Stato federale

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13/04/2016 |
Stato federale
Non è possibile fornire una definizione universalmente valida di Stato fed., dato che i confini tra Stato unitario
decentralizzato, Stato fed. e Confederazione di Stati sono fluidi. In base alle interpretazioni correnti, gli
elementi che lo caratterizzano sono i seguenti.
Sia gli Stati membri sia la federazione da loro formata assumono un carattere statuale e rispettano il principio
della separazione dei poteri. Gli Stati membri partecipano al processo decisionale sul piano fed. La ripartizione
delle competenze tra i due livelli è regolamentata da una Costituzione federale, che stabilisce le prerogative
del potere centrale (nel caso sviz., art. 3 delle Costituzioni del 1848, 1874 e 1999). Gli Stati membri
detengono una competenza generale secondo il principio di sussidiarietà, la federazione la "competenza della
competenza" (Kompetenz-Kompetenz); entrambi possono imporre obblighi o concedere diritti all'individuo.
Una differenza essenziale rispetto alla conf. di Stati è la base giur.: mentre quest'ultima si fonda su un
accordo modificabile solo all'unanimità, lo Stato fed. si basa su una Costituzione che può essere rivista da una
maggioranza qualificata. Come organismo collettivo, la conf. di Stati non assume quindi un carattere statuale
e non può né approvare né mettere in atto leggi direttamente vincolanti per l'individuo.
In caso di disposizioni discordanti, il Diritto federale prevale su quello degli Stati membri. La federazione non
gode comunque di una preminenza giur. generalizzata nei confronti dei suoi affiliati; in tutti gli organismi fed.
la risoluzione dei conflitti di competenza tra autorità centrale e Stati membri spetta al tribunale supremo.
Nello Stato unitario invece vi è un'unica autorità centrale che riunisce i poteri costituzionale, legislativo e
giudiziario. Non esistono Stati membri e le suddivisioni territoriali costituiscono perlopiù mere unità
amministrative, la cui autonomia è nulla o molto limitata.
Oggi sono considerati esempi classici di Stato fed. la Svizzera, la Germania e gli Stati Uniti, tutti con una forte
tradizione federativa. Ma anche altri Paesi come il Belgio, l'Austria, l'Australia, il Brasile e l'India si sono dotati
di ordinamenti federalisti.
1 - Origini concettuali e terminologiche
Secondo Siegfried Brie (1874), in area germanofona la distinzione terminologica tra "conf. di Stati" e "Stato
fed." fu introdotta solo poco dopo il 1800 da Karl Salomo Zachariä. L'idea di Stato fed. ha però origini molto
più remote. Nella sua dissertazione pubblicata nel 1661, Ludolf Hugo, Consigliere segreto del ducato di
Hannover, sostenne l'idea di un duplice governo del Sacro Romano Impero: l'Impero nel suo insieme formava
uno Stato, ma anche i principati che ne facevano parte costituivano degli Stati autonomi. Pur non utilizzando il
concetto di Stato fed., Hugo contrapponeva l'ordinamento duale dell'Impero ai sistemi di alleanze vigenti in
Svizzera e nei Paesi Bassi, cogliendo così già nel XVII sec. la differenza tra Stato fed. e conf. di Stati.
I primi commentatori della Costituzione statunitense, Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, autori
della raccolta Il federalista, furono anche i primi a dare forma concreta al concetto di Stato fed. Nel dibattito
costituzionale, sia i federalisti o unionisti (sostenitori di un governo centrale forte) sia gli antifederalisti o
particolaristi trassero spunto dalla storia sviz. per sostenere le loro tesi. Dopo il 1787 gli Stati Uniti non
tardarono a divenire il modello ispiratore per pensatori politici ted. e sviz. La storia della Germania moderna è
segnata da tre fondazioni di uno Stato fed. (1871, 1919, 1949), la prima delle quali (Impero ted.) mostra che
un simile processo non per forza è innescato dal basso e avviene su basi democratiche. In Svizzera, nel diritto
pubblico e nella storia la nozione di Stato fed. è impiegata solo per l'ordinamento sorto nel 1848 (e quindi, in
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senso lato, anche per il periodo storico che allora ebbe inizio). Questa interpretazione in chiave ristretta
risultò peraltro controversa già nel XIX sec.
