Studio sulle competenze regionali
in materia di ordinamento delle comunicazioni
SOMMARIO: 1. Premessa ricostruttiva; 2. La duplicità della garanzia
costituzionale della comunicazione; 3. Individuazione del concetto di “ordinamento
della comunicazione”. Le incertezze della legislazione statale pregressa; 4. I diversi
significati della comunicazione: cosa rientra e cosa è escluso; 5. Quale è l’area della
futura legge regionale?; 6. I principi; 7. I condizionamenti gravanti sulla legge
regionale; 8. Contenuto della legge; 9. Gli impianti e le reti; 10. I contratti di
servizio; 11. Interventi di sostegno; 12. La potestà regolamentare. Cenni; 13. Una
prima conclusione
1. Premessa ricostruttiva
In seguito alla riforma operata dalla legge costituzionale n. 3/2001 che ha revisionato
l’articolo 117 Cost. la materia “ordinamento della comunicazione” rientra oggi tra le
materie in cui si esercita la potestà legislativa concorrente delle Regioni. Spetta allo
Stato indicare i relativi principi fondamentali e direttivi (nuovo 3° comma). I principi
fissati dalla legge statale consentono di mantenere una unitarietà complessiva delle
diverse discipline legislative articolabili su base locale. Ma non si trascuri che ulteriori
vincoli derivano dalle normative comunitarie di settore che impongono un
adeguamento alle stesse sia sulla fonte statale che su quelle regionali.
Così, già nel dicembre 2002 la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Province autonome nel parere sul riassetto del sistema radiotelevisivo sottolineava
che “la riforma costituzionale ha attribuito allo Stato la determinazione dei principi fondamentali
in dette materie, mentre alle Regioni è conferito il compito di sviluppare una legislazione che valorizzi
il criterio dell’articolazione territoriale della comunicazione come espressione delle identità e delle
culture locali, attraverso anche il sistema radiotelevisivo a carattere territoriale”. Come è ben
noto, mentre i principi-quadro fondamentali in materia di radiotelevisione e
comunicazioni elettroniche risultano già determinati dalla legge dello Stato, la
1
legislazione regionale attuativa di tali principi o è intervenuta in modo parziale o non
è intervenuta affatto.
Infatti, la maggioranza delle Regioni ha adottato disposizioni riguardanti la disciplina
dei Corecom ma non si è occupata del delicato rapporto fra legislazione sui principi e
intervento concorrente regionale. Fra le leggi regionali più attente al tema ricordiamo
quella piemontese (l.r. 25/2009), quella toscana (l.r. 22/2002) e quella campana (l.r.
9/2002).
Il delicato equilibrio fra legge statale e legge regionale è stato oggetto di interventi
chiarificatori della giurisprudenza costituzionale che ha esaminato i termini di
ammissibilità della regionalizzazione della comunicazione. Questa, fino ai primi anni
’80, ha affermato che, anche nell’ambito di una specifica disciplina di un settore della
comunicazione, ovvero quello radiotelevisivo, «le leggi in tal senso non possono derivare che
dallo Stato, non mai dalle Regioni o da enti minori» (sent. n. 46 del 1961; cfr. pure nn. 94
del 1977, 118 del 1981).
In una seconda fase la Corte comincia ad ammettere l'intervento normativo regionale
a condizione che sia strumentale rispetto alla razionalizzazione ed al godimento del
diritto sotteso in ambito territoriale. A far data dalla sent. n. 348 del 1990 la Corte
non esclude più la potestà legislativa regionale nell'ambito dell’informazione e della
radiodiffusione, ma ne concepisce l'intervento se volto all’attuazione del principio del
pluralismo.
Si è poi progressivamente stratificata una giurisprudenza costituzionale (sentt. nn. 29
del 1996; 201, 303, 307, 308, 313, 324 del 2003) secondo la quale l’attribuzione di
competenza legislativa regionale diviene plausibile relativamente a taluni aspetti della
materia informativa e radiotelevisiva.
2
Tale giurisprudenza enuclea l'esercizio della competenza legislativa da parte della
regione nella misura in cui sia rispettosa delle previsioni della legislazione (statale) «di
sistema».
In particolare, con la sentenza n. 324 del 2003, quindi sotto la vigenza del nuovo art.
117 Cost., l'azione normativa e amministrativa della regione sono concepite come
competenze
proprie,
poiché
comprese
nella
materia
«ordinamento
della
comunicazione» indicato nel comma 3 art. 117. Non viene più invocato il vecchio
richiamo alla strumentalità della produzione legislativa della regione rispetto allo
sviluppo dell’informazione o all’attuazione del pluralismo e del principio
democratico.
Al punto 3 del «considerato in diritto» di tale ultima sentenza si afferma il ruolo
necessario della regione, con il conseguente riconoscimento di una vera e propria
competenza riservata. Nella parte conclusiva della sentenza la Corte qualifica la
natura riservata dell'intervento normativo della regione, e cioè la sua configurabilità
nei termini della riserva di legge che la Costituzione introduce «per discipline che incidano
su alcune rilevanti situazioni soggettive (diritto all'informazione, attività di impresa)». Ciò è anche
un indice del fatto che la Corte ammette ed avalla la stretta connessione tra la materia
“ordinamento della comunicazione” e l’ambito di tutela del diritto all’informazione
ed alla libera manifestazione del pensiero, ma anche, per certi versi, alla libera attività
d’impresa.
Il rapporto fra legge statale e regionale nell'ambito dell'«ordinamento della
comunicazione» viene particolarmente esplicitato dalla sent. n. 307 del 2003 – anche
se
il
tema
sotteso
alle
argomentazioni
concerne
soprattutto
la
tutela
dall’inquinamento elettromagnetico e, in specie, quello degli standard di protezione dai
danni causati dagli impianti di radiodiffusione, presupponendo la competenza
regionale concernente la localizzazione degli stessi.
3
È comunque interessante rilevare come, pur nella specificità delle questioni
richiamate, la competenza della regione viene riconosciuta in riferimento specifico e
testuale alla materia «ordinamento della comunicazione», in quanto ambito rientrante
«nella sfera della potestà legislativa “concorrente” delle Regioni a statuto ordinario, ai
sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., e pertanto caratterizzat[o] dal vincolo al rispetto
dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato» (punto 5 del
«considerato in diritto»). Il ruolo regionale in materia, alla luce dell’art. 117 Cost. e ad
avviso della Corte, sarebbe quindi ormai innegabile.
2. La duplicità della garanzia costituzionale della comunicazione
La Costituzione formale si occupa del fenomeno comunicativo sia nell’art. 15 Cost.
sia nell’art. 21 Cost. In particolare, l’art. 15 Cost. tutela le forme di comunicazione del
pensiero che siano indirizzate ad uno o più soggetti determinati, prevedendo la
garanzia della segretezza della comunicazione. Ciò vale, ovviamente, per la
comunicazione epistolare ma anche per la comunicazione telefonica, telegrafica e
telematica (e-mail). In tale forma di comunicazione, la garanzia è posta a tutela sia del
soggetto emittente sia del soggetto destinatario. E solo il legislatore può individuare
forme di limitazione di tale segretezza (riserva di legge statale), mentre solo il giudice
può consentire tali forme di limitazione, verificando che si realizzino nel rispetto
della legge (per es. per le intercettazioni telefoniche o il controllo della
corrispondenza). La comunicazione di cui all’art. 21 Cost., invece, emerge sotto il
profilo della diffusione del pensiero verso terzi. Pertanto, la maggiore differenza tra la
comunicazione disciplinata dall’art. 15 Cost. e la manifestazione del pensiero di cui
all’art. 21 Cost. si impernia su un dato indefettibile. Mentre la comunicazione di cui
all’art. 15 è indirizzata a soggetti determinati ed individuabili, i quali sono titolari di
un corrispondente diritto a ricevere la comunicazione ad essi rivolta, ai sensi dell’art.
21 chi manifesta il proprio pensiero si rivolge ad una pluralità indistinta di destinatari.
Attualmente,
tale
constatazione
mantiene
una sua
validità,
ma,
registra
indubbiamente una minore nettezza rispetto al passato. In particolare, il discrimine
suddetto diventa meno chiaro e percepibile, ad esempio, nella comunicazione in rete,
4
poichè essa costituisce un microsistema di comunicazioni e di manifestazioni del
pensiero (si pensi, ad esempio, ai cd. social network). In tale microsistema (di
comunicazione) il soggetto può modulare il proprio animus comunicandi in maniera
differente. Può infatti ad un tempo indirizzarsi a un interlocutore puntuale o a più
destinatari. Sfumerebbe quindi la tradizionale distinzione radicata nell’art. 15 e nel
successivo 21.
