CINQUE PER MILLE:
PROFILI E PROBLEMATICHE COSTITUZIONALI
(prima parte)
a cura di
Alessandro Simonato
Introduzione
La legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha introdotto, in via sperimentale per l’anno
finanziario 2006, la possibilità per il contribuente di destinare una quota pari al cinque per
mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a sostegno del cosiddetto “terzo settore”1,
del finanziamento della ricerca scientifica e sanitaria, delle attività sociali svolte dal comune
di residenza. Tale provvedimento ha rappresentato una significativa novità nell’ordinamento
giuridico italiano, in quanto collocato all’interno di una molteplicità di problematiche che
rinviano al concetto costituzionale di persona, all’idea di sovranità, alle modalità di
perseguimento dell’universalità dei diritti sociali, fornendo un’applicazione pratica del
principio di sussidiarietà orizzontale in una duplice connotazione: istituzionale, ovvero nell’
“accostamento tra istituzioni e cittadini, rispetto la possibilità di realizzare in concreto
l’interesse generale”2, e fiscale, attraverso la valorizzazione della sovranità del contribuente
nel concorso alla spesa pubblica3. Nella prima accezione il principio si inserisce all’interno del
dibattito che vede il nostro legislatore sempre più attento alle tematiche inerenti il “terzo
settore”,4 nell’ottica di un Welfare State che cede progressivamente il passo ad una Welfare
Society5; mentre nella seconda fa riferimento all’utilizzo della leva fiscale quale strumento di
attribuzione al contribuente di una parziale facoltà di decisione concernente la destinazione
1
Sul significato del termine F. TADULLI, La qualificazione degli enti non profit ed i caratteri distintivi degli
enti non commerciali e delle Onlus, in Il fisco, n.11/2006, p. 1651; inoltre: G. BARBETTA-F. MAGGIO,
Nonprofit, Bologna, 2002, pp. 13 ss.
2
Così G. COTTURRI, Gli argomenti umani. Sinistra e innovazione, in Il welfare locale, n. 9/2003, a cura del
Cespe, pp. 20-26 (pubblicato in www.forumterzosettore.it); cfr. pure CERULLI IRELLI, voce Sussidiarietà
(dir. Amm.), in Enciclopedia Giuridica Treccani, agg. XII, Roma, 2004, reperibile pure in www.labsus.org.
3
L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale, la frontiera della democrazia, Milano, 2005, pp.109 ss.
4
Dibattito puntualmente riportato e frutto di analisi in questa rivista. L’ultimo decennio si è infatti
caratterizzato per il proliferare di provvedimenti legislativi speciali in materia, da ultimo il D. Lgs. 24 marzo
2006, n. 118 (Disciplina dell’impresa sociale).
5
Sul concetto di Welfare society vd. a titolo esemplificativo L. ANTONINI, Riforma del welfare e principio di
sussidiarietà fiscale, in Non Profit, n. 2/2002, pp. 189 ss (reperibile pure in www.nonprofitonline.it).
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delle proprie risorse, per individuare nuovi meccanismi di democrazia sostanziale alternativi
alla rappresentanza politica6.
Il cammino tortuoso che il cinque per mille sta percorrendo in sede di approvazione
della Finanziaria per il 2007 è l’occasione per analizzarne le problematiche costituzionali
(perché finanziare con risorse pubbliche agenti privati? Quali soggetti è opportunolegittimo sostenere? Come delineare nel nuovo istituto il rapporto tra istituzioni e
contribuente-soggetti beneficiari?) e le modalità di attuazione individuate per l’anno di
imposta in corso (al fine di una più consapevole verifica di come e quanto la previsione
normativa e la successiva applicazione pratica rispondano ai principi e propositi che hanno
sostenuto la sua introduzione), con lo sguardo rivolto alla sorte dell’istituto e alle proposte
che si possono avanzare in relazione al regime futuro.
Il principio di sussidiarietà orizzontale
Il primo fondamentale problema
posto dal cinque per mille è legato alla
giustificazione del finanziamento di soggetti privati attraverso risorse pubbliche (in questo
caso il gettito dell’imposta sul reddito); da tale interrogativo ne discende un secondo: quali
soggetti è lecito sostenere?. A tali quesiti risponde la lettera inviata il 31 ottobre scorso dal
Forum del terzo settore a tutti i parlamentari7, la quale richiama al suo interno l’art. 118
quarto comma della Costituzione ed il principio di sussidiarietà orizzontale ivi espresso. La
sussidiarietà sarà pertanto punto di partenza delle nostre riflessioni.