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2 - I prodromi dello Stato federale del 1848
2.1 - Repubblica elvetica e Mediazione
Fino al tracollo della vecchia Confederazione (1798) la Svizzera fu costituita da una rete eterogenea di
alleanze. I singoli cant. non erano legati da un unico patto, ma da uno o più accordi con un numero variabile
di affiliati. Grande portata politica ebbero il distacco del Corpo elvetico dal Sacro Romano Impero e il
riconoscimento della sua indipendenza sul piano del diritto intern. con la pace di Vestfalia (1648). Organo
supremo della vecchia Conf. era la Dieta fed., cioè l'assemblea periodica a cui partecipavano i delegati dei
vari cant. e, in parte, anche i Paesi alleati. Ogni cant. disponeva di un voto; in linea di massima le decisioni
venivano prese all'unanimità.
Concepita come Stato unitario, la Repubblica elvetica sancì una rottura radicale con il passato. I cant.
assumevano ora un ruolo paragonabile a quello dei Dip. in Francia. Mentre il rigido centralismo, che non
lasciava margini di autonomia né ai cant. né ai com., si rivelò effimero, alcuni capisaldi del costituzionalismo
dell'Europa occidentale e degli Stati Uniti (sovranità popolare, libertà, uguaglianza, democrazia, separazione
dei poteri, Costituzione scritta) sopravvissero all'intervento franc. e vennero recepiti dalle leggi fondamentali
dei cant. rigenerati (dal 1830) e dalla Costituzione fed. del 1848.
Nel 1801 Napoleone Bonaparte presentò la Costituzione della Malmaison, di chiara impronta federalista. Le
revisioni di tale bozza elaborate nel 1802 sia dagli Unitari sia dai Federalisti sfociarono in una persistente
instabilità politica; anche la cosiddetta seconda Costituzione elvetica, invece nuovamente di orientamento
unitario, venne approvata solo perché le astensioni furono conteggiate come voti favorevoli. Dopo il ritiro
delle truppe franc. (estate 1802) e il successivo inasprimento del conflitto, Napoleone finì per offrirsi come
mediatore. Si inserisce in questo contesto la sua celebre dichiarazione per cui la Svizzera, date le notevoli
differenze storiche e geografiche tra i vari cant., era destinata a essere uno "Stato federativo". L'atto di
Mediazione da lui promulgato conteneva 19 Costituzioni cantonali, ciascuna di 20 articoli; l'Atto federativo
(capitolo 20) fungeva da Costituzione fed. La sovranità dei cant. fu ristabilita.
Contrariamente all'ancien régime, esisteva ora una legge fondamentale unitaria e la Conf. aveva acquisito
una struttura più solida. Per questo motivo, alcuni studiosi tra cui Alfred Kölz considerano il regime della
Mediazione come una conf. di Stati con alcuni elementi fed., mentre altri, come Jakob Schollenberger, lo
reputano già uno Stato fed., interpretando l'art. 12 dell'Atto federativo, che attribuiva ai cant. tutti i poteri non
espressamente demandati all'autorità centrale, come clausola qualificante di uno Stato fed., alla stregua del
decimo emendamento della Costituzione statunitense. Nelle questioni di portata fed., la Dieta aveva la facoltà
di decidere a maggioranza semplice, o, in alcuni casi, qualificata.
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2.2 - Il Patto federale del 1815, atto fondativo di una confederazione di Stati?