Rispetto all’ampia categoria concettuale della comunicazione, secondo i succinti
distinguo appena condotti, si ricorda che "la garanzia costituzionale copre sia il diritto della
libera manifestazione del pensiero sia il diritto al libero e pieno uso dei relativi mezzi di
divulgazione" (Corte cost. n. 93/1972).
Viene così stabilito un rapporto di indissolubile strumentalità tra il contenuto
essenziale del diritto enucleabile ex art. 21 Cost. (o in determinate ipotesi anche ex 15
Cost.) e l’assetto dell’ordinamento della comunicazione. Assunto che, come poco
sopra accennato, è stato ripreso anche dalla sent. 323/2003.
È interessante capire, quindi, quali possano essere i limiti alla regionalizzazione della
materia in discorso.
È pacifico che, l’ordinamento della comunicazione registra il legittimo esercizio della
potestà legislativa regionale, solo se rispettoso dei principi quadro stabiliti dalle leggi
dello Stato. Del pari, la garanzia e la tutela della libera manifestazione del pensiero o
di una certa forma comunicativa è piena ed effettiva qualora la legge statale, ex art.
117, comma 2, lett. m) definisca la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»1. Così,
la legislazione regionale in materia di comunicazione espleta la propria incidenza sia
rispetto alla libera manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), sia rispetto
1
Tale disposizione si collega all’art. 120, comma 2, statuente i poteri sostitutivi del Governo in riferimento alla
«tutela» dei livelli essenziali e l'art. 118, comma 1, relativamente alla applicazione ed estensione del principio di
sussidiarietà. Sulle specificazioni in merito al principio di sussidiarietà si v. sent. C. Cost. 303/2003.
5
all’ordinamento della comunicazione (in cui per certi versi e a determinate condizioni
può lambire anche l’art. 15 Cost.). E per essere legittima deve comunque attenersi a
quanto prescritto dalla legge statale, rispettivamente a: 1) i livelli essenziali
determinati; 2) i principi della legge cornice sull’ordinamento della comunicazione.
Ciò è coerente con la tendenziale fungibilità della nozione di «livello essenziale» con
quella di «contenuto essenziale» postulata dalla Corte nella sent. n. 282 del 2002.
Pertanto, da tutti gli indici giurisprudenziali ricordati e dall’attuale lettera dell’art. 117
comma 3 (e comma 2 circa i livelli essenziali) pare potersi affermare che: la
definizione degli standard minimali (e necessari) di garanzia in ordine all'esercizio del
diritto-materia della comunicazione/informazione appartiene alla legge statale;
mentre la legge regionale può verosimilmente derogare in melius e sicuramente può
fornire una disciplina specificativa e strumentale rispetto ai principi ed ai livelli
garantiti nella relativa normativa statale.
La stretta connessione intercorrente tra l’ordinamento della comunicazione, inteso
come ordinamento caratterizzato dal pluralismo delle fonti da cui attingere
conoscenze e notizie e la libertà di manifestazione del pensiero è desumibile
anche da un ulteriore dato di diritto positivo.
L’articolo 3 della legge "Gasparri" (l. 112/2004) - Principi fondamentali - ed anche
l’articolo 3 del Testo unico della radiotelevisione (Dlgs 177/2005) - Principi
fondamentali – codificano (e confermano) la varietà dei livelli normativi in materia
(Costituzione, diritto comunitario, diritto internazionale, leggi statali e leggi regionali).
Non solo. Gli articoli, redatti con la medesima formulazione, implicano
l’indissolubile connessione strumentale tra il pieno godimento del diritto ex art. 21
Cost. e la razionale organizzazione dell’ordinamento della comunicazione, così
approntando una garanzia per il soggetto-cittadino ed il soggetto-utente del sistema
della comunicazione - anche regionalizzata - .
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L’articolo recita così: "Sono princìpi fondamentali del sistema radiotelevisivo la garanzia della
libertà e del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva, la tutela della libertà di
espressione di ogni individuo, inclusa la libertà di opinione e quella di ricevere o di comunicare
informazioni o idee senza limiti di frontiere, l’obiettività, la completezza, la lealtà e l’imparzialità
dell’informazione, l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e la
salvaguardia delle diversità etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello
nazionale e locale, nel rispetto delle libertà e dei diritti, in particolare della dignità della persona,
della promozione e tutela del benessere, della salute e dell’armonico sviluppo fisico, psichico e morale
del minore, garantiti dalla Costituzione, dal diritto comunitario, dalle norme internazionali vigenti
nell’ordinamento italiano e dalle leggi statali e regionali" (sottolineatura aggiunta).
3. Individuazione del concetto di “ordinamento della comunicazione”. Le
incertezze della legislazione statale pregressa.
L’ordinamento della comunicazione, come già accennato, viene enumerato tra le
competenze di legislazione concorrente. Pertanto, la prima esigenza di ordine logicogiuridico è data dalla necessità di definire cosa debba intendersi per “ordinamento
della comunicazione”. Ciò non appare a prima vista agevole in quanto esistono
nell’ordinamento italiano più fonti legislative che hanno fatto riferimento al termine
“comunicazione”, mentre diversi fasci di materie qualificati in modo diverso
attengono sostanzialmente all’area della comunicazione.
Il termine comunicazione appare piuttosto ampio, poiché implicherebbe tutte le
forme espressive che comunque possano veicolare una qualche forma di
comunicazione. Altri dati testuali che confermerebbero tale ampiezza interpretativa
sono le locuzioni utilizzate da diversi testi di legge vertenti sul sistema radiotelevisivo.
Già la cd. legge Maccanico (l. n. 249 del 1997) adoperava frequentemente
l'espressione «comunicazioni» - quindi al plurale -; ma è nella cd. legge Gasparri (l. n.
112 del 2004) che la locuzione assume un ruolo cruciale. In essa si parla di c.d. SIC
(«sistema integrato delle comunicazioni»). Il legislatore stesso pare accogliere una nozione
7
integrata della comunicazione. Si veda l'art. 1 legge Gasparri, la cui vastità applicativa
è immediatamente percepibile.
A una prima superficiale ricognizione risultano in linea teorica riconducibili alla
comunicazione di cui all’art. 117 Cost. i seguenti segmenti di materia:
radiotelevisione;
telecomunicazioni;
stampa;
spettacoli
e
cinematografia;
comunicazione politica e comunicazione più propriamente elettorale; poste;
informatica (e-government); comunicazione istituzionale delle p.a.. Fra questi quelli che,
come si preciserà, sono unanimemente riconosciuti rientrare nell’ambito settoriale
della comunicazione sono offerti dalla radiotelevisione e dalle comunicazioni
elettroniche. Ma esistono nel nostro ordinamento ulteriori spazi imputabili alla
previsione di interventi legislativi statali succedutisi nel tempo con diverse finalità.
A titolo esemplificativo si rammenta che nell’organizzazione amministrativa dello
Stato, un centro di imputazione di funzioni inerenti a tutti questi ambiti è stato a
lungo rappresentato dal Ministero delle poste e delle telecomunicazioni (v., per es.,
l’art. 11 del decreto legge n. 487 del 1993: “Il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni
sovraintende ai servizi postali, di bancoposta, di telecomunicazioni; esercita direttamente le funzioni
di regolamentazione nonché i poteri di indirizzo, coordinamento, vigilanza e controllo previsti dalla
legge; rappresenta il Governo nelle sedi comunitarie e internazionali; analizza e studia, anche con
appositi piani di ricerca, sul piano nazionale ed internazionale, le prospettive di evoluzione
economica, tecnica e giuridica dei settori delle poste e delle telecomunicazioni; adotta e pubblica le
norme tecniche per la omologazione e la utilizzazione degli apparati terminali suscettibili di essere
collegati direttamente o indirettamente alle reti di telecomunicazione e rilascia i relativi certificati;
omologa le apparecchiature di telecomunicazioni; rilascia le concessioni, le autorizzazioni e le licenze,
approvando le relative convenzioni e vigila sul rispetto degli obblighi in esse previsti; definisce le
norme tecniche e, in considerazione degli interessi degli utenti, i livelli di qualità dei servizi;
predispone i piani di ripartizione e di assegnazione delle radiofrequenze e vigila sulla loro
applicazione, prestando assistenza tecnica al Garante per la radiodiffusione e l’editoria”. Quindi la
previsione del d.lgs. 300 del 1999 è in linea di continuità con l’assetto precedente.
