Indice
PREFAZIONE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
LE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.
2.
3.
4.
Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
La Costituzione e le leggi costituzionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Le fonti primarie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Le fonti secondarie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4.1.Gli atti politici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4.2.Gli atti di alta amministrazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.3.I regolamenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
5. Le fonti d’autonomia degli enti locali: statuti e regolamenti. . . . . . . . . . . . . . . . 24
6. Gli atti necessitati e le ordinanze di necessità e urgenza.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
6.1.Nozione di necessità.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
6.2.Caratteri degli atti necessitati e delle ordinanza di necessità e urgenza. . . . . . . . . . . . . . . . . 27
6.3.Collocazione all’interno della gerarchia delle fonti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
6.4.Capacità derogatoria e limiti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
6.5.Impugnativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.6.Il potere sindacale ex articolo 54 T.U.E.L.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
7. I piani regolatori generali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
7.1.Funzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
7.2.Procedura di approvazione.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
7.3.Impugnazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
7.4.Natura del P.R.G.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
8. I capitolati generali d’oneri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
9. I bandi militari. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
10. Le norme interne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
10.1.Le circolari.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2. Le origini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3. Il problema della natura giuridica delle autorità amministrative
indipendenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4. I poteri della a.a.i. e il problema del loro fondamento costituzionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5. La discrezionalità tecnica esercitata dalle autorità amministrative indipendenti e i limiti del sindacato esercitabile dal giudice
amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
VI
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
6. Il giudice competente a valutare gli atti delle A.A.I... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
6.1.Il panorama normativo anteriore al Codice del processo amministrativo. . . . . . . . . . . . . . 55
6.2.Il nuovo Codice del processo amministrativo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
7. Il problema della tutela giurisdizionale del terzo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
8. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
LA SOGGETTIVITÀ PUBBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1. I fattori di trasformazione dell’organizzazione amministrativa: il
fattore storico-sociale e l’appartenenza all’U.E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2. La soggettività pubblica nel diritto interno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3. La soggettività pubblica nel diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4. Gli organismi di diritto pubblico: caratteri e disciplina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.1.Primo requisito: la personalità giuridica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4.2.Secondo requisito: l’influenza pubblica dominante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.3.Terzo requisito: bisogni di interesse generale non aventi natura industriale o
commerciale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4.3.1.Il subrequisito positivo: bisogni di interesse generale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.3.2. Subrequisito negativo: carattere non industriale o non commerciale
dei bisogni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.4.La totale sottoposizione alla normativa pubblicistica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
5. La nozione di impresa pubblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
I SERVIZI PUBBLICI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
6. Evoluzione storica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
6.1.La definizione legislativa di “servizio pubblico” nel diritto positivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
6.1.1.I servizi pubblici nell’ordinamento dell’Unione Europea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
7. Regime giuridico e disciplina del servizio pubblico .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
8. Le modalità di gestione dei servizi pubblici.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
9. Le società in house: origini e caratteri.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
9.1.Lo svolgimento preponderante dell’attività con l’Ente pubblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
9.2.Il controllo analogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
10. Servizi pubblici locali (artt. 112 ss. TUEL). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
11. La giurisdizione in materia di servizi pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
I PRINCIPI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.1.I Principi Costituzionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.2.I Principi Comunitari. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1.3.I Principi di cui alla legge sul procedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
1.4.Il principio di trasparenza alla luce del testo unico per la trasparenza nelle
pubbliche amministrazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
LA PARTECIPAZIONE PROCEDIMENTALE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
INDICE
VII
2. I soggetti del procedimento: interventi necessari e volontari. . . . . . . . . . . . . 110
3. L’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
4. Il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento e relative modalità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
5. Deroghe al regime della partecipazione e all’obbligo di comunicazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
6. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento: il nuovo art.