Il 29.12.1813, dopo la caduta di Napoleone, la Dieta fed. abolì l'Atto di mediazione su richiesta della coalizione
antifranc. Il Patto federale, concluso dietro pressioni delle grandi potenze il 7.8.1815, riunì la rete di accordi
preesistenti all'Elvetica in un'unica alleanza. Se rispetto alla vecchia Conf. l'integrazione era maggiore, i
legami fed. risultavano comunque meno saldi che durante la Mediazione. Le questioni di interesse fed.
venivano decise a maggioranza, per cui, secondo Alfred Kölz, la nuova compagine politica disponeva di "un
minimo di carattere statuale". Poiché però nell'art. 1 del Patto erano i cant. (e non la Conf.) a garantirsi
reciprocamente le rispettive Costituzioni, e considerato che le competenze del potere centrale erano ancora
più ridotte che nell'Atto di mediazione, la maggior parte degli studiosi di diritto pubblico ha interpretato tale
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ordinamento come una conf. di Stati. A ciò si può obiettare che la Dieta fed. in alcuni decreti definì i cant.
come "membri dello Stato fed." (20.8.1816) e utilizzò "Costituzione fed." quale sinonimo di Patto fed.
(15.7.1818) .
Malgrado le lotte costituzionali, dal periodo dell'Elvetica la coscienza nazionale era progredita. Benché ancora
piuttosto indefinita, l'idea di una nazione sviz. esercitò comunque una funzione di integrazione. Assunse
importanza in questo contesto la nascita di un Diritto di cittadinanza unitario. Sorto durante la Rivoluzione
franc., il concetto moderno di appartenenza nazionale venne ripreso dall'Elvetica, che istituì la cittadinanza
sviz. (art. 19 della Costituzione), poi ripresa anche dall'Atto di mediazione (art. 4, capitolo 20). Se nel 1815 si
tornò alle cittadinanze cant. precedenti, le nozioni di "cittadino sviz." o "Svizzero" continuarono a essere
impiegate nei Concordati intercant., per cui erano considerate un dato di fatto. Nell'accordo del 1819 in
materia di domicilio, venivano ad esempio definiti "Svizzeri" i titolari della cittadinanza dei cant. firmatari (ad
esempio art. 1); inoltre le persone prive della cittadinanza cant. ma stabilmente residenti erano equiparate
agli "altri cittadini sviz." (art. 3). In altri concordati figurava l'espressione "appartenenti alla Svizzera". Quando
all'art. 42 stabiliva che ogni cittadino di un cant. era anche cittadino sviz., la Costituzione fed. del 1848 si
rifaceva quindi a questi patti. In molti concordati erano inoltre state impiegate le locuzioni "Conf. sviz." o
"autorità fed." in riferimento alle autorità.
Per l'evoluzione ulteriore del Patto fed. del 1815, la collaborazione intercant. tramite concordati ebbe un ruolo
importantissimo. La terminologia adottata e le prerogative della Dieta fed. mostrano come questi ultimi non
fossero semplicemente accordi fra Stati sovrani (tra l'altro i cant. non erano riconosciuti come tali sul piano
intern.). Se una maggioranza assoluta di 12 cant. aderiva a un trattato precedentemente approvato durante
la Dieta dalla maggioranza dei cant., questo era considerato un "concordato fed.". Ciò conferiva alla Dieta le
competenze di un'autorità fed. In base a una decisione di quest'ultima del 1836, un cant. non poteva più
semplicemente ritirarsi da un concordato fed. se non con l'approvazione della maggioranza dei cant.
firmatari; se questi ultimi bocciavano la richiesta, la questione veniva sottoposta alla Dieta. Non va infine
dimenticato che anche nel Patto fed. era stato ancorato il principio di maggioranza. Sebbene i concordati
fossero vincolanti solo per i cant. aderenti, essi venivano autorizzati e persino deliberati dalla Dieta stessa.
Divenendo in tal modo parte del Diritto federale alla stregua dei decreti della Dieta, vanno dunque considerati
come precursori della legislazione fed. Gli articoli sulle competenze della Conf. nella Costituzione fed. del
1848 e le prime leggi fed. ripresero e disciplinarono a livello fed. materie già in precedenza oggetto di
concordati, quali ad esempio il foro del debitore solvibile, il diritto di domicilio, il matrimonio e il divorzio per le
coppie confessionalmente miste, l'attinenza e i documenti di legittimazione, la posta, l'esercito, il servizio
mercenario, la correzione della Linth, i pesi, le misure e le monete.