8
Fra questi va considerato l’art. 32 bis del Dlgs 300/1999, che riconosceva al Ministero
delle comunicazioni “le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di poste,
telecomunicazioni, reti multimediali, informatica, telematica, radiodiffusione sonora e televisiva,
tecnologie innovative applicate al settore delle comunicazioni, ferme restando le competenze in materia
di stampa e ed editoria del Dipartimento per lo spettacolo e l’editoria della Presidenza del Consiglio
dei ministri”, norma questa semplicemente di riordino di competenze ministeriali.
Esiste poi la ricordata previsione legislativa dettata dalla esigenza di assicurare la
libertà di concorrenza nel settore radiotelevisivo e quindi evitare in tale specifico
settore posizioni dominanti, che, richiamando la norma della legge Gasparri,
conferma quello che è stato qualificato come “sistema integrato delle comunicazioni” (SIC)
(art. 2, comma 1, lettera l, Dlgs 177/2005, “Testo unico della radiotelevisione”).
Tale sistema comprende: stampa quotidiana e periodica, editoria annuaristica ed
elettronica anche tramite internet, radio e televisione, cinema, pubblicità esterna,
iniziative di comunicazione di prodotti e servizi, sponsorizzazioni. È appena il caso di
osservare che il raggruppamento dei settori di attività riconducibili al SIC rispondeva
a una finalità specifica (l’individuazione di un ambito utile al fine di individuare i mercati
in relazione ai quali doveva essere complessivamente valutata la sussistenza di
posizioni dominanti) ma non può essere considerato come individuante in modo
razionale ed utile l’intero settore della comunicazione in modo da potere essere preso
a riferimento per comprendere quale sia l’ordinamento della stessa ai sensi e per le
finalità (ripartizione di competenza Stato/Regioni) dell’art. 117 Cost.
E, del resto, l’art. 2, comma 1, lettera g, della legge 112/2004, che per primo ha
disciplinato il SIC, aveva specificato che lo stesso veniva individuato nelle sue
componenti “ai fini” della medesima legge. E questa restrizione è sottolineata dalla
sentenza 255/2010 della Corte Costituzionale che parla di “funzione” svolta dal SIC
quale “strumento per l’applicazione di norme statali dirette a tutelare la concorrenza nel settore
9
economico delle comunicazioni”.
A questa varietà di riferimenti si contrappone, comunque, una lettura restrittiva del
settore che viene confinato, come accennato, alla radiotelevisione e alle
comunicazioni elettroniche nell’accezione data dal pacchetto delle Direttive
comunitarie2 trasposte nel nostro ordinamento dal D.lgs. n. 259/2003 recante, per
l’appunto, il “Codice delle comunicazioni elettroniche” .
Si può quindi iniziare col premettere che, a seconda delle convenienze degli
interpreti, potrebbe adottarsi a prima vista un orientamento restrittivo o al contrario estensivo
per individuare l’area in cui le Regioni possono attendersi di avere un proprio spazio
legislativo pur se nel quadro della legge di principi statale.
Come si tenterà di esporre, l’individuazione della materia cui è riferibile la previsione
del 117, comma 3, deve effettuarsi tenendo conto sia di elementi formali (la esplicita
definizione dell’ambito da disciplinarsi riconducibile alla “comunicazione”), sia della
evoluzione storica della legislazione che riguarda la materia e in particolare del
condizionamento impresso dalle disposizioni costituzionali in tema di informazione e
comunicazione. Quest’ultima notazione è importante in quanto, se è certo che nel
lessico comune tutto ciò che riguarda la libertà di informazione può farsi rientrare
senza troppi distinguo nell’ampio concetto di comunicazione, dal punto di vista
giuridico non può trascurarsi di notare la netta separazione fra il regime della
interazione riservata (“comunicazione” in senso proprio, scritta, verbale, telefonica…)
2
Direttiva 2002/19/CE del 7 marzo 2002, del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa all'accesso alle reti di
comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime (direttiva accesso);
Direttiva 2002/20/CE del 7 marzo 2002, del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa alle autorizzazioni per
le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni); Direttiva 2002/21/CE del 7 marzo 2002,
del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica (direttiva quadro); Direttiva 2002/22/CE del 7 marzo 2002, del Parlamento europeo e
del Consiglio, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica (direttiva servizio universale); Direttiva 2002/77/CE del 16 settembre 2002 della Commissione,
relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica.
10
protetta dall’art. 15 Cost. e quello della diffusione di pensiero, opinioni, notizie
destinato a raggiungere soggetti diversi dal diffusore, protetta dall’art. 21 Cost.
Questa distinzione, che appariva chiara e inequivoca al momento della stesura delle
clausole costituzionali, oggi rischia di perdere significato a causa della intervenuta
convergenza fra mezzi di comunicazione e diffusione3. Tale difficoltà definitoria si
rinviene soprattutto nel caso di mezzi tecnologici come la rete. In tali ipotesi, i profili
di comunicazione interindividuale e quelli della diffusione del pensiero si combinano
inestricabilmente.
4. I diversi significati della comunicazione: cosa rientra e cosa è escluso
Una questione preliminare su cui prendere posizione è dunque quella della
individuabilità o meno di un settore ben definibile in termini di coerenza ed
omogeneità offerto dalla “comunicazione” (anche ai sensi e per gli effetti dell’art.
117, comma 3 Cost.).
Utilizzando quanto deriva dalla più attenta elaborazione dottrinale e dalla evoluzione
normativa e giurisprudenziale, occorre convenire che nell’ordinamento italiano
latamente inteso non sia possibile individuare uno specifico settore comprendente
tutti i profili della comunicazione.
Abbiamo già ricordato come la Costituzione distingua la libertà di comunicazione
(art. 15) dalla libertà di informazione, sotto forma di libertà di manifestazione del
pensiero tramite i diversi modi di diffusione e in particolare la stampa (art. 21).
La libertà di comunicazione interindividuale e riservata ha un regime sensibilmente
diverso da quello concepibile per la esternazione pubblica di informazioni, notizie,
opinioni. È sottoposta a stretta riserva di legge statale toccando un diritto
3
Per una disamina delle specificità della comunicazione ex art. 15 Cost. ed ex art. 21 Cost. rispetto alla categoria
concettuale e giuridica della comunicazione si v. il paragrafo 4.
11
fondamentale (che rientra nella competenza esclusiva riservata allo stato in quanto
materia di cui al 117, comma 2, lettera l: giurisdizione e norme processuali,
ordinamento civile e penale) e limitabile solo da provvedimenti giurisdizionali (anche
questi statali). Ovviamente parliamo dei contenuti della comunicazione in quanto
espressione di libertà.
Diverso deve essere il regime degli impianti e reti di comunicazione, cioè dei mezzi
attraverso cui passa il messaggio interindividuale che rientrano nella competenza
concorrente. Anche la libertà di manifestazione del pensiero, cui si connette
l’informazione nei suoi vari e poliedrici profili (libertà di informare e diritto ad essere
informati e di accesso all’informazione) è soggetta a disciplina statale uniforme e
generale (giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, art. 117,
comma 2, lettera l). Ma la Corte Costituzionale a far tempo dalla nota sentenza
348/1990 considera l’informazione non come materia ma come un insieme di valori
costituzionali che costituisce premessa per gli interventi di qualunque entità dotata di
potere normativo, centrale e regionale che sia. Non ci sarebbe quindi in linea di
principio una preclusione all’intervento anche regionale.
La comunicazione fra persone, anche giuridiche, di cui all’art. 15 non rientrerebbe
quindi nella dizione “ordinamento della comunicazione”.
Ciò posto, appare utile operare delle precisazioni relativamente ai singoli settori della
comunicazione nella prospettiva di cui all’art. 117, comma 3 Cost.
Stampa: La disciplina legislativa della stampa rimane affidata alla legge statale in quanto
tale disciplina viene tradizionalmente legata a quella della libertà di pensiero
costituente un diritto fondamentale da disciplinarsi in via generale e uniforme per
tutto il territorio nazionale. È comunque ammissibile, come si preciserà, una
competenza regionale in tema di provvidenze per la stampa. Potrebbe ipotizzarsi
anche un intervento regionale sulla distribuzione della stampa a livello locale,
12
trattandosi di un aspetto relativo al commercio, materia rientrante nella competenza
regionale.
Editoria on line: Le medesime osservazioni possono essere svolte per il settore
dell’editoria on line.
A questo proposito deve rilevarsi che la legge n. 62/2001 (Nuove norme sull’editoria
e sui prodotti editoriali e modifiche alla legge 5 agosto 1981, n. 416) definisce,
all’articolo 1 e sia pure ai fini della legge stessa, il “prodotto editoriale” come quel
“prodotto realizzato su supporto cartaceo, ivi compreso il libro, o su supporto informatico, destinato
alla pubblicazione, o, comunque, alla diffusione di informazioni presso il pubblico con ogni mezzo,
anche elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva, con esclusione dei prodotti
discografici o cinematografici”.