21-octies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
7. Il c.d. preavviso di rigetto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
LA DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
1. Il rapporto tra discrezionalità e merito: la tesi dell’estraneità e la
tesi della continenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
2. La nozione di discrezionalità amministrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
3. Discrezionalità amministrativa pura e discrezionalità tecnica. . . . . . . . . . . . 132
4. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
5. La tutela risarcitoria delle situazioni giuridiche soggettive lese
da attività amministrativa discrezionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
LA PATOLOGIA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
1. Premessa: gli stati viziati dell’atto amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
2. L’invalidità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3. L’annullabilità dell’atto amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
3.1.Violazione di legge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3.2.Incompetenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3.3.Eccesso di potere. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4. Articolo 21-octies della L. n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
5. La nullità dell’atto amministrativo e i connessi profili di giurisdizione. . . 146
6. L’inesistenza dell’atto amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
L’AUTOTUTELA AMMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
1. La natura del potere di autotutela.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2. Differenza tra autotutela decisoria e autotutela esecutiva e caratteri generali dell’autotutela decisoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
2.1.Autotutela esecutiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
3. Autotutela decisoria: profili generali.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
3.1.Autotutela decisoria: l’annullamento d’ufficio.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
3.2.Il rapporto tra l’art. 21-octies e l’art. 21-nonies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
3.3.Autotutela decisoria: la revoca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
3.4.Autotutela decisoria: la sospensione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.5.Segue: la convalida e la ratifica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
4. Autotutela della pubblica amministrazione e processo amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
VIII
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
5. Particolari ipotesi di autotutela per conseguire risparmi o minori
oneri finanziari: art.1, comma 136, della l. n. 311/2004 (legge finanziaria del 2005), articolo 33 della l. n. 189/2002 e art. 1, comma 13,
del decreto legge n. 95/2012 (convertito con modificazioni dalla l.
7 agosto 2012, n. 135). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
GLI ACCORDI EX ARTICOLO 11 DELLA LEGGE N. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
1. La situazione anteriore alla legge n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
2. Gli accordi ex articolo 11 della legge n. 241/1990: la differenza tra
accordi integrativi e accordi sostitutivi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
2.1.Il problema della atipicità degli accordi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2.2.Le situazioni giuridiche soggettive con riferimento agli accordi e la loro tutela.. . . . 176
3. Le novità introdotte dalla legge n. 15 del 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
3.1.La soppressione dell’inciso “nei casi previsti dalla legge”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
3.2.L’introduzione della determinazione preliminare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
4. Il potere di recesso e l’indennizzo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
5. La giurisdizione in tema di accordi ex articolo 11. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
6. Gli accordi ex articolo 15 della legge n. 241/1990.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
LA CONFERENZA DI SERVIZI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
1.1.La conferenza istruttoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
1.2.La conferenza interprocedimentale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
1.3.La conferenza decisoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
1.4.La conferenza preliminare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2. Il dissenso di una delle amministrazioni coinvolte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
3. Possibilità per i privati di partecipare alla conferenza di servizi. . . . . . . . . . 188
4. Natura giuridica della confernza di servizi e provvedimento conclusivo della stessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
5. Soggetti legittimati ad impugnare la determinazione della conferenza di servizi e questioni aperte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
IL DIRITTO DI ACCESSO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
1. Introduzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
2. Le fonti normative del diritto di accesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
3. Il diritto di accesso come principio generale.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
4. Natura giuridica del diritto di accesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
5. La legittimazione attiva all’accesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
6. I documenti amministrativi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
7. I soggetti nei cui confronti può esercitarsi il diritto di accesso. . . . . . . . . . 202
8. I casi di esclusione dal diritto di accesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
9. Il rapporto tra accesso e tutela della riservatezza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
10. Disposizioni processuali.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
INDICE
IX
10.1.Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
10.2.Le parti del giudizio sull’accesso: la difesa processuale, la legittimazione attiva e la tutela dei controinteressati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
10.3.L’ammissibilità dell’azione risarcitoria nel corso del giudizio in materia di
accesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
11. Il diritto di accesso nei concorsi pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
12.L’accesso civico introdotto dal d.lgs. n. 33/2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
IL SILENZIO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2. Silenzio-assenso.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2.1.Silenzio-assenso nel Testo Unico Edilizia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
3. Silenzio-diniego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
4. Silenzio-inadempimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
4.1.Il termine di conclusione del procedimento amministrativo: i nuovi termini
introdotti dalla l. n. 80/2005 e n. 69/2009 e le conseguenze della loro inosservanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
4.2.Le conseguenze della mancata osservanza dei termini di conclusione del procedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
5. I presupposti per la formazione del silenzio-inadempimento: l’obbligo di provvedere della p.a. e il superamento dell’onere della diffida. . . 224
5.1.L’obbligo giuridico di provvedere della P.A.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
5.2.La violazione del termine di conclusione del procedimento amministrativo.. . . . . . . . 226
5.3.Il superamento dell’onere della diffida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
6. L’azione giurisdizionale contro il silenzio e il commissario ad acta. . . . . . . 227
7. Il giudizio del giudice amministrativo sulla fondatezza della pretesa.234
7.1.Silenzio-rigetto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
7.2.Il silenzio facoltativo e il silenzio devolutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
8. S.C.I.A. (Segnalazione Certificata di Inizio Attività). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
8.1.I poteri della P.A. dopo la presentazione della SCIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
8.2.Natura giuridica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
8.3.Tutela del terzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
ESPROPRIAZIONE E OCCUPAZIONE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
1. Il potere ablatorio della pubblica amministrazione.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
2. Il procedimento espropriativo previsto dal testo unico delle espropriazioni (d.p.r. n. 327/2001). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
3. I vincoli preordinati all’esproprio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
3.1.La nozione di vincolo preordinato all’esproprio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
3.2.L’apposizione dei vincoli preordinati all’esproprio: onere motivazionale del
provvedimento (e conseguente estensione del sindacato del giudice amministrativo) e posizione giuridica soggettiva configurabile in capo al privato. . . . . . . . . . . . 251
3.3.La scadenza del vincolo preordinato all’esproprio: conseguenze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
3.4.La reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio: onere motivazionale e
X
4.
5.
6.
7.
8.
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
indennizzabilità della reitera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.4.1.L’onere motivazionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.4.2.L’indennizzabilità della reitera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
La determinazione dell’indennità di esproprio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
4.1.La nozione di edificabilità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
4.1.1.Il significato di “suolo edificabile” secondo la giurisprudenza: il problema dell’interpretazione dell’art. 5-bis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
4.2.Le previsioni del T.U. sugli espropri e la successiva sentenza della Corte Costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
4.3.La nuova disciplina introdotta dalla Legge 24 dicembre 2007, n. 244. . . . . . . . . . . . . . 260
L’accordo di cessione volontaria e l’occupazione: due modalità alternative di conclusione del procedimento amministrativo.. . . . . . . . . . . . . . . . . 261
5.1.La cessione volontaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
5.2.L’occupazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
5.2.1.L’occupazione d’urgenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
5.2.2.L’occupazione appropriativa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
5.2.3.L’occupazione usurpativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Il riparto di giurisdizione in tema di occupazione appropriativa ed
usurpativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
L’articolo 53 t.u. espropriazioni e la sua illegittimità costituzionale. . . 273
Retrocessione .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
1. La possibilità di ascrivere in capo alla p.a. la responsabilità per i
danni cagionati dagli atti da essa emanati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
2. La svolta segnata dalla sentenza 22 luglio 1999, n. 500: la risarcibilità degli interessi legittimi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
3. La differenza tra risarcimento degli interessi legittimi pretensivi
e risarcimento degli interessi legittimi oppositivi alla stregua della sentenza 22 luglio 1999, n. 500. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
4. Il dibattito sulla natura giuridica della responsabilità della p.a.
(ex delictu o ex contractu) successivo alla sentenza n. 500/1999.. . . . . . . . . . . . . . 280
5. La responsabilità della p.a.: analisi dei suoi elementi costitutivi.. . . . . . . . . 283
5.1.Il nesso di causalità.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
5.2.La colpa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
5.3.L’opzione esegetica della Corte di Giustizia e le conseguenti reazioni della
giurisprudenza nazionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
6. Il danno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
6.1.Il danno da ritardo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
6.1.1.La configurazione esatta del danno da ritardo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
6.1.2.L’articolo 2-bis della L. n. 241/1990: un possibile indice normativo
della non condivisibilità della tesi dell’Adunanza Plenaria 7/2005.