Principio di antiche origini, che esprime una concezione globale dell’uomo e della
società (principio antropologico, quindi, ancor prima che organizzativo8), la sussidiarietà è
un concetto ricco di implicazioni pratiche ma anche di notevoli problematiche ermeneutiche,
che rendono necessaria una, seppur breve e non esaustiva, indagine giuridica, al fine di
individuare un’interpretazione che sia coerente con i principi della Costituzione e che al
contempo non ne svilisca la portata innovativa.
6
Così L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale, la frontiera della democrazia, cit., pp. 109 ss.
Il contenuto completo è reperibile in www.forumterzosettore.it.
8
Per un’approfondita analisi teorica del principio: S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, in
www.federalismi.it; sul fondamento antropologico e le applicazioni pratiche vd. P. DURET, La sussidiarietà
delle istituzioni, in www.filosofiadeldiritto.it, recensione critica di L. FRANZESE, Ordine economico e
ordinamento giuridico. La sussidiarietà delle istituzioni, Padova, 2006 (del quale vi è pure un abstracts in
www.labsus.org)
7
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Avendo
riguardo
al
piano
strettamente
giuridico9,
la
sussidiarietà
viene
normalmente declinata in due diverse accezioni: quale criterio ordinatore dei rapporti tra
individui, formazioni sociali e Stato (sussidiarietà orizzontale), ma pure come criterio di
allocazione delle competenze tra Stato e autonomie locali (sussidiarietà verticale), in virtù
del quale l’intervento del livello di governo superiore è ammesso solo qualora comporti un
incremento della qualità dei risultati nel perseguimento dell’interesse pubblico; è quindi un
principio intrinsecamente relazionale (che disciplina i rapporti tra soggetti diversi).
Tralasciando l’accezione verticale e limitando l’analisi della sussidiarietà alla sua prima
valenza, che ne costituisce peraltro il significato originario, è necessario prendere atto di
come tale dimensione del principio sia suscettibile di assumere una pluralità di significati10,
risultando ambigua se isolata dal contesto normativo all’interno del quale si colloca.
Di tale diversità di configurazioni semantiche è testimonianza il dibattito sviluppatosi
all’interno della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali della XIII legislatura
a proposito della formulazione dell’art. 56, durante il quale emersero sostanzialmente tre
diverse interpretazioni del principio, così come rilevato dal sen. D’Onofrio11: «c’è chi ritiene
che l’attività dei privati, delle persone, delle formazioni sociali non possa mai costituire
esercizio di funzioni pubbliche, né collaborare a queste (è la cultura della potenziale
totalità del pubblico rispetto al privato12), chi sostiene che esistano funzioni private
ontologicamente e autonomamente decise rispetto al pubblico ed è favorevole ad una
radicale separazione, e infine chi ritiene che il rapporto tra pubblico e privato sul principio
di sussidiarietà vada individuato nella naturale elasticità, e quindi storicità, dei rapporti tra
l’una e l’altra attività».13
9
Per il quale vedasi CERULLI IRELLI, voce Sussidiarietà (dir. Amm.), cit.
Per le quali si veda la sintesi di S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, cit.; sulle possibili
diverse interpretazioni, a titolo esemplificativo: A. ALBANESE, Il principio di sussidiarietà orizzontale:
autonomia sociale e compiti pubblici, in «Diritto pubblico», 2002, 1; A. QUADRIO CURZIO, Sussidiarietà e
sviluppo, Milano, 2002; G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in «Diritto
pubblico», 2002, 1; P. DONATI- I. COLOZZI (a cura di), La sussidiarietà, Roma, 2005.
11
Vd. D’Onofrio, sed. 24/9/1997, 2352, in P. COSTANZO-G. FLORIDIA-R. ROMBOLI-S. SICARDI,La
commissione bicamerale per le riforme costituzionali, Padova, 1998, p. 119 e ss.
12
E’ questa l’idea di parte della cultura italiana, che vede nei soggetti pubblici gli unici titolari del diritto ad
occuparsi dei beni comuni, “schiacciando il pubblico sul collettivo”. Sul punto, vd. COTTURRI, Gli argomenti
umani. Sinistra e innovazione , cit., p. 20.
13
Significativo, in quanto rappresentativo delle divisioni in merito al significato da attribuire alla sussidiarietà,
è il cammino dell’art. 56 in seno alla Bicamerale, che nella proposta approvata il 30 giugno 1997 prevedeva
al primo comma che:«Le funzioni che non possono essere più adeguatamente svolte dalla autonomia dei
privati sono ripartite tra le Comunità locali, organizzate in Comuni e Province, le Regioni e lo Stato, in base al
principio di sussidiarietà e di differenziazione, nel rispetto delle autonomie funzionali, riconosciute dalla legge
10
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Nonostante (e pur permanendo) le divergenze, il principio di sussidiarietà orizzontale è
stato successivamente introdotta nel nuovo Titolo V14 della Costituzione, che nell’articolo
118 ultimo comma prevede che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni
favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»15.
La novità di tale disposizione è che gli individui e le formazioni sociali vengono qui
individuate non come portatrici di bisogni ma di capacità che è possibile vengano messe a
disposizione
della
comunità
per
contribuire
a
dare
soluzione,
insieme
con
le
amministrazioni pubbliche, ai problemi di interesse generale. Tale enunciazione del
principio di sussidiarietà, in senso orizzontale, risulta innovativa tanto se riferita al piano
istituzionale che fiscale, se considerata come il perno di una trasformazione che individua
un diverso modo di amministrare i beni comuni, modificando il tradizionale schema
bipolare che vede i soggetti pubblici (o la “società politica”16) quali unici titolari del diritto
ad occuparsi dell’interesse generale17.
Tale quadro normativo, come già anticipato, necessita tuttavia di essere integrato con
un’interpretazione coerente con il dettato costituzionale ed in particolar modo con i principi
fondamentali.
[…]», per poi mutare formulazione nella proposta del 4 novembre 1997, la quale prevedeva, sempre al
primo comma, che: «nel rispetto delle attività che possono essere adeguatamente svolte dall’autonoma
iniziativa dei cittadini, anche attraverso le formazioni sociali, le funzioni pubbliche sono attribuite a Comuni,
Province, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà e differenziazione». Sui lavori della
Bicamerale, vd. G. LUPONE, Le riforme costituzionali, Napoli, 1998.
14
Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
15
Tale norma trova il proprio precedente logico nell’art. 4, terzo comma, lett. a), della L. 15 marzo 1997, n. 59
(legge Bassanini), il quale dispone che il conferimento di funzioni agli enti territoriali deve tutelare il rispetto del
«principio di sussidiarietà […], attribuendo le responsabilità pubbliche, anche al fine di favorire l’assolvimento di
funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità
territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati» e nel successivo art. 3 quinto comma del
Testo unico sugli enti locali (D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), il quale prevede che «i Comuni e le Province
svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla
autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali».
16
Sul rapporto tra società civile e società politica: M. FIORAVANTI, Costituzione e popolo sovrano. La
Costituzione italiana nella storia del costituzionalismo moderno, Bologna, 2004, pp. 48 ss.; inoltre: P.
GROSSI, Prima lezione di diritto, Roma-Bari, 2003, pp. 15 ss, E. BERTI, voce Società civile – Società politica,
in Dizionario delle idee politiche, Roma, 1993
17
L’interpretazione del principio fatta propria in queste pagine, definita da S. Staiano “concezione pervasiva”
del principio, è elaborata e delineata in G. ARENA, Cittadini attivi, Roma-Bari, 2006 (una prima elaborazione
è reperibile in G. ARENA, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118, u. c. della Costituzione, in
www.astridonline.it).
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Un primo importantissimo legame è individuabile innanzitutto con l’art. 2 Cost., in
ordine tanto al principio personalistico18 che al principio di solidarietà19. La persona,
considerata non solo nella sua individualità, ma anche nella sua essenziale dimensione
intersoggettiva, rappresenta difatti sia il fulcro della forma di Stato individuata dalla
Costituzione del ‘48, sia il fine al quale sono indirizzati i doveri di solidarietà, da
interpretarsi pertanto non «in funzione restrittiva delle libertà della persona […] ma in una
prospettiva tale da consentirne il pieno ed armonico sviluppo»20. Sempre in tale
prospettiva vengono riconosciute e garantite (appunto nella misura in cui consentano e
favoriscano il libero sviluppo della persona) pure le formazioni sociali. Il loro riferimento
esplicito non ha difatti la mera funzione negativa di garantire i diritti inviolabili del singolo
dalla possibile oppressione21 (anziché valorizzazione) da parte delle “comunità intermedie”,
quanto piuttosto di elevare le stesse a soggetti di diritto costituzionale22. Uno Stato
pertanto strutturato in funzione della persona e non viceversa23.
In tale quadro il principio di sussidiarietà realizza un ulteriore valorizzazione della
persona stessa, se considerato però complementariamente a quello di solidarietà. Infatti
«la solidarietà senza sussidiarietà può degenerare facilmente in assistenzialismo, mentre la
sussidiarietà senza solidarietà rischia di alimentare forme di localismo egoistico»24. In tal
senso vi è pertanto il rifiuto di una declinazione del principio tanto nel senso di una mera
dismissione di attività statali in favore dei cittadini, singoli o associati, nell’idea di un bene
18
L. PALADIN, Diritto costituzionale, Padova, 1998, p. 562.
Rispetto al quale è pure fondamentale la sussidiarietà orizzontale declinata in senso fiscale (della quale il
“cinque per mille” rappresenta appunto un’applicazione pratica), quale forma di dovere di solidarietà
economica attuata nelle forme della democrazia diretta anziché della rappresentanza politica.
20
A. BARBERA, Art. 2, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1975.
21
Vd. ad es. U. DE SIERVO, voce Formazioni sociali, in Dizionario delle idee politiche, Roma, 1993, p. 344.
22
In tal senso vedasi CRISAFULLI–PALADIN, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 1990, p. 9, ma
pure G. LA PIRA, Relazione sui principi relativi ai rapporti civili, in sede di I Sottocomissione (reperibile in
http://legislature.camera.it ) nella quale il deputato afferma che:«[…] il sistema integrale dei diritti della
persona esige, per essere davvero integrale, che vengano riconosciuti e protetti non solo i tradizionali diritti
individuali di libertà civile e politica affermati nel 1789; non solo i diritti sociali affermati nelle nuove Carte
costituzionali; ma anche i diritti essenziali delle comunità naturali attraverso le quali gradualmente si svolge
la personalità umana: i diritti del singolo vanno integrati con quelli della famiglia, della comunità
professionale, religiosa, locale e così via».
23
«Lo Stato per la persona e non la persona per lo Stato: ecco la premessa ineliminabile di uno Stato
essenzialmente democratico». Così G. LA PIRA, Relazione sui principi relativi ai rapporti civili, cit. Ma in tal
senso è opportuno pure richiamare una riflessione più ampia sulla natura e funzione stessa del diritto, nato
con l’uomo e per l’uomo, (cosicché sue caratteristiche ineliminabili sono tanto la dimensione di umanità che
di socialità), quale espressione della società e non semplicemente e unicamente dello Stato. Così P. GROSSI,
Prima lezione di diritto, cit., pp. 10 e ss.
24
Vd. Compendio della dottrina sociale della Chiesa, Città del Vaticano, 2004, p. 192.
19
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comune quale mera addizione di interessi particolari (è questa la concezione dello “Stato
minimo”), quanto nell’idea di uno Stato che riconosca i privati e le autonomie solo qualora
ciò sia necessario ad integrare i servizi pubblici, negando loro il ruolo di protagonisti e
destinatari dell’azione pubblica.
Tale interpretazione è confortata sul piano strettamente giuridico da quanto
disposto dall’art. 3 secondo comma della Costituzione, il quale affida una precisa missione
(la rimozione degli ostacoli limitativi della libertà e dell’uguaglianza dei cittadini, che
impediscono tanto l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica economica e sociale
del Paese quanto appunto il pieno sviluppo della persona) ai soggetti pubblici25, che per
ottemperare i propri compiti istituzionali potranno pertanto ampliare la gamma delle
modalità per perseguirli26, ma non rinunciarvi27.
Nonostante nella Costituzione del 1948 il principio di sussidiarietà non risulti
espressamente menzionato, i suoi presupposti e le sue potenzialità non sono quindi
ignorate28.
La portata innovativa dell’art. 118 quarto comma
La previsione dell’art. 118 come modificato dalla riforma del 2001, se interpretata in
senso non restrittivo, segna tuttavia un importante passo in avanti: è infatti il perno di una
25
Intendendo con “Repubblica”, nell’accezione utilizzata dal Costituente, l’insieme della pluralità delle
persone giuridiche pubbliche. A seguito della riforma costituzionale del 2001, in virtù del nuovo art. 114 (che
al primo comma dichiara:«La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane,
dalle Regioni e dallo Stato»), è sancita la pari ordinazione di Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e
Comuni nella collaborazione al fine del perseguimento degli interessi generali della Res Publica.
26
L’amministrazione è quindi il mezzo, la persona il fine. In tal senso vd. G. ARENA, Cittadini attivi, cit., pp.
59 ss. Inoltre: B. SORRENTINO-M. RAGAZZO, La sussidiarietà orizzontale e i diritti costituzionali dei cittadini:
problematiche esegetiche ed opportunità per gli enti non profit, in www.nonprofitonline.it, pp. 4 ss., sia L.
VIOLINI, Associazioni non profit, diritti sociali e processo costituente europeo. Riflessioni de constitutione
ferenda, in C. CATTANEO (a cura di), Terzo settore, nuova statualità e solidarietà sociale, Milano, 2001.
27
Significativa è in tal senso la proposta su “lo Stato come ordinamento giuridico e i suoi rapporti con gli altri
ordinamenti” presentata dal deputato Dossetti all’interno della prima sottocommissione dell’Assemblea
Costituente, proposta che all’art. 1 affermava:«lo Stato protegge, favorisce, coordina e, dove occorra,
integra le attività dei singoli, delle famiglie, degli enti territoriali e delle altre forme sociali», aggiungendo poi
che «l’articolo definisce il compito e la funzione giuridica e politica dello Stato, statuendo il principio che esso
ha autorità per esercitare il controllo e la coordinazione delle attività dei singoli e delle varie forme sociali e
che esso ha il diritto-dovere di intervenire là dove ogni altra iniziativa si riveli insufficiente». Tale proposta è
riportata integralmente in http://legislature.camera.it.
28
Vd. S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, cit; inoltre: G. VECCHIO, Libertà di iniziativa
assistenziale e formazione del concetto di “sussidiarietà orizzontale” nella giurisprudenza della corte
Costituzionale, in www.labsus.org, che ritiene espressivi del principio di sussidiarietà gli artt. 2, 3, 4, 18, 29,
30, 31, 33, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45 della Costituzione del ’48.
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trasformazione istituzionale che sancisce esplicitamente il ruolo positivo che i cittadini
possono assumere nella cura dei beni comuni, aggiungendo inoltre che le autorità devono
favorire la loro opera. Presupposto fondamentale è che l’iniziativa dei cittadini, associati
ma anche singoli, sia finalizzata all’interesse generale: è necessario quindi concentrare
l’attenzione sulle attività concretamente svolte dai cittadini (l’art. 118 dispone infatti
l’obbligo di favorire «lo svolgimento di attività di interesse generale»), non potendosi
individuare categorie di soggetti “sussidiari” per definizione29, a prescindere dall’iniziativa
intrapresa e dal contesto concreto in cui questa si colloca.
Secondo questa interpretazione la missione prevista dall’art. 3 della Costituzione30
può essere pertanto adempiuta non soltanto dai poteri pubblici, direttamente o attraverso
un rapporto di strumentalità con agenti privati31 (in questo caso la necessità dell’intervento
è frutto di una scelta politica, che si avvale dell’apporto privato nella fase gestionale), ma
pure dai cittadini stessi, considerati non solo nella dimensione di portatori di interessi
limitati e corporativi, ma nella loro attitudine al perseguimento del bene comune32. In
questo modo i cittadini non si sostituiscono all’amministrazione né suppliscono a carenze
della stessa, bensì sanciscono un’alleanza con i pubblici poteri, in un rapporto
sostanzialmente paritario e consapevole delle reciproche responsabilità, finalizzato alla
soluzione dei problemi di interesse generale.
Tale ruolo attivo conferito al cittadino trova infine un ulteriore legame costituzionale
con quanto previsto dal secondo comma dell’art. 4 della Costituzione33, il quale prevede il
dovere del cittadino di concorrere al progresso della comunità a cui appartiene.
In definitiva, il principio di sussidiarietà orizzontale non comporta un’erosione
dell’interesse pubblico, ma amplia le modalità di perseguimento dello stesso. In virtù di
29
Come ritiene parte della dottrina e come previsto nelle modalità operative, attualmente vigenti, del
“cinque per mille”.
30
Da interpretarsi quindi alla luce del combinato disposto tra art. 118 quarto comma e art. 3 secondo
comma.
31
In questo caso l’iniziativa di interesse generale ha una genesi civica. In tal senso vd. N. POLITO, Articolo
118 u.c. della Costituzione. Un approfondimento sul “favoriscono”, contributo presentato al Seminario del
Laboratorio per la Sussidiarietà, Roma, 24 marzo 2006, reperibile in www.labsus.org.
32
In tal senso emblematico è l’art. 1 della L. 8 novembre 1991, n. 381 (“Disciplina delle cooperative
sociali”), che così dispone:«le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l’interesse generale della
comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini».
33
In tal senso vd. B. SORRENTINO- M. RAGAZZO, La sussidiarietà orizzontale e i diritti costituzionali dei
cittadini: problematiche esegetiche ed opportunità per gli enti non profit, cit., p. 4. Inoltre: G. VECCHIO,
Libertà di iniziativa assistenziale e formazione del concetto di “sussidiarietà orizzontale” nella giurisprudenza
della corte Costituzionale, cit; G. ARENA, Cittadini attivi, cit.
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tale considerazione l’art. 118 quarto comma prevede che le istituzioni pubbliche sono
tenute a sostenere (letteralmente, a “favorire”) le autonome iniziative dei cittadini
attraverso incentivi economici34, promovendo il senso di responsabilità35 della cittadinanza
attiva, valorizzando la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali: in mancanza di
questo sostegno il principio di sussidiarietà orizzontale non può dirsi difatti pienamente
attuato.
Terzo settore e universalità dei diritti sociali
Tale impostazione del rapporto tra cittadino e Stato, volta a garantire maggiore
libertà, autonomia e responsabilità al primo senza eliminare la necessità e peculiarità di
determinate forme di intervento del secondo (all’interno quindi di una relazione dinamica tra
le due parti), assume rilievo in particolar modo (ma non solo) nell’individuazione di concrete
modalità di superamento dell’attuale crisi del Welfare State, nel pieno rispetto dell’art. 3
della Costituzione.
Fondamentale è ad esempio il contributo che il “terzo settore”36 può portare nel
perseguimento dell’universalità dei diritti sociali37. Seppur principalmente considerato dalla
dottrina pubblicistica e dal legislatore in relazione al trattamento fiscale38, il “terzo settore”
può assumere infatti un ruolo rilevante nell’esercizio delle politiche sociali, all’interno di una
34
Il cinque per mille si colloca in tale prospettiva. In tal senso e’ utile sottolineare ancora come l’art. 118
preveda che l’intervento dello Stato sia subordinato alla finalizzazione all’interesse generale dell’attività
privata. Il testo del recente progetto di riforma costituzionale, rifiutato con referendum, recante titolo
“Modifiche alla Parte II della Costituzione” (G.U. 18 novembre 2005, n. 269), prevedeva all’art. 118 sesto
comma: «Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato riconoscono e favoriscono l’autonoma
iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà, anche attraverso misure fiscali. Essi riconoscono e favoriscono altresì l’autonoma
iniziativa degli enti di autonomia funzionale per le medesime attività sulla base del medesimo principio […]».
35
La diretta assunzione di responsabilità – non mera partecipazione – in attività di interesse generale
assurgerebbe in virtù dell’art. 118 a “valore costituzionale”. In questo senso, G. RAZZANO, La sussidiarietà
orizzontale fra programma e realtà, in www.astridonline.it.
36
Il “terzo settore” rappresenta una delle forme in cui i cittadini, in questo caso associati, possono
concorrere all’interesse generale
37
Sull’universalità dei diritti sociali vd. M. MAZZIOTTI, voce Diritti sociali, in Enciclopedia giuridica del diritto,
volume XII, Varese, 1964, il quale afferma che:«L’azione sociale dello Stato, così come essa si esprime non
solo nell’amministrazione e nella legislazione, ma anche nelle stesse norme costituzionali che la regolano, ha
come scopo non l’attuazione dell’eguaglianza di fatto, ma dell’eguaglianza giuridica, cioè dell’eguale
possibilità per tutti i consociati di godere di quei diritti fondamentali che la costituzione considera connessi
con il pieno sviluppo della personalità umana».
38
Contra, vd. la la L. 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per il sistema integrato di interventi e servizi
sociali) e il recentissimo disegno di legge delega in materia di servizi pubblici approvato in sede di Consiglio
dei Ministri il 30 giugno 2006, all’art. 1 comma 3 (reperibile in www.labsus.org) .
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visione d’insieme che però prevede una ristrutturazione degli istituti del welfare. Tale
considerazione si giustifica in quanto la visione che considera lo Stato come unico attore
delle politiche sociali porta a considerare, quale necessaria modalità di soluzione delle crisi
dovute alla scarsità di risorse, la pura e semplice riduzione delle risorse destinate a tali
scopi, con ripercussioni pericolose in particolar modo per quelle classi sociali che il sistema di
welfare è maggiormente tenuto a tutelare39.
La dimensione istituzionale della sussidiarietà orizzontale porta invece a mettere in
luce la possibilità che l’intervento pubblico sostenga, coordini ed eventualmente sostituisca
le componenti sociali impegnate in ambito solidaristico, ponendo l’accento sulla personautente dei servizi e sulla qualità ed universalità del servizio stesso più che sul soggetto
erogatore40.
In tal modo vengono attuate tanto la previsione dell’art. 3 secondo comma che
dell’art. 2, per quanto concerne la piena valorizzazione della persona nelle formazioni
sociali41. Proprio tale articolo, per il quale si rimanda a quanto già considerato in
precedenza, giustifica ulteriormente un ruolo non solo residuale del “terzo settore”, quale
soggetto da utilizzare al solo fine di integrare le prestazione dei servizi pubblici in relazione
alla maggiore efficacia, efficienza o ai minori costi (come sembrano affermare parte della
dottrina giuridica42 ed economica43).
39
Sul punto vd. in particolare L. VIOLINI, Associazioni non profit, diritti sociali e processo costituente
europeo. Riflessioni de constitutione ferenda, in C. CATTANEO (a cura di), Terzo settore, nuova statualità e
solidarietà sociale, Milano, 2001, pp. 89 ss. Ma pure S. ZAMAGNI, Governance del territorio e organizzazioni
della società civile, in P. VENTURI-N. MONTANARI (a cura di), Modelli e forme organizzative del
decentramento: ruolo e sviluppo del Terzo settore, Forlì, 2005, nel quale l’autore afferma che:«se si pensa di
far dipendere il soddisfacimento dei bisogni di welfare dei cittadini di una società che progredisce dalle
risorse che l’ente pubblico riesce a mettere in campo con la tassazione – sia pure fortemente progressival’esito finale non potrà che essere l’abbandono dell’universalismo, in favore di programmi di tipo
selettivistico».
40
Vd. G. ARENA, Cittadini attivi, cit.
41
Espressione del ruolo del “terzo settore” in tale contesto è l’art. 1 della L. 7 dicembre 2000, n. 383, nel
quale il legislatore dichiara che:«La Repubblica riconosce il valore sociale dell’associazionismo liberamente
costituito e delle sue molteplici attività come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne
promuove lo sviluppo in tutte le sue articolazioni territoriali, nella salvaguardia della sua autonomia, favorisce
il suo apporto originale al conseguimento di finalità di carattere sociale, civile, culturale e di ricerca etica e
spirituale».
42
Tra gli altri, G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, cit. Per un’analisi della
concezione tradizionale del ruolo residuale del “terzo settore” e le nuove prospettive interpretative si veda S.
ZAMAGNI, Governance del territorio e organizzazioni della società civile, cit.; L.VIOLINI-A. ZUCCHELLA, Il
terzo settore tra cittadinanza dell’impresa e contesto costituzionale sussidiario, in www.nonprofitonline.it ;
per una breve sintesi: A. SIMONATO, Sussidiarietà orizzontale e terzo settore: il cinque per mille, in
www.labsus.org.
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Considerando il sistema economico come un insieme di relazioni, invece che di
rapporti di scambio,
il “terzo settore” emerge difatti come attore economico che si
contraddistingue per il suo “social capital”44, nonchè per la produzione di beni relazionali
(beni, questi, tipicamente immateriali, come la fiducia, la dedizione, ecc., quali risposte a
bisogni umani non traducibili in diritti civili e politici). Questa ricchezza intrinseca del privato
sociale è considerata da parte della dottrina45 un quid pluris da mettere in risalto affinché
contamini l’intero sistema economico, nelle sue logiche capitalistiche e stataliste.
All’interno delle nostre riflessioni, ciò che preme sottolineare è il ruolo che il “terzo
settore” può assumere non solo nel perseguimento degli obiettivi sanciti dall’art. 3 della
Costituzione, ma pure nella piena valorizzazione della persona umana attraverso le
formazioni sociali prevista dall’art. 2 Costituzione, con l’accentuazione del valore della
relazione umana. A ciò, si aggiunga il valore intrinseco rappresentato dalla partecipazione
diretta dei cittadini allo sviluppo sociale, quale forma di esercizio della sovranità.
Centralità della persona umana e interesse pubblico
Il nucleo fondamentale del principio di sussidiarietà orizzontale si muove in
definitiva attorno due direttrici: da un lato afferma il ruolo centrale della persona umana
all’interno dell’ordinamento giuridico, dall’altro sancisce l’esistenza di un rapporto
relazionale e dinamico tra società politica e civile nel perseguimento del bene comune.
Relativamente alla prima connotazione, la sussidiarietà si manifesta nella sua carica
assiologica, mettendo in luce la necessaria dimensione umana e sociale del diritto.
La seconda connotazione mette invece in discussione la ormai secolare separazione e
opposizione costitutiva tra società politica e società civile, individuando l’esistenza di una
43
Fra tutti si veda H. HANSMANN, La proprietà dell’impresa, Bologna, 2005, pp. 227 ss., nel quale l’autore si
sofferma ad analizzare l’esperienza del mondo nonprofit statunitense, quale forma alternativa di
organizzazione aziendale all’interno del sistema economico nord americano.
44
Cioè di quella «rete di relazioni instauratesi tra i membri di una certa collettività» che «costituisce un
patrimonio immateriale, del cui deterioramento le usuali valutazioni contabili non riescono a tenere conto, in
modo analogo a quanto avviene per i beni ambientali»: così B. GUI, Economia e fioritura umana, in S.
ZAMAGNI (a cura di), Economia, democrazia, istituzioni in una società in trasformazione, Bologna, 1997.
45
Tra gli altri vd. S. ZAMAGNI, Governance del territorio e organizzazioni della società civile, cit., p.12, e
L.VIOLINI-A. ZUCCHELLA, Il terzo settore tra cittadinanza dell’impresa e contesto costituzionale sussidiario,
cit.
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relazione dinamica46 tra cittadini e amministrazioni nel perseguimento dell’interesse
pubblico (amministrazione condivisa dell’interesse pubblico).
I corollari principali di tale configurazione sono due, entrambi di fondamentale
rilevanza:
da un lato il riconoscimento che pure l’iniziativa civica possa integrare
l’interesse generale47; dall’altro lato l’inesistenza di una presunzione di corrispondenza a
interessi generali tanto dell’azione politico-amministrativa quanto di quella della società
civile, con la conseguente necessità per entrambe di dimostrare nel concreto tale
rispondenza (il perseguimento dell’interesse generale deve essere pertanto pubblicamente
rendicontabile48) e la sussistenza quindi di una responsabilità pubblica condivisa da
cittadini e amministrazioni. Si ha quindi un rafforzamento dell’interesse pubblico stesso.
In tal modo viene inoltre precisata con chiarezza una diversa forma di Stato, che pone al
centro dell’ordinamento giuridico la persona umana, valorizzando la democrazia diretta
quale modalità di esercizio della sovranità popolare.
L’importanza di tale rilievo è fondamentale, se, facendo proprie le parole di E. Casetta, si
può affermare che «oggi più di ieri la garanzia del cittadino non è data dalla elencazione
dei suoi diritti, ma dalla organizzazione globale dello Stato, nella quale il conflitto o, se si
vuole, la dialettica di libertà e di autorità non si plachi con il sacrificio di uno dei due
termini, ma in un equilibrio, certo arduo da raggiungere, nel quale le opposte esigenze
trovino la loro soddisfazione, non potendo il soggetto vivere avulso dalla comunità che lo
circonda, e la comunità, in tutte le sue enucleazioni, non potendo alla lunga prosperare
sulla mortificazione delle individualità che la compongono»49.
46
Così G. COTTURRI, Gli argomenti umani. Sinistra e innovazione, cit. e G. ARENA, Cittadini attivi, cit. Di
particolare rilevanza in tal senso il programma d’azione stipulato lo scorso 25 ottobre tra il Dipartimento della
funzione pubblica e Cittadinanzattiva, denominato “Obiettivo sussidiarietà orizzontale”, reperibile in
www.labsus.org.
47
Esempi concreti di cittadinanza attiva sono riportati in G. ARENA, Cittadini attivi, cit., pp. 54 ss.
48
In tal senso si colloca il progressivo emergere dell’importanza del bilancio sociale, anche per quanto
concerne le amministrazioni pubbliche (vd. ad esempio la recentissima G.U. Serie generale n. 63 del 16
marzo 2006, recante titolo Direttiva del ministro della funzione pubblica sulla rendicontazione sociale nelle
amministrazioni pubbliche, consultabile in www.funzionepubblica.it, nonchè le Linee guida per la redazione
del bilancio sociale specifiche per il settore pubblico in www.labsus.org).
49
E. CASETTA, voce Diritti pubblici subbiettivi, in Enciclopedia giuridica del diritto, volume XII, Varese, 1964.
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