Le decisioni della Dieta prese a maggioranza assoluta (12 cant. su 22) valevano per l'intera Conf. (paragrafo
8, cpv. 3 del Patto fed.). L'assegnazione di poteri particolari al cant. direttore (Zurigo, Berna o Lucerna) o a un
suo organo richiedeva una maggioranza di due terzi (paragrafo 9, cpv. 1); dichiarare guerra, concludere una
pace e stipulare alleanze con Stati esteri una di tre quarti (paragrafo 8, cpv. 3). Il regolamento della Dieta fed.
del 14.9.1835 confermò il principio di maggioranza (art. 45). I 22 cant. erano reciprocamente legati da un
intreccio di trattati e da una terminologia giur. che esercitò una funzione integrativa. Un'uscita dalla Conf. era
in pratica esclusa.
Con il progressivo consolidamento del principio di maggioranza e la collaborazione intercant. tramite
concordati, l'organismo statale sorto con il Patto del 1815 assunse vieppiù le caratteristiche di uno Stato fed.
Il Patto fed. non conteneva però norme sulla sua revisione, ciò che in seguito si sarebbe rivelato problematico.
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2.3 - Il fallimento dei tentativi di revisione (1831-1835)
Dopo il 1830, nei cant. più grandi il ritorno in auge delle idee della Rivoluzione franc. portò a modifiche delle
rispettive Costituzioni (Rigenerazione). Gli stessi cant. nel contempo esercitarono pressioni per una revisione
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in senso liberale del Patto fed.; i conservatori si opposero però alle innovazioni e pretesero che ogni modifica
venisse decisa all'unanimità. Nel 1832 la maggioranza della Dieta (13 cant. e mezzo) diede l'incarico a una
commissione di elaborare una bozza di revisione. Il Patto Rossi che ne scaturì prevedeva l'istituzione di uno
Stato fed. basato sulla separazione dei poteri. Il progetto di riforma fu però respinto in varie votazioni cant. a
causa dell'opposizione dei conservatori catt. e rif., dei federalisti e dei radicali; anche un secondo tentativo
promosso nel 1833-35 risultò vano. Probabilmente furono i riferimenti espliciti alla Costituzione statunitense
contenuti nella relazione di Pellegrino Rossi a indurre Ignaz Paul Vital Troxler a pubblicare un progetto
costituzionale non ufficiale che preconizzava il sistema bicamerale.
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2.4 - La fondazione dello Stato federale (1848)
Negli anni 1840-50, nel campo liberale si rafforzarono i radicali, e in quello catt. conservatore le forze
reazionarie. Il conflitto si inasprì ulteriormente in seguito alla crescente confessionalizzazione, manifestatasi
ad esempio con l'affare dei conventi di Argovia, le spedizioni dei Corpi franchi e la nascita del Sonderbund.
Nel 1847 i liberali ottennero la maggioranza alla Dieta. Nella seduta del 5 luglio venne discussa la possibilità
di ordinare lo scioglimento del Sonderbund con una maggioranza di 12 voti. La posizione del Sonderbund fu
sostenuta dal lucernese Bernhard Meyer, che bollò come "dispotismo" la decisione a maggioranza. Il delegato
turgoviese Johann Konrad Kern obiettò che il Patto fed., pur privando la Dieta di competenza decisionale in
molti campi, consentiva ad essa di deliberare a maggioranza assoluta su tutte le questioni di interesse fed.: il
Patto stabiliva infatti chiaramente che, tranne per le dichiarazioni di guerra o le alleanze con Stati stranieri,
che necessitavano dei tre quarti dei voti, era sufficiente la maggioranza assoluta (12 voti). La tesi di Kern
venne fatta propria dalla maggioranza liberale, e la Dieta decise con una maggioranza di 13 voti (tra cui due
semicant.) lo scioglimento del Sonderbund. È degno di nota che in questo scontro politico-giur. entrambe le
parti si richiamarono al Patto fed. del 1815 e si mostrarono disponibili a sostituirlo con una nuova legge
fondamentale.
