Inaugurazione anno

CORTE DEI CONTI
PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER L’EMILIA ROMAGNA
Relazione del Procuratore Regionale
Salvatore Pilato
in occasione dell’inaugurazione
dell’Anno Giudiziario 2014
Bologna 6 marzo 2014
“Al di sopra delle istituzioni, destinate a tutelare il diritto, le
persone, le libertà democratiche, bisogna inventarne altre destinate
a discernere ed a eliminare tutto ciò che nella vita contemporanea
schiaccia i cittadini, sotto il peso dell’ingiustizia, della menzogna e
della bassezza. Bisogna inventarle, perché sono sconosciute, ed è
impossibile dubitare che siano indispensabili”.
(Simone Weill, Una costituente per l’Europa, Scritti londinesi 1942)
Indice parte prima
Il contesto generale
1. Introduzione. La tutela degli equilibri di bilancio. Misure di austerità e di crescita economica nell’Europa dei diritti. 2. Le tendenze della legislazione di finanza
e di contabilità pubblica nel biennio 2012-2013. Etica, integrità e trasparenza
amministrativa. 3. Il rafforzamento normativo delle funzioni della Corte dei conti.
4. Il controllo della finanza pubblica allargata ed in particolare delle autonomie
territoriali 5. Il ruolo del pubblico ministero istituito presso la Corte dei conti. La
doppia legittimazione processuale. 6. La legislazione di contrasto della corruzione
e la prevenzione amministrativa nella tutela delle risorse pubbliche. 6.1. Programmazione a cascata e progettazione a rete . 7. La giurisdizione sui conflitti e
la giurisdizione sui diritti negli orientamenti della Corte Costituzionale. 7.1. Gli
orientamenti della giurisprudenza costituzionale sulle società in house. 7.2. Gli
indirizzi della giurisprudenza costituzionale sulla effettività della copertura finanziaria nelle leggi di spesa. 8. Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto
nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. 8.1. La generalità della giurisdizione contabile nelle materie di contabilità pubblica. 8.2. I criteri di riparto della
giurisdizione
nei
confronti
delle
società
a
partecipazione
pubblica.
8.3.
L’anomalia delle società in house. Concezione estensiva e contro-spinta limitativa
del rapporto di servizio. 8.4. I punti critici : l’evoluzione delle materie di contabilità pubblica.
Indice parte seconda
Le attività inquirenti nell’anno 2013
1.Il flusso generale delle informazioni e delle investigazioni. Le notizie di danno.
Le evidenze istruttorie. 2. Le materie di particolare interesse trattate nei giudizi
di responsabilità amministrativa e di conto giudiziale. 2.1. Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale. 3. Considerazioni di metodo e
di orientamento delle attività inquirenti. 4. Il giudizio di conto a garanzia della
economicità e della trasparenza finanziaria. 4.1. I giudizi di conto e di responsabilità nei confronti dell’agente concessionario per la riscossione delle imposte
comunali. 4.2. Le spese dei gruppi consiliari. 5. I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finanziaria degli enti locali. 6.Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari. 7. Gli incarichi professionali,di studio
e di consulenza. 8. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. La colpa medica. 9. La
dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità ed i conflitti
d’interesse. 10. L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse disponibili. 11. Conclusioni.
4
PARTE PRIMA.
IL CONTESTO GENERALE. LE EVIDENZE NORMATIVE E GLI
ORIENTAMENTI DELLA GIURISPRUDENZA.
1. Introduzione. La tutela degli equilibri di bilancio. Misure di austerità e
di crescita economica nell’Europa dei diritti.
L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 costituisce un evento nel quale per consuetudine oramai risalente nel tempo- il profilo della cerimonia è integralmente assorbito dalla necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della
Corte dei conti, e sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di individuare, non
solo le effettive utilità conseguite nell’interesse delle Comunità territoriali, ma
anche le utilità conseguibili nel quadro della legislazione vigente e delle risorse
organizzative disponibili.
All’analisi ragionata delle evidenze normative e delle prospettive di evoluzione nell’ordinamento delle funzioni riservate alla Corte dei conti appartengono
molteplici fattori di complessità.
Nel contesto normativo generale confluiscono tutte le dinamiche avviate
dalla nuova governance economica europea, la quale ha già determinato
l’introduzione di principi costituzionali a tutela del pareggio dei bilanci pubblici,
che si sono aggiunti all’obbligo di copertura delle leggi di spesa già contemplato
nell’art. 81 Cost., per un effettivo controllo ed una efficace prevenzione del deficit strutturale del bilancio della finanza pubblica allargata.
La necessità di mantenere finanze sane e sostenibili e di evitare disavanzi
eccessivi, ha generato una legislazione sistematicamente orientata verso l’azione
di riequilibrio dei conti pubblici, la quale è stata ritenuta in sé stessa un immancabile fattore di crescita1.
Pertanto, nel biennio 2012-2013 la legislazione nazionale si è contraddistinta per la proliferazione di interventi normativi a forte impatto riformista
sull’organizzazione degli apparati pubblici, sull’attribuzione dei poteri e delle rela1
“Il recupero di una maggiore solidità finanziaria rispetto a un recente passato è obiettivo raggiunto ed è l’esito di una azione del nostro Paese coerente con
gli impegni assunti a livello comunitario per il risanamento dei conti pubblici. I
cenni di allentamento delle tensioni finanziarie non escludono, tuttavia, che molto resta da fare per il rilancio dell’economia. La politica di bilancio in Italia si
muove con perduranti difficoltà tra le esigenze, apparentemente contrastanti,
della crescita economica e del riequilibrio della finanza pubblica” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 14.2.2014).
tive competenze, e sulla ricognizione delle risorse utilizzabili nello svolgimento
delle attività amministrative, da riqualificare nei profili di riduzione e di ottimizzazione della spesa.
Tuttavia, di recente è emersa con particolare insistenza, la necessità di rivedere la rigidità dell’impatto dei regimi vincolistici di matrice comunitaria sulle
politiche sociali ed occupazionali, le quali presuppongono misure per il rilancio
dell’impresa e per il sostegno dei redditi di lavoro, con la ricerca e l’aggiunta di
correttivi idonei a superare la formula normativa dell’austerità espansiva rivelatasi palesemente inadeguata ed insufficiente allo sviluppo ed alla crescita economica2.
Dalla complessità del contesto generale appena descritto, emergono con
immediatezza i temi che incidono con pressante quotidianità sulle funzioni della
Corte dei conti, poiché la progressiva diminuzione, contrazione e limitazione delle
risorse finanziarie disponibili, pone da tempo al centro dei fenomeni giurisdizionali gli indifferibili ed urgenti bisogni di tutela dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino, sempre più esposti al rischio di lesione e di insoddisfacente
realizzazione, soprattutto nelle aree viziate dall’indebolimento delle garanzie di
sana e corretta gestione amministrativa.
I diritti fondamentali della Persona, che rappresentano l’asse portante della
costruzione sociale recepita dai principi costituzionali3, assumono sempre più la
2
”Appare dunque naturale che nel dibattito pubblico e nel confronto politico
abbia assunto una netta priorità il tema di una svolta capace di condurre a
quell'effettivo rilancio della crescita e dell'occupazione da ogni parte considerato
indispensabile e auspicato. Si ritiene cioè che non regga più una politica di austerità ad ogni costo. Quest'ultima ha costituito la risposta prevalente alla crisi del
debito sovrano nell'area dell'Euro e ha privilegiato drastiche misure per il contenimento del rapporto deficit-PIL, per il riequilibrio, a tappe forzate, della finanza
pubblica in ciascun paese dell'area” (Pres. Giorgio Napolitano, Discorso al Parlamento europeo, “Dal disincanto all’unione politica europea” Strasburgo 4 febbraio 2014 punto 2. Politica di austerità e recessione).
3
“Al centro dell’ordinamento viene posta la persona umana (la persona ancor
prima del cittadino) con i suoi diritti inviolabili ed i suoi doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art.2) : diritti e doveri naturali, che non
nascono dalla volontà statuale, ma precedono la stessa formazione
dell’ordinamento statuale. Il sistema delle libertà che viene costruito intorno alla
persona si ispira ad un principio di “socialità progressiva” che muove
dall’individuo per allargarsi alle formazioni sociali, dove si sviluppa la personalità
umana : la famiglia, la scuola, la confessione religiosa, la comunità del lavoro, il
sindacato, il partito. Si afferma così –nella prima parte della costituzione- una visione che rovescia la costruzione autoritaria del rapporto tra Stato e Persona : è
lo Stato che vive ed opera in funzione della Persona, e non viceversa” (Prof. Enzo
6
natura di “diritti finanziariamente condizionati ”, ed esigono -dunque- particolari
ed oggettive garanzie dedicate alla trasparenza ed alla ragionevolezza delle scelte pubbliche orientate alla loro effettiva realizzazione con gradi e livelli di soddisfazione immediatamente percepibili.
Ed allora, non è per nulla casuale che tra i fenomeni in continua evoluzione
si collochi il “dialogo” tra giudici nazionali e sovranazionali, espressivo dello svolgersi di un “nuovo rapporto tra giurisdizione e territorio”, animato da “un respiro
europeo” che inserisce il nostro ordinamento in un sistema sovranazionale (UE C.E.D.U.) con dimensioni “a rete” e non più “a piramide”, e con estensione costante verso la protezione dei diritti fondamentali della Persona, ai quali appartiene il diritto alla buona amministrazione.
La nuova governance economica europea, non può quindi essere concepita,
intesa ed interpretata come un sistema freddo e rigido di prescrizioni inderogabili, e di limiti e di vincoli obbligatori ed assoluti, perché l’Europa dei mercati è
strumentale all’Europa dei diritti, e non appare possibile impostare il rapporto in
termini opposti od inversi4.
2. Le tendenze della legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel
biennio 2012-2013. Etica, integrità e trasparenza amministrativa.
La legislazione di finanza e di contabilità pubblica del biennio 2012-2013 è
fortemente caratterizzata da un rigido percorso normativo -all’inizio- ispirato in
prevalenza da finalità di contenimento e di riqualificazione della spesa.
Nelle disposizioni normative più recenti la finalità di contrazione della spesa
pubblica, conseguita con gli oramai consueti strumenti dei tetti e dei tagli, risulta
assistita ed integrata dalla finalità di crescita e di sviluppo economico5.
Cheli, Lectio Magistralis “Costituente e Costituzione”, Palazzo Caprara Montpensier-Bologna 11 novembre 2013).
4
“Per molto tempo i diritti fondamentali – come ha fatto notare Stefano Rodotà
– sono stati trattati in maniera indiretta, nel bozzolo di una pervasiva dimensione
economica e sono apparsi perciò come una semplice variabile dipendente
dell’economia. Ma una volta entrati a far parte del patrimonio giuridico europeo,
era inevitabile che il procedere di ciascun Stato membro verso una vera unione
politica dovesse far emergere che non può esistere solo un’efficiente “Europa dei
mercati”, ma a essa deve accompagnarsi anche una forte “Europa dei diritti” e
che solo l’esplicita acquisizione e proclamazione di questi diritti poteva e può dare all’Unione europea la sua piena legittimazione democratica e la sua supremazia istituzionale” (Pres. G.Santacroce, Relazione sull’amministrazione della Giustizia, Corte di Cassazione-Roma 24 gennaio 2014).
5
“Una crescita sostenuta e qualificata richiede certamente riforme strutturali,
ma richiede in pari tempo un rilancio, oltre che di investimenti privati, di ben mi-
La crescita e lo sviluppo economico sono –a loro volta- inseriti in un più
ampio disegno normativo di prevenzione della illegalità amministrativa, fondato
sui principi dell’etica, dell’integrità e della trasparenza nella gestione degli interessi pubblici.
Il percorso iniziale di spending review è stato tracciato nel 2012 da una serie di fondamentali tappe legislative -l’una collegata in sequenza alla precedente,
e prodromica alla successiva6-, ed è contraddistinto dalla presenza di molteplici
piattaforme sulle quali insistono comuni finalità orientate verso: la riduzione della spesa per l’acquisto di acquisto di beni e di servizi e la trasparenza delle relative procedure; la revisione in riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche
amministrazioni e la soppressione degli enti inutili; la razionalizzazione del patrimonio pubblico e la riduzione dei costi delle locazioni passive; l’introduzione di
misure di sostegno alle imprese, e la riduzione di spese, collocazione in liquidazione, e privatizzazione di società pubbliche.
Nell’anno 2013 il percorso normativo di spending review è stato consolidato
e completato dall’adozione di disposizioni che hanno reso flessibili i vincoli finanziari del patto di stabilità interno, al fine di introdurre misure di rilancio
dell’economia e di sostegno delle imprese.
In tal modo, la legislazione di finanza e di contabilità pubblica ha recepito
nel 2013 un complesso sistema di misure dedicate a sostenere i processi di crescita economica e ad agevolare il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione 7.
rati investimenti pubblici, al servizio di progetti europei e nazionali. A tal fine è
necessaria - al di là del riferimento a parametri rigidamente intesi - maggiore attenzione per le effettive condizioni di sostenibilità del debito in ciascun paese e,
in relazione a ciò, sufficiente apertura sui modi e sui tempi dell'ulteriore riequilibrio finanziario. Il Parlamento europeo ha dato utili indicazioni con l'ampia risoluzione approvata il 12 dicembre scorso, ispirata a criteri di rinnovata solidarietà in
seno all'Unione e in particolare all'Eurozona” (Pres. Giorgio Napolitano ,Discorso
al Parlamento europeo, cit. Strasburgo 4 febbraio 2014).
6
Decreto legge 7 maggio 2012 n.52 convertito in legge 6 luglio 2012 n.94 “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica; decreto legge 22
giugno 2012 n.83 convertito in legge 7 agosto 2012 n.134 “Misure urgenti per la
crescita del Paese”; decreto legge 6 luglio 2012 n.95 convertito in legge 7 agosto
2012 n.135 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”.
7
V. legge 6 giugno 2013 n. 64 di conversione con modificazioni del decretolegge 8 aprile 2013, n. 35, recante disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali; legge 9
agosto 2013 n. 98 di conversione del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69, re-
8
In particolare, ad entrambe le finalità sono orientate le disposizioni normative rivolte al rilancio delle infrastrutture, all’accelerazione nell’utilizzazione dei
fondi strutturali europei, al rafforzamento del fondo di garanzia per le piccole e
medie imprese, al potenziamento dell’agenda digitale, all’incremento delle misure
per
la
semplificazione
amministrativa,
alla
riduzione
dei
prezzi
ed
all’attuazione rafforzata degli interventi per lo sviluppo e la coesione territoriali ,
alla riforma della gestione delle entrate tributarie e patrimoniali dei comuni e
delle società da essi partecipate, con la contestuale limitazione dei compensi degli amministratori di società controllate dalle pubbliche amministrazioni.
Quindi, la tutela degli equilibri di bilancio ed il sostegno dell’economia con
misure di stimolo della crescita economica, costituiscono gli obiettivi primari della
legislazione finanziaria, la quale risulta -adesso- assistita ed integrata anche da
un concorrente e parallelo disegno legislativo concepito a garanzia dell’etica,
dell’integrità e della trasparenza amministrativa.
Infatti, la legge anti-corruzione (n.190/2012) ha generato nel 2013 una legislazione “a raggiera” (v. infra par.6), sulla quale -dai lavori parlamentari che
accompagnano l’approvazione delle singole disposizioni legislative- emerge il costante riferimento alle linee-guida dell’etica, della trasparenza, e della semplificazione delle attività amministrative.
Dunque, il miglioramento e la progressiva specificazione del contenuto delle garanzie poste a protezione della integrità della finanza pubblica, e della trasparenza e della efficacia delle gestioni amministrative, supera definitivamente
gli andamenti normativi, per lungo tempo contraddistinti da tendenze e controtendenze.
I più recenti contesti normativi segnano una netta ed irreversibile inversione di tendenza a favore della protezione dei valori fondamentali dell’assetto democratico, fondato sull’uguaglianza, sulla trasparenza dei meccanismi decisionali
e sulla fiducia ed affidamento nelle istituzioni.
La legislazione nazionale ha finalmente posto delle indicazioni di priorità
promuovendo misure, ed introducendo istituti, nettamente orientati a restituire
alle pubbliche amministrazioni le funzioni primarie di contatto e di dialogo con il
cittadino per il soddisfacimento dei diritti fondamentali della Persona.
cante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia» (cd. decreto del fare);
legge 27 dicembre 2013 n.147 - legge di stabilità 2014.
Nell’incontro e nel dialogo con gli interessi fondamentali del cittadino, i doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), che
rappresentano il nucleo fondamentale dei principi posti a giustificazione della investitura dei pubblici poteri negli Stati democratici, ritornano a svolgere un ruolo
essenziale nell’indirizzare ed emendare le attività di amministrazione degli interessi collettivi da cause strutturali di inefficienze e disfunzioni.
In sostanza, il diritto alla buona amministrazione, collocato al centro della
grande cornice dei vincoli comunitari, ritrova il collegamento naturale con le disposizioni di normazione ordinaria, le quali si muovono lungo la linea di produzione di efficaci e sicure garanzie per il buon andamento delle gestioni amministrative.
L’attuale contesto economico, nazionale e regionale8, esprime un forte richiamo al sano e corretto impiego delle risorse pubbliche, le quali costituiscono il
complesso dei beni e delle attività dedicate alla concreta ed effettiva tutela dei
diritti fondamentali dei cittadini (art. 13 e ss. Cost.), mediante un’azione amministrativa
che
sia
eticamente,
imparzia-
le,efficiente,trasparente,pluralista,solidale,e-pertanto-autenticamente democratica (artt. 1, 2, 3, 5 e 97 Cost.).
3. Il rafforzamento normativo delle funzioni della Corte dei conti.
Il nuovo sistema dei bilanci pubblici espresso dalla legislazione del 2012 e
del 2013, imperniato sui fondamentali profili dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli europei9, ha impresso dinamiche peculiari alla tutela della integrità e della trasparenza della finanza pubblica allargata.