Le opinioni dei giudici amministrativi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
6.1.3.Cumulo ricorso avverso il silenzio ed azione risarcitoria per danno
da ritardo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
INDICE
XI
6.2.Il Danno da Disturbo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
6.3.Il danno da perdita di chance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
6.4.La quantificazione del danno da perdita di chance nell’ipotesi di illegittima
aggiudicazione di una gara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
6.5.La prova del danno risarcibile e la sua quantificazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
6.6.Il Danno da Mancato Recepimento di Una Direttiva Comunitaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
7. La responsabilità precontrattuale della p.a.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
7.1.Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
8. La giurisdizione in materia di risarcimento del danno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
8.1.Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in
tema di responsabilità da attività provvedimentale illegittima.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
8.2.La pregiudiziale amministrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
8.3.Le nuove prescrizioni contenute nell’articolo 30 c.p.a. e le prime pronunce
applicative del medesimo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
9. La reintegrazione in forma specifica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
10. La responsabilità dell’amministrazione per danni cagionati da cose
in custodia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
PUBBLICO IMPIEGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
1. Dirigenza pubblica e spoil system. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
1.1.La dirigenza: evoluzione storica della normativa. lo spoil system e le rilevanti
pronunce della corte costituzionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
1.2.La costituzione del rapporto di servizio e del rapporto d’ufficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
1.3.La giurisdizione in tema di conferimento e revoca dell’incarico dirigenziale. . . . . . . 327
1.4.La responsabilità del dirigente per il risultato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
1.5.La responsabilità del dirigente per illecito extracontrattuale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
2. Il pubblico impiego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
2.1.Il regime giuridico attuale del pubblico impiego.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
2.2.Lo svolgimento di mansioni superiori. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
2.3.La giurisdizione in materia di pubblico impiego.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
2.3.1.La giurisdizione in materia di concorsi, selezioni e nomine. . . . . . . . . . . . . . . . 334
2.4.Situazioni giuridiche soggettive che derivano dal pubblico impiego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
2.4.1.Posizione giuridica soggettiva dell’idoneo non vincitore. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
2.4.2.Diritto all’assunzione del vincitore, silenzio dell’amministrazione e
giudice competente.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
I CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
1. La capacità di diritto privato della p.a.: fondamento normativo e
conseguenze sostanziali e processuali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
1.1.Caratteri del potere di recesso contrattuale previsto dall’articolo 21-sexies L. n.
241/1990 e differenze con la revoca e il recesso dagli accordi ex articolo 11 L.
n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
2. I contratti atipici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
2.1.Il contratto di brokeraggio.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
2.2.Il contratto di consulenza finanziaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
XII
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
2.3.Il contratto di tesoreria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
2.4.Il contratto di sponsorizzazione.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
3. Il codice dei contratti pubblici e il ruolo del diritto comunitario. . . . . . 347
3.1.I principi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
3.2.L’ambito di applicazione del diritto degli appalti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
3.2.1.Il presupposto oggettivo di applicazione del Codice dei Contratti
pubblici: il contratto d’appalto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
3.2.2.Il presupposto soggettivo di applicazione del Codice dei Contratti.. . . . . 356
4. Gli operatori economici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
4.1.I raggruppamenti di imprese. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
4.2.I requisiti di partecipazione alla gara... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
4.2.1.La dissociazione.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
4.2.2.Possesso dei requisiti e soccorso istruttorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
5. La differenza tra appalto e concessione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
6. Gli appalti sotto-soglia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
7. Il procedimento ad evidenza pubblica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
7.1.La determinazione a contrarre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
7.2.Il bando di gara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
7.3.L’aggiudicazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
8. I sistemi di aggiudicazione e i criteri di selezione delle offerte.. . . . . . . . . . . 375
8.1.I sistemi di aggiudicazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
8.2.I criteri di selezione delle offerte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
9. La tutela giurisdizionale: il riparto di giurisdizione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
10.Il giudizio in materia di contratti pubblici.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
10.1.Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
10.2.Il giudizio in materia di contratti pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
10.3.I poteri del giudice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
10.4.La teoria dell’annullabilità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
10.5.La teoria della nullità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
10.6.La teoria dell’inefficacia sopravvenuta relativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
10.7.La teoria della caducazione automatica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
10.8.Il nuovo Codice del processo amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
10.9.Le sanzioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
1. Premessa
Nel nostro ordinamento giuridico manca un’espressa definizione di “autorità amministrativa indipendente”. I più attenti teorici del diritto e la giurisprudenza amministrativa definiscono “Authorities” i soggetti giuridici la cui attività è volta alla
tutela di interessi c.d. sensibili di rilevanza costituzionale, dotati di puntuali cognizioni specialistiche sulle materie di loro competenza, indipendenti e autonomi,
sotto il profilo organizzativo, e titolari di poteri regolatori, ispettivi e sanzionatori.