Dopo la dissoluzione del Sonderbund imposta con le armi nel novembre del 1847, non vi erano più ostacoli a
una riforma del Patto fed. L'apposita commissione, istituita già prima dell'inizio della guerra, iniziò i lavori il
17.2.1848 e già l'8 aprile presentò una bozza che il 27 giugno, quasi senza modifiche, fu ratificata dalla Dieta
con una maggioranza di 13 voti. Il titolo del testo, "Costituzione fed. della Conf. sviz.", in precedenza era stato
talvolta utilizzato anche in riferimento al Patto fed. del 1815.
Rimaneva aperto il problema di quali fossero i requisiti per l'entrata in vigore della nuova Costituzione
federale. A tale proposito ci si ispirò alle Costituzioni rigenerate di Berna e Basilea Città, secondo le quali la
decisione sulla revisione del Patto fed. spettava al popolo. Quanto al quorum per l'accettazione da parte dei
cant., non vi erano in pratica dubbi sull'applicazione del principio di maggioranza, previsto dal Patto fed. e
ampiamente affermatosi nell'ambito dei concordati intercant. Secondo le disposizioni transitorie della
Costituzione, i cant. dovevano pronunciarsi sull'accettazione della legge fondamentale conformemente alle
modalità prescritte dalle rispettive Costituzioni o, in mancanza di norme al riguardo, alle disposizioni della
suprema autorità cant. (art. 1), e in seguito comunicare i risultati al cant. direttore, che li avrebbe poi
trasmessi alla Dieta (art. 2). La Costituzione fu approvata da 15 cant. e mezzo e respinta dai restanti sei e
mezzo (in prevalenza ex cant. del Sonderbund). In quasi tutti i cant. si tennero votazioni popolari; solo a
Friburgo votò unicamente il Gran Consiglio, poiché l'esecutivo temeva una bocciatura da parte del popolo. La
maggior parte dei cant. che avevano espresso parere contrario accettò ora il principio di maggioranza e
dichiarò la sua lealtà alla Costituzione.
La legittimità del principio di maggioranza sul piano del diritto pubblico e intern. è controversa tra gli studiosi.
Se Ludwig Rudolf von Salis considerava la Costituzione del 1848 "un frutto del contesto storico che si sostituì
al diritto esistente", per Jakob Schollenberger invece "la concezione giur. sviz. da sempre ammette
eventualmente anche una modifica degli accordi fondativi della Conf. con l'approvazione della sola
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maggioranza dei cant.". Ad ogni modo, la legge fondamentale del 1848 non sarebbe stata possibile senza il
processo di integrazione avvenuto in precedenza. A posteriori, e sullo sfondo del rafforzamento del
sentimento nazionale, la nascita dello Stato fed. appare da un lato come il risultato di una lunga evoluzione, e
dall'altro come conseguenza della guerra del Sonderbund e del contesto particolare del 1848, anno di
rivoluzioni in Europa.
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3 - Lo Stato federale dopo il 1848
3.1 - Stabilità fino al 1874
Mentre le frange reazionarie catt. ebbero un atteggiamento di rifiuto nei confronti della nuova compagine
statale, i conservatori rif. si integrarono sin dall'inizio nei nuovi equilibri di potere, e anche i federalisti catt.
conservatori presto divennero consapevoli dei vantaggi che offriva loro lo Stato fed. Grazie a un sistema
bicamerale sul modello statunitense, con due Consigli di pari importanza (Assemblea federale), i cant.
esercitavano una forte influenza politica sul piano fed. Tutelati dall'art. 3 della Costituzione ("I cant. [...]
esercitano tutti i diritti, che non sono devoluti all'autorità fed."), i cant. mantennero la loro sovranità in
materia scolastica ed ecclesiastica. Un'ulteriore centralizzazione per mezzo di revisioni totali o parziali della
legge fondamentale avrebbe inoltre richiesto il loro consenso, visto il requisito della doppia maggioranza
(popolo e cant.); essi erano liberi di esprimersi tramite il popolo o il Gran Consiglio.