Infatti, se il nuovo quadro normativo di matrice costituzionale
10
esprime la
visione di un controllo complessivo ed unitario della finanza pubblica allargata nei
suoi organici rapporti con l’ordinamento dell’Unione Europea, è alquanto naturale
ripensare e ricostruire il ruolo della Corte dei conti al fine di adeguare le attribu-
8
V. studi promossi dal Consiglio Regionale in “Sviluppo sociale e benessere in
Emilia-Romagna” Ed. 2013.
9
“le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica sulla base dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono le
conseguenti responsabilità” (principio già espresso dall’art. 1 comma 1 legge di
contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009, n. 196).
10
Il significato di “equilibrio di bilancio complessivo” è la linea-guida delle modifiche apportate agli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione.
10
zioni riservate alla Magistratura finanziaria alla sostanza dei nuovi bisogni di effettività delle garanzie specifiche di legalità.
E soprattutto, nell’assetto tradizionale di tutela dei valori costituzionali, è
naturale riconoscere che il nuovo sistema dei bilanci pubblici si trasforma da diritto vigente in diritto vivente, solo con la presenza costante e diffusa delle funzioni di controllo e di giurisdizione, riservate ratione materiae alla Corte dei conti
(artt.100-103 Cost.) .
Infatti, le trasformazioni di lungo periodo delle istituzioni e della società,
dell’economia e delle sue interrelazioni oggi globalizzate, e la struttura della nuova governance economica europea, con i rigorosi principi posti a garanzia
dell’equilibrio complessivo dei bilanci pubblici nel nuovo quadro costituzionale,
hanno rafforzato i bisogni primari delle garanzie di legalità finanziaria, e richiedono disposizioni normative sempre più puntuali a favore dell’esercizio diffuso
delle attribuzioni riservate dalla Costituzione alla Corte dei conti.
In tale direzione, la legge n. 213/2012 di conversione del decreto legge n.
174/2012 cit., ha rafforzato nella Corte dei conti la posizione di centralità nel sistema delle garanzie poste a tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci
pubblici, ed ha contribuito -nella diversità degli ordinamenti giuridici regionalialla formazione di una rete unitaria di istituti, regole e principi in materia di controllo e di responsabilità amministrativa.
I bilanci delle pubbliche amministrazioni, consolidati in un sistema unitario
di contabilità economica e finanziaria, sono salvaguardati nel buon andamento
da molteplici garanzie, munite di imperativa copertura costituzionale tra le quali:
la sana e corretta gestione amministrativa, il perseguimento dell’obiettivo fondamentale dell’equilibrio complessivo, il rispetto dei limiti all’indebitamento, il
coordinamento della finanza pubblica, l’unità economica della Repubblica, tutto
nel rispetto del Patto di stabilità interno e dei vincoli posti dall’Unione Europea.
La immediata ed effettiva attivazione del sistema di garanzie di legalità e di
trasparenza economico-finanziaria ruota intorno alle attribuzioni della Corte dei
conti, le quali acquistano progressivamente i contenuti (che si sommano, e non
si sostituiscono) del controllo di legalità, del controllo di efficienza, del controllo
di sana e corretta gestione, e del controllo degli equilibri complessivi della finanza pubblica, divenuto centrale dopo la legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1.
4. Il controllo della finanza pubblica allargata ed in particolare delle autonomie territoriali
La legge 7 dicembre 2012 n. 213 di conversione del decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012” persegue gli obiettivi dell’ottimizzazione della efficacia e della qualità dell’azione amministrativa nelle autonomie regionali e locali.
Le innovazioni ed i punti di riforma normativa, introdotte con la legge n.
213/2012 cit., sono ispirati dalla ratio della coesione tra gli strumenti giuridici
collocati a protezione della legalità economica e finanziaria, nella finanza pubblica allargata e nell’ordinamento dei pubblici poteri.
Le prime esperienze applicative sono state guidate da criteri interpretativi,
e da linee-guida predisposte per agevolare l’immediata utilizzazione dei nuovi
strumenti giuridici e per assicurare la “non confliggenza” tra i fini dei nuovi istituti contemplati nella legge n. 213/12.
E’ particolarmente sentita e condivisa la necessità della riconduzione ad
unità di tutte le nuove utilità funzionali, le quali evidenziano il ruolo assunto dalla
Corte dei conti nella nuova Costituzione economica.
L’ampliamento degli effetti dei controlli della Corte dei conti nella preclusione dall’attuazione dei programmi di spesa; l’introduzione del giudizio di parificazione del rendiconto generale della regione, comprensivo delle partecipazioni in
società controllate, e dei risultati definitivi della gestione degli enti del servizio
sanitario; il controllo sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali; la riduzione dei costi della politica nelle regioni e la rendicontazione
delle spese per il funzionamento dei gruppi politici istituiti presso i Consigli regionali; il rafforzamento negli enti locali dei controlli sugli equilibri finanziari e sulle
società partecipate non quotate; la previsione, nella procedura cd. guidata di
dissesto finanziario dell’ente locale, di una fase di ammissione al piano di riequilibrio finanziario pluriennale, attratto nel sindacato di giurisdizione esclusiva delle
Sezioni Riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, nelle materie di
contabilità pubblica; non esauriscono, ma rappresentano i profili più importanti
di conferimento alla Magistratura contabile di attribuzioni riformate, mediante il
rafforzamento di istituti pre-esistenti, e la introduzione di nuove funzioni.
Risulta -pertanto avviato nella concretezza dei fatti normativi- il processo di
riforma della Corte dei Conti, fondato sulla infungibile utilità delle molteplici fun-
12
zioni che si sono stratificate nel tempo, le quali denotano lo svolgimento del ruolo di Suprema Magistratura finanziaria, Garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario dell’intero settore pubblico allargato, nell’interesse dello Statocomunità, e non dello Stato-governo, per la integrità delle finanze pubbliche e
per la sana e corretta e gestione delle risorse collettive (v. infra Corte costituzionale, sub par.7).
Da tale contesto, considerato nella sua complessità e nelle sue dinamiche
evolutive, appare alquanto evidente la elaborazione progressiva di un nuovo
“modus operandi” che contraddistingue la rinnovata presenza della Corte dei
conti nei rapporti istituzionali, e nei diversi ambiti territoriali.
Le pressanti aspettative istituzionali insite nell’approvazione della legge
213/12, richiedono che le funzioni di controllo e di garanzia sulle autonomie territoriali, nei nuovi raccordi con il sistema delle responsabilità pubbliche, siano
esercitate secondo principi di coordinamento e di coerenza, con schemi operativi
inseriti in un sistema “a rete”, nel quale sia assicurata la convergenza tra le diverse finalità delle nuove competenze, per l’effettivo rafforzamento del dialogo
con le regioni e con gli enti locali.
5. Il ruolo del pubblico ministero istituito presso la Corte dei conti. La
doppia legittimazione processuale.
Nelle formalità della giurisdizione contenziosa, il Procuratore regionale è
parte necessaria in tutti i rapporti processuali che si costituiscono per effetto
dell’esercizio delle funzioni fondamentali, di controllo e di giurisdizione, riservate
alla competenza della Corte dei conti.
La valorizzazione del ruolo del pubblico ministero, -da un lato- agevola la
lettura unitaria delle funzioni della Corte dei conti, realizzata dalla Costituzione
con l’affidamento ad essa del controllo sulle pubbliche finanze e della giurisdizione “nelle materie di contabilità pubblica”, e -dall’altro lato- consente il contrasto
e la eliminazione dei fenomeni che incidono con effetti pregiudizievoli sulla corretta gestione delle risorse, e quindi sugli equilibri di bilancio e sul buon andamento della pubblica amministrazione.
Ritorna utile, pertanto, menzionare gli orientamenti della Corte Costituzionale, che sulla natura e sulla posizione del Pubblico Ministero contabile, quale
“parte imparziale” collocata a tutela della legalità finanziaria della pubblica amministrazione, riconosce all’organo inquirente la titolarità di una funzione obiettiva e neutrale nell’interesse generale al corretto esercizio delle gestioni ammini-
strative e contabili, -quindi- in rappresentanza non di interessi settoriali e/o circoscritti dalla intestazione a singoli soggetti amministrativi, ma in rappresentanza
-viceversa-
di
un
interesse
direttamente
riconducibile
al
rispetto
dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti “generali ed indifferenziati” che trascendono gli scopi specifici perseguiti dai singoli enti pubblici (v. ab imis Corte
Cost. sentenza n.104/89)
11
.
Dunque, il riconoscimento al Pubblico Ministero della duplice natura (in
senso formale) di “parte imparziale” con funzioni obiettive e neutrali, e (in senso
sostanziale) di organo “promotore di giustizia”12 a tutela dei valori collettivi posti
dall’ordinamento giuridico, ed a vigilanza della conformazione delle gestioni pubbliche alle disposizioni della legislazione finanziaria, consente di distinguere i diversi profili della legittimazione processuale, e di qualificare la posizione del Procuratore regionale
Nel nuovo sistema dei controlli, definito dalla legge 213/12 cit. con la introduzione del giudizio di parificazione dei bilanci regionali, il Pubblico Ministero
partecipa nella qualità di “osservatore della legalità finanziaria” , con il dovere di
segnalare –sul fondamento della istruttoria e della relazione della Sezione Regionale di Controllo sul rendiconto generale- non solo i fenomeni di scostamento
delle gestioni pubbliche dai parametri di legittimità e di regolarità, ma anche i
punti di criticità e la diffusione di eventuali patologie economiche ed amministrative.
Nel giudizio di parifica, che chiude il ciclo annuale dei controlli sul bilancio
dell’amministrazione regionale, l’ufficio del Pubblico Ministero adempie ai doveri
propri della parte pubblica, e contribuisce alla realizzazione delle finalità indicate
11
V. in Corte dei Conti sez. II Centr. App. sentenza n. 463/2013, affermativa
dell’obbligo di resa del conto gravante sulle autorità amministrativa indipendenti
: <<Le Sezioni Riunite hanno chiarito che "il pubblico ministero contabile fa parte dell’ufficio del pubblico ministero inteso unitariamente" e "agisce nell’interesse
dell’ordinamento”, ma gli è anche “direttamente affidata la tutela della gestione
della finanza pubblica in generale e della pubblica amministrazione danneggiata
in particolare”. Pertanto, appartiene “al pubblico ministero contabile anche la tutela degli interessi patrimoniali dell’amministrazione danneggiata in una situazione del tutto peculiare, per cui il titolare del diritto (amministrazione danneggiata)
è stato privato dal legislatore della competenza a esercitare la corrispondente
azione risarcitoria” e ha solo la possibilità di un “intervento adesivo dipendente
dall’azione del procuratore regionale” (SS.RR. n. 1/QM del 2003; cfr. anche, con
specifico riferimento al giudizio di conto, Corte costituzionale n. 291/2008)>>.
12
Sul pubblico ministero, inteso quale organo promotore di giustizia, v. Relazione del Procuratore regionale della Corte dei conti per la Sicilia ,Francesco Rapisarda, per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2001.
14
dal legislatore nella “formulazione delle osservazioni in merito alla legittimità ed
alla regolarità della gestione” ed alla proposizione delle “misure di correzione” e
degli “interventi di riforma” necessari per “assicurare l’equilibrio del bilancio” e
migliorare “l’efficacia e l’efficienza della spesa” (art. 1 comma 5 legge 213/12
cit.).
In tal modo, nelle disposizioni normative più recenti, il sistema giuridico
dei controlli si dota di misure più incisive per garantire l’effettività delle correzioni nell’andamento delle gestioni amministrative e contabili, e si avvale di strumenti più efficaci di follow-up dei doveri di ottemperanza gravanti sulle pubbliche
amministrazioni (cultura del sèguito), i quali sono collegati –ora con nuove regole- al ruolo che il pubblico ministero svolge nel sistema delle responsabilità pubbliche.
Ed infatti, nella prosecuzione dell’attesa che il codice dei giudizi dinanzi alla Corte dei Conti
13
sia sottoposto ad un’attenta opera di adeguamento normati-
vo ai principi del giusto processo (art. 111 cost.), l’ufficio del pubblico ministero
è chiamato ad operare nel sistema delle responsabilità pubbliche (oggi gestorie e
finanziarie, ieri in prevalenza e quasi esclusivamente contabili), il quale si è progressivamente allontanato dai principi generali della responsabilità civile, per
estendere la cognizione su tutti i profili tipici e peculiari delle attività amministrative.
Invero, il carico delle materie introdotte nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti propone: la cognizione sulle attività amministrative di
gestione in forma privata delle società pubbliche (v. infra); il sindacato di economicità sulle scelte discrezionali secondo i principi di sana e corretta gestione
finanziaria; l’accertamento sui processi decisionali dell’amministrazione tra dirigenza legale e dirigenza reale, nonché tra discrezionalità amministrativa e discrezionalità tecnica; ed infine la progressiva estensione verso figure di responsabilità pubblica a regime cd. sanzionatorio tipizzato, tutto ciò in contesti sempre
più marcatamente qualificati dalla circolazione probatoria-etero processuale per
la compresenza nell’identica fattispecie di profili assorbiti da competenze giurisdizionali concorrenti (pluralità di giurisdizioni).
13
Per la costante opera della giurisprudenza, la disciplina dei giudizi dinanzi alla
Corte dei Conti si presenta oggi con soluzioni pretorie fondate sulla ibridazione e
sulla combinazione tra regole attinte dai profili del processo di tipo inquisitorio,
del processo di tipo accusatorio, ed infine del processo di tipo dispositivo, con il
rinvio dinamico al codice di procedura civile (v. art. reg. proc. 1933), tutto ciò
sotto la grande cornice dei principi del giusto processo ex art. 111 cost.
E dunque, la lettura attenta e ragionata delle attuali dinamiche di funzionamento del sistema di tutela degli equilibri di bilancio e della sana e corretta
gestione finanziaria, consente di ricondurre alla legittimazione del pubblico ministero due fondamentali ed equi-ordinati profili di competenza.
Da un lato, sul versante delle più recenti riforme introdotte in prevalenza
dalla legge 213/12 cit., si collocano gli ambiti di competenza da espletare nel sistema dei controlli, dai quali emerge la nuova fisionomia dei rapporti con le amministrazioni sempre più onerate da vincoli di informazione e di comunicazione,
ed emerge contestualmente la nuova fisionomia del raccordo con le funzioni
esercitate dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti.
Dall’altro lato, sul versante ordinariamente incentrato sulle dinamiche
proprie del sistema delle responsabilità pubbliche, emerge il consolidamento dei
rapporti di integrazione e di collegamento tra i vari tipi di responsabilità imputabili alle pubbliche amministrazioni, e quindi (per conseguenza) anche il consolidamento dei rapporti tra le diverse giurisdizioni, che -comunque sotto il profilo
funzionale- appartengono ad un unico apparato di garanzie.
La equilibrata analisi di tali complesse dinamiche (da svolgere senza alcuna prevenzione concettuale), consente di ricostruire la nuova struttura della tutela degli interessi finanziari delle pubbliche amministrazioni, alla quale il pubblico ministero istituito presso la Corte dei conti partecipa con una doppia legittimazione processuale. La prima legittimazione è predisposta per il completamento del sistema dei controlli sugli equilibri di bilancio, e sulla sana e corretta gestione finanziaria. La seconda legittimazione è collegata al sistema generale di
tutela della legalità amministrativa, e dei diritti fondamentali della Persona e del
Cittadino, nel quale operano le pluralità di giurisdizioni.
Alla doppia legittimazione processuale corrisponde anche la doppia funzione della responsabilità amministrativa, poiché la finalità compensativarisarcitoria, e la finalità sanzionatorio-punitiva, si presentano con regimi giuridici,
non autonomi, ma reciprocamente collegati tra loro14.
14
Negli ultimi anni la responsabilità amministrativa è andata sempre più assumendo una duplice configurazione. Infatti, la finalità di assicurare, alla luce del
principio costituzionale dell’equilibrio dei bilanci pubblici, una corretta gestione
finanziaria da parte degli enti pubblici è stata, frequentemente, perseguita dal
legislatore affiancando alla responsabilità amministrativa, tradizionalmente costruita su comportamenti, di qualunque natura, di amministratori o agenti pubblici, posti in essere con dolo o colpa grave, causa di danni erariali, fattispecie tipizzate di tale responsabilità, in cui spesso il danno è considerato in re ipsa dal
16
6. La legislazione di contrasto della corruzione e la prevenzione amministrativa nella tutela delle risorse pubbliche.
L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la
prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, costituisce il momento di avvio di un nuovo processo di revisione
e di ri-organizzazione degli strumenti di contrasto dei fenomeni di malaamministrazione, mala-gestione e mal-funzionamento degli apparati pubblici.
Attraverso i lavori parlamentari diviene possibile consolidare la lettura degli effetti gravemente negativi (oggi pacificamente ritenuti) inscindibilmente connessi alla diffusione dei fenomeni corruttivi nelle attività di rilevanza pubblica. Le
negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato, sono misurabili per: le
conseguenze di tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti prodotti
sugli strumenti e sulle misure di sostegno e di crescita dell’economia reale del
Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e sostenibile); le conseguenze
di tipo funzionale, valutabili nella lesione della libera concorrenza nel mercato,
poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude ed espelle le imprese
organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato); e le conseguenze di tipo etico-sociale, poiché la percezione della corruzione come costume diffuso nella amministrazione degli interessi pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di comportamento radicalmente
antagonisti della legalità sostanziale, e profondamente offensivi della immagine
delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione dell’etica della funzione pubblica).
Al di là dell’enfasi posta sulla “necessità che occorre prevenire la corruzione e non solo reprimerla”, il disegno legislativo che nel 2013 è stato completato
dalle normazioni
previste e collegate alla legge-base15, evidenzia subito
legislatore, ovvero ipotesi di responsabilità con sanzioni di natura non patrimoniale ma incidenti sulla possibilità di esercizio di funzioni pubbliche” (Procuratore
Generale S. Nottola - Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 - Il
“doppio binario” della responsabilità amministrativa pag.18, Corte dei Conti, Roma 14 febbraio 2014”).