Non si ravvisa quindi alcun motivo sulla base del quale escludere un intervento
regionale nel settore dell’editoria on line, nei limiti precedentemente indicati.
A conferma di tali osservazioni deve essere posto in evidenza quanto previsto
dall’art. 3 della legge Regione Piemonte n. 25/2009 (Interventi a sostegno
dell’informazione e della comunicazione istituzionale via radio, televisione, cinema e
informatica).
Tale disposizione annovera tra i settori oggetto del “sistema integrato delle
comunicazioni”, ai fini della medesima legge, “l’editoria fruibile attraverso internet”.
Spettacolo: L’esclusione della disciplina dello spettacolo (includente cinema e teatro)
discende dal fatto che le manifestazioni relative si risolvono in diritti di
manifestazione del pensiero (art. 21) e di creazione artistica (art. 33) da riservarsi alla
generalità dei soggetti su tutto il territorio nazionale con legislazione statale.
13
Deve però prospettarsi che tale settore possa rientrare nella materia della
“promozione e organizzazione di attività culturali”. In tal caso emergerebbe la
competenza concorrente, e quindi un ruolo delle Regioni. Non si può comunque
escludere un intervento regionale a sostegno di tale settore.
Poste: L’esclusione delle poste dovrebbe propriamente riguardare i contenuti del
messaggio postale non l’organizzazione del servizio che ben potrebbe essere
articolato a livello territoriale. Potrebbe quindi intravedersi una competenza regionale
concorrente nel quadro di principi uniformi dati dalla legge statale (grandi reti di
trasporto: art. 117, comma 3). E ciò comunque nel rispetto dei principi comunitari
posti a tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica.
Più in dettaglio, si precisa che in relazione a tale settore pare doversi distinguere tra la
disciplina dei contenuti delle comunicazioni interpersonali (relativa più che altro alle
intercettazioni e alla repressione di eventuali illeciti) dalla regolamentazione del
sistema distributivo postale.
Mentre infatti la prima risulterebbe rientrare nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato (in particolare, nella materia dell’ordinamento civile e penale e in quella
della tutela della concorrenza), la seconda potrebbe in linea di principio rientrare
nell’ambito della competenza concorrente. Si tratta infatti di un settore del sistema
delle comunicazioni che si realizza attraverso una articolazione territoriale di punti di
smistamento e lavorazione della corrispondenza che ben si presta ad essere
disciplinato a livello regionale, nel rispetto dei principi fondamentali che garantiscano
uniformità sul territorio nazionale.
La disciplina vigente in materia di servizi postali è contenuta nel d.lgs. n. 261/1999
(Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del
mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del
servizio) come modificato dal d.lgs. n. 384/2003 (Attuazione della direttiva
14
2002/39/CE che modifica la direttiva 97/67/CE relativamente all'ulteriore apertura
alla concorrenza dei servizi postali della Comunità). Tale normativa non è preclusiva
per eventuali interventi regionali nel senso sopra indicato.
Una conferma in tale senso sembrerebbe desumibile dai lavori preparatori della
riforma costituzionale del Titolo V del 2001, durante i quali era stata avanzata la
proposta di inserire nell’elenco di cui all’art. 117, comma 3, Cost., due materie
distinte concernenti l’“ordinamento della comunicazione e tutela del pluralismo” e
“poste e telecomunicazioni”; nella formulazione finale queste ultime non compaiono
in nessuna delle materie espressamente indicate e, posto che pare impensabile che tali
settori possano essere disciplinati dalla Regioni nell’esercizio della competenza
residuale (art. 117, 4° comma Cost.), deve ritenersi che la dizione infine prescelta
(“ordinamento della comunicazione”) sia stata considerata sufficientemente ampia da
comprendere tutti i settori menzionati.
(segue) obblighi di servizio e tariffe agevolate: Se è vero che il settore in esame risente della
forte incidenza del diritto dell’Unione europea (con la conseguente tendenza alla
centralizzazione della disciplina), deve però rilevarsi come le norme europee si
limitino ad assicurare che il servizio sia caratterizzato da una qualità minima
uniforme, imponendo anche una certa liberalizzazione.
Oltre tale “minimo” le Regioni potrebbero essere legittimate a disciplinare i vari
aspetti legati alle diversità e alle esigenze locali, ad esempio imponendo obblighi di
servizio o prevedendo tariffe agevolate.
In relazione agli obblighi di servizio si può ipotizzare la previsione di specifici turni o
modalità di consegna la cui disciplina sia modellata sulle esigenze delle realtà locali.
Per quanto riguarda le tariffe agevolate si precisa che esse costituiscono tariffe postali
ridotte per determinate operazioni, che il legislatore decide appunto di favorire sulla
base della rilevanza delle medesime.
15
Le operazioni ammesse a tale forma di agevolazione sono state ridotte in misura
crescente a livello statale; anche per questo la Regione potrebbe individuare - con
legge - soggetti e operazioni che possono usufruire di tali agevolazioni (quindi
ulteriori rispetto a quelle previste a livello statale).
In particolare, al fine di promuovere e favorire la circolazione del materiale
informativo relativo all’attività degli enti pubblici locali, potrebbero essere previste
tariffe agevolate per la spedizione di pubblicazioni informative di enti e organismi
che operano a livello regionale e locale.
La previsione di tariffe agevolate da parte della legge regionale comporterebbe la
necessaria istituzione di un fondo finalizzato al rimborso in favore della società Poste
italiane S.p.a. (o degli altri gestori) della somma corrispondente all'ammontare delle
riduzioni complessivamente applicate.
La concreta determinazione delle predette tariffe potrebbe essere prevista con
regolamento, sulla base delle indicazioni fornite dalla legge regionale.
L’e-government: Per quanto riguarda l’e-government, l’art. 117, 2° comma, lett. r) assegna
alla competenza legislativa esclusiva statale la materia del “coordinamento
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale”.
Tuttavia, l’e-government non è solo coordinamento informatico, ma anche prestazione
di servizi (ad esempio, costruzione e gestione di reti). Inoltre, il coordinamento tra
amministrazioni, operato con legge dello Stato, non impedisce un coordinamento
operato dalla Regione, purché il primo non sia pregiudicato; la Regione potrebbe, ad
esempio, prevedere una rete di portali delle amministrazioni regionali e locali.
Formazione in materia di comunicazione: La legge regionale potrebbe altresì avere ad
oggetto la disciplina della formazione in materia di informazione e comunicazione,
16
prevedendo corsi di giornalismo, di comunicazione istituzionale, di gestione delle reti
informatiche, ecc.
Campagne elettorali regionali: Un ulteriore ipotetico oggetto della normativa regionale
potrebbe essere quello della disciplina delle campagne elettorali regionali. È vero che la
disciplina delle campagne elettorali, in generale, inerisce al diritto di elettorato e spetta
alla legge dello Stato; tuttavia i sistemi elettorali regionali, a norma dell’art. 122 cost.,
costituiscono materia di potestà legislativa concorrente.
Banda larga: La Regione dovrebbe svolgere un ruolo di primo piano nel contribuire
alla garanzia della parità di accesso alla banda larga. Vie di comunicazioni veloci,
integrate da servizi wireless efficienti, sono la chiave per la promozione della
competitività regionale, accessibilità e uguaglianza tra le persone.
A tal fine potrebbe essere istituito un organismo di indirizzo e coordinamento con gli
enti locali al quale potrebbe essere assegnata l’elaborazione e la discussione di tutte le
scelte più significative da assumere nel settore. Come previsto dall’art. 5, comma 2,
del d.lgs. n. 259/2003, le Regioni e gli Enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze e nel rispetto dei principi di cui al primo comma dell'articolo 117 della
Costituzione, dettano disposizioni in materia di:
a) individuazione di livelli avanzati di reti e servizi di comunicazione elettronica a
larga banda, da offrire in aree locali predeterminate nell'ambito degli strumenti di
pianificazione e di sviluppo, anche al fine di evitare fenomeni di urbanizzazione
forzata ovvero di delocalizzazione di imprese;
b) agevolazioni per l'acquisto di apparecchiature terminali d'utente e per la
fruizione di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda;
c) promozione di livelli minimi di disponibilità di reti e servizi di comunicazione
elettronica a larga banda, nelle strutture pubbliche localizzate sul territorio, ivi
comprese quelle sanitarie e di formazione, negli insediamenti produttivi, nelle
strutture commerciali ed in quelle ricettive, turistiche ed alberghiere;
17
d) definizione di iniziative volte a fornire un sostegno alle persone anziane, ai
disabili, ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari
esigenze sociali ed a quelli che vivono in zone rurali o geograficamente isolate.
