consentito il superamento del basso livello di
copertura dell’organico di Magistratura, il quale negli anni anteriori si era attestato sulla
percentuale media del 50 % .
Nella revisione dell’organizzazione dell’ufficio, la Procura Regionale dell’Emilia-Romagna si
avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato , in considerazione del costante impegno e della
dedizione professionale dei Magistrati, che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle
istituzioni, applicano abilità, conoscenze ed energie intellettuali.
Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, il personale amministrativo ha
assunto un ruolo fondamentale, e progressivamente di maggiore rilievo.
Infatti, le urgenze e le evidenze rilevate nei carichi del lavoro istruttorio, hanno richiesto un salto di
qualità nell’organizzazione dei servizi, con la fattiva collaborazione del personale amministrativo,
per la elaborazione dei nuovi protocolli interni, ritenuti necessari allo svolgimento delle attività
d’ufficio, con logiche di competenza, di proporzionalità e di adeguatezza rispetto alla complessità
degli adempimenti affidati.
Nei contesti di lavoro, segnati dai requisiti d’urgenza, si è reso anche necessario la internalizzazione
di elaborazioni informatiche, che nelle prassi ordinarie sono devolute con il sistema delle deleghe
esterne. Tali processi di attività sono stati gestiti con metodi in tandem ed in equipè, con gruppi
misti di lavoro, integrati da unità di magistrati e di personale amministrativo.
Anche nel 2014 il protocollo per la de-materializzazione dei documenti nei processi e nei fascicoli
istruttori, e l’adozione di metodi di semplificazione del lavoro con standard uniformi per la
trattazione degli affari seriali, sono i più importanti indicatori di efficienza che devono attribuirsi
al merito del personale amministrativo.
66
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
Tali profili di efficienza organizzativa hanno consentito il favorevole superamento della fase di
gestione sperimentale del fascicolo informatico, e si rimane ancora in attesa del definitivo
allestimento dell’aula d’udienza , per avviare -nei giudizi di responsabilità amministrativa- la
esperienza del processo informatico, che si avvale della integrale dematerializzazione di tutti i
documenti inclusi nel contraddittorio processuale.
Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orientamento strategico delle indagini,
risiede nel modello di collaborazione instaurato con la Guardia di Finanza, ispirato da principi di
efficienza e di ottimizzazione del rendimento investigativo.
Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le indagini sui più complessi ed
importanti settori di attività delle pubbliche amministrazioni , tra i quali sono compresi : i
finanziamenti comunitari, nazionale e regionali, la spesa sanitaria, diretta ed indiretta, e la
gestione del patrimonio pubblico, estesa alla materia della riscossione dei canoni e degli oneri.
Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le Procure della Repubblica operanti
nel territorio regionale, poiché le buone prassi hanno compreso il coordinamento fra le attività di
polizia economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria.
Le collaborazioni di lavoro sono state fondate sull’immediato collegamento informativo e
documentale a carattere di reciprocità, con soluzioni che superano le letture formali e burocratiche
insite nella interpretazione ampiamente superata dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen..
I rapporti tra il processo penale ed il processo di responsabilità amministrativa si avvalgono –
dunque – di forme di coordinamento investigativo funzionali alla reciproca interazione ed
integrazione tra le fonti di prova, pienamente utilizzabili con le garanzie dei contraddittorio nel
giudizio dinnanzi alla Corte dei conti.
L’interazione e l’integrazione tra i distinti fenomeni processuali e/o investigativi si è estesa anche
alle ipotesi definite dal Giudice penale con rito alternativo, quale la sentenza di «patteggiamento»,
oppure ancora alle indagini concluse con semplice decreto di archiviazione.
Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione che il danno erariale nella
giurisprudenza della Corte dei conti ha assunto dimensioni economiche e patrimoniali eccedenti il
profitto od il provento da reato. Ciò perché l’illiceità erariale rappresenta un cerchio concentrico
molto più ampio dell’illiceità penale, in quanto la clausola generale di diritto pubblico, sulla quale
si fonda il regime della responsabilità amministrativa, occupa un perimetro molto più esteso
rispetto a quello garantito dalla tipicità dei fatti di reato contro la P.A..
67
Nel modello di organizzazione del lavoro, la Procura Regionale ha incentivato lo sviluppo di profili
di leale e fattiva cooperazione con gli uffici dell’amministrazione regionale per il conferimento di
deleghe istruttorie.