15
Nella legislazione cd “a raggiera” v. decreto legislativo 31 dicembre 2012,
n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di
ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6
novembre 2012, n. 190” ; decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino
della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni ; decreto legislativo 8
aprile 2013 n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di in-
l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva discontinuità nel panorama
normativo nazionale, nella quale il processo dinamico maturato sulle esperienze
interne è orientato nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma, rivolte al miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica
16
.
I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi in-
terpretativi degli strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in senso
lato, si ricongiungono alla nuova concezione della trasparenza nelle attività amministrative, la quale diviene il naturale habitat normativo indicato quale “livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili, ai sensi dell’art.
117, secondo comma, lettera m) della Costituzione” (artt. 11 e 16 decreto legislativo 27 ottobre 2009 n.150).
Le disposizioni di prevenzione della corruzione si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni, tra queste comprese le società a partecipazione pubblica
(art. 1 comma 59)17, perché contengono norme di diretta attuazione del principio
di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. , che comprende -nella sua nuova formulazione- l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico
18
.
Nell’impianto delle misure di prevenzione e di contrasto, la corruzione intesa come sistema di percezioni misurabili, possiede una dimensione lata, e diviene sinonimo di favoritismo, clientelismo, deviazione del sistema procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di interessi privati che
ottengono posizioni di dominio contrattuale e di mercato.
Tuttavia, molte disposizioni recepite nella legge 190/12 operano il riferimento espresso alla disciplina penale della corruzione, e dei reati contro la P.A.,
carichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo
pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012,
n. 190” ; D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 165
del 2001, come sostituito dalla l. n. 190 “Codice di comportamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni”.
16
V. Primo Rapporto A.N.AC. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre
2013.
17
V. inoltre art 11 comma 2, D.Lgs. 33/13 cit. : “Alle società partecipate dalla
pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 ed alle società da esse controllate ai
sensi dell’art. 2359 del codice civile si applicano, limitatamente alla attività di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea, le disposizioni dell’art.1 commi da 15 a 33 della legge 6 novembre 2012 n.190”.
18
Art. 97 comma 1 cost. “Le pubbliche amministrazioni in coerenza con
l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.
18
e talvolta contengono anche il riferimento all’accertamento del fatto criminoso
con sentenza definitiva.
Rimane -quindi- rimessa alle interpretazioni che formeranno il diritto cd.
vivente la possibilità di applicare i singoli istituti, utilizzando il principio di economicità al fine della individuazione dei comportamenti affini e similari a quelli
tipicamente devianti dalla buona amministrazione, già sanzionati dal diritto penale
19
.
6.1. Programmazione a cascata e progettazione a rete.
La legge n.190./2012 cit., fonda il nuovo sistema di contrasto della illega-
lità amministrativa sulla predisposizione di una architettura contraddistinta dalla
integrazione tra strumenti e finalità, non solo repressive, ma soprattutto preventive e dissuasive.
L’effettività del modello di prevenzione delineato nelle scelte legislative si
basa su un modello di programmazione “aperto” ed “a cascata”, governato con
l’approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), il quale orienta con
puntuali indicazioni i contenuti dei PTPC delle singole amministrazioni.
Gli strumenti di programmazione assumono una rilevanza fondamentale
nel sistema delineato dal legislatore, poiché il primo (PNA) assicura il coordinamento delle strategie nazionali e internazionali di prevenzione della corruzione
nella pubblica amministrazione, mentre il secondo (PTPC) individua, sul fondamento del primo (PNA), i rischi specifici di corruzione nell’ambito della singola
amministrazione e gli interventi ritenuti necessari per la prevenzione.
Ma il modello organizzativo di prevenzione e di contrasto della corruzione
si esplica soprattutto attraverso un disegno complesso di relazioni a rete tra molteplici attori con ruoli diversi redistribuiti per molteplici articolazioni tra: Comitato
interministeriale, Governo, Dipartimento della Funzione Pubblica, Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP),
Corte dei Conti, Prefetti, ed inoltre all’interno delle singole amministrazioni, Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPC), responsabile della trasparenza ed Organismo indipendente di valutazione (OIV).
19
Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo
delle situazioni in cui –a prescindere dalla rilevanza penale- venga in evidenza un
malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite (v. Circ. DPF n.1-4355 del 25.1.13).
Le strategie operative riferibili alle particolarità delle singole amministrazioni discendono -però- dalla figura organizzativa del RPC, in difetto della quale
la progettazione a rete sarebbe incompleta ed inefficace.
Il sistema descritto, presenta all’ufficio del pubblico ministero una nuova
rete di fondamentali relazioni organizzative e programmatiche.
7. La giurisdizione sui conflitti e la giurisdizione sui diritti negli orientamenti della Corte Costituzionale.
La disamina degli orientamenti adottati dalla Corte Costituzionale nelle materie direttamente od indirettamente riconducibili alla contabilità pubblica, consente di individuare una molteplicità di decisioni nelle quali il ruolo di Giudice dei
diritti si combina con il ruolo di Giudice dei conflitti, al fine di risolvere i dubbi interpretativi insorti sull’ambito dei poteri e delle funzioni esercitabili, con frequenza nei rapporti legislativi e/o finanziari tra Stato e Regioni
20
.
In tal modo, nel “policentrismo normativo” , a definitivo chiarimento dei limiti della competenza legislativa regionale sull’ordinamento dei propri uffici, senza ammissione di alcun profilo di ingerenza nell’ordinamento civile dello Stato, la
Corte costituzionale ha ribadito che nessuna fonte regionale può introdurre cause
di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di
materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Ed in particolare, nella disciplina della responsabilità amministrativa, -sulla
quale i profili sostanziali incidono su situazioni soggettive riconducibili alla materia dell’«ordinamento civile»-, la potestà legislativa regionale (in materia di ordinamento dei propri uffici) può esplicarsi sulla disciplina del rapporto di impiego o
di servizio dei propri dipendenti, con la previsione di obblighi la cui violazione
20
“Particolari difficoltà derivano poi dal fatto che 1'ordinamento giuridico, specie nel settore del diritto amministrativo, molto ha perso nei tempi recenti in
termini di chiarezza e coerenza, anche per effetto del "policentrismo o multilivello normativo", dal quale è attualmente caratterizzato. Nell'applicazione delle leggi siamo infatti chiamati sempre più di frequente a colmare lacune, risolvere antinomie, chiarire ambiguità spesso volute dallo stesso legislatore, applicare a casi
concreti leggi che contengono solo proclami programmatori” (Pres. G. Giovannini, Discorso per l’insediamento e l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2013).
20
comporti responsabilità amministrativa, ma non può tuttavia incidere sul regime
di quest’ultima (Corte Cost. sentenza n. 19/2014).
In un'altra prospettiva di analisi, sempre incentrata sui limiti dei poteri,
questa volta di natura istruttoria ed investigativa, la Corte Costituzionale, ha
preliminarmente fissato il principio che il conflitto di attribuzione non può risolversi in uno strumento improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, ed ha poi –incidentalmente- negato il vizio della finalità meramente esplorativa nell’ampliamento documentale e temporale delle indagini avviate dal pubblico ministero della Corte dei conti, sul presupposto di una notizia
di danno erariale, qualificata da elementi specifici e concreti, all’infuori di semplici ipotesi o congetture (Corte Cost. sentenza n. 252/13).
Ed ancora sui rapporti tra fonte normativa statale e fonte normativa regionale, la giurisprudenza costituzionale ha affermato importanti principi che consolidano gli spazi e le aree d’intervento, occupati dall’esercizio delle funzioni di controllo e di giurisdizione della Corte dei conti.
Infatti, il Giudice costituzionale, confermando la rilevanza espansiva dei
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, i quali sono in sé
idonei a vincolare il legislatore regionale, anche se trattasi di Regione ad autonomia speciale, ha indicato nella legge n. 213/2012 cit. la fonte normativa che
ha completato la configurazione del sindacato generale ed obbligatorio, riservato
alla Corte dei conti, sui bilanci preventivi e consuntivi delle autonomie territoriali,
ai fini del rispetto del patto di stabilità interno e degli equilibri della finanza pubblica (Corte Cost. sentenza n. 60/2013).
Quindi, nel primo scrutinio di legittimità costituzionale della legge 213/12
cit., la Corte costituzionale ha premesso che la funzione di controllo sugli equilibri di bilancio spettante alla Corte dei conti è stata –già- espressamente estesa a
tutti gli enti territoriali dall’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ai fini del coordinamento della finanza
pubblica, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
Su tale premessa normativa, l’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali,
nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012),
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012 n. 213, ha rafforzato i
controlli attribuiti alle sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci preventivi
e sui rendiconti consuntivi degli enti locali, ai fini della verifica degli equilibri di
bilancio, in esito ai quali – in caso di mancato adeguamento dell’ente locale alle
pronunce di accertamento di irregolarità contabili o di eventuali scostamenti dagli
obiettivi di finanza pubblica – è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per
i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
Pertanto, il quadro normativo delineato, cosi come interpretato dalla giurisprudenza
costituzionale,
non
consente
di
ricondurre
in
via
esclusiva
all’amministrazione regionale o provinciale alcuna forma esclusiva di esercizio
delle funzioni di controllo e di vigilanza sul conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica degli enti locali e delle aziende sanitarie.
E sempre nel medesimo quadro normativo, completato ed esattamente delineato nella legge 2013/12, la “scelta di fondo” operata dal legislatore nazionale
la quale, per il necessario rispetto dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall’appartenenza all’Unione europea e dell’equilibrio di bilancio, prevede anche
una serie di risparmi relativi al funzionamento del sistema politico (cd. costi della
politica), è pienamente legittima perché la specificità e la puntualità delle prescrizioni, è giustificata da un evidente rapporto di co-essenzialità e di necessaria
integrazione con il principio di coordinamento della finanza pubblica.
Cosicché, l’istituzione del Collegio di revisori presso le Regioni ordinarie,
consente alla Corte dei conti, nella qualità di organo dello Stato-ordinamento, il
controllo complessivo della finanza pubblica per tutelare l’unità economica della
Repubblica (art. 120 Cost.) ed assicurare, da parte dell’amministrazione controllata, il “riesame” diretto a ripristinare la regolarità amministrativa e contabile»
(Corte Cost. sentenza n. 23/2014 sulle spese della politica nel D.L. n. 174/12
conv. in legge n. 212/13 cit.).
7.1. Gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale sulle società in house.
Per completare l’individuazione delle decisioni più importanti sulle relazioni
normative tra ordinamento nazionale ed ordinamento regionale, con particolare
riferimento al coordinamento della finanza pubblica ed alla perimetrazione delle
22
materie di contabilità pubblica, non può omettersi l’orientamento interpretativo
sulla disciplina delle società pubbliche operanti in house contract.
E’ –innanzitutto- integra la facoltà del legislatore nazionale di adottare una
disciplina ad evidenza pubblica per l’affidamento di servizi pubblici, che preveda
regole concorrenziali aventi maggiore estensione rispetto a quella richiesta dal
diritto comunitario.
Così come rimane integro il principio comunitario secondo il quale i presupposti della gestione in house, che condizionano la possibilità dell’affidamento
contrattuale diretto21, debbano essere interpretate in senso restrittivo, perchè
l’in house providing costituisce un’eccezione alla regola generale dell’affidamento
a terzi mediante gara ad evidenza pubblica.
L’eccezione è giustificata dallo stesso diritto comunitario sul rilievo che l’in
house contract configuri -nella sostanza dello scambio negoziale- un rapporto
contrattuale interno tra aggiudicante ed affidatario, perché quest’ultimo è, in
realtà, solo la longa manus del primo.
Tali premesse, tuttavia, non escludono che le società in house debbano essere assoggettate al patto di stabilità interno, perché una diversa disciplina che
privilegi tali società pubbliche nei confronti dell’Amministrazione aggiudicante,
sarebbe in contrasto con il diritto comunitario, in quanto consentirebbe di scindere le due entità, determinando un ingiustificato favor, derivante proprio dalla disapplicazione della disciplina del patto di stabilità interno.
Tale disciplina deve, invece, estendersi all’insieme delle spese e delle entrate dell’ente locale, perché non è funzionale alle finalità di controllo della finanza pubblica e di contenimento dei costi, l’apertura di spazi interpretativi verso
possibili forme di elusione dei vincoli fissati dallo stesso patto di stabilità.
Fermo quindi il principio dell’assoggettamento delle società in house al patto di stabilità interno, rimane al «coordinamento della finanza pubblica» di cui al
comma terzo dell’art. 117 Cost. , nel quale lo Stato non può ricorrere alla potestà regolamentare, la individuazione degli strumenti normativi ed amministrativi
da utilizzare per la specificazione delle disposizioni applicative (Corte cost. n.
46/2013).
21
Le tre condizioni normative sono : 1) il capitale totalmente pubblico; 2) il
controllo esercitato dall’aggiudicante sull’affidatario di “contenuto analogo” a
quello esercitato dall’aggiudicante stesso sui propri uffici; 3) lo svolgimento della
parte più importante dell’attività dell’affidatario in favore dell’aggiudicante).
Dunque,la finalità interpretativa principale -evidenziata nella giurisprudenza
costituzionale- è quella di impedire che le società a partecipazione pubblica che
svolgano servizi strumentali per le pubbliche amministrazione, approfittino del
vantaggio derivante da tale rapporto, operando sul mercato con effetti distorsivi
sulla libera concorrenza.
Ma la finalità interpretativa è anche quella di garantire -al contempo- che i
medesimi organismi costituiti in forma societaria concentrino lo scopo sociale
sulla “attività amministrativa svolta in forma privatistica” nei confronti delle medesime amministrazioni.
Il
conseguimento
di
entrambe
le
finalità
interpretative
consente
all’ordinamento statale di conformarsi alla normativa europea mirata a prevenire,
e ad evitare che l’impresa pubblica possa godere di regimi privilegiati.
Quanto poi ai rapporti con le autonomie regionali, è oramai consolidato
l’orientamento della giustizia costituzionale, secondo il quale il legislatore statale
può, con disciplina di principio, imporre alle Regioni e agli enti locali, per fini di
coordinamento finanziario connessi ad obiettivi nazionali condizionati dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, che si traducano in limitazioni indirette all’autonomia di spesa.
Tali
vincoli
possono
considerarsi
conformi
alle
esigenze
di
tutela
dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscano un “limite
complessivo, che lascia agli stessi enti ampia libertà di allocazione delle risorse
fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa”. Pertanto, le norme statali sono costituzionalmente legittime nella misura in cui si limitino a porre obiettivi di contenimento della spesa, senza prevedere in modo esaustivo strumenti e modalità, in
modo che rimanga lo spazio aperto all’esercizio dell’autonomia regionale e locale
(Corte Cost., sentenza 23 luglio 2013 n. 229; sentenza 24 luglio 2013, n. 236).
7.2. Gli indirizzi della giurisprudenza costituzionale sulla effettività della
copertura finanziaria nelle leggi di spesa.
Altrettanto importanti, sotto il profilo della affermazione dei principi fondamentali per le garanzia di equilibrio e di trasparenza dei bilanci pubblici, sono gli
orientamenti della Corte Costituzionale dedicati alla copertura finanziaria delle
leggi che introducono nuove, o maggiori spese.
In risalenti decisioni, la giurisprudenza costituzionale ha già compendiato le
regole interpretative necessarie al sindacato di conformità della legislazione re-
24
gionale al principio di copertura finanziaria specificato dall’art.81 quarto comma
Cost., sottolineando come l’equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici, non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa con
il limite dello stanziamento, ma si realizza anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti da nuove disposizioni, da effettuare in
modo credibile e ragionevole secondo le regole dell’esperienza e della pratica
contabile, salvaguardando la gestione finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze
passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi (v. ab imis sentenza
n. 70 del 2012).
Nella giurisprudenza costituzionale dell’anno 2013 le regole ed i criteri contabili, discendenti dal principio fondamentale dell’equilibrio di bilancio e della copertura della spesa, sono stati applicati all’avanzo di amministrazione, ai residui
attivi del rendiconto finanziario regionale, ed ai piani di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria.
In particolare, sulla utilizzazione dell’avanzo di amministrazione, il Giudice
costituzionale ha evidenziato che “il bilancio non può essere articolato in maniera
tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura di determinate e specifiche
spese, salvi i casi di espresso vincolo disposti dalla legge per alcune tipologie di
entrate”, sussistenti nelle ipotesi dei tributi di scopo,dei mutui destinati
all’investimento, e dei fondi strutturali di provenienza comunitaria (sentenza
250.13 dep. 25 ottobre 2013 Pres. Silvestri, Red. Carosi).
Mentre, sulla quantificazione dell’avanzo di amministrazione, la dimostrazione analitica dei crediti e delle somme da riscuotere, iscrivibili nelle partite dei
residui attivi , costituisce un principio contabile fondamentale, idoneo ad assicurare la certezza e l’attendibilità delle risultanze della gestione economica e finanziaria.
Sul punto in questione, non può omettersi di considerare come “la prevenzione di pratiche contabili –ancorché formalizzate in atti di natura legislativa– suscettibili di alterare la consistenza dei risultati economico finanziari degli enti territoriali, sia un obiettivo prioritario al centro dell’evoluzione legislativa determinatasi in materia” (sentenza 13 giugno 2013 n.138.2013 Pres. Silvestri, Red. Carosi).
Ed infine, dalla interpretazione del principio di equilibrio di bilancio ex art.
81 quarto comma cost. , e dalla sua applicazione al contenuto complesso della
disciplina dei piani di rientro dai disavanzi sanitari, discende il divieto assoluto di
estendere il finanziamento a servizi non espressamente previsti, poiché altrimenti sarebbe pregiudicato il processo di risanamento, fondato sul rigoroso percorso
di selezione dei servizi finanziabili a garanzia dei livelli essenziali di assistenza
(sentenza 51/13 dep. 28 marzo 2013 Pres. Mazzella, Red. Carosi).
8. Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella giurisprudenza della Corte di Cassazione.
Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione esprimono significative linee di tendenza rivolte ad un ambito molto eterogeneo di fattispecie,
sulle quali i criteri di riparto della giurisdizione sono elaborati ed applicati – con
particolare rigore – al fine di ricondurre alla giurisdizione della Corte dei conti i
fatti, gli atti ed i comportamenti, attraverso i quali si manifesta la gestione patrimoniale e finanziaria degli interessi pubblici.
Purtroppo, nonostante la natura organica e sistematica da lungo tempo
conferita a tale assetto di principi giurisprudenziali, e la puntualità delle risposte
direttamente fornite, o comunque desumibili dai criteri di riparto, considerati
prima nel loro insieme e poi singolarmente, i dibattiti d’opinione sulle attribuzioni
della Corte dei conti continuano a riproporre dubbi ed atteggiamenti critici
sull’assenza di limiti veri ed efficaci apposti alle interpretazioni espansive della
giurisdizione finanziaria.
Tuttavia, la semplice menzione in tali dibattiti della presenza delle garanzie amministrativo-contabili in contesti strategici alla gestione delle risorse pubbliche, dovrebbe già essere di per sé sufficiente a dissolvere qualsiasi dubbio sulla necessità oltre che sulla opportunità degli strumenti di tutela finanziaria, qualificati da neutralità ed oggettività.
Il Giudice della giurisdizione è particolarmente impegnato nella elaborazione e nella specificazione dei criteri di mediazione delle competenze ridistribuite tra più Ordini di Giurisdizione, i quali sono definiti con una continua ricerca di
appropriatezza
argomentativa,
al
fine
di
garantire
soluzioni
improntate
all’effettività ed alla pienezza della tutela giurisdizionale degli interessi pubblici,
evitando in tal modo duplicazioni o sovrapposizioni di giudizi, privi tra loro di
rapporti di reciproca integrazione.
Nella naturale oscillazione tra i diversi orientamenti, è sempre confermato
il superamento del rapporto di servizio inteso quale relazione bilaterale intersoggettiva (ord. Cass. Sez. Un. n 4511/2006), il quale consente la transizione verso
una concezione teleologico-funzionale caratterizzata da un criterio di collegamen-
26
to oggettivo con la giurisdizione finanziaria, nella quale viene in rilievo la sostanza delle regole di gestione e la natura pubblica delle risorse finanziarie, con ripercussioni sulla stessa nozione di danno alle pubbliche finanze, configurabile
nelle ipotesi di “eccesso di potere finanziario” viziate dalla “violazione degli obblighi nascenti dalla finalizzazione dell’impiego delle pubbliche risorse”.
Anche nella giurisprudenza di legittimità dell’anno 2013, le questioni sulle
quali si sono concentrate le maggiori attenzioni hanno come oggetto i profili della
estensione della responsabilità amministrativa nei confronti di soggetti che -con
varie forme, modi e titoli di legittimazione- entrano in rapporto di collaborazione
funzionale con la P.A. in relazioni alle finalità istituzionali di realizzazione degli
interessi pubblici.
La produzione di massime, di regole interpretative, di criteri astratti e di
principi applicativi, attribuisce alla giurisprudenza della Corte di Cassazione il
fondamentale significato della individuazione delle linee-guida, essenziali per
operare la lettura attuale e moderna delle aree di giurisdizione riservate alla Corte dei conti, e per prevenire e/o dirimere i contrasti d’orientamento.
Senonchè, anche negli orientamenti del 2013, la condivisione estensiva del
rapporto di servizio con la P.A. riceve una palese contro-spinta nei criteri
d’ermeneutica giuridica utilizzati per la interpretazione del complesso fenomeno
delle attività d’impresa e delle attività di rilevanza economica della pubblica amministrazione, soprattutto in relazione alla configurazione giuridica assunta dalla
società di capitali a partecipazione pubblica.
8.1. La generalità della giurisdizione contabile nelle materie di contabilità pubblica.
Nel riordino e nella razionalizzazione dei criteri di ripartizione della giurisdizione, elaborati dalla Corte di cassazione, emergono opzioni e tendenze interpretative, le quali devono assoggettarsi ad attenta e meticolosa analisi, non solo per
la particolare rilevanza degli interessi finanziari sottesi alle tipologie dei casi controversi, ma soprattutto per l’elevato rischio che la contro-spinta limitativa del
sindacato giurisdizionale della Corte dei conti, possa produrre l’effetto improprio
della costituzione di insidiose aree protette da immunità di fatto.
Tale risultato nell’elaborazione, nell’interpretazione e nell’applicazione dei
criteri di riparto di giurisdizione, sarebbe in palese contrasto con la sopravvenienza della legislazione anticorruzione, espressamente ampliativa del perimetro
delle pubbliche amministrazione, per fini di etica, legalità e trasparenza finanziaria (v. supra par. 6).
Ciò che nella giurisprudenza della Corte di cassazione appare contraddittorio, recessivo ed oscillante, e comunque non più appartenente al tessuto consolidato delle motivazioni, è la natura esclusiva della giurisdizione della Corte dei
conti nelle materie di contabilità pubblica.
Il Giudice di legittimità ,infatti, non è più ritornato ad affermare -neppure
incidentalmente- la natura espansiva delle materie di contabilità pubblica, né a
riconoscere nella Corte dei conti il «giudice naturale della tutela degli interessi
pubblici e della tutela da danni pubblici» .
Infatti, le più recenti affermazioni sulla riconduzione alla Corte dei conti
della posizione di giudice naturale della contabilità e della finanza pubblica, condizionano alla interpositio legislatoris “in positivo” la sussistenza della giurisdizione, quando invece nel passato più recente l’art. 103 cost. è stato ritenuto capace
di spontanea forza attrattiva, salva la interpositio legislatoris “in negativo” mirata
alla sottrazione puntuale di specifiche materie secondo criteri di ragionevolezza
normativa.
Tale tendenza interpretativa presenta molteplici profili di disallineamento e
di disarmonia con l’interpretazione evolutiva delle materie di contabilità pubblica,
proposta dalla stessa Corte dei conti nell’esercizio delle nuove competenze di
giurisdizione esclusiva.
Ed infatti, le Sezioni Riunite in speciale composizione, sul fondamento delle
recenti riforme della pubblica amministrazione, hanno ritenuto che, “le materie di
contabilità pubblica possono ora correttamente e positivamente individuarsi in un
organico corpo normativo, inteso alla tutela dell’integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale, che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali, similmente a quanto, del
resto, avviene per i cosiddetti blocchi di materie riservati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Corte Cost. n. 204/2004). Che, poi, le materie della contabilità pubblica abbiano un impatto trasversale su tutte le altre giurisdizioni è un dato non revocabile in dubbio, il quale esige estrema cura nella
delimitazione delle rispettive sfere di giurisdizione” (sentenza n.2/2013/EL) .
Diviene ,dunque, necessario procedere verso soluzioni di migliore bilanciamento tra le esigenze di specialità degli strumenti di tutela nelle materie di contabilità pubblica, che si muovono verso il diritto di sequela delle risorse collettive,
28
e le esigenze di generalità della giurisdizione ordinaria, che si muovono –
viceversa- verso la applicazione diffusa del diritto comune, con una troppo rigorosa riduzione dei criteri di differenziazione del sindacato sulla finanza pubblica.
8.2. I criteri di riparto della giurisdizione nei confronti delle società
a partecipazione pubblica.
Anche nella giurisprudenza dell’anno 2013, la Corte di Cassazione ha utilizzato la distinzione tra il danno arrecato alla partecipazione di capitale del socio
pubblico (danno erariale alla P. A.), ed il danno cagionato direttamente alla società partecipata, e solo indirettamente al patrimonio pubblico (danno al patrimonio sociale).
Su tale distinzione opera il criterio innovativo della ripartizione di giurisdizione tra Corte dei conti e Giudice ordinario, poiché solo il danno al patrimonio
pubblico (o danno alla partecipazione sociale-pubblica) è assorbito dalla cognizione del Giudice della finanza pubblica, mentre viceversa il danno diretto solo ed
esclusivamente al patrimonio sociale (danno societario) è attratto dagli strumenti
di tutela civile-risarcitoria riservati alla competenza del Giudice ordinario, salva la
posizione di vigilanza della giurisdizione finanziaria sull’eventuale omesso esercizio dei diritti dell’azionista pubblico per il ripristino del valore della propria partecipazione (cd. tutela di secondo grado).
Ma i nuovi criteri di ripartizione della giurisdizione tra AGO e CdC , fondati
sulla distinzione tra il danno al patrimonio sociale (danno alla società partecipata) ed il danno al patrimonio pubblico (danno alla partecipazione pubblica) , continuano ad essere chiosati dalla giurisprudenza della Corte dei conti come un ritorno a logiche di limitazione dei poteri di cognizione del Giudice della Finanza
Pubblica, il quale deve arretrare l’ambito delle proprie attribuzioni laddove il
comportamento indagato per lesività finanziaria sia riconducibile ad atti di gestione societaria.
Nella
sostanza
dei
fatti
processuali
,
l’indirizzo
estensivo
mirato
all’ampliamento dell’area delle patologie gestionali assorbite dalla giurisdizione di
responsabilità amministrativo-contabile della Corte dei conti (cd. diritto di sequela delle risorse pubbliche), è interrotto dalla utilizzazione di criteri correttivi laddove
le
fattispecie
viziate
da
illiceità
dannosa,
insorgano
nell’ambito
dell’amministrazione di società a partecipazione pubblica.
Sulla natura delle società pubbliche, la Corte di cassazione –pur ammettendo la diffusione di indici normativi di pubblicità reale che includono tali sog-
gettività nel bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni- ha ripristinato
gli orientamenti originari e risalenti, fondati sulla natura neutrale dello strumento
societario, e sulla sua appartenenza alla disciplina di diritto comune, nella quale
sussistono già disposizioni speciali , applicabili alla ipotesi che della neutralità
dello strumento partecipativo si avvalgano gli enti pubblici (art. 2449 cod. civ.
“società con partecipazione dello stato o degli enti pubblici”) .
Pertanto, la neutralità dell’istituto giuridico, e l’alterità soggettiva tra le
persone fisiche e giuridiche che assumono la qualità di soci –da un lato-, e la società costituita per effetto del conferimento di capitali -dall’altro lato-, inducono
alla conclusione secondo la quale “il danno cagionato dagli organi della società al
patrimonio sociale, che nel sistema del codice civile può dar vita all'azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella dei creditori sociali, non è idoneo
a configurare anche un'ipotesi di azione ricadente nella giurisdizione della Corte
dei conti : perché non implica alcun danno erariale, bensì unicamente un danno
sofferto da un soggetto privato (appunto la società), riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci -pubblici o privati–
“ (Cass. Sez. Un. n.26283/13).
8.3. L’anomalia delle società in house. Concezione estensiva e contro-spinta limitativa del rapporto di servizio.
Tuttavia nell’ambito del complesso fenomeno delle società pubbliche, con
particolare riferimento alle procedure di evidenza pubblica, è possibile operare la
distinzione tra : l'affidamento a società totalmente estranee alla pubblica amministrazione, l'affidamento a società con azionariato misto- in parte pubblico ed in
parte privato- ed infine l'affidamento a società c.d. in house.
E proprio in tale ultima distinzione, ma solo nei limiti di tale ultima distinzione, è possibile squarciare il velo dell’apparente alterità soggettiva, poiché il
fenomeno dell’in house providing è -nella realtà dei fatti- un fenomeno interno
all’amministrazione, la quale si avvale di una longa manus per realizzare le proprie finalità istituzionali.
Dunque, la società in house, come evidenziato dalla sua stessa denominazione, non è un'entità in grado di collocarsi al di fuori dell'ente pubblico, il quale
ne dispone -viceversa- come di una propria articolazione interna, cosicchè l'affidamento pubblico “in house contract” non consente di configurare un rapporto
contrattuale intersoggettivo (v. Corte cost. n. 46/13, cit.), e "l'ente in house non
può ritenersi terzo rispetto all'amministrazione controllante, ma deve viceversa
30
considerarsi come uno dei servizi propri dell'amministrazione stessa" (Cass. Sez.
Un. 26283/13 cit. ).
Dalla sussistenza di tali condizioni oggettive e soggettive, consegue che gli
organi delle società in house , essendo assoggettati a vincoli gerarchici nei confronti della pubblica amministrazione, non possono essere considerati quali amministratori dotati di autonomia gestionale ed operativa (sia pure in eterodirezione), ma devono –viceversa- ritenersi personalmente legati da un vero e
proprio rapporto di servizio, come accade per i dirigenti preposti ai servizi erogati
direttamente dallo stesso ente pubblico.
Tuttavia, tale conclusione presuppone la compresenza di tutti i requisiti
strutturali della società in house, da assoggettare a rigoroso accertamento processuale, al fine di verificare : I) la interezza e la integralità della partecipazione
pubblica,senza deroghe delle disposizioni statutaria in favore della cedibilità delle
quote a privati; II) l'esercizio dell'attività ,in prevalenza qualitativa, a favore degli stessi soci pubblici ; III) ed infine, la sottoposizione al controllo analogo a
quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici, senza alcuna analogia od affinità con la etero-direzione del gruppo d’impresa(v. anche Cass. Sez. Un.
26936/13, e 3201/14).
Sotto il profilo delle condizioni funzionali, il requisito della prevalente destinazione delle attività principali in favore dell'ente o degli enti partecipanti alla società , garantisce che le ipotetiche attività accessorie, oltre ad essere marginali –
per quantità e per qualità-, non siano tali da implicare una significativa presenza
della società in regime di concorrenza con altre imprese operanti sul mercato
della produzione dei beni o dei servizi.
Poiché altrimenti si costituirebbero situazioni di commistione e di confusione gestionale, sintomatiche della distorsione della libera concorrenza nel mercato, e contrarie al diritto comunitario.
8.4. I punti critici : l’evoluzione delle materie di contabilità pubblica.
Gli orientamenti della Corte di cassazione, sulle società pubbliche- in generale-, e sulle gestioni in house -in particolare-, si propongono di ricondurre la soluzione del problema del riparto di giurisdizione entro un quadro coerente di
principi giuridici, e fondano le premesse argomentative sui lineamenti normativi
della materia, la quale non avrebbe ancora acquisito le “caratteristiche di un sistema conchiuso ed a sé stante”, ma continuerebbe ad apparire come “un insie-
me di deroghe alla disciplina generale, sia pure con ampio ambito di applicazione”.
La natura frammentaria della normativa, la quale è il risultato dell’impulso
di risposta ad esigenze contingenti di finanza pubblica, non consentirebbe -ad
avviso del Giudice di legittimità- di andare “oltre il dettato della singola disposizione” al fine di riconoscere la giurisdizione generale della Corte dei conti.
Pertanto, all’interprete non rimane che adeguarsi alla “drastica alternativa”,
la quale consente la giurisdizione sulla finanza pubblica nella ipotesi delle società
in house (individuate per requisiti rigorosamente specificati), oppure ancora nelle
sole ipotesi nelle quali sussistano “previsioni normative che eccezionalmente lo
stabiliscano, quantunque si tratti di danno arrecato ad un patrimonio facente capo non già ad un soggetto pubblico bensì ad un ente di diritto privato”.
La presa d’atto degli orientamenti della Corte di cassazione, non può tuttavia servire a dimenticare il compito fondamentale dell’interprete, che è quello di
elaborare criteri organici e sistematici di applicazione delle disposizioni normative, proprio in quelle materie nelle quali la legislazione sia viziata da lacune e da
contraddizioni discendenti dalla frammentarietà, e dalla discontinuità della disciplina vigente.
Dunque, nella formazione della giurisprudenza della Corte dei conti , non
può essere ignorata la molteplicità delle fonti del diritto , le quali -sia pure con
modi e contenuti eterogenei ed asistematici22- hanno da tempo ampliato il perimetro delle pubbliche amministrazioni, includendovi non solo le società per azio-
22
V. ,in particolare, la legge 6 luglio 2012 n. 94 per l'inclusione delle società a
partecipazione pubblica nel novero delle amministrazioni pubbliche, alle quali si
estende l'opera di supervisione, monitoraggio e coordinamento nell'approvvigionamento di beni e servizi, demandata al commissario straordinario nominato dal
Governo; l'art. 147-quater- TUEL, introdotto dal d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni nella legge 7.12.12.n. 213, per l'assoggettamento delle società partecipate a vincoli economici derivanti dal c.d. patto di stabilità e per i
conseguenti maggiori controlli, da parte degli enti pubblici partecipanti; l'art. 4
d.l. 6 luglio 2012 n. 95 convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2012 n.
135, per le regole particolari in tema di nomina e di compensi spettanti ai componenti dei consigli di amministrazione ed ai dipendenti delle società a partecipazione pubblica, con la espressa previsione della responsabilità “a titolo di danno
erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati"
nell’ipotesi di “violazione dei vincoli di spesa stabiliti dai commi precedenti”.V.
anche Art. 49 bis - Misure per il rafforzamento della spending review- in decretolegge 21 giugno 2013, n. 69, coordinato con la legge di conversione 9 agosto
2013, n. 98, recante: «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia».(cd. Decreto del fare).
32
ni a partecipazione pubblica
23
, ma anche tutte le soggettività private beneficiarie
a qualsiasi titolo di contributi, sovvenzioni, sussidi e provvidenze pubbliche, nazionali e comunitarie
24
.
Ed allora, il punto centrale della questione continua a ruotare intorno alla
verifica ed alla individuazione del rapporto di servizio con la pubblica amministrazione. E sotto tale profilo, non può omettersi di rilevare che l’orientamento
limitativo della giurisdizione contabile sulle società pubbliche, continua a convivere con l’apertura verso un contenuto più ampio del mero rapporto di impiego,
il quale è avvicinato ad un rapporto collaborativo-funzionale, qualificato
dall’inserimento dell’agente nell’iter procedimentale o nell’apparato organico
dell’ente pubblico, al fine della positiva compartecipazione all’attività amministrativa .