Editoria: Per il settore dell’editoria non si pongono problemi particolari per quei profili
sui quali già in passato le Regioni hanno avuto modo di intervenire (come le
provvidenze), mentre altri aspetti sono attratti nell’ambito di materie diverse
(regionali o statali), come il commercio per quanto riguarda il sistema distributivo e di
vendita e l’assetto e la condotta degli operatori, per quanto riguarda i profili di tutela
della concorrenza..
L’informazione e pubblicità istituzionale: Questa materia si colloca tra la disciplina
dell’organizzazione e del funzionamento delle istituzioni e amministrazioni pubbliche
(che, per le regioni, rientra nella loro potestà esclusiva) e quella dell’ordinamento della
comunicazione. Una disciplina in materia potrebbe statuire sia sull’attività di
informazione dei cittadini circa l’operato ed il funzionamento delle istituzioni
regionali, da parte di queste ultime, sia l’attività di informazione di interesse generale
svolta da soggetti privati. Ciò potrà essere previsto nell’ambito del contratto di
servizio ed eventualmente sulla base di convenzioni (v. infra par. 10.).
Al termine di questa ricognizione su diversi segmenti della materia, si potrebbe
giungere ad una prima riflessione. L’interpretazione della formula “ordinamento della
comunicazione” - interpretazione da cui far scaturire gli ambiti in cui opera il
raccordo legge statale di principi/legge regionale - si desume da diverse disposizioni
costituzionali e dal testo dello stesso art. 117, con le relative ipotesi di riserva della
competenza legislativa esclusiva statale, che però non esclude un’ampia serie di
ipotesi di intervento regionale concorrente.
5. Quale è l’area della futura legge regionale?
Con le precisazioni premesse si assottiglia l’area dei segmenti di settore riconducibili
18
all’ordinamento della comunicazione di cui all’art. 117, comma 3. Cosa rimarrebbe
dunque di concorrente fra livello statale e regionale?
Un orientamento che ha avuto seguito intende far coincidere la previsione
costituzionale (“ordinamento della comunicazione”) con l’ambito contenutistico della
legge n. 249/1997: l’ordinamento della comunicazione coinciderebbe con la
disciplina della telecomunicazione e della radiotelevisione al cui riguardo è stata
istituita una apposita autorità di garanzia e regolazione (AGCOM). Tale legge infatti
ha adottato il termine “comunicazioni” al plurale, riferendolo sia al settore delle
telecomunicazioni che a quello radiotelevisivo. Questa è la ipotesi interpretativa
proposta dallo stesso Presidente della medesima Autorità dopo la modifica
costituzionale del 2001.
Sarebbe con riferimento a questi segmenti che occorrerebbe ammettere l’intervento
della legge di principi statale (peraltro già esistente) tenendo presente che in questo
ambito particolarmente invasiva è la competenza degli organi comunitari. Infatti sulle
Regioni (ma anche sullo Stato) grava l’intervento della Unione in tema di disciplina
delle reti di telecomunicazione, dei diritti degli operatori di servizi e di reti, dei diritti
degli utenti, delle forme di controllo, delle caratteristiche cui devono rispondere gli
organismi pubblici di regolazione e controllo.
È evidente che questa lettura della previsione dell’art. 117, comma 3, si presenta
particolarmente restrittiva per le aspettative regionali anche se ha il merito della
chiarezza e semplificazione.
Si aggiunga poi che ulteriori limitazioni deriverebbero dal raccordo fra questa materia
e altre materie rimaste allo Stato. Infatti la materia “ordinamento della
comunicazione” può interferire con materie riservate alla competenza esclusiva
statale. In particolare: con la materia dei “livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
19
nazionale” (art. 117, 2° comma, lett. m); con la materia della “tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema” (art. 117, 2° comma, lett. s); con la materia della “tutela della
concorrenza” (art. 117, 2° comma, lett. e); con la materia “ordinamento civile” (art.
117, 2° comma, lett. l), che impedisce interventi regionali in materia, per esempio, di
contratti e tutela del consumatore. Dal punto di vista pratico con riferimento
all'esercizio effettivo delle competenze legislative, l'intreccio con le materie di
competenza statale può comportare una sostanziale attrazione della disciplina a favore
dello Stato, anche in osservanza del vincolo comunitario che, a sua volta, influisce
direttamente sulla discrezionalità del legislatore nelle scelte fondamentali della
regolazione del settore.
6. I principi
Una volta richiamato il dato della inesistenza di una materia omnicomprensiva dei
vari segmenti della comunicazione è chiaro che non può intravedersi una sola legge
statale di principi. Questi in realtà si individuano in alcuni dei diversi segmenti di
settore. Esiste già infatti una legislazione statale di principi in caso di legislazione
concorrente ed esistono norme di coordinamento fissate dallo stato in settori di
competenza esclusiva statale con ricadute sulle competenze regionali. I principi sono
individuabili per la materia radiotelevisiva nel Dlgs. 177/2005 “Testo unico della
radiotelevisione”, artt. 3, 8, 12, per la materia delle comunicazioni elettroniche nel
Dlgs. 259/2003 “Codice delle comunicazioni elettroniche” (Art 5). Inoltre nel Dlgs.
82/2005 “Codice dell’Amministrazione digitale”, come modificato dal Dlgs.
159/2006 e dal D.lgs. n. 235/2010, sono contenute disposizioni manifestazione di
competenza statale esclusiva intese al coordinamento Stato/Regioni (art. 14).
Alla legislazione statale vanno poi aggiunte le direttive comunitarie. In particolare, sul
piano delle comunicazioni elettroniche vigono le direttive 2002/19/CE (cd. direttiva
accesso), 2002/20/CE (cd. direttiva autorizzazioni), 2002/21/CE (cd. direttiva
quadro), 2002/22/CE (cd. direttiva servizio universale) e 2002/58/CE (cd. direttiva
protezione dati) – queste ultime due, come modificate dalla 2009/136/CE. mentre
20
sul piano delle trasmissioni radiotelevisive, la direttiva comunitaria di riferimento è la
89/552/CE (“Televisione senza frontiere”), come modificata dalla 97/36/CE e, da
ultimo, dalla 2007/65/CE (“Servizi di media audiovisivi”). Quest’ultima è stata
recepita dal D.lgs. 44/2010, il cd. decreto Romani, che apporta significative
modificazioni al previgente Testo unico della radiotelevisione, a partire dalla sua
stessa denominazione – la quale muta in “Testo unico dei servizi di media audiovisivi
e radiofonici”
7. I condizionamenti gravanti sulla legge regionale
Una futura legge regionale risulterà condizionata dalle normative comunitarie e dalle
esplicite previsioni della legge statale. L’ambito in cui risulta già chiaro il raccordo fra
legge di principi statale e legge regionale è quello della radiotelevisione e delle
comunicazioni elettroniche che, secondo una pacifica valutazione della attuale
dottrina, rientra nel o addirittura coincide con quello dell’ “ordinamento della
comunicazione”
di cui all’articolo 117, comma 3. Fino ad oggi l’intervento
legislativo regionale in materia di comunicazione
obiettivo
alcuni
punti
tendenzialmente
è stato svolto avendo per
condivisi:
la
disciplina
della
comunicazione istituzionale, il sostegno ad alcuni settori dell’editoria cui si
aggiunge sotto il profilo organizzativo la disciplina dei Corecom.
8. Contenuto della legge
La futura legge regionale oltre a preoccuparsi di armonizzare la propria normativa
con i principi discendenti dalle direttive comunitarie e dai principi fondamentali
fissati dalla legislazione statale deve orientarsi a preordinare un quadro normativo
flessibile che prenda atto della sicura esigenza di progressivo aggiornamento del settore
caratterizzato dalla costante innovazione tecnologica, dalla digitalizzazione e dalla
multimedialità. È quindi opportuno evitare una disciplina rigida e costrittiva e
orientarsi verso un sistema di linee guida che agevolino di volta in volta le politiche
della informazione e della comunicazione regionale.
21
La legge regionale dovrebbe quindi dettare principi generali che saranno
successivamente specificati da regolamenti.
Ad esempio, la legge potrebbe individuare concretamente gli interventi a sostegno dei
settori operanti nell’ambito della comunicazione e i diretti beneficiari degli stessi, ma
dovrebbe prevedere che sia un regolamento a disciplinare in dettaglio i requisiti di
accesso e le procedure attuative per l’ammissione alle forme di sostegno.
In tal modo la stessa legge regionale opererebbe come cornice che consenta elasticità
di manovra sia quanto alle tematiche oggettive da affrontare sia quanto ai rapporti
con i diversi operatori del mondo della informazione che si muovono a livello locale.
