Libro verde sulla spesa pubblica interessi (circa il doppio delle principali economie europee) ed il valore elevato della spesa per pensioni. Più alto della media è anche il valore relativo all’ordine pubblico. Più basso è invece il livello delle altre prestazioni sociali, denotando un evidente sbilanciamento nei confronti della spesa pensionistica. Tabella 1.2 - La spesa pubblica per funzioni principali nel 2004 (in % del PIL) Germania Spagna Francia Italia Regno Unito Area Euro 6,1 4,8 7,3 8,7 4,6 7,0 Servizi pubblici generali di cui: spesa per interessi sul debito pubblico 2,8 2,0 2,7 4,7 2,0 3,1 Difesa 1,1 1,1 1,9 1,4 2,5 1,4 Ordine Pubblico 1,6 1,8 1,3 2,0 2,5 1,7 Affari Economici 3,6 5,0 3,0 3,9 3,0 3,9 Ambiente 0,5 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7 Educazione 4,2 4,4 6,2 4,6 5,8 5,0 29,9 20,7 32,6 26,3 24,6 27,9 Spesa Sociale di cui: Sanità Pensioni* Altro (assistenza, redistribuzione, etc.) Spesa Totale 6,1 5,5 7,3 6,7 6,9 6,4 11,4 10,5 8,6 6,0 12,8 12,2 14,2** 4,9 6,6 7,0 11,5 8,8 47,1 38,8 53,2 47,7 43,7 47,6 Fonte: EUROSTAT (Classificazione COFOG) ; * dati dal rapporto “The Impact of Ageing on Public Expenditure”, Febbraio 2006, Gruppo di lavoro sull'Invecchiamento - Comitato UE di Politica Economica. ** Tale valore non tiene conto della revisione della serie del PIL effettuata in Contabilità Nazionale nel marzo 2006, in base alla quale il rapporto risulta essere pari a 13,8%. Assumendo un livello della spesa pubblica invariato rispetto al PIL e non volendo offrire nessuna prescrizione di politica economica, è un fatto che se solo la spesa per interessi e quella pensionistica fossero in linea con le altre grandi economie europee, l’Italia avrebbe ogni anno circa 50-60 miliardi di euro (circa 4 punti di PIL) da destinare ad altre finalità quali un più rapido raggiungimento del pareggio di bilancio, l’investimento in infrastrutture e in ricerca, lo sviluppo degli ammortizzatori sociali e la riduzione del prelievo fiscale. 1.2 Le determinanti della spesa pubblica Al di là di ciò che quantitativamente emerge dall’analisi dell’andamento e della composizione, la possibilità di modificare la spesa pubblica è funzione della capacità di interpretare le ragioni per cui essa è storicamente cresciuta e perché è risultato così complesso contenerla, nonostante i molti provvedimenti di contenimento introdotti nel corso degli anni. Vanno analizzati in particolare i meccanismi economici, politici ed istituzionali alla base di tali andamenti. 14 Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica Libro verde sulla spesa pubblica In uno studio del 2002, la Commissione Europea mostra come numerose analisi empiriche e teoriche abbiano cercato di dare adeguate risposte a tali quesiti.4 Nessuna interpretazione proposta, se presa isolatamente, garantisce un’adeguata comprensione del fenomeno. Tuttavia una loro attenta disamina nonché la verifica della loro rilevanza nel caso italiano possono contribuire a chiarire alcuni aspetti della questione. In sintesi, la Commissione Europea analizza quattro principali fattori che sottendono gli andamenti della spesa pubblica nei paesi europei, tre dei quali di natura economica ed uno di natura più propriamente politico-istituzionale. Partendo dalla sfera economica, un primo elemento esplicativo si basa sulla verifica dell’ipotesi che la spesa pubblica aumenti in risposta all’aumento del reddito disponibile dei cittadini. In altre parole, all’aumentare del reddito pro-capite aumenta la richiesta di alcuni beni e servizi pubblici (come l’istruzione o la sanità) determinando un aumento complessivo della spesa pubblica. Tale fenomeno empirico, anche noto come “Legge di Wagner”, sembra essere una buona spiegazione dell’andamento della spesa soprattutto quando i livelli di questa ultima (e del reddito) risultano ancora bassi.5 Il rapporto della Commissione mostra come vi sia stata una forte correlazione positiva tra redditi pro-capite e spesa pubblica in Europa per tutti gli anni ’70 e fino alla metà degli anni ’80. Una seconda spiegazione