Anzi, in tale ultimo contesto la Corte di Cassazione continua ad individuare
una varia ed alquanto vasta serie di ipotesi di responsabilità amministrativa, nelle quali il soggetto privato entra in contatto con le amministrazioni pubbliche per
la utilizzazione di risorse di provenienza pubblica (Cass. Sez. Un. n. 1774/2013).
E dunque ,in conclusione, purtroppo anche nella giurisprudenza della Corte
di Cassazione per l’anno 2013, come già nell’anno 2012, sono ricomparse motivazioni inconciliabili con il criterio delle “due anime” dell’impresa pubblica, corrispondenti a distinti settori di attività del medesimo ente, l’una dedicata al servizio pubblico espletato in concessione (no market), l’altra dedicata all’attività imprenditoriale svolta nel libero mercato (market).
Nelle ultime motivazioni dedicate alle società a partecipazione pubblica, la
mera soggettività di diritto privato sembra rappresentare in sé l’impedimento
formale ostativo alla giurisdizione finanziaria della Corte dei conti (v. già Cass.
Sez.Un. n.14957/2011), con un insidioso ritorno a sacche di immunità di fatto,
rese ancora più lesive della integrità dei bilanci pubblici, soprattutto in considerazione della progressiva emersione dei fenomeni di dissesto finanziario nella gestione del sistema delle partecipazioni pubbliche locali.
Ed infatti, per contrastare tale rischio, nell’attesa di un migliore approfondimento delle questioni e di un auspicato reviremènt negli indirizzi della Corte di
Cassazione, la giurisprudenza della Corte dei conti tende a ritenere che solo ed
23
V. nella legislazione anticorruzione gli artt. 1 comma 59 legge 190/12, ed
11 comma 2 D.Lgs. 33.13.
24
V. art. 26 D.Lgs. 33.13 cit.
esclusivamente la “attività in libera concorrenza ed in regime di stretto equilibrio
di bilancio, senza apporti finanziari a ripiano da parte dell’azionista pubblico, il
quale non è titolare di diritti o di poteri più ampi rispetto a quelli di qualsiasi altro
socio privato” rimanga esclusa dalla giurisdizione di responsabilità pubblica (v.
già sul punto Cass. Sez. Un. 7 luglio 2011 n.14957/11).
Peraltro, l’auspicato mutamento di indirizzo giurisprudenziale, non si fonda
su aprioristiche e precostituite preferenze in favore della Corte dei conti, ma su
una eterogenea gamma di decisioni nelle quali la ricerca dei caratteri identificativi della impresa pubblica, e dell’organismo di diritto pubblico, si concentra sulla
distinzione tra le società che svolgono attività di impresa da quelle che esercitano attività amministrativa, desunta da puntuali indici di riconoscimento normativo, quali : I) le modalità di costituzione; II) la fase dell’organizzazione gestionale; III) la natura dell’attività svolta; IV) ed il fine perseguito.
34
PARTE SECONDA
LE ATTIVITÀ INQUIRENTI NELL’ANNO 2013
1. Il flusso generale delle informazioni e delle investigazioni. Le notizie
di danno. Le evidenze istruttorie .
La descrizione ,con quadri di sintesi, dei risultati conseguiti e dei prodotti
sviluppati nell’esercizio delle funzioni inquirenti nell’anno 2013, consente la individuazione di molteplici linee di tendenza, e la specificazione delle aree di criticità
che richiedono l’orientamento degli accertamenti probatori.
La valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per
l’Emilia Romagna presenta ,con piena evidenza, la sussistenza di diversi indicatori convergenti sulla crescita qualitativa dell’organizzazione del lavoro, e sugli esiti
positivi realizzati nelle diverse aree di lavoro e d’intervento.
Il progressivo e lieve decremento (-12,1) del flusso informativo proveniente dalle notizie di danno (n.1341 nell’anno 2013 a fronte di n. 1.525 nell’anno
2012) può essere correlato a fattori normativi ed organizzativi, puntualmente individuabili
25
.
Infatti, il dato statistico in decremento per le notizie di danno, tendenzialmente conforme ai dati medi nazionali, non può essere disgiunto dall’impatto di
lungo periodo, discendente dall’applicazione dalla legge n.141.2009, che ha introdotto l’obbligo dei requisiti di specificità e di concretezza della notizia di danno, al fine dell’apertura dell’istruttoria e della validità degli atti d’accertamento
probatorio e documentale
26
.
A tale fattore di tipo normativo, si cumula un importante fattore di tipo organizzativo, poiché la sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di accertamento istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie
d’amministrazione -alcune delle quali risalenti a fattispecie pregresse-, hanno
25
Viceversa, le tabelle statistiche esprimono ,invece, gli incrementi percentuali nel biennio anteriore al 2011 (n.1467 nel 2009, n.1686 nel 2010, n.1778
nel 2011).
26
L’art. 17 comma 30-ter della legge 3 agosto 2009 n.102 di conversione del
decreto-legge 1 luglio 2009 n.78, così come modificato dalle disposizioni correttive contenute nel decreto-legge 3 agosto 2009 n.103, a sua volta convertito con
legge 3 ottobre 2009, n.141, nel testo finale coordinato dispone che: “Le procure
della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio
dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge”.
generato la necessità di scelte d’organizzazione fondate sulla concentrazione e
sulla riunione delle attività istruttorie, al fine di prevenire la duplicazione, la dispersione o la sovrapposizione degli accertamenti probatori.
La variabilità della copertura dell’organico dei Magistrati inquirenti, risoltasi
solo di recente con l’assegnazione di nuove risorse umane, ha indotto anche ad
una maggiore semplificazione nella gestione della fase di apertura delle istruttorie,mediante il ricorso alla pre-archiviazione di atti privi di immediata rilevanza
all’impulso investigativo.
Senza accantonare la rilevanza dei criteri quantitativi, in sé comunque
sempre significativi per la lettura complessiva dei dati statistici, la utilizzazione
dei criteri qualitativi consente di percepire la presenza degli indicatori di complessità istruttoria distinti per materia.
Infatti, nell’anno 2013 le attività inquirenti -considerate nella sostanza dei
contenuti, e sviluppate con le corrispondenti distinzioni per ambiti, per tipologie
e per materie-, presentano un raggio di apertura istruttoria su molteplici aree di
attività amministrativa, le quali hanno richiamato un’alta e costante attenzione
investigativa.
Risultano individuate diverse emergenze istruttorie, contraddistinte da tratti eterogenei tra loro, e su ciascuna vicenda gestionale, l’ufficio inquirente ha dedicato particolare metodologia per l’investigazione e gli accertamenti documentali.
La costante attenzione sulle attività in corso, e la percezione di diffuse
aspettative sulla celere definizione di accertamenti su fattispecie che coinvolgono
gli interessi generali della Comunità territoriale al buon andamento amministrativo ed alla sana gestione finanziaria di bilancio, ha indotto la programmazione del
lavoro su puntuali scelte di priorità. In tal modo, le energie investigative sono
state -in maggiore parte- orientate verso i fatti e gli eventi di maggiore rilievo,
sotto il profilo dell’entità delle risorse pubbliche impiegate, e della macroscopicità
delle violazioni di legge.
Nell’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidiana la percezione di condividere momenti di vita collettiva nei quali si fà particolarmente insistente, pressante e diffuso il bisogno di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche, senza sprechi, sperperi, e diseconomicità di qualsiasi genere, o dispersioni e sottrazioni di vantaggi ed utilità finanziarie e patrimoniali , da orientare –viceversa- in
favore del benessere comune, e del legittimo e lecito benessere individuale.
36
Tuttavia, ciò non ha causato alcuna impropria od improvvisa accelerazione
nell’andamento delle attività di accertamento e di investigazione, le quali sono
state sempre improntate a rigore probatorio, nella completa acquisizione di tutte
le informazioni necessarie alla valutazione della effettiva lesività finanziaria dei
fatti denunziati, al fine della prudente e ponderata definizione delle istruttorie
segnate dai criteri di priorità.
L’organizzazione complessiva delle attività di accertamento è stata agevolata dalla semplificazione della gestione dell’archivio istruttorio. Infatti, i provvedimenti di archiviazione (n.1393), adottati con la migliore organizzazione degli
accertamenti sulle fattispecie seriali, hanno numericamente superato le nuove
aperture istruttorie (n.1341), con il conseguente decremento percentuale delle
pendenze complessive. I nuovi criteri introdotti nella gestione dell’archivio istruttorio intendono contribuire alla ricerca di un tendenziale benessere organizzativo,
fondato su una più ragionevole proporzione tra i carichi di lavoro e le risorse
umane disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali provengono le
aspettative di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.
2. Le materie di particolare interesse trattate nei giudizi di responsabilità amministrativa e di conto giudiziale.
Di natura eterogenea sono le fattispecie in evidenza per la tipologia della
condotta e la rilevanza finanziaria dell’illecito.
Patologie significative sono state riscontrate negli accertamenti espletati
sugli ambiti di riscossione dei tributi e delle entrate comunali con il sistema della
concessione di servizio. In tali ambiti sono emerse molteplici fattispecie di omissione di riversamento delle riscossioni nel bilancio del Comune concedente. Tra
gli enti danneggiati dall’omesso riversamento delle entrate proprie, figurano anche i comuni di Crevalcore e di Guastalla, compresi tra quelli colpiti dai recenti
eventi sismici .
Nella materia in questione sono state pronunziate le seguenti sentenze :
- sentenza n.56/13 di condanna di Tributi Italia spa in favore del comune
di Crevalcore ad euro 54.469,06 per il danno erariale emergente, ed euro
3.000,00 per il danno da disservizio ;
- sentenza n.25/13 di condanna di Tributi Italia spa in favore del comune di
Forlì ad euro 2.187.712,04 per il danno erariale emergente, ed euro 100.000,00
per il danno da disservizio ;
- sentenza n.63/13 di condanna di Tributi Italia spa in favore del comune di
Varsi ad euro 154.080,06 per il danno erariale emergente, ed euro 7.000,00 per
il danno da disservizio
- sentenza n.130/13 di condanna della società DI.GE.P. srl in favore del Comune di Guastalla ad euro 117.589,45 per il danno erariale emergente, ed euro
10.000,00 per il danno da disservizio ;
Particolare interesse giuridico e rilevanza finanziaria assume ,anche, la
materia dei conti giudiziali sui proventi della gestione delle aree di parcheggio, in
relazione ai quali si collocano in evidenza le sentenze :
- n.90/13 di condanna di ATC spa al pagamento di euro 1.415.604,79 in
favore del Comune di Bologna;
- n.161/13 di condanna di ATC spa al pagamento di euro 6.489.574,27 in favore del Comune di Bologna.
Importanti principi sulla responsabilità amministrativa del giudice -in genere-, e sulla responsabilità patrimoniale per inadempimento degli obblighi di servizio nell’esecizio delle funzioni giudiziarie, sono contenuti nelle sentenze :
- n.101/13 di condanna in favore del Ministero della Giustizia al pagamento
della somma di euro 5.000,00 ;
- n.133/13 di condanna in favore del Ministero dell’Economia e Finanza al
pagamento di euro 3000,00 per il danno emergente, e di euro 2000,00 per il
danno da disservizio.
Inoltre, nella giurisprudenza della Corte regionale sussistono altre fattispecie di rilevanza finanziaria riconducibili ad illeciti di natura eterogenea, tra i
quali è presente la tipologia del danno da consulenza inutile (sentenza n.
48/2013 di condanna ad euro 47.736,00 in favore del Comune di Parma),
dell’assenteismo prolungato con simulazione di gravidanza (sentenza n.39/2013
di condanna ad euro 67.432,79 in favore dell’azienda Ospedaliera-Universitaria
di Bologna-Policlinico Sant’Orsola), e del danno all’immagine da reato (sentenza
n.17/2013 di condanna ad euro 50.000,00 nei confronti di docente univeristario
reo per illeciti penali contro la libertà sessuale; sentenza 57/13 di condanna per
deviazione strumentale di funzioni pubbliche elettive).
Di fondamentale importanza per l’orientamento delle attività di accertamento delle ipotesi di danno erariale sono i principi affermati sul rapporto la tra
38
retribuzione premiale ed il merito di gestione,al fine di individuare gli emolumenti
extra-ordinem viziati da illiceità dannosa (sentenza n. 9.14).
2.1. Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale
Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizio ed in corso
di trattazione processuale.
Tra di queste, a conferma degli indici di qualità delle istruttorie definite,
sono in evidenza :

la fattispecie della parziale inutilizzazione di un immobile acquistato
dall’INAIL a prezzo ipervalutato, con un contratto di compravendita di cosa futura per la sede dell’ufficio distaccato di Casalecchio di Reno. Il danno da sovraprezzo ed il danno da sovra-dimensionamento dell’immobile sono stati quantificati in complessivi euro 3.300.000,00 circa, con l’adozione di recente di misure
patrimoniali conservative;

le patologie di gestione contrattuale in appalti sopra soglia comunitaria
per la realizzazione della rete di trasporto urbana (TPGV). La istruttoria sulla vicenda cd. “Civis” , nella parte definita con citazione a giudizio, ha come oggetto
le condotte di gestione inerenti l’approvazione, intervenuta nel 2004, del progetto della metropolitana di Bologna. La approvazione progettuale, ha determinato
–nella zona ovest della città, tra porta San Felice e Borgo Panigale– la sovrapposizione del percorso della metropolitana, con il percorso del precedente contratto
di appalto relativo alla realizzazione del sistema di trasporto a guida vincolata su
gomma (Civis, appunto, o TPGV). L’atto di citazione contiene la contestazione
agli amministratori locali di avere deliberato con modalità e contenuti viziati da
illegittimità, irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà ed antieconomicità ; ed in
particolare di avere apportato una variante sostanziale al progetto “Civis”,contraria alla normativa vigente e allo stesso regolamento contrattuale; di
avere determinato la sovrapposizione tra i tracciati dei due sistemi di trasporto
pubblico; di avere cagionato la cancellazione del primo stralcio del TPGV (nella
direzione ovest) che diveniva, per ciò solo, inutile; di avere provocato, quale ulteriore effetto, il pagamento delle ingenti spese di progettazione di tale stralcio,
quantificate in euro 1.250.111,95. E’ in corso di definizione anche la istruttoria
sui costi contrattuali rimasti privi di utilità economica per opere, lavori e forniture, del valore complessivo di euro 90.000.000 mln circa. Gli atti consequenziali
sono tuttora in corso di definizione;

gli accertamenti sulle spese dei gruppi politici presso il Consiglio regiona-
le, con particolare riferimento al rimborso dei costi delle interviste rilasciate ad
organi
di
stampa
od
agenzie
televisive(cd.comparsate).
In
particolare,
nell’ambito degli accertamenti delegati dalla Procura della Corte dei conti alla
GdF, sull’utilizzo dei fondi assegnati ai gruppi politici presso il Consiglio regionale
dell’Emilia Romagna, è stata definita l’istruttoria per la parte relativa alle spese
di l’acquisto di spazi di programmazione, resi disponibili dalle emittenti radiotelevisive locali negli anni 2010, 2011 e 2012. La Procura ha emesso l’atto di citazione per i corrispettivi pagati sulla partecipazione a programmi di comunicazione politica o per la trasmissione di servizi informativi, nella misura risultante dai
rendiconti e dalla documentazione acquisita (circa euro 100.000 complessive). A
fondamento della domanda risarcitoria, la Procura regionale ha rilevato che la disciplina legislativa in materia di utilizzo dei contributi pubblici concessi ai gruppi
consiliari, prevede il rispetto del vincolo di destinazione alle spese di funzionamento. Inoltre, la disciplina vigente in materia di pluralismo nella programmazione delle emittenti radiotelevisive locali, ed i principi di obiettività e di imparzialità dell’informazione, finalizzati alla formazione della consapevolezza politica
del cittadino, non consentono di riconoscere la liceità del contratto con il quale,
un soggetto politico ed un’emittente radiotelevisiva, pattuiscano il pagamento di
una somma di denaro a fronte della partecipazione a programmi di informazione
o di comunicazione politica. L’unica ipotesi normativamente prevista (ma non riscontrata nei casi accertati) è, infatti, quella dei messaggi politici autogestiti a
pagamento, per i quali è necessaria la chiara indicazione della natura del messaggio e del committente. L’udienza di discussione del giudizio è fissata per il 9
luglio 2014. Le attività istruttorie proseguono per le altre spese dei gruppi consiliari, con particolare riferimento alle spese cd. di rappresentanza,in coordinamento informativo con la magistratura ordinaria. Gli accertamenti in corso di definizione sono incentrati sulla analitica verifica di pertinenza, inerenza e congruità di
ciascuna singola spesa, da valutare in relazione al quadro normativo vigente ed
alle disposizioni applicative di rilevanza interna ;

alcune fattispecie di illegittimo conferimento di incarichi fiduciari di staff ,
e di liquidazione di indennità dirigenziali in contratti a tempo determinato stipulati in difetto dei requisiti professionali prescritti dalla normazione vigente ;

molteplici fattispecie di cumulo di incarichi professionali e di incarichi
gestionali di tipo operativo/manageriale, in violazione delle disposizioni di legge
vigenti sul rapporto di lavoro a tempo pieno, accertate presso le Università degli
40
studi di Bologna e di Parma, già trattate con misure di sequestro conservativo. I
giudizi di merito sono tuttora in corso di trattazione, in talune ipotesi per importi
rilevanti;

diverse fattispecie viziate da palesi patologie di gestione nella riscossione
delle entrate patrimoniali e tributarie degli enti locali;

molteplici fattispecie di ammanco contabile e di sottrazione di fondi alla
destinazione vincolata, o di erogazione indebita di prestazioni pubbliche, con
modalità ed entità finanziarie che talvolta superano la classificazione tra i
fenomeni di corruzione cd. minima-pulviscolare.