Spetterebbe alla legge prevedere:
la definizione di un sistema multimediale integrato della comunicazione pubblica con
la garanzia dell'accesso alle fonti ed ai mezzi di comunicazione di tutti i soggetti
presenti sul territorio;
la fissazione di direttive per gli interventi, requisiti specifici dei destinatari, procedure
per accedere alle agevolazioni, commisurati alle risorse disponibili;
il coinvolgimento di tutti gli enti locali presenti nel territorio, al fine di coordinarne le
azioni comunicative, in particolare fornendo assistenza agli enti locali che intendano
progettare e realizzare una propria rete di comunicazione;
la convergenza su piattaforme aperte comuni della comunicazione delle realtà
istituzionali e comunitarie presenti sul territorio: sistema della istruzione pubblica e
privata, università, fondazioni culturali, settore del volontariato ed enti non aventi fini
di lucro, minoranze etniche, camere di commercio, aziende dei trasporti, aziende
sanitarie.
Pare comunque opportuno precisare che l’azione normativa della regione debba
indubbiamente occuparsi dei seguenti ambiti materiali:
22
- gli interventi circa i provvedimenti abilitativi, autorizzatori e concessori
relativamente alle competenze per l'accesso ai siti previsti dal piano nazionale di
assegnazione delle frequenze (art. 16, comma 2, lett. b, legge Gasparri);
- il rilascio delle autorizzazioni per fornitore di contenuti e per fornitore di servizi
interattivi in ambito locale (art. 16, comma 2, lett. c, legge Gasparri);
- gli interventi collegati al servizio pubblico regionale: specificazione dei compiti del
servizio pubblico in ambito locale (art. 16, comma 2, lett. e, legge Gasparri);
- l’ubicazione e localizzazione degli impianti necessari per il sistema radiotelevisivo
(art. 12, comma 5, legge Gasparri) ed in particolare connessi al rispettivo «bacino di
esercizio dell'attività di radiodiffusione televisiva», ovvero al c.d. ambito regionale,
provinciale e locale (art. 2, comma 1, lett. l, legge Gasparri);
- la partecipazione della regione all'azione determinativa dell'assetto o sistema
«integrato» della comunicazione circa la «valorizzazione» e garanzia dell'emittenza in
ambito locale (art. 7, comma 2, l. n. 112 del 2004);
- la partecipazione della regione nei processi pianificatori relativamente al piano
nazionale di assegnazione delle frequenze, già stabilita ex art. 2, comma 6, legge
Maccanico, poi ex art. 16, comma 2, lett. b, legge Gasparri;
- gli interventi in ordine alle modalità tecnico-trasmissive ovvero alle tecniche relative
alla razionalizzazione degli impianti radioelettrici e di radiodiffusione (art. 8, comma
1, lett. a e c, l. n. 36 del 2001 «legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici»);
- l’istituzione dei Comitati regionali per le comunicazioni e svolgimento, attraverso
questi, di funzioni «di governo, di garanzia e di controllo in tema di comunicazione»
(art. 1, comma 13, legge Maccanico; poi art. 13, comma 2, legge Gasparri);
- gli interventi collegati all’istituzione dei CORECOM (art. 1, comma 13, legge
Maccanico confermata ex art. 13, comma 1 l. Gasparri) ed al loro finanziamento per
l'esercizio dei compiti legati alle esigenze regionali (cfr. già art. 1, lett. B, n. 3, Delibera
AGCOM 52/99 «Individuazione degli indirizzi generali relativi ai Comitati Regionali
per le Comunicazioni»);
23
- gli interventi economico-finanziari inerenti allo sviluppo della radiotelevisione
regionalizzata a mezzo di agevolazioni, connesse ad esempio all’installazione e
gestione degli impianti (art. 23, legge Mammì n. 223 del 1990), nonché di esenzioni
fiscali e riduzioni tariffarie;
- l’eventuale promozione delle reti e servizi di comunicazione elettronica, ivi
comprese le misure di sostegno inerenti la diffusione della banda larga (art. 5, comma
2, codice delle comunicazioni elettroniche, ovvero il d.lgs. 259/2003).
9. Gli impianti e le reti
La giurisprudenza costituzionale viene in aiuto, almeno su certi punti, per aiutare a
definire i confini fra legge statale di principi e legge regionale. Ed è importante
constatare che tutte le pronunce della Corte sono accomunate dal riconoscimento di
una sinergia di fondo nell’azione legislativa di Stato e Regioni, pur nel riconoscimento di una
tendenziale preferenza a favore del centro rispetto alla periferia. E mentre la legge
dello Stato i principi fondamentali li ha fissati, anche se spinta dalla esigenza di
osservare le direttive comunitarie, il versante delle Regioni non sembra essersi
preoccupato in modo attento di valorizzare la competenza spettantegli ai sensi di
Costituzione.
Facendo riferimento all’analisi giurisprudenziale notiamo che apparivano premesse
promettenti per un approfondimento maggiore sul riparto delle competenze in
materia di ordinamento della comunicazione. Già, con la sentenza n. 466/2002 la
Corte invocava il “pluralismo dei mezzi di informazione”, anche alla luce delle
direttive europee sulla comunicazione elettronica. In tal modo veniva sottolineato un
impegno di tutti i soggetti istituzionali competenti, al fine che fosse garantita il più
possibile la diffusione degli strumenti di comunicazione, e quindi l’adeguatezza
dell’offerta sul mercato. Per conseguire tale risultato serviva un impegno anche da
parte delle Regioni, che hanno il dovere di assicurare al livello territoriale di
riferimento le condizioni perché il pluralismo dei mezzi di informazione possa
trovare effettivo compimento.
24
Nel 2003, la Corte costituzionale era chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di
alcune leggi regionali in materia di installazione di impianti fissi di telecomunicazioni:
era in gioco la potestà di governo del territorio delle Regioni in relazione a
infrastrutture volte a veicolare servizi di comunicazione. Con la sentenza n.
307/2003, la Corte “salvava” i valori-soglia posti a livello centrale ma ad un tempo
riconosceva che le Regioni possano decidere come intervenire sul territorio, nel
rispetto di queste norme quadro.
La successiva sentenza n. 308/2003 imponeva l’integrazione e la collaborazione dei
livelli decisionali in tema di delocalizzazione e risanamento di impianti televisivi.
Sempre chiamato in causa sull’annosa tematica della localizzazione degli impianti di
trasmissione radiotelevisiva, il giudice costituzionale, con la sentenza n. 324/2003, è
stato ancora più esplicito: “già nella legislazione precedente la riforma del titolo V della seconda
parte della Costituzione, risultava espressamente riconosciuto un ruolo, per quanto limitato, delle
Regioni in tema di localizzazione dei siti degli impianti di comunicazione. Tale ruolo è oggi ancor
più innegabile sulla base dell’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001, che prevede fra le materie di legislazione concorrente, non soltanto il “governo del
territorio” e la “tutela della salute”, ma anche l’“ordinamento della comunicazione”.
Conseguentemente, non può escludersi una competenza della legge regionale in materia, che si rivolga
alla disciplina di quegli aspetti della localizzazione e dell’attribuzione dei siti di trasmissione che
esulino da ciò che risponde propriamente a quelle esigenze unitarie” (punto 3 del considerato in
diritto).
Con la sentenza n. 336/2005, in materia di autorizzazioni la Corte ha considerato la
materia “ordinamento della comunicazione” – assieme a tutte le sue implicazioni
ricadenti nei settori della “tutela della concorrenza”, della “tutela dell’ambiente”, della
“tutela della salute” e del “governo del territorio” – all’interno di un quadro che
comprende lo Stato e le Regioni: il primo sul piano della definizione di ineliminabili
principi fondamentali, “realizzando l’obiettivo della liberalizzazione e semplificazione delle
25
procedure anche al fine di garantire l’attuazione delle regole della concorrenza” (punto 4.2 del
considerato in diritto), le seconde per quanto riguarda gli interventi di dettaglio.
La Corte da una parte ammette “la facoltà delle Regioni di allocare le funzioni in esame ad un
determinato livello sub regionale, nel rispetto degli artt. 117, secondo comma, lettera p), e 118 della
Costituzione”; dall’altra, le Regioni, “nel quadro e nel rispetto dei principi fondamentali così
fissati dalla legge statale, ben possono prescrivere, eventualmente, ulteriori modalità procedimentali
rispetto a quelle previste dallo Stato, in vista di una più accentuata semplificazione delle stesse”
(punto 7.1 del considerato in diritto).
Pertanto, importante è il riconoscimento della potestà degli enti regionali, ai quali si
ricorda quale contributo possono dare nel senso della semplificazione delle
procedure amministrative.