economica, non necessariamente alternativa alla precedente, è basata sul comportamento inerziale della spesa pubblica e sulla rigidità verso il basso. Partendo da una idea consolidata in economia, che la spesa pubblica aumenta in concomitanza di eventi straordinari come guerre o calamità naturali per poi non retrocedere ai livelli raggiunti prima che il fenomeno eccezionale avvenisse, si osserva empiricamente che la spesa in rapporto al PIL aumenta nelle fasi di rallentamento dell’economia in funzione anticiclica e rimane sostanzialmente costante nei periodi di ciclo economico favorevole.6 Come mostra la figura 1.3, ciò è stato particolarmente evidente in Italia: la spesa cresce molto considerevolmente nei tre periodi (1980-1983; 1989-1993 e 2001-2005) in cui l’economia subisce un rallentamento, sia come effetto di politiche anticicliche, sia come conseguenza della rigidità dell’offerta di beni e servizi pubblici, sia anche per la ridotta dinamica del prodotto interno lordo. Va considerato inoltre che tali andamenti non si registrano in paesi come il Regno 4 Commissione Europea, 2002, Public Finance in EMU. Su questo punto, si veda anche Francese M., Franco D. e R. Giordano (2005). 6 I periodi di rallentamento sono definiti come quelli in cui l’output gap - definito come la differenza tra crescita attuale e quella potenziale diviso la crescita potenziale - è decrescente mentre la spesa pubblica presa in considerazione nell’analisi è depurata dalla componente spesa per interessi (che dipende dal livello del debito e dal tasso di interesse che sono largamente al di fuori del controllo immediato del governo) e dalla spesa in conto capitale (che riflette decisioni che vanno al di là dei fenomeni congiunturali). 5 Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica 15 Libro verde sulla spesa pubblica Unito e gli Stati Uniti dove la spesa mostra una maggiore flessibilità e, una volta terminata la fase di rallentamento economico, tende a ritornare ai livelli precedenti. Figura 1. 3 - Spesa e ciclo economico in Italia % del PIL 42 Fasi di rallentamento dell'economia 41 40 39 38 37 spesa corrente primaria 36 35 34 33 32 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonte: Commissione Europea, Banca dati AMECO Un terzo elemento esplicativo degli andamenti della spesa pubblica può essere costituito da un effetto di prezzo. In sintesi, la spesa pubblica totale è determinata sia dalla quantità di beni e servizi acquistati, sia dal loro prezzo. La spesa pubblica in rapporto al PIL pertanto aumenta se il costo dei beni e servizi pubblici cresce nel tempo più di quello privato. È, questo, il risultato del noto “effetto di Baumol” per cui la dinamica della produttività del settore pubblico rimane inferiore a quella del settore privato7. Per analizzare il ruolo che la dinamica dei prezzi dei beni e servizi pubblici ha avuto sull’accumulazione di spesa pubblica, risulta utile costruire un indice sintetico calcolato come rapporto del deflatore del consumo pubblico (consumi intermedi e salari) rispetto al deflatore dei consumi privati. Tale indicatore va valutato con cautela e rappresenta probabilmente una 7 Si veda Baumol e Bowen (1965). 16 Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica Libro verde sulla spesa pubblica sovrastima dell’effetto Baumol.8 La figura 1.4 evidenzia come, con l’eccezione di qualche breve periodo (compreso il consolidamento della metà degli anni ’90), l’indice presenta un andamento chiaramente crescente nel tempo. In altri termini l’aumento della spesa pubblica è stato anche determinato dall’aumento dei costi e non solo (o non tanto) dall’aumento delle quantità di beni e servizi offerti. Ciò, pur considerando condizioni di ridotta concorrenzialità in alcuni settori (sanità, forniture militari, ecc,) nella produzione di beni e servizi oggetto di consumi pubblici, potrebbe indicare l’esistenza di un margine di riduzione della spesa pubblica migliorando l’efficienza della stessa senza intaccare le quantità di beni e servizi offerti. A conferma di ciò, la figura evidenzia come, pur se tale fenomeno si riscontra anche negli altri paesi europei, esso è, a partire dalla metà degli anni ‘80 chiaramente più marcato in Italia. Per valutare la rilevanza di questo aspetto, se la componente dei consumi pubblici avesse avuto negli ultimi 10 anni un andamento simile al deflatore dei consumi privati, il livello della spesa per consumi finali sarebbe inferiore di circa il 13% rispetto a quella attuale. In termini assoluti, si tratterebbe di circa 25-30 miliardi di spesa pubblica in meno. Figura 1. 