3. Considerazioni di metodo e di orientamento delle attività inquirenti.
Il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a partecipazione pubblica locale, le quali hanno beneficiano di operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, ha richiesto l’incremento degli accertamenti documentali e probatori, al fine di verificare la effettiva utilità dei costi di gestione, e la eventuale
sussistenza di comportamenti elusivi del patto di stabilità.
Gli indici di priorità delle singole fattispecie sono demarcati dalla legislazione finanziaria improntata alla revisione ed al contenimento della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza di stati di decozione finanziaria, definiti con
dichiarazione di fallimento, dalla quale emergono palesi indizi di illegittimità nelle
pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.
Percentuali per l’anno 2013 in lieve decremento sull’anno 2012, sono riferibili alle denunzie per fatti di reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici in pregiudizio della pubblica amministrazione (n. 14 istruttorie nel 2009, n.
43 istruttorie nel 2010, n. 67 istruttorie nel 2011, n.88 istruttorie nel 2012, n.84
istruttorie nel 2013).
Tale fenomeno contraddistinto nel triennio 2010-2012, da incremento percentuale progressivo, è stato già supportato da strategie di contrasto fondate su
sinergie investigative e collaborative, tuttora operanti con l’Autorità giudiziaria
ordinaria, e con le stesse amministrazioni danneggiate.
Non è facile valutare i dati statistici per sviluppare il rapporto tra la corruzione cd. emersa e la corruzione cd. sommersa, ed anzi le più autorevoli fonti di
cognizione della materia indicano la elevata fallacità di qualsiasi sistema di misurazione fondato sulla percepibilità economica del grado di diffusione dei sistemi
corruttivi.
Appare ,quindi, opportuno accantonare l’accesso a tale tipo di valutazione
27
, e procedere comunque verso la intensificazione ed il perfezionamento delle
strategie di contrasto. E proprio sotto tale profilo, si osserva che con particolare
attenzione e puntualità , le Procure della Repubblica presso i Tribunali ordinari
hanno sempre trasmesso, l’informativa di reato ex art. 129 disp. att. cpp , prevista per i casi di esercizio dell’azione per responsabilità penale su fatti che ledono
gli interessi patrimoniali della pubblica amministrazione.
E sempre sotto il medesimo profilo di fondamentale rilevanza organizzativa
e funzionale, il protocollo d’intesa sottoscritto in data 19 giugno 2012, con il
coordinamento del Procuratore Generale della Repubblica di Bologna, tra i Procuratori della Repubblica del Distretto della Corte d’Appello, e la Procura regionale
della Corte dei conti per l’Emilia Romagna, ha prodotto immediati effetti positivi,
al fine di impostare su principi di leale cooperazione, di immediatezza e di semplificazione, i rapporti di scambio informativo ed investigativo sulle attività di
comune interesse.
Tale protocollo ha già superato la fase sperimentale, ed entra –adesso- nella successiva fase di perfezionamento delle modalità di cooperazione.
In relazione alla natura degli accertamenti probatori, ed in coincidenza alla
emersione di indici di aggravamento dei fenomeni devianti, riferiti a materie e/o
ad aree territoriali di gestione, la Procura Regionale ha progressivamente adeguato il raggio delle attività informative ed investigative.
In relazione alla provenienza soggettiva della denunzia, anche nell’anno
2013, tra le fonti delle notizie di danno continua a rilevarsi il fenomeno della ricorrente afferenza alla gestione degli interessi degli enti locali .
Nell’apertura dell’istruttoria, di significativo rilievo (n.80) sono le fattispecie
riscontrate con la notizia pubblicata dagli organi di Stampa, e qualificata da spe-
27
La Corte è fortemente sensibile all’allarme sulla corruzione sollevato anche
in sede europea, trattandosi di una tematica che, incidendo direttamente sulla
finanza pubblica, tocca il “core business” dell’Istituto, nel complesso delle proprie
funzioni. Quanto ai dati sull’incidenza della corruzione, devo appena sottolineare
che non sussistono criteri univoci sulla base dei quali elaborare credibili stime
quantitative; a maggior ragione risulta arduo esprimersi con riguardo alle dinamiche del fenomeno. È un’attività molto delicata, che impone serenità di giudizio
e che, quindi, per non indurre disorientamento e perplessità nell’opinione pubblica, richiede particolare sobrietà anche nella comunicazione (Pres. Squitieri- Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014, Corte dei conti, Roma 14
febbraio 2014).
42
cifici e concreti riferimenti alla vicenda di gestione ed al comportamento
d’amministrazione.
Nei rapporti con la Stampa , gli uniformi indirizzi di coordinamento adottati
dalla Procura Generale nel corso del tempo, sono sempre contrassegnati dalla rigorosa attribuzione all’Ufficio del Pubblico Ministero della posizione di “attento
osservatore esterno”, con i conseguenti profili di neutralità connessi alla rilevanza primaria della tutela della riservatezza, la quale impone una rigorosa etica
professionale improntata all’obbligo di segretezza sulle attività d’ufficio incidenti
su posizioni soggettive, che può ritenersi cessato solo con l’instaurazione del
giudizio pubblico di responsabilità amministrativa.
Tuttavia, nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di gestione
degli interessi pubblici, in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano
diffusi stati di disagio e di particolare attenzione, hanno indotto la Corte dei conti
a ricercare nel sistema della comunicazione istituzionale, strumenti di maggiore
apertura per la effettiva realizzazione del diritto d’informazione.
L’interesse alla esatta conoscenza delle attività orientate alla tutela delle
aspettative diffuse di protezione del diritto alla buona amministrazione, deve però- essere soddisfatto con garanzie di pieno ed oggettivo equilibrio, al fine di
assicurare la veridicità, l’appropriatezza e la inerenza della notizia al fatto meritevole di divulgazione e di conoscenza.
4. Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della trasparenza
finanziaria.
Nell’esercizio delle attribuzioni giurisdizionali, la Sezione giurisdizionale per
l’Emilia-Romagna ha restituito importanza ed attualità al giudizio di conto, da
annoverare tra gli strumenti fondamentali per conferire “certezza legale” alle gestioni pubbliche.
La obbligatorietà del giudizio di conto, e la sua indefettibilità ed inderogabilità, non può essere elusa con rappresentazioni sintetiche delle partite a “carico”
e delle partite a “discarico” dell’agente contabile, e richiede –pertanto- che tutti i
movimenti in entrata ed in uscita siano analiticamente descritti con la specificazione degli importi, della causale e dei capitoli ripartiti tra la parte dei residui e la
parte di competenza.
E dunque, l’inesatto adempimento dell’obbligo di resa del conto equivale
all’inadempimento degli obblighi gravanti sull’agente contabile, ed alla carenza di
“certezza” sulla legalità finanziaria della gestione pubblica.
Sull’estensione del giudizio, e sui requisiti formali e sostanziali per
l’adempimento dell’obbligo di resa del conto, nell’anno 2013 la giurisprudenza
della Corte dei conti -formatasi per l’importante contributo dato dalla Sezione
Giurisdizionale
per
l’Emilia-Romagna-
ha
consolidato
il
principio
dell’assoggettamento a giudizio di conto dei concessionari-gestori delle entrate di
pertinenza degli enti locali, poiché la nozione allargata di agente contabile comprende anche i soggetti privati che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico,
in armonia con l’art. 103 cost. , la cui forza espansiva costituisce criterio regolatore della materia.
In forza dei medesimi principi la giurisdizione di conto si estende nei confronti delle società private concessionarie della gestione di spazi di parcheggio
siti nel territorio comunale.
Il giudizio di conto comprende anche l’individuazione degli eventuali subagenti contabili, nella ipotesi in cui la società concessionaria del servizio si avvalga di soggetti terzi per la distribuzione e la vendita dei titoli di sosta, per la gestione dei diversi parcheggi, e per la gestione del denaro dei parcometri e la riscossione di sanzioni amministrative (v. sentenza n.90/2013 ATC).
Tra le utilità del giudizio di conto nei confronti della società di gestione
del servizio dei parcheggi, della sosta regolamentata a pagamento, e dei servizi
connessi e complementari (nella specie, presso il Comune di Parma, TEP S.p.A.
per i conti giudiziali dal 1996 al 2005 e INFOMOBILITY S.p.A. per i conti giudiziali dal 2006 al 2010), si pone in evidenza la regolarizzazione dei versamenti dovuti dal gestore in favore dell’ente locale, indotta dall’esercizio dei
poteri istruttori esercitati dalla Sezione Giurisdizionale (pagamento di euro
1.025.480,40 in corso di giudizio).
E sempre con lo strumento del giudizio di conto, sono stati svolti puntuali
accertamenti sulle spese economali, in relazione alle quali la Sezione Giurisdizionale ha ribadito la natura, ed i limiti della gestione affidata all’economo, al fine di
evitare che la finalità, la categoria e la tipologia delle spese urgenti ed indifferibili, da effettuare unicamente per contanti, possa essere confusa con altre spese
per le quali è –viceversa- necessario il ricorso alle ordinarie procedure di spesa.
44
4.1. I giudizi di conto e di responsabilità nei confronti dell’agente concessionario per la riscossione delle imposte comunali.
Rilevanti
e complesse appaiono le questioni, definitivamente risolte
nell’anno 2013, dalla Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna sulla concorrenza del giudizio di conto e di responsabilità amministrativo-contabile, nei confronti degli agenti concessionari della riscossione di tributi comunali.
L’indice di complessità della materia discende dell’ammissione della società
concessionaria della riscossione, alla procedura di amministrazione straordinaria,
poi convertita in procedura di fallimento.
Non si è mai dubitato della sussistenza del rapporto di servizio, poiché la
giurisprudenza della Corte dei conti ha affermato e consolidato il principio
dell’assoggettamento della figura soggettiva dell’agente addetto alla riscossione
delle entrate pubbliche alla speciale disciplina dell’agente contabile. E pertanto,
nell’ipotesi dell’omesso versamento dei tributi e dei proventi pubblici, a fronte
dell'azione di responsabilità amministrativo-contabile promossa dalla Procura regionale, incombe sull’agente contabile la dimostrazione che l'inadempimento
dell'obbligo di restituzione non sia imputabile a propria condotta, laddove invece
la parte attrice è gravata dall’onere di provare i soli fatti costitutivi della pretesa
risarcitoria, e cioè l'esistenza del rapporto di servizio, nonché la non corrispondenza della prestazione effettiva con quella cui l’agente contabile era, invece,
obbligato (v. ab imis Sez. Giur. Emilia Romagna 1.6.07 n. 449/07)
I mezzi di tutela del credito erariale, riservati alla giurisdizione della Corte
dei conti, sono stati utilizzati per rafforzare le aspettative di recupero delle somme dovute dal concessionario nella procedura concorsuale.
Infatti, nella procedura fallimentare, il Giudice ordinario ritiene che
all’amministrazione locale “il privilegio richiesto non spetta in quanto l’articolo
2752
c.c. non
disciplina
i
rapporti
tra
concedente
e
concessionario,
e
l’obbligazione tributaria si estingue con il pagamento del contribuente, e quindi,
in conclusione, i crediti derivanti dal rapporto tra il Comu ne ed il concessionario
della riscossione non possono ritenersi assistiti da alcun privilegio,e debbono essere considerati in chirografo”.
Avverso tale orientamento lesivo dell’integrità dei bilanci dell’ente locale, al
fine di recuperare la posizione privilegiata del credito erariale, la giurisprudenza
della Sezione Giurisdizionale ha ritenuto l’ammissibilità del sequestro conservativo in pendenza della procedura concorsuale, ed ha incluso il danno da disservizio
tra le componenti patrimoniali imputabili all’agente contabile infedele, per la lesione del buon andamento del servizio nella riscossione delle entrate pubbliche.
4.2. Le spese dei gruppi consiliari
La materia ha assunto progressiva rilevanza non solo per la connessione tipologica a fattispecie emerse con connotati di particolare gravità in altri ambiti
regionali, ma anche per la introduzione normativa di un apposito controllo della
Sezione
regionale
della
Corte
dei
conti
sulla
rendicontazione
annuale
dell’esercizio di spesa da parte di ciascun gruppo consiliare del Consiglio regionale, da predisporre secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 1
comma 9 legge n.213/2012) 28.
La introduzione del nuovo istituto, fondato sulla rendicontazione amministrativa della spesa, ha contribuito al rafforzamento del raccordo tra la funzione
di controllo e la funzione inquirente, entrambe intestate alla stessa Corte dei
conti, e ha consentito l’immediata attivazione -per l’esercizio finanziario 2012delle verifiche e dei riscontri contabili, tuttora in corso di definizione istruttoria.
Rimane tuttora aperto nella giurisprudenza della Corte dei conti, il dibattito
sulla questione della ammissibilità e della inerenza del giudizio per resa di conto
,nei confronti dei gruppi consiliari per gli esercizi finanziari anteriori, ma la diversità delle opinioni e degli orientamenti che si sono finora manifestati, non interferiscono con l’operatività del nuovo raccordo con la funzione di controllo, né
tanto meno possono interferire con gli scambi informativi già consolidati con la
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna.
28
Un nuovo versante è stato aperto in merito alla gestione, da parte dei
gruppi consiliari dei Consigli regionali, delle risorse ad essi trasferite (contestualmente all’introduzione, con l’art. 1, commi 9, 10 e seguenti, del D.L. 174 del
2012, del rendiconto di tale gestione e del controllo, su di esso, della Sezione regionale di controllo). La Corte, nelle sue diverse componenti, opera osservando il
principio della proporzione fra mezzi e risultati, evitando azioni dimostrative ed
azzardate e non trascurando prudenza e doveroso riserbo (Procuratore Generale
S. Nottola,Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 cit.).
46
Il principio di effettività della tutela giurisdizionale è completato –infatti- dal
criterio di non confliggenza , nella ipotesi del cumulo astratto degli strumenti
giuridici applicabili alla materie controverse.
5. I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finanziaria degli
enti locali .
I profili di gestione assoggettati nel 2013 ,con maggiore frequenza, ad accertamento documentale e probatorio sono: la riscossione delle entrate degli enti
locali , con particolare riferimento anche alla riscossione dei contributi di costruzione conseguenti al rilascio di permessi di costruire, ovvero al deposito di denunce di inizio attività (v. cit. 1135/2008 per danno di rilevante entità); il ricorso
a consulenti e collaboratori esterni, nonostante la presenza di professionalità interne disponibili, e quindi in violazione del principio di auto-sufficienza economica; e gli incarichi dirigenziali esterni di cd. alta professionalità conferiti in carenza
dei titoli obbligatori di legittimazione soggettiva .
Nell’anno 2013 sono pervenute n. 96 (n.111 nell’anno 2012) comunicazioni
di riconoscimento di debiti fuori bilancio (n. 77 Comuni, n. 3 Province, n. 1 Regione , n. 15 Stato).
La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei bilanci degli enti locali ha assunto fondamentale e sempre maggiore rilevanza, a garanzia
del buon andamento della pubblica amministrazione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli enti locali.
Sotto il profilo del puntuale rafforzamento degli obblighi informativi, è’ emblematica : la disciplina introdotta sulle sentenze di accoglimento del ricorso avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione, che sono trasmesse in via
telematica alla Corte dei conti (art. 1 d.l. 9.2.2012 n.5 conv. in legge 4.4.2012
n.35), la quale è adesso collegata all’indennizzo da ritardo nella conclusione del
procedimento (v. misure per la semplificazione amministrativa - art. 28 “Decreto
del fare” cit.); ed anche la disciplina sull’obbligo di tempestiva comunicazione entro il termine di trenta giorni alla Corte dei conti, di copia integrale del decreto di
acquisizione cd. sanante, previsto dall’art. 42 bis T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (DPR 8.6.2011, modificato con d.l. 6 luglio 2011 n.98
conv. in legge 15.7.2011 n.111) ; ed infine, ancora più di recente, la disciplina
che prevede sanzioni specifiche, nei confronti dei responsabili dei competenti
servizi degli enti locali, nell’ipotesi di omissione della richiesta degli spazi finanziari in deroga al patto di stabilità interno, e di omessa liquidazione dei paga-
menti per i debiti scaduti della p.a. , oltre alle sanzioni specifiche nei confronti
dei
revisori
dei
conti,
nell’ipotesi
di
omissione
della
segnalazione
dell’inadempimento al pubblico ministero finanziario (art. 1 , commi 549-550,
legge n. 147/2013 -legge di stabilità per l’anno 2014)29.
Peraltro, tale ultima disposizione, espressamente applicabile anche alle società pubbliche, contribuisce all’ulteriore ampliamento delle fattispecie sanzionatorie.
6. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari.
Le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici,
hanno ricevuto un maggiore impulso30 che ha consentito di sottoporre ad approfondite verifiche probatorie una molteplicità di fattispecie viziate da irregolarità
nella fase di istruzione documentale, necessaria per la liquidazione dei contributi
comunitari.
Tuttavia, anche per il 2013, l’entità finanziaria ed il numero delle frodi e
delle irregolarità accertate sulla erogazione dei contributi comunitari, non ha
manifestato particolari indici di gravità, in confronto alle esperienze ed alle statistiche degli altri ambiti regionali .
29
549. “Su segnalazione del collegio dei revisori o del revisore dei singoli enti,
la procura regionale competente della Corte dei conti esercita l'azione nei confronti dei responsabili dei servizi interessati che, senza giustificato motivo, non
hanno richiesto gli spazi finanziari nei termini e secondo le modalita' di cui al
comma 547, ovvero non hanno effettuato, entro l'esercizio finanziario 2014, pagamenti per almeno il 90 per cento degli spazi concessi ……. In caso di ritardata
o mancata segnalazione da parte del collegio dei revisori o del revisore, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano ai componenti del collegio o al revisore,ove ne sia accertata la responsabilita', una sanzione pecuniaria pari a due mensilita' del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e
previdenziali”, e si applicano il terzo e quarto periodo del presente comma”. 550.
“Le disposizioni del presente comma e dei commi da 551 a 562 si applicano alle
aziende speciali, alle istituzioni e alle società' partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali indicate nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31
dicembre 2009, n.196”.