Con l’accelerazione della trattazione delle istruttorie più remote, e con la individuazione di quelle
qualificate dalla permanente attualità dell’interesse processuale, è stato avviato il programma di
revisione e di aggiornamento dell’archivio delle notizie di danno, per la eliminazione dei carichi di
lavoro oramai privi di indici di rilevanza giuridica ed economica.
Infatti, tra le linee-guida di organizzazione dell’ufficio, sussiste la tendenza a realizzare la completa
attualizzazione delle attività investigative su fatti ed informazioni correnti, al fine di garantire lo
svolgimento di accertamenti quasi concomitanti alle fattispecie denunziate. Tuttavia, su tale linea
d’indirizzo organizzativo incidono i limiti di compatibilità con le risorse umane disponibili.
Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recuperi si annoverano tra i fattori
incidenti sulla qualità della tutela finanziaria degli interessi pubblici.
Sotto il profilo della effettività della tutela, e della satisfattività delle garanzie apposte all’integrità
della finanza pubblica, merita menzione l’incremento delle fattispecie assistite da misure di cautela
patrimoniale, per il ricorso all’istituto del sequestro conservativo (n.16), e dell’azione revocatoria.
Infatti, la verifica degli indici di recuperabilità del danno, e dello stato dei procedimenti di recupero
esecutivo appartiene ad un contesto di valutazioni sempre più condizionato e dipendente dal
bisogno di ricercare gli indicatori di effettività del servizio della Giustizia.
I risultati conseguiti dall’organizzazione del servizio di monitoraggio sulle attività esecutive delle
pubbliche amministrazioni, per il recupero delle somme quantificate nelle sentenze di condanna,
dimostrano – con indicatori dotati di certezza documentale – l’innalzamento del livello di vigilanza
amministrativa, e l’accrescimento dell’effettività della tutela pubblica.
68
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
12
CONCLUSIONI
Il diritto alla buona amministrazione, che comprende il complesso dei diritti al buon
funzionamento dei servizi pubblici, si muove lungo la linea di produzione di efficaci ed effettive
garanzie per il buon andamento della gestione degli interessi collettivi ; e -pertanto- l’istituto della
responsabilità amministrativa è chiamato a svolgere il ruolo di “stimolo e d’incentivo” delle
condotte virtuose, e di “deterrenza ed inibizione” dei fenomeni di mala-amministrazione.
L’etica, l’integrità e la trasparenza della gestione della finanza pubblica, indicano i contenuti del
diritto alla buona amministrazione, -già compreso tra i diritti fondamentali della Persona-, e
richiedono che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle sue
leggi, sia rispettato -in primo luogo- proprio dai cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche,
da esercitare con disciplina ed onore (art.54 Cost.), restituendo -in tal modo- a tutte le Istituzioni il
volto della ordinaria e quotidiana normalità nelle attività di servizio nei confronti del Cittadino.
Nel contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, tra i bisogni di effettività
della tutela pubblica, la Corte dei conti appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali e lo
completa con lo svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia pubblica.
Le misure di rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione
finanziaria delle regioni, e le concorrenti misure per il rafforzamento del sistema dei controlli sugli
enti locali (artt. 1-3 legge 213 cit.), sono completate da norme che stabiliscono un raccordo
permanente delle funzioni di controllo con l’istituto della responsabilità amministrativa-contabile,
considerato nel duplice profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria,
interdittiva e di deterrenza anche su nuove fattispecie tipizzate.
E’ profondamente errato e fuorviante procedere alla lettura separata delle funzioni della Corte dei
conti, distinguendo le competenze del controllo collaborativo dalle competenze giurisdizionali,
perché le tendenze legislative più recenti si muovono verso sempre più frequenti raccordi, e
reciproche integrazioni, nella logica del rafforzamento delle garanzie di legalità sostanziale della
spesa pubblica, e dell’effettivo funzionamento della governance economica europea nel nuovo
sistema dei bilanci pubblici.
Così come, appare riduttivo continuare ad indicare nella responsabilità amministrativa un semplice
istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela
della integrità e della trasparenza dei bilanci pubblici-prima-, ed il consolidamento dei rapporti di
collegamento tra le tutele giurisdizionali –poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di
69
danno erariale, posta a salvaguardia del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, e
quindi dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino.
