Il processo decisionale di finanza pubblica e il debito pubblico

30018 - Scienza delle Finanze (II Parte)
CLEAM
Il processo decisionale di finanza
pubblica e il debito pubblico
Lucia Vergano
Università Comm.le “L. Bocconi”
A.A. 2011/2012
Lucia Vergano (Univ. Bocconi) - Finanza pubblica e debito pubblico
Il processo decisionale di finanza pubblica e il debito
pubblico
• Il bilancio dello Stato
- I saldi di bilancio
- Spese della Amministrazione Pubblica
- Entrate dell’Amministrazione Pubblica
- Saldi dell’Amministrazione Pubblica
• Il processo di bilancio
- Art. 81 Costituzione della Repubblica Italiana
- Normativa in materia di contabilità e finanza pubblica
- Le fasi e gli strumenti (DEF, Manovra di finanza pubblica, …)
• Il debito pubblico
- Il Fabbisogno
- La copertura del fabbisogno
- Il vincolo di bilancio dell’operatore pubblico
- Evoluzione del rapporto debito pubblico - PIL
• L’evoluzione del rapporto debito pubblico - Pil in Italia
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Il bilancio dello Stato
In tema di bilancio dello Stato, si è soliti distinguere tra:
• bilancio di previsione o consuntivo;
• bilancio di competenza o di cassa.
Il bilancio di previsione si distingue a sua volta in:
• annuale a legislazione vigente
• pluriennale a legislazione vigente
programmatico
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Il bilancio dello Stato: il bilancio previsionale
Entrate
Spese
1. Entrate tributarie
1. Spese correnti
2. Entrate extratributarie
2. Spese in conto capitale
3. Entrate per alienaz. beni
patrimoniali e riscoss . crediti
3. Spese rimborso prestiti
4. Accensione prestiti (mediolungo termine)
Entrate complessive
Spese complessive
Entrate finali = Entrate correnti + Entrate per a. b. p. r. c. =
= Entrate tributarie + {Entrate extratributarie} +
+ Entrate per a. b. p. r. c.
Spese finali = Spese correnti + Spese in conto capitale
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Il bilancio dello Stato: i saldi di bilancio
• Risparmio Pubblico = Entrate correnti - Spese correnti
• Saldo netto da finanziare = Entrate finali - Spese finali
• Avanzo primario = Entrate finali - Spese finali (al netto degli
interessi)
• Ricorso al mercato = Entrate finali - Spese complessive
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Il bilancio dello Stato: spese Amministrazione Pubblica
Fonte: RA,
Banca d’Italia,
2011
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Il bilancio dello Stato: entrate Amministrazione Pubblica
Fonte: RA,
Banca d’Italia,
2011
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Il bilancio dello Stato: saldi Amministrazione Pubblica
Fonte: RA,
Banca d’Italia,
2011
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Il processo di bilancio
Normativa che definisce e regola il processo di bilancio in
Italia:
• Art.81 della Costituzione della Repubblica Italiana;
• Legge 468/1978;
• Legge Delega n. 196/2009;
• Legge n. 39/2011.
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Il processo di bilancio: art. 81 Costituzione
• Comma 3: Con la legge di approvazione del bilancio non si
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
→ Legge formale.
→ La legge di bilancio autorizza spese e riporta entrate ma il
diritto a spendere o a ricevere deve essere stabilito da una
altra legge.
• Comma 4: Ogni altra legge che comporti nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
→ Obbligo di copertura (imposte, indebitamento, moneta?).
→ L'interpretazione è evoluta nel corso del tempo in modo
più restrittivo.
→ Dal 1988: ogni nuova spesa corrente deve essere
finanziata tramite riduzione di altre spese correnti o aumento
di entrate correnti.
→ Finanziamento in deficit solo per spese in conto capitale.
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Il processo di bilancio: normativa in materia di
contabilità e finanza pubblica
• Legge n. 196, 1 gennaio 2010: abrogazione della legge n.
468 del 1978.
• Legge n. 39 del 7 aprile 2011: introduzione di ulteriori
modifiche, alla luce del nuovo "Semestre Europeo".
→ Adeguare il ciclo e gli strumenti della programmazione
economica e finanziaria dell'Italia alle nuove regole
comunitarie volte a rafforzare il coordinamento delle politiche
economiche e di bilancio dei Paesi UE.
→ Il Patto di Stabilità e Crescita, sino ad ora fondato sulla
sorveglianza ex post delle politiche di bilancio, non è riuscito
a impedire che gli squilibri macroeconomici e finanziari di
alcuni paesi si riflettessero sulla stabilità finanziaria ed
economica dell'EU.
→ Coordinamento preventivo delle politiche economiche e di
bilancio degli Stati membri.
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Il processo di bilancio: le fasi e gli strumenti
10 Aprile: Documento di economia e finanza (DEF)
20 Settembre: Nota di aggiornamento al documento di
economia e finanza
15 Ottobre: Disegno di legge di Stabilità e Disegno di legge
di approvazione del Bilancio
31 Gennaio: Disegni di legge collegati al DEF
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Il processo di bilancio: Documento di economia e
finanza (DEF)
• Definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo
compreso nel bilancio pluriennale.
• Si inserisce nella nuova procedura di sorveglianza
multilaterale dei bilanci nazionali.
• Individua:
- gli obiettivi di politica economica;
- le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento di
tali obiettivi.
• Il Documento di economia e finanza è inviato alle
istituzioni comunitarie, che possono eventualmente invitare
gli Stati Membri a rivedere il programma presentato.
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Il processo di bilancio: Nota di aggiornamento al
Documento di economia e finanza
• Aggiorna le previsioni economiche e di finanza pubblica in
relazione alla maggiore stabilità e affidabilità delle
informazioni disponibili sull'andamento del quadro
macroeconomico e di finanza pubblica rispetto a quelle
utilizzate per il DEF.
• Aggiorna gli obiettivi programmatici, in considerazione delle
eventuali raccomandazioni approvate dal Consiglio
dell'Unione Europea sull'Aggiornamento del PSC.
• Definisce gli obiettivi di saldo netto da finanziare per il
bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale.
• I contenuti del Patto di stabilità interno, con le relative
sanzioni da applicare, e del Patto di convergenza.
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Il processo di bilancio: Ulteriori novità introdotte dalla
Legge n.39/2011
• Divieto di utilizzare le eventuali maggiori entrate realizzate
rispetto a quelle previste a legislazione vigente per finanziare
nuove o maggiori spese. Saranno destinate al miglioramento
dei saldi di finanza pubblica e del debito.
• Dal bilancio di cassa ad un sistema misto "competenza e
cassa" (carattere programmatico).
• Bilancio di genere (in via sperimentale): per la valutazione
del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e
sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non
Retribuito.
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Il processo di bilancio: Manovra di finanza pubblica –
Disegno di legge di stabilità
• Introdotta dalla n. 196 del 2009, sostituisce la Legge
Finanziaria.
• Contiene le misure necessarie a realizzare, per il triennio di
riferimento, gli obiettivi indicati nella DFP.
• In particolare, definisce:
- il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del
ricorso al mercato;
- la variazione delle aliquote delle imposte;
- l'importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti
pubblici;
- le misure correttive delle leggi che comportano oneri
superiori a quelli previsti;
- altre regolazioni meramente quantitative;
- le eventuali norme necessarie a garantire l'attuazione del
Patto di stabilità interno.
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Il processo di bilancio: Manovra di finanza pubblica –
Disegno di legge di bilancio (DLB)
La classificazione funzionale delle spese del bilancio dello
Stato per Missioni e Programmi, introdotta nel 2008 e
confermata con la legge n. 196 del 2009, è stata
ulteriormente aggiornata nel corso del 2010:
• 34 Missioni e 162 (nel 2010; 172 nel 2011; 168 nel 2012)
Programmi.
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Il processo di bilancio: Manovra di finanza pubblica –
Disegno di legge di bilancio (DLB) (cont.)
Missioni: rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi
strategici perseguiti tramite la spesa pubblica. Ogni missione
si realizza concretamente attraverso più programmi.
• Possono essere trasversali a più ministeri;
• quelle presenti in ogni ministero sono "fondi da ripartire" e
"servizi istituzionali generali“.
Programmi: rappresentano aggregati omogenei di attività
svolte all'interno di ogni singolo Ministero.
• Indicano i risultati da perseguire in termini dell'impatto
dell'azione pubblica sui cittadini e nel territorio;
• ciascun programma si articola in più attività che ogni
Amministrazione pone in essere per il raggiungimento delle
proprie finalità.
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Il processo di bilancio: Manovra di finanza pubblica –
Disegno di legge di bilancio (DLB) (cont.)
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Fonte: Ragioneria
Generale dello Stato,
Ministero dell’Economia
e delle Finanze, 2012
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Il debito pubblico: il fabbisogno
Il vincolo di bilancio dell'operatore pubblico consente di
comprendere quali siano le determinanti dell'evoluzione del
debito pubblico.
La formazione del fabbisogno complessivo (disavanzo se >
0, avanzo se < 0) è rappresentata da:
Ft = (Gt – Tt) + rBt-1
(1)
Gt = spesa pubblica
Tt = gettito tributario
Bt-1 = debito pubblico nel periodo (t-1)
r = tasso di interesse nominale pagato sul debito pubblico
rBt-1 = spesa per interessi sul debito pubblico preesistente
(Gt – Tt) = fabbisogno primario (disavanzo primario se > 0,
avanzo primario se < 0)
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Il debito pubblico: copertura del fabbisogno
Ft = (Bt - Bt-1) + (Mt - Mt-1)
(2)
Le modalità di copertura del fabbisogno sono pertanto
duplici:
• stampa di moneta (Mt - Mt-1), non praticabile (Trattato di
Maastricht, 1992);
• emissione di debito pubblico (Bt - Bt-1).
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Il debito pubblico: il vincolo di bilancio dell’operatore
pubblico
Il vincolo di bilancio dell’operatore pubblico, risultante dalla
(1) e dalla (2), consente di comprendere quali siano le
determinanti dell'evoluzione del debito pubblico:
(Bt - Bt-1) = (Gt – Tt) + rBt-1
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(3)
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL
Ai fini dell’analisi delle finanze pubbliche, risulta
maggiormente indicativa l’evoluzione del debito pubblico in
relazione a quella del PIL (bt = Bt / Yt).
Attraverso semplici trasformazioni algebriche (dividendo ogni
termine per Yt e moltiplicando per Yt-1 /Yt-1 i termini riferiti a t1), è possibile esprimere l’equazione (3) in termini di
rapporto tra debito pubblico e PIL:
Bt Bt 1 Yt 1 Gt  Tt
Bt 1 Yt 1



r

Yt
Yt Yt 1
Yt
Yt Yt 1
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(4)
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL (cont.)
Indicando con lettere minuscole i rapporti delle variabili
rispetto al PIL e con n il tasso di crescita del PIL,
Yt  Yt 1
n
Yt 1
Yt 1
1

Yt 1  n
è possibile riscrivere la (4) come segue:
 1 
 1 
bt  bt 1 


g




rb


t
t
t 1 
1 n 
1 n 
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(5)
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL (cont.)
Sottraendo bt-1 da entrambi i lati della (5) e riordinando, si
ottiene l’equazione che descrive l’evoluzione nel tempo del
rapporto tra debito pubblico e PIL:
rn
bt  bt 1  g t   t   
bt 1
 1 n 
(6)
L’evoluzione del rapporto tra debito pubblico e Pil dipende,
oltre che da bt-1, anche da:
• fabbisogno primario (gt - τt);
• tasso di interesse (r);
• tasso di crescita del PIL (n).
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL (cont.)
La (6) può essere alternativamente formulata come segue:
 1 r 
bt   g t   t   
bt 1
1 n 
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(7)
27
Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
L'evoluzione della finanza pubblica in Italia si spiega alla luce
di 3 fattori principali:
• scelte strutturali che riflettono una certa concenzione della
società (ad es. riguardanti il sistema tributario, il sistema
sanitario, il sistema previdenziale e il sistema di istruzione
pubblica);
• caratteristiche del processo decisionale in materia di
finanza pubblica;
• fattori macroeconomici (endogeni ed esogeni).
A questi elementi si sono poi aggiunti i vincoli concernenti il
Trattato di Maastricht (1992).
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
L'evoluzione della finanza pubblica in Italia può essere
brevemente illustrata mediante l'ausilio della (6):
• negli anni '70, si formano ampi disavanzi primari. Il rapporto
tra debito pubblico e PIL cresce, ma in modo relativamente
contenuto, dal momento che il tasso di interesse si mantiene
inferiore al tasso di crescita del PIL. Ricorso al finanziamento
monetario;
• negli anni '80, i disavanzi primari rimangono consistenti, il
tasso di interesse supera il tasso di crescita del PIL, il
finanziamento monetario si riduce → il rapporto tra debito
pubblico e PIL esplode;
• nel 1992 per la prima volta si realizza un avanzo primario.
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
Fonte: RA,
Banca d’Italia,
2011
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
Fonte: DEF 2012, Minstero dell’Economia
e delle Finanze
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
Fonte: elab. Minstero dell’Economia
e delle Finanze su dati Eurostat
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Il debito pubblico: evoluzione del rapporto debito
pubblico – PIL in Italia (cont.)
Fonte: Eurostat
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