30
Nell’anno 2013 la Procura Generale ha rinnovato l’ “Accordo di cooperazione
amministrativa” già stipulato nel 2006 con l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta
antifrode). Il nuovo Accordo sostituisce, , il precedente protocollo, con gli aggiornamenti e le integrazioni divenute necessarie, in considerazione dello sviluppo dei rapporti di collaborazione investigativa e dell’evoluzione della giurisdizione
contabile.
48
Nella giurisprudenza della Corte dei Conti, l’elemento fondamentale che
consente di individuare nelle fattispecie relative alla gestione delle risorse comunitarie una situazione di danno per l’erario, è costituito dall’indebita destinazione
delle risorse a finalità diverse da quelle previste, in modo che sia vanificato lo
scopo dell’erogazione medesima, e ciò sotto diversi profili: al momento dell'erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge e/o dei presupposti
di fatto; dopo l'erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è
rispettato, ovvero se tale vincolo sia leso da condotte devianti dalla sana e corretta
gestione finanziaria; al momento in cui è sorto il diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il loro vincolo di
destinazione) e non si procede tempestivamente ed efficacemente al loro recupero,
anche coattivo.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha confermato che sono esclusi
dalla giurisdizione della Corte dei conti i contributi e le sovvenzioni “a fondo perduto” perché privi del vincolo di destinazione (v. ab imis Cass. Sez. Un. Civ. n.
9846/2011).
L’azione investigativa e d’accertamento della procura regionale, è conforme
al principio di diritto europeo secondo il quale, costituisce “irregolarità qualsiasi
violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o
un’omissione di un operatore economico che possa avere come conseguenza un
pregiudizio al bilancio generale della comunità o ai bilanci da queste gestite”.
E proprio sotto tale profilo, la evoluzione della giurisprudenza sugli ambiti
di giurisdizione assorbiti nelle attribuzioni della Corte dei Conti è palesemente ed
unanimemente orientata a ricondurre alla cognizione del giudice della finanza
pubblica tutte le condotte di gestione che incidono su fondi a destinazione vincolata, in relazione ai quali il privato fruitore o destinatario del contributo diviene il
terminale di una attività funzionalmente dipendente e collegata all’interesse pubblico, da cui discende l’assunzione della qualità di soggetto agente ,sia pure occasionalmente, nell’interesse della Pubblica Amministrazione per effetto dell’atto
di concessione del contributo.
Sull’accertamento e sulla configurazione del danno erariale di natura comunitaria, l’attività inquirente si informa anche alle disposizioni del diritto nazionale e del diritto regionale, che prescrivono la revoca e il conseguente recupero
del contributo in misura intera “qualora siano fornite indicazioni non veritiere tali
da indurre l’Amministrazione in grave errore”(v. es. in art. 18 co. 1 legge reg.
Em. Rom. 15/97).
Infatti, in relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e comunitarie sancito dall’art. 325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni vantaggio indebito e contrario agli obiettivi del diritto europeo, conseguito con violazioni formali del patto di fedeltà e di leale cooperazione con gli enti gestori dei contributi,
integra l’ipotesi del danno finanziario arrecato alla gestione delle risorse nazional/comunitarie.
7. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza.
Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte al vaglio critico del sindacato finanziario, per la preposizione ad incarichi dirigenziali in
difetto dei titoli di legittimazione professionale, e per il conferimento di incarichi
di studio, ricerca o consulenza, di dubbia utilità economica per la pubblica amministrazione.
Gli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti sono oramai consolidati in approfondite riflessioni sui presupposti, sui limiti, sulla utilità e sulla
remunerabilità delle prestazioni commissionate al professionista esterno, e quindi
tutti gli accertamenti probatori definiti, ed in corso di definizione, sono mirati a
circoscrivere specifiche e puntuali fattispecie.
Sul contenuto dei giudizi instaurati nella materia degli incarichi professionali e delle consulenze, l’accertamento dei comportamenti amministrativi difformi
dai limiti e dai vincoli apposti alla facoltà di devoluzione esterna dei compiti di
gestione propri della P. A. , è stato ricondotto al principio di auto-sufficienza economica recepito nelle discipline di contenimento della spesa.
Quanto alla natura ed ai limiti del giudizio di responsabilità amministrativa,
sul sindacato di economicità espletato dalla Corte dei conti in relazione all’atto di
conferimento dell’incarico professionale, la Corte di Cassazione ha reiterato
l’affermazione di principio conforme alla ammissione della valutazione dei mezzi
scelti dall’amministrazione, secondo criteri di adeguatezza, oppure –viceversa– di
esorbitanza ed estraneità rispetto al fine pubblico da perseguire, senza che ciò
costituisca eccedenza del potere giurisdizionale sulla riserva d’amministrazione.
La disciplina della materia è stata assoggettata a continue revisioni normative che hanno progressivamente tipizzato i presupposti di legittimità formale,
sostanziale e finanziaria dell’atto di conferimento dell’incarico esterno, il quale è
50
stato, poi, anche inserito nella categoria dei provvedimenti vincolati da regimi informativi, comunicativi e di pubblicità, finalizzati a garantire la trasparenza amministrativa ed il controllo conoscitivo, in una logica complessiva di contenimento
della spesa pubblica.
Molto attenta ,sul punto, è la vigilanza esercitata dalla Sezione di Controllo
della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna, la quale anche nell’anno 2013 ha comunicato alla Procura Regionale molteplici rilievi con puntuali, documentate e riscontrate osservazioni .
8. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. La colpa medica.
Costante si conferma l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione
della spesa sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili, tra i quali sono
inserite le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti
sul sistema di attribuzione del budget alle strutture ed agli istituti di cura di diritto privato.
Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la Procura Regionale ha perfezionato i criteri di ricerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dai casi già accertati di colpa sanitaria
.
E proprio sulla attività di ricognizione delle ipotesi di colpa sanitaria, la
transizione avviata dalla Regione Emilia-Romagna verso un nuovo sistema centralizzato di gestione diretta della assicurazione del danno alla salute da attività
sanitaria (legge reg. Em. Rom. 7 novembre 2012 n. 13 norme per la copertura
dei rischi derivanti da responsabilità civile negli enti del servizio sanitario regionale), con la finalità di superare una molteplicità di questioni critiche connesse
alle clausole di franchigia assicurativa, incidenti in misura significativa sul bilancio regionale, ha posto la necessità di revisione dei criteri di accertamento dei
presupposti dell’azione di rivalsa risarcitoria nei confronti del medico, e della
struttura sanitaria.
E’ certo che il diritto alla salute , nel plesso degli articoli 4- 9 e 32 della costituzione (tutela della salute , tutela dell’ambiente , tutela del paesaggio), appartiene -oggi- ai cd diritti “di terza generazione” , qualificati dalla dimensione di
solidarietà sociale, la quale tutela l’affidamento in un sistema sanitario professio-
nale ed organizzato secondo logiche manageriali di buona pratica clinica, con la
massima razionalizzazione dei rischi per il paziente.
Ma è altrettanto certo che le garanzie giuridiche per l’accesso a prestazioni e terapie appropriate ed aggiornate alle conoscenze scientifiche, non possono comprendere regimi di responsabilità oggettiva, operanti in forma automatica ogni qualvolta si riscontri una tipologia di danno alla salute del paziente.
Emerge -quindi- la necessità di ricondurre ad unità i criteri di accertamento della gravità della colpa medica.
Infatti, gli indici di aggravamento -tutti di natura empirico/fattuale– sono talvolta utilizzati in senso quantitativo per accertare la macroscopica distanza
dall’uniforme parametro della comune diligenza, prudenza e perizia. Talaltra sono, invece, utilizzati in senso qualitativo al fine di adattare il comune ed uniforme
parametro alla natura eterogenea della colpa professionale, il cui contenuto varia
al variare della tipologia dell’attività di gestione31.
L’interpretazione “quantitativa” della colpa grave produce l’effetto indiretto
di restringere il sindacato investigativo alle condotte inescusabili, ed assimilabili
alla intenzionalità dolosa (culpa lata dolo equiparatur).
La interpretazione “qualitativa” consente –invece– l’estensione del sindacato investigativo, poiché il costante riferimento alla diligenza richiesta dalla natura
dell’attività professionale esercitata, consente l’ampliamento della colpa grave
alle condotte inadeguate rispetto alle sempre maggiori conoscenze richieste nella
cura professionale degli interessi del paziente, e dell’utente del servizio
32
.
Tale questione contiene importanti punti di criticità incidenti sulle dinamiche di imputazione della responsabilità amministrativa, e merita quindi approfondimento anche alla luce degli orientamenti della Corte di Cassazione che di
recente
procedono
alla
più
analitica
discriminazione
tra
la
negligenza,
l’imprudenza e l’imperizia.
Inoltre, la colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle
linee-guida, poiché l’art. 3 della legge 189/2012 (cd. decreto “Balduzzi”), contie31
art. 1176 comma 2 cod. civ.: “nell’adempimento delle obbligazioni inerenti
all’esercizio di un’attività professionale la diligenza deve valutarsi con riguardo
alla natura dell’attività esercitata”.
32
art. 2236 cod. civ. “Se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici
di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni se non in caso
di dolo o di colpa grave”; art. 2392 cod. civ.:“Gli amministratori devono adempiere i doveri ad essi imposti dalla legge e dallo statuto con la diligenza richiesta
dalla natura dell’incarico e dalle loro specifiche competenze”.
52
ne la disposizione secondo la quale : “L'esercente la professione sanitaria che
nello svolgimento della propria attivita' si attiene a linee guida e buone pratiche
accreditate dalla comunita' scientifica non risponde penalmente per colpa lieve.
In tali casi resta comunque fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile.”.
Al fine della regolazione del sistema di responsabilità amministrativa sulla ripartizione del rischio di danno alla salute, secondo criteri ragionevoli e giuridicamente prevedibili, è necessaria -quindi- la elaborazione di regole e parametri
giurisprudenziali, fondati sulle linee-guida della buona pratica clinica, da utilizzare per la individuazione delle ipotesi di colpa medica, viziate da errore grave ed
inescusabile33.
9. La dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità
ed i conflitti d’interesse.
Sugli incarichi dirigenziali assumono rilevanza gli orientamenti della giustizia
costituzionale, la quale -proprio con riferimento alla dirigenza amministrativa- ha
affermato più volte che la «netta e chiara separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie» costituisce la condizione «necessaria
per garantire il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità
dell’azione amministrativa» (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81).
Infatti, al principio di imparzialità sancito dall’art. 97 Cost. si accompagna,
come «naturale corollario», la separazione «tra politica e amministrazione, tra
l’azione del “governo” –che, nelle democrazie parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione di forze di maggioranza–, e
l’azione della “amministrazione”– che, nell’attuazione dell’indirizzo politico della
maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al
fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento»
(sentenza n.81.2013 cit).
La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di
gestione amministrativa, quindi, costituisce un principio di carattere generale,
che trova il suo fondamento nell’art. 97 cost, ma l’individuazione dell’esatta linea
33
I primi indirizzi della giurisprudenza della Corte di cassazione (v. sentenza
16327/13) distinguono tra errore “lieve” ed errore “rimarchevole”, riconoscendo
alle linee guida la natura di strumento di codificazione del sapere scientifico e
tecnologico, da utilizzare per la individuazione delle ipotesi di deviazione ragguardevole rispetto all’agire appropriato e definito dalle regole d’azione standardizzate.
di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico, e gli
atti da ricondurre alla competenza della dirigenza amministrativa, spetta al legislatore.
Tuttavia ,a sua volta, anche il potere legislativo incontra un limite nello
stesso art. 97 Cost., poiché nella individuazione degli atti di indirizzo politico
amministrativo e degli atti di natura gestionale, il legislatore non può compiere
scelte irragionevoli e contrastanti con il principio di separazione tra politica e
amministrazione, poiché altrimenti sussisterebbe la lesione dell’imparzialità della
pubblica amministrazione (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81 cit.).
Ciò premesso, la Corte Costituzionale ha precisato che il necessario grado di
fiduciarietà negli incarichi di diretta collaborazione, non consente la assunzione di
personale in deroga a criteri selettivi idonei a valorizzare il possesso di esperienze professionali specifiche, e di particolare competenze derivanti da pregresse
esperienze istituzionali ed amministrative.
Agli orientamenti della Corte costituzionale, possono accostarsi gli orientamenti della Sezione Giurisdizionale per l’Emilia-Romagna, la quale in materia di
dirigenza amministrativa ha esaminato le disposizioni normative vigenti, sotto il
profilo della sequenza tra “misurazione dell’azione amministrativa”, “costruzione
di obiettivi”, “elaborazione di un sistema di indicatori di attività”, e “valutazione
dei risultati della gestione”, per concludere che all’infuori del binomio meritopremialità, non è ammissibile la istituzione di "figure di coordinamento" remunerate extra ordinem per lo svolgimento di mere attività, già ricomprese nelle ordinarie mansioni dirigenziali, per le quali vige il principio della onnicomprensività
del trattamento economico (sentenza n.9.14 cit.) .
La infrazione della relazione normativa tra merito, premialità e tipicità del
trattamento di risultato, costituisce violazione dei principi di buon andamento che
governano l’organizzazione, lo svolgimento dell’azione amministrativa (art. 97
Cost.), e la legittima attribuzione di emolumenti ulteriori a titolo di retribuzione
accessoria.
I medesimi principi costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano nel quadro normativo delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d’interessi tra funzioni ed incarichi, che risultano rafforzate e consolidate nei più recenti interventi legislativi.
Infatti, la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica ammini-
54
strazione”, all’art. 1 comma 42 -nella introduzione di alcune modifiche apportate
all’art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165- ha confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall’obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti, prevedendo espressamente che «(comma 7-bis) L'omissione del versamento
del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce
ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti»)
.
10. L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse disponibili.
L’organizzazione delle attività inquirenti nell’anno 2013, è stata condizionata dai fattori connessi a fisiologiche procedure di assegnazione, di trasferimento
e di tramutamento di funzioni, le quali richiedono il naturale sviluppo di un nuovo
avviamento.
La favorevole definizione di tali procedure ha consentito il superamento del
basso livello di copertura dell’organico di Magistratura, il quale nei tempi più recenti si era attestato sulla percentuale media del 50 % .
Nella
revisione
dell’organizzazione
dell’ufficio,
la
Procura
Regionale
dell’Emilia-Romagna si avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato , in considerazione del costante impegno e della dedizione professionale dei Magistrati,
che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle istituzioni, applicano abilità,
conoscenze ed energie intellettuali.
Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, il personale
amministrativo ha assunto un ruolo fondamentale, in considerazione del quale ha
fattivamente collaborato nella redistribuzione dei carichi di lavoro, e nella elaborazione dei nuovi protocolli interni per lo svolgimento delle attività d’ufficio, con
logiche di competenza, e di proporzionalità ed adeguatezza rispetto alla complessità dei servizi affidati.
Anche nel 2013 il protocollo per la de-materializzazione dei documenti nei
processi e nei fascicoli istruttori, e l’adozione di metodi di semplificazione del lavoro con standard uniformi per la trattazione degli affari seriali, sono i più importanti indicatori di efficienza che devono attribuirsi al merito del personale amministrativo.
Tali profili di efficienza organizzativa hanno consentito il favorevole superamento della fase di gestione sperimentale del fascicolo informatico, e dunque con il prossimo allestimento dell’aula d’udienza, nella quale installare gli idonei e
necessari strumenti informatici-, la sede di Bologna sarà pronta ad avviare immediatamente, per i giudizi di responsabilità amministrativa, la esperienza del
processo informatico, che si avvale della integrale dematerializzazione di tutti i
documenti inclusi nel contraddittorio processuale.
Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orientamento strategico delle indagini, risiede nel modello di collaborazione instaurato con la Guardia
di Finanza, ispirato da principi di efficienza e di ottimizzazione del rendimento investigativo.
Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le indagini
sui più complessi ed importanti settori di attività delle pubbliche amministrazioni.
Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le Procure della Repubblica operanti nel territorio regionale, poichè le buone prassi hanno
compreso il coordinamento fra le attività di polizia economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria.
Le collaborazioni di lavoro sono state fondate sull’immediato collegamento
informativo e documentale a carattere di reciprocità, con soluzioni che superano
le letture formali e burocratiche insite nella interpretazione ampiamente superata
dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen.
I rapporti tra il processo penale ed il processo di responsabilità amministrativa si avvalgono – dunque – di forme di coordinamento investigativo funzionali
alla reciproca interazione ed integrazione tra le fonti di prova, pienamente utilizzabili con le garanzie dei contraddittorio nel giudizio dinnanzi alla Corte dei conti.
L’interazione e l’integrazione tra i distinti fenomeni processuali e/o investigativi si è estesa anche alle ipotesi definite dal Giudice penale con rito alternativo, quale la sentenza di «patteggiamento», oppure ancora alle indagini concluse
con semplice decreto di archiviazione.
Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione che il danno erariale nella giurisprudenza della Corte dei conti ha assunto dimensioni economiche e patrimoniali eccedenti il profitto od il provento da reato. Ciò perché
l’illiceità erariale rappresenta un cerchio concentrico molto più ampio dell’illiceità
penale, in quanto la clausola generale di diritto pubblico, sulla quale si fonda il
56
regime della responsabilità amministrativa, occupa un perimetro molto più esteso rispetto a quello garantito dalla tipicità dei fatti di reato contro la P.A.
Nel modello di organizzazione del lavoro, la Procura Regionale ha incentivato
lo
sviluppo
di
profili
di
leale
e
fattiva
cooperazione
con
gli
uffici
dell’amministrazione regionale per il conferimento di deleghe istruttorie.
Con l’accelerazione della trattazione delle istruttorie più remote, e con la
individuazione di quelle qualificate dalla permanente attualità dell’interesse processuale, è stato avviato il programma di revisione e di aggiornamento
dell’archivio delle notizie di danno, per la eliminazione dei carichi di lavoro oramai privi di indici di rilevanza giuridica ed economica.