La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità amministrativa evidenzia la
necessità di rafforzare il sistema integrato tra le misure di prevenzione e le misure di repressione,
con garanzie di effettività a presidio della legalità sostanziale della spesa pubblica.
Lo sviluppo della Repubblica delle Autonomie, il quale è realizzabile solo con il contestuale
ampliamento del sistema delle garanzie poste a tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci
pubblici, presuppone una rete unitaria di regole e principi che conferiscono coesione al sistema dei
pubblici poteri, pur nella diversità degli ordinamenti giuridici territoriali.
La capacità espansiva delle materie di contabilità pubblica, da razionalizzare con letture
giurisprudenziali più omogenee tra loro, conferma che nella lettura della Costituzione, la Corte dei
conti è il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici», e che
la risposta alle legittime aspettative della Comunità sui temi della buona amministrazione, non può
essere data con pienezza ed effettività senza un quadro normativo ed interpretativo, che sia idoneo
a prevenire la formazione di aree di immunità di fatto e di diritto.
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza
professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere
conferito e di continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili,
nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno
giudiziario 2015 della Corte dei conti presso la Regione Emilia-Romagna.
70
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
ALLEGATI
DATI STATISTICI
71
PERSONALE DI MAGISTRATURA
in servizio al 01.01.2014
Dott. Salvatore Pilato
Procuratore Regionale
Vice Procuratore Generale
Dott. Antonio Nenna (in servizio dal 08/01/14)
Dott. Marcello Iacubino
Dott. Filippo Izzo
Dott. Attilio Beccia
Dott. Quirino Lorelli (in assegnazione aggiuntiva dal 09/05/14 per un
anno)
Dott. Pasquale Principato (trasferito su domanda dal 08/01/14 alla Procura regionale per l’Umbria e in aggiuntiva a Bologna fino al
10/07/14)
PERSONALE AMMINISTRATIVO
in servizio al 01.01.2014
Posti previsti
in organico
Personale
in servizio
C
Dott.ssa Annamaria Quaranta
Sig.ra Claudia Biancoli
Sig. Salvatore De Clario
Dott. Federico Roberti
Sig.ra Roberta Zucchi
6
5
B
Sig.ra Angelica Barbato
Sig.ra Stefania Battaglia
Sig.ra Giovanna Biondi
Sig. Domenico Severino
Sig. Bruno D’Acunzo
Sig.ra Laura Baldi (in servizio dal 01/01/14)
Sig. Marco Foletti (in servizio dal 01/05/14)
3
7
Area
Dipendenti
2 collaboratori part time al 91,66%
1 collaboratore part time al 88,81%
1 collaboratore in aspettativa frazionata
SITUAZIONE DELLE ISTRUTTORIE
Tipologia
n.
PENDENTI al 01.01.2014
3112
Aperte
1472
Archiviazioni
1476
Numero atti di citazione
63
Giudizi per resa del conto
PENDENTI al 31.12.2014
1
3063
SITUAZIONE DEI CONTI GIUDIZIALI
ESTINZIONI
Totale
156
Giacenza al 01.01.2014
Conti pervenuti dalla sezione
4601
Esaminati
4480
277
Giacenza al 31.12.2014
DISCARICO
Giacenza al 01.01.2014
Totale
101
Conti pervenuti dalla sezione
1852
Discaricati
1938
Giacenza al 31.12.2014
15
ISTRUTTORIE ANNO 2014
Provenienza delle denunzie
Tipologia
n.
DENUNZIE ENTI LOCALI
187
DENUNZIE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
1022
DENUNZIE DI PRIVATI
116
NOTIZIE STAMPA
63
ANONIME
36
CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI, REGIONALI
48
TOTALE
1472
Dati statistici sull’apertura delle istruttorie
Fascicoli
aperti
nell’anno
n.
% Variazione
rispetto al 2010
% Variazione
rispetto al 2011
% Variazione
% Variazione
rispetto al 2012 rispetto al 2013
2010
1686
2011
1778
5.5 %
2012
1525
-9.5 %
-14.2 %
2013
1341
-20.5 %
-24.6 %
-12.1 %
2014
1472
-12.7 %
-17.2 %
-3.5 %
9.8%
Reati commessi da pubblici dipendenti
Fascicoli
aperti
nell’anno
% Variazione
rispetto al 2010
n.
% Variazione
rispetto al 2011
2010
43
2011
67
+55,8 %
2012
88
+105 %
+31.5 %
2013
84
+95 %
+26 %
2014
91
+111.6 %
+35.8 %
% Variazione
rispetto al 2012
% Variazione
rispetto al 2013
- 4.5 %
+3.4 %
+8.3 %
Riconoscimento di Debiti fuori bilancio
Anno 2014
Ente
n.
COMUNI
117
PROVINCE
13
REGIONE
0
MINISTERI
62
ALTRE AMM.NI
2
ATTI DEPOSITATI
Tipologia
n.
Citazioni
63
Sequestri
16
Reclami
1
Istanze fissazione termine resa del conto
1
Istanze di parte
2
Giudizi di conto
4
Appelli
7
ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
Tipologia
Inviti a dedurre (n. 252 destinatari)
n.
73
Richieste istruttorie
676
Audizioni personali
33
Archiviazioni in seguito a controdeduzioni
13
Deleghe alla Guardia di Finanza e Organi di Polizia Giudiziaria
37
EVOLUZIONE DELL’ATTIVITÀ DELL’UFFICIO
nel periodo 1993 – 2014
Anno
Istruttorie
Pendenti al 01/01
1993
Istruttorie
Aperte nell’anno
Citazioni
Archiviazioni
697
3
4
1994
690
867
13
9
1995
1535
573
44
61
1996
2003
1802
63
647
1997
3095
1842
36
2548
1998
2353
1309
62
1172
1999
2428
3654
28
3835
2000
2219
1278
35
1140
2001
2322
1061
64
937
2002
2382
986
71
1274
2003
2023
765
53
684
2004
2051
1387
58
858
2005
2522
797
71
755
2006
2493
1214
59
1167
2007
2481
1076
45
760
2008
2752
1164
21
1155
2009
2740
1467
24
674
2010
3509
1686
34
1301
2011
3859
1778
26
2004
2012
3608
1525
48
1876
2013
3218
1341
39
1393
2014
3112
1472
63
1476
ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI
DELL’ATTIVITÀ
Importo globale delle richieste di risarcimento formulate dalla
Procura Regionale negli atti di citazione
€ 16.503.234,96
€ 5.352.586,93
Importo dei sequestri
RIPARAZIONI SPONTANEE
Anno
Importo versato
2006
€ 602.450,58
2007
€ 101.989,53
2008
€ 127.992,47
2009
€ 52.026,42
2010
€ 43.617.690,76*
2011
€ 142.354,52
2012
€ 285.223,44
2013
€ 2.061.043,78
2014
€ 12.811.877,49
*G42434 Adesione al condono ex L.73/2010 €40.502.669,32
Anno di
riferimento
n.
Importi
2008
6
€ 6.400,00
2009
6
€ 6.750.00
2010
4
€ 3.000.00
2011
5
€ 6.700.00
2012
8
€ 9.435.96
2013
8
€ 7.867,46
2014
2
€ 4.400,00
Anno
Amm.ne danneggiata
STATO
E. LOCALI
2010
TOTALE
STATO
E. LOCALI
TOTALE
397.357,06
392.401,52
275.853,56
17.418,40
564,08
12.984,56
6
26
862.477,38
1.652.235,96
64.224,13
357.496,09
6.873,12
20.421,76
22
16
3
8
8
2
744.541,49
4.417.615,95
2
3
5.162.157,44
11
1
5
4
26
16
18
1
7
1
5
13
1
2
274.333,83
1.373.089,48
191.185,36
11.209.688,33
2
36
1
7
3
55.000,00
11.455.873,69
E. LOCALI
4
2
3
REGIONI
1
1
6
1
3
E. LOCALI
350.000,00
13
11
2
(*)
12.634.757,49
33.298,71
1.065.456,94
350.000,00
TOTALE
STATO
E. LOCALI
783.585,50
43.453,38
3.305,32
105.003,59
65.395,17
935.347,79
66.227,74
6.168.784,82
3.305,32
3.633,36
6.241.951,24
72.632,09
40.421,41
232.317,13
65.395,17
100.000,00
2.072.218,98
113.053,50
11.486,96
57.890,22
15.048,49
247.365,62
2.172.218,98
69.377,18
392.073,61
REGIONI
ALTRI ENTI
392.073,61
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
2014
Importo recuperato nell'anno di riferimento in esito a
sentenze esecutive di I e II
grado anche pregresse
17
3
40
14
8
STATO
2013
Importo di
condanna di II
grado**
REGIONI
ALTRI ENTI
2012
n. sentenze
n. sentenze Importo di condanna di I
condanna di I condanna di grado (Sentenze passate
grado appellate
II grado
in giudicato)*
REGIONI
ALTRI ENTI
2011
n. sentenze di
condanna di I
grado
ALTRI ENTI
TOTALE
3
PER L’ANNO 2011 E’ STATO AGGIUNTO L’IMPORTO DI € 2.310.442,61 RIVAL. MONETARIA COMUNE BOLOGNA SENTENZA N. 573/2011
N° documenti prodotti
Report Attività di Procura
Fase Precedente al giudizio
2048
1024
512
256
128
64
32
16
8
4
2
1
Richieste
Istruttorie
Audizioni
Inviti a dedurre
Archiviazioni
2011
338
34
27
2004
2012
693
44
57
1871
2013
669
27
46
1393
2014
676
33
73
1476
Report Attività di Procura
Fase del giudizio
N° documenti prodotti
64
32
16
8
4
2
1
Citazioni
Sequestri
Reclami
Giudizi di
resa del
conto
Giudizi di
conto
Giudizi di
istanza di
parte
Appelli
2011
26
3
0
1
1
1
16
2012
48
7
2
6
1
3
5
2013
39
6
3
26
15
7
3
2014
63
16
1
1
4
2
7
EFFETTI DELLA DIGITALIZZAZIONE E DEMATERIALIZZAZIONE
Dematerializzazione documentazione
60000
49789
N° documenti digitali
50000
40000
30000
19776
20000
10000
4989
23765
16227
13681
7290
6135
0
I semestre
2011
II semestre
2012
2013
2014
Evoluzione digitalizzazione giudizi
2010-2014
450
400
381
350
300
257
250
188
200
150
92
100
50
0
N°giudizi digitali
Totale Giudizi
nel 2012
nel 2013
nel 2014
72
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
INDICE
PARTE PRIMA ............................................................................................................................7
1
Premesse. La tutela dei diritti fondamentali tra gli equilibri di bilancio e le misure di austerità
e di crescita economica ...................................................................................................................9
2
Le tendenze della legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel triennio 2012-2014. Il
principio di legalità sostanziale della spesa ................................................................................... 13
3
La Corte dei conti nel sistema delle autonomie. La effettività delle garanzie di legalità ......... 18
4
Le materie di contabilità pubblica ........................................................................................ 20
5
La prevenzione dell’illegalità nella tutela delle risorse pubbliche ........................................... 22
6
Le funzioni della Corte dei conti negli orientamenti della Corte Costituzionale ...................... 25
6.1
La giurisdizione sui conflitti ........................................................................................... 25
6.2
L’unità economica della Repubblica ............................................................................... 26
6.3
La prevenzione degli squilibri di bilancio ........................................................................ 28
6.4
I costi della politica ........................................................................................................ 30
7
Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella giurisprudenza della Corte di
Cassazione.................................................................................................................................... 33
7.1
Il sindacato sulla discrezionalità amministrativa ............................................................ 33
7.2
I limiti del sindacato della Corte dei conti ....................................................................... 34
7.3
Il perimetro della giurisdizione dell’impresa pubblica ..................................................... 37
PARTE SECONDA ..................................................................................................................... 41
1
Il flusso delle informazioni nelle notizie di danno. Le evidenze istruttorie.............................. 42
2
Le materie di particolare interesse trattate nei giudizi di responsabilità amministrativa e di
conto giudiziale ............................................................................................................................ 45
2.1
Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale ............................. 49
3
L’orientamento sulle evidenze istruttorie .............................................................................. 51
4
Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della trasparenza finanziaria.................... 55
5
Le spese dei gruppi consiliari................................................................................................. 56
6
I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finanziaria degli enti locali ..................... 57
7
Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari .............................. 59
8
Gli incarichi professionali e gli incarichi di consulenza........................................................... 61
9
Gli accertamenti sulla spesa sanitaria.................................................................................... 62
73
10 La dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità ed i conflitti
d’interesse.................................................................................................................................... 64
11
L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse disponibili ....................................... 66
12
Conclusioni........................................................................................................................... 69
74
Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
