PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Lezione 13
Sovranità e apparati
• Sovranità e indirizzo politico
– Apparati strumentali / Forme puntuali di potere
• Pubblica Amministrazione in senso sogg. (PA)
– Complesso di apparati
• Pubblica Amministrazione in senso oggettivo
– Funzione o attività amministrativa
• Nello Stato liberale
– Ministeri
• Frammentazione del potere
– Pubbliche Amministrazioni
• Apparati serventi
– Le PA non dispongono dei fini della propria attività
Diritto amministrativo (1)
• Insieme delle norme sulle Pubbliche
Amministrazioni
– Inizialmente di derivazione esclusivamente
statale
– oggi pluralità di livelli (statale, regionale,
locale e sovrastatale)
• Diritto speciale
– eccezione ai principi del diritto comune ai
soggetti privati
– Garanzia della specialità / giurisdizione
speciale
• giudice amministrativo (Consiglio di Stato e TAR)
Diritto amministrativo (2)
• Attenuazione della specialità
– cresce l’area dei casi in cui alle PA si applica il diritto
comune
– cresce la competenza amministrativa del giudice
ordinario
– crescono gli strumenti ordinari del giudice
amministrativo
• Ordinamenti statali evoluti in due direzioni
– sistema di civil law, o a diritto amministrativo
– sistema di common law
• Evoluzione recente
– circolazione dei modelli / convergenza dei sistemi
– crescente influenza del diritto sovranazionale
Nozione di PA
• Quando una amministrazione è “Pubblica”?
• Diritto interno, criterio nominalistico
– solo le amministrazioni dichiarate tali dalla legge
• Giurisprudenza: criteri di “pubblicità”
– controllo; interessi generali; finanziamento pubblico.
• Diritto comunitario / Corte di giustizia
• “Organismo di diritto pubblico”
– personalità giuridica
– fini di interesse generale, non industriali o
commerciali
– subordinazione a Stato, enti locali, altri org. dir. pubbl.
Principi costituzionali
• Formali di derivazione liberaldemocratica.
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legalità e riserva di legge (art. 97, 117)
apparati serventi (art. 95)
buon andamento e imparzialità (art. 97, c. 1)
accesso al pubblico impiego / concorso (art. 97, c. 3)
funzionari al servizio esclusivo della Nazione (art. 98)
• Costituzione materiale
– principio autonomistico / diritto comunitario
– ragionevolezza, trasparenza, proporzionalità,
affidamento
– Costituzione finanziaria
– principio di produttività / separazione tra
amministrazione e politica
Struttura
• Per Ministeri / amministrazione diretta
– centrale / periferica  gerarchia
• Per enti pubblici / amministrazione
indiretta
– nomina, direzione, coordinamento e controllo
– Modelli replicati in Regioni ed Enti locali
• Nuovi modelli / Autorità indipendenti
– moneta, mercato, telecomunicazioni …
– decisioni tecniche e neutrali
– Governo non ha poteri di nomina / ingerenza
Ministeri
• L. 59/97 - fonti organizzative
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legge ordinaria (numero Ministeri e principi organizzativi)
regolamenti governativi (Direttori generali, organici)
decreti ministeriali (uffici dirigenziali non generali)
atti di organizzazione (Dirigenza, poteri privato datore di
lavoro)
• L. 300/1999 modelli organizzativi
– per Dipartimenti / per Direzioni generali
– Aziende autonome / decentramento tecnico funzionale
– Agenzie pubbliche, ad alta specializzazione tecnica
• Divisione tra amministraz.  Dirigenti …
• … e politica  Ministro
– direttive generali annuali (obiettivi, priorità, budget)
– attuazione dei documenti di finanza pubblica
Organizzazione periferica
• Prefetto - organo a competenza generale
– rappresentante dello Stato per i rapporti con il
sistema delle autonomie
• modello francese / tutte le funzioni
• Italia / strutture specializzate
– Soprintendenze, Provveditorati agli studi …
• Devolution  regionalizzazione
– non riguarda le Prefetture
• Sindaco come Ufficiale di Governo
– Stato civile, pubblica sicurezza
– Dipendenza gerarchica
Enti pubblici
• Gestione della spesa pubblica  corpi separati /
enti pubblici strumentali
– personalità giuridica / schermo tra Stato e mercato
• Sistema tipicamente italiano
– sprechi, finanziamenti occulti e collusione coi partiti
– Gestione krisismanagement
• Teoria della soppressione degli enti inutili …
– … e vendita di enti “utili” per risanare la finanza
pubblica
• Riordino e privatizzazione: inizia anni ’90 …
– … e procede a rilento (d.lgs. 415/1999)
Pubblico impiego
• Dal d.lgs. 29/93 al TU (d.lgs. 165/2001)
– privatizzazione del rapporto, stesse regole dei privati
– giurisdizione ordinaria del lavoro
– in passato: giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
• Disciplina del rapporto di lavoro
– contrattazione collettiva sindacati / ARAN
• Organizzazione degli uffici
– legge, regolamenti, atti organizzativi interni
• Dirigenza amministrativa
– Dirigenti generali  spoil system (art. 19, d.lgs.
165/2001)
– Dirigenti  concorso pubblico
Funzione amministrativa (1)
• Legge  apparato  interesse pubblico 
funzione  attività amministrativa
• Distribuzione delle funzioni
– competenza amministrativa
• per materia
• per territorio
• per grado di gerarchia
Funzione amministrativa (2)
• Attività amministrativa
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atti amministrativi o forme contrattuali
carattere concreto
fini obbligati
Mezzi: vincolata / discrezionale
• Discrezionalità amministrativa / limiti
• Ponderazione tra interessi
– interesse pubblico concreto / equilibrio degli interessi
– logica, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza
– procedimento amministrativo
Procedimento amministrativo
• Garanzia (controllo del potere)
• Schema procedimentale  Fasi
– Iniziativa  Istruttoria  Decisione 
Integrazione dell’efficacia (Controlli /
Comunicazione)
• Trasparenza e semplificazione
– Responsabile / Termine predefinito
– Conferenze di servizi
– Diritti degli interessati
Atto e provvedimento
• Atti interni / Atti decisionali
• Provvedimenti amministrativi
– Legittimità
– Annullamento (GA) / Disapplicazione (AGO)
– Responsabilità dell’amministrazione
• Vizi del provvedimento
– Nullità (incompetenza assoluta)
– Annullabilità (incompetenza relativa,
violazione di legge, eccesso di potere)
Attività contrattuale
• Provvedimento  autoritatività
• Contratto  parità giuridica tra le parti
• La PA ha capacità contrattuale generale
– L. 241/90
• Scelta tra provvedimento e contratto
– Determinazione a contrattare
– Criteri (buon andamento, imparzialità …)
– Diritto comunitario / evidenza pubblica
Servizi pubblici
• Attività materiali non autoritative
• Dal Monopolio  funzione di welfare …
• … all’apertura al mercato (Regole UE)
– Privatizzazione / liberalizzazione / sistemi
misti
• Servizi imprenditoriali
– Concessione mediante gara europea
• Servizi socioculturali
– Affidamento “in house” (società miste /
Aziende / Istituzioni)
Modernizzazione amministrativa
• Costituzione materiale
• Stato amministrativo interventista
– Espansione / iper-regolazione
• Crisi fiscale  Finanza pubblica  PIL
– Produttività e crescita
– Risanamento, privatizzazioni, deregulation
• Produttività della PA
– Federalismo e riforme amministrative
– Qualità dei servizi