Colonne portanti del nuovo Stato fed. furono le élite economiche e culturali e il ceto medio borghese. Legate
da rapporti personali, politici e d'affari, queste fasce negli anni successivi plasmarono in gran parte
l'economia e la società in base ai loro interessi. Esse beneficiarono anche del fatto che, grazie alla crescita
economica degli anni 1850-60 favorita dalla stabilità politica, dalla costruzione delle ferrovie e da altri fattori,
le entrate fed. furono superiori al previsto. Gli strati inferiori (piccoli contadini, artigiani, piccoli commercianti,
operai che iniziavano a organizzarsi), così come le donne, erano in larga misura esclusi dalla vita politica.
Passarono ancora diversi anni finché i vincoli censitari occulti furono aboliti dappertutto.
Dopo la revisione parziale del 1866, due diverse correnti si impegnarono per uno sviluppo ulteriore della
Costituzione del 1848. Se il Movimento democratico rivendicò l'introduzione di strumenti di democrazia
diretta non solo sul piano cant., ma anche a livello fed. (Diritti popolari), i radicali auspicavano l'uniformazione
del diritto, dato che l'abolizione dei dazi cant. non aveva eliminato tutti gli ostacoli al mercato interno,
intralciato dall'eterogeneità delle legislazioni civili e penali cant. Per ragioni di carattere politico, giuristi e
uomini politici sostenevano la necessità di un Codice civile e penale unico per tutto il Paese. Considerata
l'unificazione nazionale in Italia e in Germania, i radicali chiedevano inoltre una maggiore centralizzazione
dell'esercito.
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3.2 - L'ampliamento delle competenze federali dopo il 1874
In seguito alla bocciatura della prima proposta di revisione totale (1872), ritenuta troppo centralista dai
conservatori delle due confessioni, dalla minoranza romanda e in parte dai liberali, nel 1874 venne accolta
una seconda bozza, di orientamento meno unitario. In sostanza la Costituzione del 1874 portò a un
rafforzamento della Conf. nei confronti dei cant. e della Chiesa catt. (a lungo termine tuttavia il Kulturkampf
rinsaldò anche la "società separata" catt.); inoltre venne introdotto il referendum legislativo facoltativo. Con il
passaggio dalla democrazia rappresentativa a quella semidiretta crebbe il peso delle ass.; presto o tardi
divenne necessario coinvolgere nel processo decisionale tutte le forze in grado di promuovere referendum
(Democrazia consociativa). I primi a beneficiarne furono i catt. conservatori, che dal 1891 detennero un
seggio in Consiglio fed. L'avvicinamento tra catt. conservatori e liberali, dovuto in primo luogo ai timori
suscitati dal movimento operaio in via di rafforzamento, ricalcò modalità seguite più tardi, nel XX sec., anche
in occasione dell'integrazione del PAB e poi del PS nel governo.
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La Costituzione del 1874 diede avvio a un processo di lungo termine che gradualmente portò la Conf. a
trasformarsi in "arbitro fra diversi gruppi di interesse" e infine a occuparsi anche dell'"organizzazione del
sociale" risp. della "soluzione dei problemi legati alla distribuzione delle risorse" (Brigitte Studer). Tramite
numerose revisioni parziali (ca. 140 entro il 1999), allo Stato fed. furono affidate varie mansioni in precedenza
di competenza cant. e numerosi nuovi compiti risultanti dai profondi mutamenti del contesto socioeconomico
(seconda rivoluzione industriale, urbanizzazione, crescita demografica, terziarizzazione, progresso tecnico
ecc.). Importanti passi in direzione di una maggiore integrazione vennero compiuti nell'ambito del diritto civile
e penale: nel 1883 entrò in vigore il Codice delle obbligazioni, nel 1912 il Codice civile e nel 1942 quello
penale, dopo che nel 1898 la Conf. aveva ottenuto la facoltà di uniformare la legislazione in questi ultimi due
ambiti. Assunse rilevanza anche la legge fed. sull'esecuzione e sul fallimento (1889), che unificò l'esecuzione
forzata di crediti privati e pubblici. Ebbero finalità sociali ad esempio la legge sulle fabbriche (1877), le leggi
sulla responsabilità civile (1875-81) e le norme alla base delle assicurazioni sociali. La Conf. ottenne inoltre
ulteriori competenze in materia di trasporti, energia e cittadinanza.