A questo proposito, la Regione dovrebbe favorire la promozione di intese con gli enti
e i soggetti nazionali e locali interessati, al fine di conseguire la massima
semplificazione delle procedure amministrative dirette a consentire l’installazione e
l’esercizio degli impianti radiotelevisivi.
Con la sentenza n. 103/2006, la Corte ritorna sui procedimenti autorizzatori circa le
infrastrutture di comunicazione elettronica. E nuovamente conferma la competenza
regionale a disciplinare i criteri di localizzazione degli impianti. Per quanto riguarda i
limiti, è stato sufficiente ricordare quanto stabilito nella sentenza n. 307/2003. La
contrarietà all’aggravamento delle procedure autorizzatorie è contenuta nella sentenza
n. 129/2006. È vero che il Codice delle comunicazioni elettroniche unifica l’iter volto
ad autorizzare la costruzione di impianti e ripetitori, in quanto “le esigenze di tempestività
e contenimento dei termini resterebbero vanificate se il nuovo procedimento venisse ad abbinarsi e non
a sostituirsi a quello previsto in materia edilizia”. Ma anche Regioni ed enti locali non sono
privati delle proprie attribuzioni, in quanto “sono tenuti ad esercitarle all’interno dell’unico
26
procedimento previsto dalla normativa nazionale, anziché porre in essere un distinto procedimento”
(punto 7.3 del considerato in diritto).
In realtà, il riconoscimento degli spazi di intervento regionali che con questa
decisione viene affermato, non richiama la voce “ordinamento della comunicazione”.
Tuttavia il profondo intreccio fra le materie coinvolte non può trascurare la
pertinenza dell’ordinamento della comunicazione. Infine la sentenza n. 350/2008, sui
centri di telefonia, censura la scelta concreta del legislatore regionale, che aveva
subordinato siffatto esercizio al rilascio di un’autorizzazione speciale, ulteriore
rispetto a quella prescritta a livello nazionale dall’art. 25 d.lgs. 259/2003, ma non
esclude una competenza regionale in materia. Analoga la vicenda, e analogo l’esito, in
relazione alla disciplina introdotta dal legislatore regionale veneto, e bocciata dalla
Corte con la sentenza n. 69/2010.
La giurisprudenza amministrativa riprende quella costituzionale in tema di
competenza regionale di localizzazione/delocalizzazione, il cui esercizio tuttavia non
può ostacolare la pianificazione nazionale degli impianti (Consiglio di Stato, sez. VI,
3200/2005; sez. VI, 1767/2008; sez. VI, 4744/2008; sez. VI, 2055/2010; sez. IV,
7433/2010; TAR Lazio, 4367/2006).
Per quanto riguarda le autorizzazioni, il servizio di comunicazione elettronica
disciplinato dalla legge statale è soggetto ad unica autorizzazione che quindi non può
essere duplicata da autorizzazioni regionali (Corte Costituzionale 350/2008 per i
phone centers cassando una legge lombarda, e così pure 265/2006 e 25/2009). Principio
condiviso dal TAR Veneto ordinanza 456/2009 per cui i fornitori di servizi
elettronici necessitano della sola autorizzazione generale ministeriale.
Di recente anche la sentenza C. Cost. 272/2010 (relativa ad una legge toscana), ha
ribadito il divieto, per le regioni, di imporre oneri ed obblighi pecuniari ulteriori,
rispetto a quelli previsti dalla legge statale, a carico dei richiedenti le autorizzazioni.
27
La legge dovrà provvedere a definire gli obblighi che la normativa statale già
contempla in tema di disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo a livello locale. Il Testo
unico della Televisione attualmente in vigore, al Titolo VIII, Art. 46, prevede infatti
"leggi regionali" che definiscono gli "specifici compiti di pubblico servizio" che la
concessionaria radiotelevisiva "è tenuta ad adempiere nell'orario e nella rete di
programmazione destinati alla diffusione di contenuti in ambito regionale". La legge
dovrebbe prevedere la stipulazione di contratti di servizio e altre modalità di rapporto
equivalenti con la concessionaria del servizio pubblico. Al riguardo era stata ventilata
la potestà regionale di acquisire una quota del canone pubblico ma sul punto la Corte
Costituzionale ha escluso in modo tassativo una competenza regionale dichiarando
incostituzionale l’art. 8, comma 2, della legge della Regione Piemonte n. 25/2009 che
intendeva predisporre modalità per l’acquisizione di quota parte del canone (sentenza
255/2010).
10. I contratti di servizio
Come richiesto dal d.lgs. n. 177/2005, la legge regionale è necessaria ai fini della
definizione dei caratteri essenziali del contratto di servizio regionale che dovrà essere
successivamente stipulato. Si possono quindi trasformare i contenuti di questa prima
normativa.
I compiti di pubblico servizio che la concessionaria radiotelevisiva è tenuta ad
adempiere nell’orario e nella rete di programmazione destinati alla diffusione di
contenuti in ambito regionale potrebbero essere identificati nei seguenti:
valorizzare il territorio regionale e le sue peculiarità nelle trasmissioni, anche
all’interno dei palinsesti dei programmi nazionali di servizio pubblico e, comunque,
nell’ambito dell’offerta editoriale trasmessa su ciascuna delle piattaforme distributive
rese disponibili dalle innovazioni tecnologiche, quali il digitale terrestre, il satellite,
internet, la telefonia mobile;
28
assicurare sull’intero territorio nazionale una programmazione dedicata all’educazione,
all’informazione, alla promozione culturale in genere, dedicando ad essa un numero
adeguato di ore anche nelle fasce orarie di maggior ascolto;
realizzare specifici programmi dedicati alla realtà regionale, come quelli volti a fornire
informazioni utili alla fruizione dei servizi e delle opportunità resi disponibili sul
territorio, con particolare riferimento al sistema del welfare alle categorie più fragili;
garantire la copertura e l’effettiva ricezione del segnale delle trasmissioni Rai
sull’intero territorio regionale;
realizzare specifici programmi volti a rendere il cittadino pienamente consapevole
circa il ruolo e le funzioni della Regione e degli enti locali del Lazio;
attuare nuove forme di programmazione per l’estero che consentano di portare la
cultura italiana di carattere regionale ad un più vasto pubblico internazionale;
agire in sinergia con la Regione per l’implementazione dell’offerta di servizi interattivi
per i cittadini e le imprese.
Tali compiti, insieme agli indirizzi operativi e alla individuazione di parametri di
qualità e di tipologie di programmi, devono essere definiti e articolati nel contratto di
servizio regionale, nel rispetto della libertà di iniziativa economica della società
concessionaria, previa intesa con il Ministero competente secondo la disciplina di
principio statale.
La legge regionale potrebbe prevedere l’istituzione di un tavolo congiunto Regione
Lazio – Co.Re.Com. Lazio – Rai, per regolare l’attuazione del contratto di servizio. Il
tavolo dovrebbe perseguire l’obiettivo di tradurre in strumenti operativi i compiti e
gli obblighi indicati. Tra le funzioni potrebbe essere annoverata anche quella di
verificare il raggiungimento degli obiettivi di servizio pubblico regionale e di
parametrare, secondo criteri da stabilire, il livello qualitativo e quantitativo della
programmazione di servizio pubblico regionale.
29
Il coinvolgimento del Co.Re.Com. consente di valorizzare un presidio regionale
esistente e operante sui temi delle garanzie e del monitoraggio del sistema
radiotelevisivo regionale.
Potrebbe quindi prevedersi che entro un determinato termine dall’entrata in vigore
della legge in oggetto la Regione possa invitare i soggetti competenti della Rai
radiotelevisione italiana S.p.A. al fine di avviare le trattative per la definizione dei
contenuti del contratto di servizio.
Deve inoltre riconoscersi la possibilità di stipulare accordi anche con emittenti
radiotelevisive locali per il perseguimento delle finalità precedentemente indicate, nel
rispetto della disciplina vigente in materia.
Per la definizione di tali accordi la Regione potrebbe avvalersi del supporto del
Co.Re.Com. e istituire specifici tavoli di consultazione e confronto con le imprese, le
associazioni interessate e le istituzioni pubbliche.
Va infine prospettata la possibilità di ricorrere a strumenti convenzionali di
approfondimento.
L’art. 11 del contratto nazionale di servizio tra il Ministero delle Comunicazioni e la
Rai – Radiotelevisione italiana S.p.A., al primo comma, prevede che nel quadro
dell’unità politica, culturale e linguistica del Paese, e anche con riferimento alle
disposizioni della legge 15 dicembre 1999, n. 482, la Rai valorizza e promuove,
nell'ambito delle proprie trasmissioni, le culture regionali e locali in stretta
collaborazione con le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano, le
Province, i Comuni, le Università e gli enti culturali, realizzando anche forme di
coordinamento per una maggiore diffusione in ambito locale. A tal fine tra la
concessionaria, le Regioni e le Province autonome possono essere stipulate specifiche
convenzioni.
