PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Lezione 13 Sovranità e apparati • Sovranità e indirizzo politico – Apparati strumentali / Forme puntuali di potere • Pubblica Amministrazione in senso sogg. (PA) – Complesso di apparati • Pubblica Amministrazione in senso oggettivo – Funzione o attività amministrativa • Nello Stato liberale – Ministeri • Frammentazione del potere – Pubbliche Amministrazioni • Apparati serventi – Le PA non dispongono dei fini della propria attività Diritto amministrativo (1) • Insieme delle norme sulle Pubbliche Amministrazioni – Inizialmente di derivazione esclusivamente statale – oggi pluralità di livelli (statale, regionale, locale e sovrastatale) • Diritto speciale – eccezione ai principi del diritto comune ai soggetti privati – Garanzia della specialità / giurisdizione speciale • giudice amministrativo (Consiglio di Stato e TAR) Diritto amministrativo (2) • Attenuazione della specialità – cresce l’area dei casi in cui alle PA si applica il diritto comune – cresce la competenza amministrativa del giudice ordinario – crescono gli strumenti ordinari del giudice amministrativo • Ordinamenti statali evoluti in due direzioni – sistema di civil law, o a diritto amministrativo – sistema di common law • Evoluzione recente – circolazione dei modelli / convergenza dei sistemi – crescente influenza del diritto sovranazionale Nozione di PA • Quando una amministrazione è “Pubblica”? • Diritto interno, criterio nominalistico – solo le amministrazioni dichiarate tali dalla legge • Giurisprudenza: criteri di “pubblicità” – controllo; interessi generali; finanziamento pubblico. • Diritto comunitario / Corte di giustizia • “Organismo di diritto pubblico” – personalità giuridica – fini di interesse generale, non industriali o commerciali – subordinazione a Stato, enti locali, altri org. dir. pubbl. Principi costituzionali • Formali di derivazione liberaldemocratica. – – – – – legalità e riserva di legge (art. 97, 117) apparati serventi (art. 95) buon andamento e imparzialità (art. 97, c. 1) accesso al pubblico impiego / concorso (art. 97, c. 3) funzionari al servizio esclusivo della Nazione (art. 98) • Costituzione materiale – principio autonomistico / diritto comunitario – ragionevolezza, trasparenza, proporzionalità, affidamento – Costituzione finanziaria – principio di produttività / separazione tra amministrazione e politica Struttura • Per Ministeri / amministrazione diretta – centrale / periferica gerarchia • Per enti pubblici / amministrazione indiretta – nomina, direzione, coordinamento e controllo – Modelli replicati in Regioni ed Enti locali • Nuovi modelli / Autorità indipendenti – moneta, mercato, telecomunicazioni … – decisioni tecniche e neutrali – Governo non ha poteri di nomina / ingerenza Ministeri • L. 59/97 - fonti organizzative – – – – legge ordinaria (numero Ministeri e principi organizzativi) regolamenti governativi (Direttori generali, organici) decreti ministeriali (uffici dirigenziali non generali) atti di organizzazione (Dirigenza, poteri privato datore di lavoro) • L. 300/1999 modelli organizzativi – per Dipartimenti / per Direzioni generali – Aziende autonome / decentramento tecnico funzionale – Agenzie pubbliche, ad alta specializzazione tecnica • Divisione tra amministraz. Dirigenti … • … e politica Ministro – direttive generali annuali (obiettivi, priorità, budget) – attuazione dei documenti di finanza pubblica Organizzazione periferica • Prefetto - organo a competenza generale – rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie • modello francese / tutte le funzioni • Italia / strutture specializzate – Soprintendenze, Provveditorati agli studi … • Devolution regionalizzazione – non riguarda le Prefetture • Sindaco come Ufficiale di Governo – Stato civile, pubblica sicurezza – Dipendenza gerarchica Enti pubblici • Gestione della spesa pubblica corpi separati / enti pubblici strumentali – personalità giuridica / schermo tra Stato e mercato • Sistema tipicamente italiano – sprechi, finanziamenti occulti e collusione coi partiti – Gestione krisismanagement • Teoria della soppressione degli enti inutili … – … e vendita di enti “utili” per risanare la finanza pubblica • Riordino e privatizzazione: inizia anni ’90 … – … e procede a rilento (d.lgs. 415/1999) Pubblico impiego • Dal d.lgs. 29/93 al TU (d.lgs. 165/2001) – privatizzazione del rapporto, stesse regole dei privati – giurisdizione ordinaria del lavoro – in passato: giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. • Disciplina del rapporto di lavoro – contrattazione collettiva sindacati / ARAN • Organizzazione degli uffici – legge, regolamenti, atti organizzativi interni • Dirigenza amministrativa – Dirigenti generali spoil system (art. 19, d.lgs. 165/2001) – Dirigenti concorso pubblico Funzione amministrativa (1) • Legge apparato interesse pubblico funzione attività amministrativa • Distribuzione delle funzioni – competenza amministrativa • per materia • per territorio • per grado di gerarchia Funzione amministrativa (2) • Attività amministrativa – – – – atti amministrativi o forme contrattuali carattere concreto fini obbligati Mezzi: vincolata / discrezionale • Discrezionalità amministrativa / limiti • Ponderazione tra interessi – interesse pubblico concreto / equilibrio degli interessi – logica, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza – procedimento amministrativo Procedimento amministrativo • Garanzia (controllo del potere) • Schema procedimentale Fasi – Iniziativa Istruttoria Decisione Integrazione dell’efficacia (Controlli / Comunicazione) • Trasparenza e semplificazione – Responsabile / Termine predefinito – Conferenze di servizi – Diritti degli interessati Atto e provvedimento • Atti interni / Atti decisionali • Provvedimenti amministrativi – Legittimità – Annullamento (GA) / Disapplicazione (AGO) – Responsabilità dell’amministrazione • Vizi del provvedimento – Nullità (incompetenza assoluta) – Annullabilità (incompetenza relativa, violazione di legge, eccesso di potere) Attività contrattuale • Provvedimento autoritatività • Contratto parità giuridica tra le parti • La PA ha capacità contrattuale generale – L. 241/90 • Scelta tra provvedimento e contratto – Determinazione a contrattare – Criteri (buon andamento, imparzialità …) – Diritto comunitario / evidenza pubblica Servizi pubblici • Attività materiali non autoritative • Dal Monopolio funzione di welfare … • … all’apertura al mercato (Regole UE) – Privatizzazione / liberalizzazione / sistemi misti • Servizi imprenditoriali – Concessione mediante gara europea • Servizi socioculturali – Affidamento “in house” (società miste / Aziende / Istituzioni) Modernizzazione amministrativa • Costituzione materiale • Stato amministrativo interventista – Espansione / iper-regolazione • Crisi fiscale Finanza pubblica PIL – Produttività e crescita – Risanamento, privatizzazioni, deregulation • Produttività della PA – Federalismo e riforme amministrative – Qualità dei servizi