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3.3 - Dal federalismo esecutivo a una nuova concezione dello Stato federale per il XXI
secolo
Profondamente radicato nella coscienza collettiva, il federalismo era considerato una caratteristica essenziale
dell'ordinamento sviz. e fino al secondo dopoguerra non venne mai seriamente contestato. Solo negli anni
1960-70 singoli politici e studiosi cominciarono a domandarsi pubblicamente in che misura i numerosi
trasferimenti di competenze alla Conf. e l'evoluzione socioeconomica generale mettessero in dubbio il
principio federalista risp. se era necessario ripensare completamente la ripartizione delle competenze.
I federalisti criticarono l'affermazione sempre più marcata di tendenze unitarie. In particolare l'imposta fed.
diretta era considerata una minaccia per l'autonomia finanziaria dei cant. Tributo in origine provvisorio,
riscosso sulla base dei pieni poteri conferiti al governo fed. durante le guerre mondiali, tale imposta venne
mantenuta anche dopo la fine dell'emergenza. Nel 1958 popolo e cant. attribuirono alla Conf. la competenza
di riscuoterla per un periodo limitato (art. 41ter della Costituzione fed. del 1874), facoltà in seguito prorogata
più volte (fino al 2020 in base alla disposizione transitoria relativa all'art. 128 della Costituzione fed. del
1999).
L'ordinamento federalista fu anche criticato per le grandi disuguaglianze tra gli Stati membri. Mentre singoli
cant., come ad esempio Uri o Appenzello Interno, hanno le dimensioni e l'importanza di un com., Zurigo al
contrario assume un peso demografico ed economico sufficiente per formare uno Stato rispettoso del
principio della separazione dei poteri. Nelle votazioni per cui la Costituzione prescrive la maggioranza dei
cant. (modifiche costituzionali, adesione a org. di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali, leggi fed.
urgenti prive di base costituzionale e con validità superiore a un anno), il voto del semicant. Appenzello
Interno (15'000 ab.) e del cant. Uri (38'000 ab.) conta la metà risp. quanto quello del cant. Zurigo (1,2 milioni
di ab.). Anche nel Consiglio degli Stati, la cui importanza è cresciuta dalla nascita dello Stato fed., la pop. dei
cant. piccoli è rappresentata in misura più che proporzionale.
Altri sottolineavano la ripartizione insoddisfacente delle competenze tra Conf. e cant. La prima imponeva ai
secondi non solo molte direttive negli ambiti divenuti di competenza fed., ma anche prescrizioni in merito
all'organizzazione delle autorità, rese necessarie dai molti compiti attuativi che i cant. erano vieppiù chiamati
a svolgere e che gravavano notevolmente sui loro bilanci. I cant. dal canto loro non sfruttavano appieno i
margini di manovra concessi loro dalla Costituzione fed. per quanto riguarda la determinazione dei loro
compiti. Essi inoltre adeguarono volontariamente la loro struttura a quella della Conf. in misura maggiore a
quanto richiesto dalle disposizioni sulla garanzia fed. delle Costituzioni cant., volte ad assicurare determinati
standard democratici (art. 6 della Costituzione del 1874, art. 51 della Costituzione del 1999). I cant.
supplirono alla perdita di autonomia e di possibilità di intervento interpretando in maniera difforme le leggi
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fed., ciò che era discutibile sul piano giur. Questo "federalismo esecutivo" era ed è contrario al principio
dell'applicazione uniforme delle leggi, come mostrano esempi nel campo della pianificazione territoriale e del
diritto tributario.
Una profonda riforma dello Stato fed. sembrava quindi necessaria. Nel 1965 in entrambe le Camere vennero
depositate mozioni per una revisione totale della Costituzione. Nel 1977, dopo lunghi lavori preliminari, un
progetto fu sottoposto alla procedura di consultazione. L'esito fu assolutamente negativo, anche perché la
ripartizione dei compiti fra Conf. e cant. rimaneva in parte aperta; in seguito la riforma della Costituzione si
arenò.