In più occasioni, tuttavia, come meglio si vedrà in seguito, il legislatore cita le
Autorita’, pur senza definirle.
Senza pretese di esaustività, si annoverano tra le autorità amministrative indipendenti: l’Autorità per la concorrenza e il mercato, la Consob, l’ISVAP, il Garante
della privacy, l’Autorità garante delle telecomunicazioni, la Banca d’Italia 1, l’ Autorità nazionale anticorruzione, l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas.
2. Le origini
I. Il modello di Amministrazione tracciato dalle leggi cavouriane delineava un
sistema amministrativo fortemente centralizzato, che faceva capo al Ministero
quale vertice di riferimento per ciascun settore di gestione della cosa pubblica.
Era in capo al Ministro, in qualità di organo supremo di indirizzo e controllo
dell’operato di tutti gli uffici ad esso sottoposti, che si concentrava ogni responsabilità. Ne derivava uno Stato centralizzatore, in grado di sovrintendere ad ogni
singola manifestazione della propria funzione amministrativa.
Gli unici soggetti che operavano al di fuori di questo rigido quadro istituzionale erano il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti, che si ponevano al di fuori della
piramide istituzionale in virtù della loro funzione consultiva e poi giurisdizionale.
II. Con l’entrata in vigore della Costituzione, il modulo piramidale rimase intatto, ma vennero introdotti una serie di principi che cambiarono il volto dello Stato,
non più rigidamente liberale, ma tendenzialmente assistenziale. Emblematico, in
1 La natura di Autorità amministrativa indipendente della Banca d’Italia è stata affermata
dalla giurisprudenza amministrativa solo di recente, in sede di definizione dell’ambito applicativo
dell’articolo 4 della L. n. 205/2000 che prevedeva un rito accelerato per i processi aventi ad oggetto
gli atti delle Authorities, senza indicare le autorità cui la norma stessa si riferiva. In epoca anteriore,
la giurisprudenza si divideva tra quanti negavano che la stessa avesse natura indipendente, sulla base
del vincolo che la legava al Ministero del Tesoro e quanti, al contrario, ne affermavano la natura indipendente seppur limitatamente ad alcune attività in cui era di certo assente il legame con l’Esecutivo.
42
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
tal senso, l’articolo 2 della Costituzione in cui il riferimento ai cosiddetti “doveri
inderogabili di solidarietà” appariva in sé già espressivo di un’istanza di potenziamento del settore pubblico per il perseguimento di obiettivi di interesse individuale e sociale sempre nuovi.
III. Tuttavia, sebbene la Carta Costituzionale fosse già in linea di principio coerente con una nuova prospettiva della Pubblica Amministrazione, solo i rivolgimenti socio-economici degli anni novanta imposero definitivamente il modello
delle Autorità Amministrative indipendenti.
IV. In particolare, il mutamento da un modello piramidale ad un modello policentrico e pluralistico fu dovuto ad una serie di concause:
– l’integrazione con l’ordinamento europeo, che richiese la creazione di strutture
deputate al controllo di settori sensibili (es. il mercato);
– da un punto di vista sociale, si avvertì la necessità di una pubblica amministrazione che, oltre ad avere poteri regolatori, erogasse anche servizi fondamentali
per il cittadino;
– l’inadeguatezza della pubblica amministrazione a curare interessi particolari,
per la mancanza di un sufficiente bagaglio di conoscenze tecniche specifiche;
– le caratteristiche dell’imparzialità dell’azione amministrativa, che postula sempre la preminenza dell’interesse pubblico, di cui l’Amministrazione è portatrice, rispetto agli interessi contrapposti (dette autorità sono, al contrario, munite
delle conoscenze tecniche necessarie per gestire e tutelare gli interessi rimessi
alla loro cura e la loro attività si ispira non al principio di imparzialità ma a
quello di neutralità, inteso come terzietà rispetto alle vicende poste sotto la loro
regolamentazione);
– la frequenza dei cambiamenti politici (alternanza di governi e maggioranze
politiche) di quegli anni, che evidenziarono l’esigenza di affidare determinati settori ad organismi amministrativi svincolati dall’indirizzo politico e dai
cambiamenti della maggioranza politica.