30
11. Interventi di sostegno
Il sistema regionale della comunicazione dovrebbe poi prevedere la disciplina di
interventi di sostegno a favore delle imprese di comunicazione.
I settori di intervento da considerare sono dati da:
1) la stampa periodica d'informazione;
2) l'editoria libraria di qualità;
3) lo spettacolo (cinema e teatro);
4) l'emittenza radiotelevisiva;
5) i mezzi d'informazione editi unicamente in rete.
Scopo degli interventi dovrebbe essere quello di
rafforzare la competitività, la
modernizzazione e la capacità produttiva delle imprese.
In generale andrà incoraggiata la razionalizzazione dei processi produttivi tenendo
conto delle diverse esigenze e caratteristiche del settore della stampa quotidiana e
periodica e della emittenza radiotelevisiva.
Particolare attenzione poi alla formazione e all’aggiornamento professionale degli
operatori del settore e quindi ai collegamenti con le università e il sistema di
istruzione e formazione.
La legittimità di interventi finanziari di sostegno a favore di imprese locali operanti nel
settore dei mezzi di comunicazione di massa al fine di assicurare la informazione dei
cittadini in ordine all’attività regionale è stata ammessa a suo tempo dalla Corte
(348/1990). Pure ammesso il sostegno a imprese radiotelevisive locali che per le
spese dirette alla produzione di trasmissioni relative a specifici problemi locali
(29/1996). Oggi questi interventi sono da riportarsi alla competenza concorrente in
quanto riconducibili alla “promozione e organizzazione di attività culturali” (art. 117,
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comma 3). La recente sentenza 255/2010 riconosce gli interventi a sostegno del
“sistema integrato della comunicazione di pubblica utilità” già disciplinato dalla l.r.
Piemonte 25/2009. Tale legge comporta formazione e promozione del “sistema” al
fine di favorire iniziative di collaborazione e cooperazione fra enti locali, nella loro
attività di comunicazione e relazione col pubblico, la realizzazione di progetti di
informazione e comunicazione atti a sviluppare il pluralismo e la partecipazione,
proposti da soggetti pubblici e privati non aventi finalità di lucro, operanti sul
territorio regionale.
Ovviamente tali interventi si aggiungono alla competenza già riconosciuta alle
Regioni prima della riforma del 2001 relativa alla “informazione istituzionale” e alla
“pubblicità promozionale” spettante all‘ente regione (legge 7 giugno 2000, n. 150).
Attualmente, in considerazione del fatto che il nuovo art. 117 non ne fa menzione, né
con riferimento alla esclusività, né alla concorrenza di competenze, c’è chi ritiene che
simili interventi rientrino nella competenza residuale di cui all’art. 117, comma 4° Cost..
Pertanto sarebbero di competenza esclusiva regionale, almeno per quanto riguarda
l’attività delle istituzioni e amministrazioni regionali.
Tra questi interventi di sistema, acquistano rilievo particolare quelli riguardanti le
infrastrutture, rispetto alle quali ogni Regione si troverà ad affrontare situazioni
specifiche e peculiari, in dipendenza dell'attuale assetto delle infrastrutture e delle
possibile e realistiche ipotesi di sviluppo.
Per quanto riguarda la stampa periodica di informazione, la situazione delle Regioni è
abbastanza diversificata. In alcune esistono quotidiani affermati di informazione in
ambito provinciale; in altre ci sono testate locali, di varia periodicità e di apprezzabile
diffusione; in altre ancora la situazione è meno ricca. In ogni caso è opportuno
valorizzare l'esistente, che costituisce un complesso identitario importante ed un
efficace fattore di pluralismo.
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La legge dovrà disciplinare i criteri oggettivi e soggettivi in base ai quali concedere gli
interventi, quali: quantità, qualità e continuatività dell'informazione locale; effettiva
periodicità di pubblicazione, con un numero minimo di uscite annuali; consistenza
certificata di tiratura; bacino di copertura o di riferimento; presenza di giornalisti
professionisti, con regolare contratto.
Per quanto riguarda l'emittenza radiotelevisiva locale, la legge regionale dovrebbe
favorire l'aggiornamento e l'innovazione tecnologica dando sostegno a forme di
aggregazione editoriale attraverso accordi, consorzi e altre modalità associative, per
mettere le imprese in grado di gestire in comune impianti trasmissivi, strutture
amministrative e strutture redazionali, modalità comuni di produzione e diffusione di
contenuti. Fra le tipologie di intervento specifiche assume un rilievo il sostegno alla
progettazione e alla realizzazione di nuovi formati di notiziario e di comunicazione di
pubblica utilità, da distribuirsi in modalità broadcasting o via internet.
Requisito per una soddisfacente praticabilità degli interventi è una seria attività di
formazione e qualificazione professionale sia a livello complessivo di sistema, sia a
livello dei singoli settori. Le innovazioni tecnologiche, aziendali e di contenuti
richiedono nuove figure professionali, o l'aggiornamento continuativo di quelle
esistenti. Ciò non discende da spontanee logiche di mercato.
Oltre all’intervento di assistenza e incentivazione affidato alla amministrazione
regionale nei diversi settori di competenza, la legge deve prevedere l’impegno della
Regione a un forte coinvolgimento col sistema delle imprese e col mondo della
ricerca e della formazione.
12. La potestà regolamentare. Cenni
Secondo la formulazione dell’art. 117, comma 3, dal carattere concorrente della
potestà legislativa nella materia dell’“ordinamento della comunicazione” discende che
le normative sublegislative devono essere riconosciute alle Regioni. In pratica una
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interpretazione rigorosa del disposto costituzionale sottrae al Governo (e alla
AGCOM) la possibilità di adottare regolamenti esecutivi della legge. Nella pratica, ad
oggi la situazione è diversa ed è noto che la Autorità ha adottato diverse delibere di
natura regolamentare anche di dettaglio attuative delle previsioni legislative.
13. Una prima conclusione
In conclusione, può ritenersi che la normativa regionale può avere ad oggetto:
1. Informazione istituzionale e pubblicità promozionale;
2. Disciplina delle campagne elettorali regionali;
3. Disciplina del Co.Re.Com, in relazione ai profili organizzativi e alla disciplina
integrativa dei profili oggetto delle funzioni proprie e delegate;
4. E-government, in particolare ai fini della creazione di un sistema informatico per le
amministrazioni regionali e locali;
5. Interventi di sostegno al fine di rafforzare la competitività, la modernizzazione e la
capacità produttiva delle imprese nei seguenti settori:
a.
stampa periodica d’informazione;
b.
spettacolo (cinema e teatro);
c.
editoria libraria di qualità;
d.
emittenza radiotelevisiva;
e.
mezzi di informazione editi unicamente in rete;
6. Servizio postale in relazione agli aspetti organizzativi di carattere locale;
7. Disciplina della formazione in materia di informazione e comunicazione;
8. Radiotelevisione e telecomunicazioni, in particolare:
a.
Localizzazione e delocalizzazione degli impianti di trasmissione radiotelevisiva
e attribuzione dei siti di trasmissione nel rispetto delle esigenze unitarie previste dalla
legislazione statale e dalla disciplina europea;
b.
eventuali prescrizioni di ulteriori modalità procedimentali rispetto a quelle
previste dallo Stato (nel rispetto dei principi fondamentali fissati da quest’ultimo con
legge), in vista di una più accentuata semplificazione delle stesse, senza però che il
procedimento risulti aggravato;
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c.
definizione degli obblighi che la normativa statale già contempla in tema di
disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo a livello locale;
d.
previsione della stipulazione di contratti di servizio e altre modalità di rapporto
equivalenti con la concessionaria del servizio pubblico;
Una futura legge regionale dovrebbe coordinare la propria normativa con i principi
fondamentali individuati dalla legislazione statale e con i principi discendenti dalle
direttive comunitarie in materia di comunicazioni.
Il legislatore dovrebbe inoltre prevedere il pieno coinvolgimento di tutti gli enti locali
presenti nel territorio, al fine di coordinarne le azioni comunicative, e predisporre
convergenze su piattaforme aperte comuni della comunicazioni delle realtà
istituzionali e comunitarie locali.
Tutta l’attività legislativa nel settore della comunicazioni deve essere ispirata dal
principio del pluralismo dei mezzi di informazione e deve individuare strumenti
diretti a garantire tale valore.
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