Nel 1984 il parlamento discusse un primo pacchetto di misure per una ripartizione più chiara dei compiti fra
Conf. e cant., tra l'altro negli ambiti dell'esecuzione delle pene e delle misure, della protezione civile, della
scuola dell'obbligo, del sostegno dei profughi, della Perequazione finanziaria e delle quote spettanti ai cant.
sulla tassa di bollo e sull'imposta sull'alcol. La maggior parte delle proposte venne approvata dalle Camere e
dal popolo. Un secondo pacchetto del 1988 dalle medesime finalità portò alla revisione di alcune leggi nel
campo del sostegno alle Univ., dell'assicurazione invalidità, della circolazione stradale e della difesa militare.
Negli anni 1980-90 i cant. intensificarono inoltre la collaborazione reciproca, sia nella speranza di esercitare
una maggiore influenza sul processo decisionale a livello nazionale, sia per raggiungere un certo grado di
coordinazione nello svolgimento dei loro compiti.
A seguito di questi sviluppi, negli anni 1980-2000 il dibattito sullo Stato fed. e il Federalismo fu caratterizzato
da toni più sfumati. Da un lato si riconosceva che i cant. spesso si rivelavano più adatti a svolgere i classici
compiti statali grazie alla loro flessibilità e alla vicinanza ai cittadini, vantaggiosa spec. quando si trattava di
attuare le leggi fed. Non senza autocompiacimento, si osservava come Stati unitari classici quali Francia, Gran
Bretagna, Spagna o Italia avviassero timide misure di decentramento nel quadro della politica europea. Lo
straordinario successo dello Stato sviz. continuava a essere attribuito all'ordinamento federalista; ci si
rallegrava inoltre della quota di incidenza della spesa pubblica relativamente contenuta se paragonata a
quella dei Paesi limitrofi. Non sfuggiva d'altro canto che il mutamento sociale generalizzato portava a
un'erosione del modello federalista, delineatasi anche in altri Stati fed. Sullo sfondo dell'integrazione europea
e della globalizzazione, una certa uniformità era necessaria per rispondere alle esigenze dell'economia e della
società. Molti compiti pubblici di importanza cruciale (ad esempio protezione dell'ambiente, politica dell'asilo,
trasporti) andavano oltre le risorse finanziarie e umane dei cant., motivo per cui nel corso del XX sec. erano
stati affidati alla Conf.
Con la crescente sovrapposizione delle mansioni tra Conf. e cant., con il tempo accettata come dato di fatto,
lo Stato fed. acquisì una maggiore complessità. Oltre al problema della chiara distinzione delle competenze,
alla fine del XX sec. emerse la questione di come organizzare la collaborazione tra autorità centrale e Stati
membri, indispensabile alla luce della moltiplicazione dei compiti pubblici. Questa concezione più articolata
dello Stato fed. fu recepita dalla Costituzione fed. del 1999, che all'art. 44 menziona esplicitamente la
collaborazione e l'aiuto reciproco tra Conf. e cant. Dato che la nuova legge fondamentale raggruppa sotto il
titolo 3 le norme sulla suddivisione delle competenze (cit. in precedenza in ordine sparso), e considerato che
l'art. 45 sottolinea la partecipazione dei cant. nel processo legislativo, la posizione di questi ultimi nei
confronti della Conf. si è probabilmente leggermente rafforzata. La ripartizione dei compiti tra i due livelli
continua però a seguire schemi consolidati, e anche gli strumenti a disposizione dei cant. per affermare i
propri interessi (iniziativa cant., referendum su richiesta di almeno otto cant.) sono rimasti gli stessi. Per
questo motivo nel 2001 il Consiglio fed. sottopose al parlamento una riforma della perequazione finanziaria e
della suddivisione delle mansioni tra Conf. e cant. Accettata dalle Camere nel 2003, fu approvata alle urne nel
2004 per poi entrare in vigore nel 2008.
Riferimenti bibliografici
Fonti
– Offizielle Sammlung der das Schweizerische Staatsrecht betreffenden Aktenstücke, der in Kraft stehenden
URL: http://www.hls-dhs-dss.chI9801.php
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Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe
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