V. Pertanto, vennero create le Autorità Amministrative indipendenti, che oggi si
caratterizzano:
1. per la loro autonomia funzionale: esse si collocano in una posizione diversa da
quella di tutti gli altri soggetti della Pubblica Amministrazione in quanto non
assumono il dicastero come referente ultimo delle loro scelte istituzionali;
2. per la loro autonomia strutturale, intesa come assenza di qualsiasi rapporto
organizzativo dei garanti con gli altri organi dello Stato; per l’autonomia organizzativa, intesa come facoltà di darsi regole per il funzionamento degli organi;
per l’autonomia finanziaria, intesa come possibilità di disporre di entrate proprie; per l’autonomia contabile, intesa come capacità di adottare regole proprie
nella gestione del bilancio;
3. per la loro indipendenza: l’esecutivo non può esercitare su di esse poteri di
direttiva e controllo. L’Esecutivo, ad esempio, non può nominare i vertici delle
Autorità ma soltanto revocarne il mandato per gravi e ripetute violazioni di
legge o per impossibilità di funzionamento. In tal modo, si evitano pericoli di
LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
43
condizionamento da parte del potere politico nella regolamentazione e tutela
degli interessi collettivi affidati alla cura di dette Autorità;
4. per la loro neutralità 2, rispetto ai soggetti con cui entrano in relazione e, più
in generale, rispetto alle funzioni che sono chiamate a svolgere in base alla
legge istitutiva. In altre parole, l’attività di queste Autorità non è improntata al
raggiungimento di un determinato obiettivo di pubblico interesse, ma è essenzialmente finalizzata a garantire l’equilibrio del sistema ed il rispetto dei valori
costituzionalmente protetti nel settore alle stesse affidato.
3. Il problema della natura giuridica delle autorità amministrative
indipendenti
I. Proprio in considerazione dei caratteri essenziali delle Autorità Amministrative
indipendenti e, in particolare, dei caratteri di indipendenza e neutralità, in dottrina ci si è interrogati sulla natura di questi organismi. La questione è di fondamentale importanza sia al fine di stabilire la sottoponibilità degli stessi alla legge
sul procedimento amministrativo, sia per affermare la sindacabilità giurisdizionale
dei loro atti. A tal proposito:
1. una parte della dottrina, in considerazione del livello elevato di indipendenza
di cui le medesime godono, ha suggerito di riconoscere a tali organismi natura
paragiurisdizionale e di considerarli assimilabili a veri e propri giudici speciali,
pur estranei alla Magistratura costituzionale tutelata.
Tesi ampiamente criticata da altra parte della giurisprudenza che ha rilevato,
anzitutto, come essa contrasti con il divieto di individuazione di giudici speciali nell’ambito dell’amministrazione della giustizia (art. 102, comma 2° della
Costituzione); inoltre, si è osservato, anche a voler aggirare il divieto costituzionale di istituzione di giudici speciali, non si potrebbe comunque asserire
che si tratti di soggetti investiti di un potere giurisdizionale, a causa della loro
incapacità di adottare decisioni idonee ad acquisire la forza del giudicato.
2. La rilevata funzione tutoria delle Authorities e la caratteristica dell’indipendenza hanno indotto alcuni autori a qualificare le Autorità indipendenti come
tertium genus, posto tra pubblica amministrazione e organi giurisdizionali, i
cui provvedimenti sarebbero dubbiamente sindacabili in sede giurisdizionale.
3. Purtuttavia, appare oggi condivisa la tesi che sostiene la natura intrinsecamente amministrativa 3 di questi soggetti, i quali non potrebbero essere assimila2 Sul tema, Corte di Cassazione, SS.UU., sentenza 20 gennaio 2014, n. 1013: Corte Costituzionale, sentenza 14 febbraio 2013, n. 20.
3 Il Consiglio di Stato ha ribadito la natura amministrativa delle Autorità amministrative
indipendenti nella decisione 30 maggio 2014 n. 281, in cui ha affermato: “È evidente che le Autorità
indipendenti sono amministrazioni pubbliche in senso stretto, poiché, composte da soggetti ai quali è
attribuito lo status di pubblici ufficiali (art. 2 comma 10 legge n. 481 del 1995), svolgono, in virtù del
trasferimento di funzioni operato dall’art. 2, comma 14 della medesima legge istitutiva, compiti propri
44
COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
ti alle autorità giurisdizionali, né ad un tertium genus tra amministrazione e
giurisdizione, poiché si dovrebbero associare funzioni tra di loro nettamente
separate e, pertanto, non suscettibili di intersezione reciproca alla luce del principio fondamentale di separazione dei poteri. Ne consegue la piena sottoposizione delle stesse ai principi generali e alle regole dell’agire amministrativo
(con particolare riferimento a quelle contenute nella L. n. 241/1990), nonché
la sindacabilità giurisdizionale dei loro atti 4. Proprio in relazione a tale ultimo
punto, il c.p.a., oggi, prevede espressamente la sottoposizione delle Autorità
amministrative indipendenti alle seguenti norme:
– art. 119 c.p.a.: rito accelerato. Ciò comporta, nelle relative controversie, l’abbreviazione di tutti i termini, ad eccezione di quelli per la presentazione del
ricorso principale, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti;
– art. 133 c.p.a.: giurisdizione esclusiva del g.a. per la maggior parte degli atti
delle Autorità medesime.
II. Quanto alla sottoposizione delle Authorities alle regole dell’agire amministrativo, la giurisprudenza ha ribadito in molteplici occasioni:
1. la centralità della garanzia del contraddittorio, l’obbligo di motivare i
provvedimenti emanati, nonché quello di garantire l’accesso del pubblico
alle informazioni di cui dispongono nello sviluppo di tutti i procedimenti
ascrivibili alla competenza di queste Autorità.
In particolare, la realizzazione del contraddittorio avviene secondo modalità
diverse in relazione al contenuto della funzione svolta dall’autorità competente.
Il contraddittorio può essere verticale e, dunque, posto in essere a garanzia del
diritto di difesa del singolo 5, oppure orizzontale, ovvero finalizzato a promuodello Stato, e così godono di potere normativo secondario (o, altrimenti, il potere di emanazione di atti
amministrativi precettivi collettivi) (art. 2, comma 12, lett. h), l. n. 481 del 1995) di poteri sanzionatori, di ispezione e di controllo, hanno, in conclusione, poteri direttamente incidenti sulla vita dei
consociati che si giustificano solo in forza della natura pubblica che deve — necessariamente — essere
loro riconosciuta”.
4 Sul punto, Corte di Cassazione, SS.UU, sentenza 20 gennaio 2014, n. 1013: “ è fuori discussione che anche gli atti di tali autorità siano sottoposti al sindacato giurisdizionale”. E, precedentemente, la Corte di Cassazione nella decisione 20 maggio 2002, n. 7341 ha chiarito a) che l’attribuzione
alle Autorità amministrative indipendenti di poteri di risoluzione dei conflitti non giustifica la
qualificazione di detti organismi come “giudici speciali” e la conseguente impugnabilità in grado
d’appello dei provvedimenti da esse emanati; b) né ha fondamento costituzionale la tesi del tertium
genus tra amministrazione e giurisdizione; c) di conseguenza, le autorità amministrative indipendenti sono organismi cui va riconosciuta natura amministrativa, con la conseguenza che, sotto il
profilo processuale, le decisioni da esse emanate devono essere impugnate con un apposito ricorso
giurisdizionale e che l’Autorità autrice del provvedimento medesimo (che nel caso esaminato dalla
Corte era il Garante della privacy) è legittimata passivamente a partecipare al giudizio per difendere
l’interesse pubblico che intendeva tutelare in sede di decisione.
5 In tal senso T.A.R. Milano, sez. III, sentenza 4 luglio 2011, n. 1737: “Nei settori regolati
dalle Autorità, in assenza di un sistema completo e preciso di regole di comportamento con obblighi e
divieti fissati dal legislatore, la caduta del valore della legalità sostanziale deve essere compensata, almeno
in parte, con un rafforzamento della legalità procedurale, sotto forma di garanzie del contraddittorio.
Uno strumento essenziale per arricchire la base conoscitiva dell’attività di regolazione, come è noto,