Infatti, tra le linee-guida di organizzazione dell’ufficio, sussiste la tendenza
a realizzare la completa attualizzazione delle attività investigative su fatti ed informazioni correnti, al fine di garantire lo svolgimento di accertamenti quasi concomitanti alle fattispecie denunziate. Tuttavia, su tale linea d’indirizzo organizzativo incidono i limiti di compatibilità con le risorse umane disponibili.
Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recuperi si
annoverano tra i fattori incidenti sulla qualità della tutela finanziaria degli interessi pubblici.
Infatti, la verifica dello stato dei procedimenti di recupero esecutivo appartiene ad un contesto di valutazioni sempre più condizionato e dipendente dal bisogno di ricercare gli indicatori di effettività del servizio della Giustizia.
I risultati conseguiti dall’organizzazione del servizio di monitoraggio sulle
attività esecutive delle pubbliche amministrazioni, per il recupero delle somme
quantificate nelle sentenze di condanna, dimostrano – con indicatori dotati di
certezza documentale – l’innalzamento del livello di vigilanza amministrativa, e
l’accrescimento dell’effettività della tutela pubblica.
Sul fondamento della valutazione degli effetti di lungo periodo, osservazioni
critiche devono essere formulate sull’impatto connesso alla disciplina impropriamente indicata come “condono erariale nel giudizio d’appello”.
Infatti, l’art. 14 del d.l. n. 102 del 2013, conv. con modifiche in legge n.
124/2013, per i danni erariali verificatisi fino all’entrata in vigore dello stesso decreto, ha prorogato la possibilità della definizione agevolata in appello dei giudizi
di responsabilità amministrativa, già prevista dall’art. 1, commi 231-233 della
legge n. 266 del 2005, introducendo contestualmente modalità di maggior favore
per l’appellante (con il limite del 25% o del 20% del danno quantificato dal primo
giudice, a seconda che il pagamento avvenga ,dopo oppure antecedentemente,
all’eventuale decisione di accoglimento), e prevedendo tempi più ridotti per la richiesta e la pronuncia del giudice.
L’ambito di applicazione della disciplina di agevolazione erariale, risultava
ridimensionata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione la quale, per un
verso, aveva precisato la carenza del diritto soggettivo alla definizione agevolata,
poiché l’istanza del richiedente può essere respinta in presenza di comportamenti
illeciti non ritenuti meritevoli di condono, tra i quali quelli caratterizzati da dolo;
e per altro verso, aveva riconosciuto la non ricorribilità in Cassazione del decreto
di diniego perché privo dei caratteri di definitività e di decisorietà ex art. 742 c.
p. c.
Le recenti disposizioni, oltre a porre dubbi sulla efficacia della deflazione
processuale, poiché l’istituto di agevolazione continua ad operare nel solo grado
di appello, attenuano anche la effettività della tutela di deterrenza preventiva,
perseguita dal legislatore con la progressiva introduzione di figure di responsabilità miste (sanzionatorio/risarcitorie).
11. Conclusioni .
L’equilibrio dei bilanci pubblici, le misure di sviluppo e di crescita
dell’economia, la sana e corretta gestione delle risorse collettive, ed -infinel’etica , l’integrità e la trasparenza amministrativa, costituiscono i principi fondamentali adottati dalla più recente legislazione finanziaria, sempre più attratta
dalla nuova governance europea e dalla nuova Costituzione economica.
L’etica, l’integrità e la trasparenza del mercato e della gestione della finanza pubblica, indicano i contenuti programmatici del diritto alla buona amministrazione, -già compreso tra i diritti fondamentali della Persona-, e richiedono
che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle
sue leggi, sia puntualmente e correttamente rispettato -in primo luogo- proprio
dai cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche, da esercitare con disciplina
ed onore (art.54 Cost.).
Nel contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, la
Corte dei conti appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali e lo completa
con lo svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia
pubblica.
58
Le misure di rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni, e le concorrenti misure per il rafforzamento del sistema dei controlli sugli enti locali (artt. 1-3 legge 213 cit.), sono
completate da norme che stabiliscono un raccordo permanente delle funzioni di
controllo con l’istituto della responsabilità amministrativa-contabile, considerato
nel duplice profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza anche su nuove fattispecie tipizzate.
Ed oggi più di ieri, è profondamente errato e fuorviante procedere alla lettura separata delle funzioni della Corte dei conti, distinguendo le competenze del
controllo collaborativo dalle competenze giurisdizionali, non solo perché le tendenze legislative più recenti si muovono verso sempre più frequenti raccordi, e
reciproche integrazioni, ma soprattutto perché la formazione di circuiti distinti e
separati per l’esercizio delle attribuzioni, indebolisce il sistema di garanzie di legalità che invece si intende rafforzare nella governance economica europea e nel
nuovo sistema dei bilanci pubblici.
Appare molto riduttivo continuare ad indicare nella responsabilità amministrativa un semplice istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela della integrità e della trasparenza dei bilanci pubblici-prima-, ed il consolidamento dei rapporti di collegamento tra le tutele giurisdizionali –poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di danno
erariale, posta a salvaguardia del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, della sana e corretta gestione finanziaria, e quindi dei diritti fondamentali
della Persona e del Cittadino.
La doppia funzione ,compensativa/risarcitoria e sanzionatorio/punitiva, della responsabilità amministrativa, e la doppia legittimazione del PM contabile nel
sistema delle Garanzie oggettive di Legalità, confermano tale conclusione.
La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità amministrativa evidenzia la necessità di riscoprire il valore della regola giuridica, da intendersi non come puro vincolo diminuitivo delle libertà individuali, ma piuttosto
come garanzia degli spazi di espansione delle aspettative e delle opportunità collettive e personali.
Lo sviluppo della Repubblica delle Autonomie, il quale è realizzabile solo
con il contestuale ampliamento del sistema delle garanzie poste a tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci pubblici, presuppone una rete unitaria di regole
e principi che conferiscono coesione al sistema dei pubblici poteri, pur nella diversità degli ordinamenti giuridici territoriali.
La capacità espansiva delle materie di contabilità pubblica, da razionalizzare con letture giurisprudenziali più omogenee tra loro, conferma che nella lettura
della Costituzione, la Corte dei conti è il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici», e che la risposta alle legittime
aspettative della Comunità sui temi della buona amministrazione, non può essere
data con pienezza ed effettività senza un quadro normativo ed interpretativo,
che sia idoneo a prevenire la formazione di aree di immunità di fatto e di diritto.
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e
consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed
il Personale amministrativo, di avere conferito e di continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2014 della Corte dei conti presso la Regione EmiliaRomagna.
60
ALLEGATI
PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA ROMAGNA
DATI STATISTICI
3
PERSONALE DI MAGISTRATURA
in servizio al 01.01.2013
Procuratore Regionale
Dott. Salvatore Pilato
Dott.
Dott.
Dott.
Dott.
Vice Procuratore Generale
Antonio Nenna (in servizio dal 08/01/14)
Marcello Iacubino
Filippo Izzo
Attilio Beccia (in servizio dal 18/12/13)
Dott. Quirino Lorelli (in assegnazione aggiuntiva dal
09/05/13 per un anno)
Dott. Pasquale Principato (trasferito su domanda dal
08/01/14 alla Procura regionale per l’Umbria e in aggiuntiva a Bologna fino al 10/07/14)
PERSONALE AMMINISTRATIVO
in servizio al 01.01.2013
Area
Dipendenti
Posti previsti
in organico
Personale
in servizio
6
5
3
5
Dott.ssa Annamaria Quaranta
Sig.ra Claudia Biancoli
C
Sig. Salvatore De Clario
Dott. Federico Roberti
Sig.ra Roberta Zucchi
Sig.ra Angelica Barbato
Sig.ra Stefania Battaglia
Sig.ra Giovanna Biondi
B
Sig. Domenico Severino
Sig. Bruno
2013)
D’Acunzo
(da
giugno
Sig.ra Laura Baldi (in servizio dal
01/01/14)

2 collaboratori part time al 91,66%

1 collaboratore part time al 88,81%

1 collaboratore in aspettativa frazionata
4
SITUAZIONE DELLE ISTRUTTORIE
Tipologia
PENDENTI al 1°.1.2013
n.
321
8
Aperte
1341
Archiviazioni
1393
Numero atti di citazione
39
Giudizi per resa del conto
26
PENDENTI al 31.12.2013
311
2
SITUAZIONE DEI CONTI GIUDIZIALI
ESTINZIONI
Giacenza al 01.01.2013
Totale
99
Conti pervenuti dalla sezione
4188
Esaminati
4131
Giacenza al 31.12.2013
DISCARICO
Giacenza al 01.01.2013
156
Totale
67
Conti pervenuti dalla sezione
1739
Discaricati
1705
Giacenza al 31.12.2013
101
5
ISTRUTTORIE ANNO 2013
Provenienza delle denunzie
Tipologia
n.
DENUNZIE ENTI LOCALI
102
DENUNZIE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
975
DENUNZIE DI PRIVATI
118
NOTIZIE STAMPA
80
ANONIME
38
CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI, REGIONALI
28
TOTALE
1341
Dati statistici sull’apertura delle istruttorie
% Variazione rispetto
al 2009
% Variazione rispetto
al 2010
% Variazione rispetto al
2011
Fascicoli
aperti
nell’anno
n.
2009
1467
2010
1686
+ 15 %
2011
1778
+ 21,2 %
5,5 %
2012
1525
+4%
-9.5 %
-14.2 %
2013
1341
-8.6 %
-20.5 %
-24.6 %
% Variazione rispetto al
2012
-12.1 %
6
Reati commessi da pubblici dipendenti
% Variazione rispetto al
2009
% Variazione rispetto al
2010
% Variazione rispetto al
2011
Fascicoli
aperti
nell’anno
n.
2009
14
2010
43
+207 %
2011
67
+378,5 %
55,8 %
2012
88
+530 %
+105 %
+31.5 %
2013
84
+500 %
+95 %
+26 %
% Variazione rispetto al
2012
-4.5 %
Riconoscimento di Debiti fuori bilancio
Anno 2013
Ente
COMUNI
n.
77
PROVINCE
3
REGIONE
1
MINISTERI
15
7
ATTI DEPOSITATI
Tipologia
Citazioni
n.
39
Sequestri
6
Reclami
3
Istanze fissazione termine resa del conto
26
Istanze di parte
7
Giudizi di conto
15
Appelli
3
ATTIVITÀ ISTRUTTORIA
Tipologia
Inviti a dedurre (n. 160 destinatari)
Richieste istruttorie
n.
46
669
Audizioni personali
27
Archiviazioni in seguito a controdeduzioni
12
Deleghe alla Guardia di Finanza e Organi di Polizia Giudiziaria
41
8
EVOLUZIONE DELL’ATTIVITÀ DELL’UFFICIO
nel periodo 1993 – 2013
Istruttorie
Aperte
nell’anno
Citazioni
Archiviazioni
697
3
4
690
867
13
9
1535
573
44
61
1996
2003
1802
63
647
1997
3095
1842
36
2548
1998
2353
1309
62
1172
1999
2428
3654
28
3835
2000
2219
1278
35
1140
2001
2322
1061
64
937
2002
2382
986
71
1274
2003
2023
765
53
684
2004
2051
1387
58
858
2005
2522
797
71
755
2006
2493
1214
59
1167
2007
2481
1076
45
760
2008
2752
1164
21
1155
2009
2740
1467
24
674
2010
3509
1686
34
1301
2011
3859
1778
26
2004
2012
3608
1525
48
1876
2013
3218
1341
39
1393
Anno
Istruttorie
Pendenti al
01/01
1993
1994
1995
9
ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI
DELL’ATTIVITÀ
Importo globale delle richieste di risarcimento formulate dalla Procura Regionale negli atti di citazione
€
9.057.844,10
Importo dei sequestri
€
3.100.773,51
RIPARAZIONI SPONTANEE
Anno
Importo versato
2006
€ 602.450,58
2007
€ 101.989,53
2008
€ 127.992,47
2009
€ 52.026,42
2010
€ 43.617.690,76*
2011
€ 142.354,52
2012
€ 285.223,44
2013
€ 2.061.043,78
*G42434 Adesione al condono ex L.73/2010 €40.502.669,32
Anno di
riferimento
n.
Importi
2008
6
€ 6.400,00
2009
6
€ 6.750.00
2010
4
€ 3.000.00
2011
5
€ 6.700.00
2012
8
€ 9.435.96
2013
8
€ 7.867,46
n. senn. sentenze
tenze
condanna di
condanna
I grado apdi II
pellate
grado
2
3
0
1
6
19
Anno
Amm.ne
danneggiata
n. sentenze
di condanna
di I grado
2009
STATO
E. LOCALI
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
6
4
0
1
11
STATO
E. LOCALI
REGIONI
ALTRI ENTI
17
3
0
6
TOTALE
STATO
E. LOCALI
REGIONI
ALTRI ENTI
26
22
16
TOTALE
STATO
E. LOCALI
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
STATO
E. LOCALI
40
14
8
11
1
5
4
26
16
18
2
36
2010
2011
2012
2013
REGIONI
ALTRI ENTI
TOTALE
Importo di condanna di I grado (Sentenze passate in
giudicato)*
Importo di
condanna di
II grado**
246.987,19
4.637.743,98
0,00
19.110,40
4.903.841,57
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Importo recuperato
nell'anno 2011 in esito a sentenze esecutive di I e II grado anche pregresse
1.505,79
0,00
0,00
0,00
1.505,79
397.357,06
392.401,52
275.853,56
17.418,40
0,00
64.224,13
564,08
12.984,56
0,00
6.873,12
357.496,09
20.421,76
783.585,50
43.453,38
3.305,32
105.003,59
862.477,38
3
8
2
19
8
2
3
1.652.235,96
744.541,49
4.417.615,95
13
11
2
5.162.157,44
(*)
12.634.757,49
33.298,71
1.065.456,94
1
7
1
5
13
1
2
274.333,83
1.373.089,48
191.185,36
11.209.688,33
1
7
3
55.000,00
11.455.873,69
350.000,00
350.000,00
65.395,17
935.347,79
66.227,74
6.168.784,82
3.305,32
3.633,36
6.241.951,24
72.632,09
40.421,41
65.395,17
113.053,50
392.073,61
392.073,61
PER L’ANNO 2011 E’ STATO AGGIUNTO IMPORTO € 2.310.442,61 RIVAL. MONETARIA COMUNE BOLOGNA SENTENZA 573/11
GUARDIA DI FINANZA
Attività di collaborazione svolta nel corso del 2013
su delega della Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per
l’Emilia Romagna della Corte dei conti
Dati sintetici:
‒
‒
‒
‒
‒
‒
deleghe ricevute: nr. 19
deleghe evase: nr. 28
deleghe giacenti al 31 dicembre 2013: nr. 41
provvedimenti cautelari eseguiti: nr. 3
danno erariale segnalato: € 12.061.061,74
soggetti denunciati per responsabilità erariale: nr. 73, di cui:
• dipendenti pubblici e soggetti comunque legati alla P.A. da un rapporto di impiego o
di ufficio: nr. 20
• amministratori di enti pubblici e società partecipate: nr. 40
• titolari di incarichi e cariche elettivi: nr. 13.
Settori di indagine
‒
‒
‒
contratti pubblici per lavori, servizi e forniture sopra soglia comunitaria
rapporti di pubblico impiego/conferimento di incarichi
gestione del patrimonio pubblico.
Tra le indagini di maggiore rilievo, si segnalano:
a)
b)
c)
d)
e)
Vertenza n. 1610/2011 – Civis Bologna.
Vertenza n. 45608/2008 – Sistemi FTR.
Vertenza n. 585/2007 – Consorzio CINECA.
Vertenza n. 01264/2011 – Gestione patrimonio - Provincia Forlì-Cesena.
Indebita percezione di contributi FEAGA e FEASR da parte di ditte individuali operanti in
agricoltura.
f)
Indebita percezione di agevolazioni concesse dal Ministero delle Attività produttive
nell’ambito del Pacchetto Integrato Agevolazioni (PIA) per lo “sviluppo dell’imprenditoria
locale”.
g) Vendita e posa in opera di apparecchi di illuminazione pubblica a risparmio energetico
presso il Comune di Molinella.
h) Attività extra-professionale non autorizzata svolta da docenti dell’Università di Parma
(“Operazione Magister”).
i)
M.C.T.C. di Bologna – Mancato introito di somme dovute
Automobilistica e Imposta Provinciale di Trascrizione.
1
a
titolo di
Tassa
N° documenti prodotti
Report Attività di Procura
Fase Precedente al giudizio
2048
1024
512
256
128
64
32
16
8
4
2
1
Richieste
Istruttorie
Audizioni
Inviti a
dedurre
Archiviazioni
2011
338
34
27
2004
2012
693
44
57
1871
2013
669
27
46
1393
Report Attività di Procura
Fase del giudizio
N° documenti prodotti
64
32
16
8
4
2
1
Giudizi di
Giudizi di
Giudizi di
resa del
istanza
conto
conto
di parte
Citazioni
Sequestri
Reclami
2011
26
3
0
2012
48
7
2
6
1
3
5
2013
39
6
3
26
15
7
3
1
1
1
Appelli
16
EFFETTI DELLA DIGITALIZZAZIONE E DEMATERIALIZZAZIONE
3000
2500
2000
1500
1000
500
Uscita
0
Ante 2012
Entrata
Uscita
Entrata
2012
2013
Ante 2012
0
2012
1265
2013
2012
0
2286
2646
Incidenza Giudizi digitali
Ultimo quinquennio
Giudizi digitali al
2013
36%
Totale giudizi
dell'ultimo
quinquennio
64%
Entrata
Uscita
Evoluzione digitalizzazione giudizi
2009-2013
400
337
350
300
250
188
200
150
92
100
50
0
N°giudizi digitali
Totale Giudizi
Fino 2012
Fino 2013
Dematerializzazione documentazione
25000
23765
19776
N° documenti digitali
20000
15000
13681
10000
5000
4989
7290
6135
0
I semestre
2011
II semestre
2012
2013