4 - Rapporto tra il deflatore dei consumi pubblici e dei consumi privati (1960=100) 190 indice 170 150 130 110 20 08 20 05 20 02 19 99 19 96 19 93 19 90 19 87 19 84 19 81 19 78 19 75 19 72 19 69 19 66 19 63 19 60 90 anni Germania Francia Italia FONTE: Calcoli basati su dati Commissione Europea, banca dati AMECO 8 Infatti il deflatore dei consumi pubblici contiene una componente legata ai salari della Pubblica Amministrazione, la cui dinamica riflette anche aumenti della produttività e non soltanto un aumento dei costi relativi. Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica 17 Libro verde sulla spesa pubblica In quarto luogo, vi sono considerazioni di natura politico/istituzionale che possono contribuire a spiegare la dinamica di lungo periodo della spesa pubblica9. Elementi quali una legge elettorale su base proporzionale rispetto a una legge elettorale su base uninominale oppure un regime parlamentare piuttosto che presidenziale contribuirebbero ad un aumento della spesa pubblica. Ciò si verifica in quanto i vari gruppi di interesse e le lobby hanno in diversi contesti politico-istituzionali una diversa probabilità di ottenere specifici programmi di spesa in loro favore. Il finanziamento di tali programmi, in assenza di un processo di internalizzazione dell’effetto sulla spesa complessiva, determina in aggregato un aumento della spesa. Anche una distribuzione del reddito sperequata, con gruppi poco numerosi a redditi alti e gruppi numerosi a redditi bassi, determinerebbe l’innalzamento della spesa pubblica. Il meccanismo si basa sulla teoria dell’elettore mediano, ovvero sul fatto che la maggioranza dei votanti appartenga a gruppi con redditi medio-bassi e sia di conseguenza favorevole all’aumento dei trasferimenti e della spesa per servizi pubblici in genere. 1.3 La qualità della spesa pubblica Vi è dunque una crescente consapevolezza della necessità di individuare i meccanismi sottostanti all’andamento della spesa pubblica per migliorare la qualità dei servizi offerti, a prescindere dal livello ottimale dei servizi che si ritiene di voler offrire alla collettività. I Ministri delle Finanze dell’Unione Europea, nel Consiglio informale ECOFIN di Berlino del 20-21 Aprile 2007, hanno convenuto sul fatto che una delle sfide più pressanti nei paesi membri sia quella di accrescere l’efficienza della spesa pubblica: la capacità di ottimizzare le attività del settore pubblico e di raggiungere migliori risultati usando le risorse pubbliche rappresentano per i Ministri dell’UE esigenze non più rinviabili.10 L’uso efficiente delle risorse pubbliche non solo è indispensabile al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del Patto di Stabilità e Crescita, ma anche per stimolare la crescita economica. Inoltre, tali politiche possono meglio venire incontro alla domanda da parte dei cittadini per una più alta qualità e miglior trasparenza nella gestione della cosa pubblica Misurare l’efficacia e l’efficienza della spesa pubblica è dunque un elemento imprescindibile per avviare l’auspicato processo di riforma. Tuttavia tale esercizio non è di facile attuazione. Concettualmente l’efficienza viene definita dalla relazione tra risorse impiegate (input) e beni e 9 Tali aspetti sono stati ampiamente analizzati da Persson e Tabellini (2000; 2003). Il comunicato del Consiglio ECOFIN è disponibile al seguente link: http://www.eu2007.de/en/News/Press_Releases/April/0421ECOFIN.html 10 18 Ministero dell’Economia e delle Finanze – Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica