Chi l`ha inventato? - Utrecht University Repository

Il Patto
di stabilità
Chi l’ha inventato?
Una ricerca sulla genesi del Patto di Stabilità
Barbara Snel
Morelstraat 77 bis
3552 GM Utrecht
Studentnummer: 0040304
Tesi di Laurea di ‘Italiaanse Taal en Cultuur’
Specializzazione: Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen
Supervisore: Dr. A.P.J. van Osta
Supervisore: Drs. A.J. Boekestein
L’Università di Utrecht, 10 gennaio 2006
‘La cosa, si disse sarebbe passata,
perché nella vita le cose passano sempre,
come in un fiume. Anche le più difficili,
che ti sembra impossibile superare le superi
e in un attimo te le trovi dietro alle spalle
e devi andare avanti...’
Ti prendo e ti porto via, Niccolò Ammaniti
II
Prefazione
Devo ringraziare tante persone per il loro aiuto e sostengo mentre scrivevo
questa tesi. Però qualche persona in particolar mi è stata vicina. In primo
luogo i miei genitori: senza il loro appoggio non ce l’avrei mai fatta. Grazie
anche a Sacha. Lei ha reso sopportabile la nostra permanenza in biblioteca.
Devo anche dire grazie a Cristina, Maurizio, Ala, Claudia ed Alessandro per
il loro aiuto alla traduzione italiana. In più sono molto contenta che Bart-Jan
mi abbia aiutato all’impaginazione della tesi. Senza di lui la tesi non sarebbe
diventata così bella. Poi anche Egbert, mio fratello: lui mi ha aiutato a trovare dei libri introvabili. Li trovava sempre! In fine grazie al mio supervisore
Jaap van Osta, senza il suo aiuto questa tesi non l’avrei mai finita.
III
INDICE
Introduzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Capitolo 1
L’integrazione Europea secondo Moravcsik. . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1
Fase 1: La convergenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2
Fase 2: Le trattative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3
Fase 3: La scelta delle istituzioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.4
La Commissione e Moravcsik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.5
Critica a Moravcsik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.6
Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Capitolo 2
I protagonisti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
IV
2.1
L’Italia, la politica estera e l’UEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.1.1
Punti di focalizzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.1.2
L’Italia e l’integrazione europea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.1.3
L’Italia e l’UEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.1.4
L’importanza dell’UEM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.1.5
Un’EMU all’italiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.1.6
Caratteristiche italiane. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2
La Francia e la Germania: due poli opposti. . . . . . . . . . . . . 19
2.2.1
L’economia tedesca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2.2
La Germania e l’UEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.2.3
Caratteristiche tedesche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.3
L’economia francese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.3.1
La Francia e l’UEM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.3.2
Caratteristiche francesi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.4
La Commissione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.4.1
Cinque compiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.4.2
La Commisisone e l’UEM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.4.3
Caratteristiche della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.5
Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Capitolo 3
4.7.2
La Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Il contesto del Patto di Stabilità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4.7.3
L’Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3.1
La nascita del Patto di Stabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4.7.4
La Commissione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.2
Argomento 1: ‘ a stability consciousness’. . . . . . . . . . . . . . 27
4.7.5
Il risultato e la teoria di Moravcsik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.2.1
Una scusa per i risparmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.3
Argomento 2: l’effetto spillover. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Capitolo 5
3.3.1
L’effetto spillover. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Conclusione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.3.2
L’indipendenza della BCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3.4
Argomento 3: il sostegno del mondo finanziario. . . . . . . . 30
3.5
Critica degli economisti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3.6
Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Allegati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Allegato I
Capitolo 4
Figura 1: I partecipanti all’Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Le trattative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Allegato II
4.1
Panoramica delle trattative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Tabella 1: La situazione economica nel 1995 del partecipanti
4.2
La genesi del Patto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
all’UEM, rispetto ai criteri di convergenza di Maastricht. . . . . . . . 65
4.3
La base del Patto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Allegato III
4.3.1
Proposta della Commissione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Figura 2: la PDE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.3.2
Moneta debole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Allegato IV
4.3.3
Verona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Tabella 2: Le trattative sul Patto di Stabilità,
4.4 L’effetto dissuasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
1995-1997: preferenze e risultati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4.4.1
Le sanzioni automatiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Allegato V
4.4.2 Schengen Budgettario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Tabella di marcia del Patto di Stabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.4.3 La PDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4.4.4 La ‘Box solution’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
4.4.5 Il calendario della PDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4.4.6 Le istituzioni della PDE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4.4.7 L’importo delle sanzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.5
La parte preventiva del Patto di Stabilità . . . . . . . . . . . . . 44
4.5.1
Ins e Outs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.5.2
La crescita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
4.6
Le istituzioni: pooling o delegation?. . . . . . . . . . . . . . . . 46
4.6.1
Gouvernement économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
4.6.2 La Commissione ed il Consiglio di Stabilità . . . . . . . . . . . . . . 48
4.7
Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
4.7.1
La Germania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Introduzione
di fatto l’applicazione delle sanzioni previste in caso di violazione dei criteri sanciti nel Patto. I Ministri delle finanze dei diversi Stati membri ebbero
paura che l’applicazione delle sanzioni ai due Paesi membri più importanti
Nella storia Europea, il 17 giugno 1997 viene ricordato come il momento in
avrebbe potuto portare a delle ripercussioni negative per i loro paesi in altri
cui i Paesi membri firmarono il Patto di Amsterdam durante il Consiglio
campi della politica. Germania e Francia, di fatto, hanno saputo sfruttare la
Europeo di Amsterdam. Il fatto che essi firmarono anche un altro accordo
loro posizione di forza all’interno dell’ UE. La Commissione decise di portare
durante quel Consiglio, non é noto ai più. Ciò nonostante, il 17 giugno 1997
il caso in tribunale e di intraprendere un procedimento giudiziario contro
fu anche la data della nascita del Patto di Stabilità e di Crescità. 1 Si sviluppò
l’Ecofin. Alla fine fu l’Ecofin a non seguire le regole. Sarebbe diventato un
il Patto per stimolare la crescita economica e per garantire la stabilità del
famoso procedimento giudiziario nella storia dell’UE. Il Patto sconosciuto
bilancio fissando delle sanzioni ai paesi con un debito pubblico che avrebbe
diventò famoso grazie alla sua violazione fatta dei due Paesi membri più
superato il valore di riferimento del 3 percento del prodotto interno lordo
grandi dell’UE. Dopo anche altri paesi, come l’Italia, avrebbero avuto pro-
(Pil). Il Patto fu adottato allo scopo di mettere in condizione gli Stati membri
blemi con il risopndere alle regole del Patto. 7
a perseguire una politica di bilancio sana dopo la loro ammissione alla terza
fase dell’Unione economica e monetaria (UEM). Il Patto sarebbe dovuto en-
Le trattative
trare in vigore il 1° gennaio 1999, insieme alla terza fase dell’UEM.
Il procedimento giudiziario contro l’Ecofin non rimase inosservato dalla
Sebbene gli economisti dubitarono subito riguardo alla realizzabilità e
stampa internazionale. 8 Si davano ragioni diverse per il fallimento del Pat-
desiderabilità del Patto, gli Stati membri cercarono di attuare le regole del
to. Si pensava, ad esempio che il Patto fosse stato disegnato male, oppure
Patto in meno di due anni. Erano tutti disposti a rinunciare alla loro sovra-
che fattori, come le elezioni nazionali, avrebbero potuto avere una grande
nità nel campo del budget e erano fermamente convinti della necessità del
influenza sul (in)successo del Patto. Però non si scrisse molto sulla realiz-
Patto. A due anni di distanza le previsioni degli economisti erano esatte. Nel
zazione del Patto e delle trattative che precedettero il Consiglio Europeo di
2002 il Portogallo violò per primo il vincolo del 3 percento del Pil. 2 In qual-
Amsterdam. Le trattative sul Patto di Stabilità costituiscono un argomento
che modo, però, il primo Ministro Portugese, José Manuel Barosso, riuscì a
interessante perchè ci danno un’immagine dei diversi modi di pensare dei
ridurre il deficit in tempo. 3 A novembre 2002 la Germania superò il vincolo
Paesi membri sull’integrazione Europea ed economica. I negoziati sono un
del 3 percento del Pil. 4 E a gennaio 2003 anche la Francia si trovò in una
esempio di come i diversi Paesi membri negoziano, cosa vogliono, e come
situazione
analoga. 5
La Commissione Europea avrebbe potuto sanzionare
tali Stati secondo i criteri stabiliti nel Patto.
Allorquando la
Commissione 6
le diverse istituzioni dell’UE riescono ad influenzare le trattative. Il Patto di
Stabilità è anche un patto unico, perché per la prima volta nella storia i Paesi
intimò l’applicazione delle sanzioni, i
membri rinunciavano parzialmente alla loro sovranità nel campo di politi-
due Paesi membri più importanti dell’UEM - Germania e Francia - cercaro-
ca di bilancio e si sottoponevano alle regole Europee. Il Patto è una grande
no di sabotare la procedura sanzionatoria della Commissione. La Francia e
violazione della sovranità nazionale e lo si vede come una delle forme più
la Germania riuscirono a convincere il Consiglio di Ministri delle Finanze
rigorose di commitment technology, che gli Stati sovrani hanno dovuto adot-
(Ecofin) a rifiutare la procedura sanzionatoria della Commissione bloccando
Barbara Dutzler ed Angelika Hable, ‘The European Court of Justice and the Stability and
Growth Pact – Just the beginning?’, European Integration online Papers (EIoP) 9 (5), http://
eiop.or.at/eiop/texte/2005-005a.htm, ultimo cambiamento 26 febbraio 2005, visitato
27 luglio 2005; ‘Arrest van het hof (voltallige zitting) van 13 juli 2004 in zaak C-27/04:
Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Raad van de Europese Unie’, Publicatieblad van de Europese Unie C 228, 11 settembre 2004, 16-17; Bert Lanting, ‘Europese
Commissie versus de machtigen: Zaak voor het Hof over Stabiliteitspact ‘zal niet leiden
tot boetes voor Duitsland en Frankrijk’, de Volkskrant, 14 gennaio 2004; Marco Buti e Lucio R. Pench, ‘Why Do Large Countries Flout the Stability Pact? And What Can Be Done
About It?’, Journal of Common Market Studies 42 (5) 1025-1032.
‘Europe and the Euro – the death of the Stability pact’, The Economist 396 (8352) 45.
Su insistenza della Francia si rinominò il Patto di Stabilità, Patto di Stabilità e di Crescita al
Consiglio Europeo a Dublino. In questa tesi usiamo il termine più corto: Patto di Stabilità.
‘Portugal berispt om groot tekort’, NRC Handelsblad, 6 novembre 2002.
‘Portugal weer in pas met rest van Europa ; Begrotingstekort omlaag’, NRC Handelsblad,
27 dicembre 2002.
‘Eurocommissie eist ingrijpen door Duitsland’, NRC Handelsblad, 8 gennaio 2003.
‘Brussel wil Duitsland op vingers tikken voor begroting’, de Volkskrant, 8 gennaio 2003.
In questa tesi si usa anche l’abbrevazione ‘Commissione’, invece della Commissione Europea.
tare, gioco forza, per garantire la continuazione di una sana politica di bi-
Patto di Stabilità anche se alle trattative parteciparono tutti i 15 Paesi mem-
lancio. 9
bri dell’UE. 10 Le parti importanti del Patto, però, valgono solo per gli Stati
Questa tesi esamina le trattative sul Patto di Stabilità, che si sono tenute
partecipanti alla terza fase dell’UEM (e quindi alla moneta comune, l’Euro),
tra il settembre 1995 ed il giugno 1997. Nel settembre 1995 la Germania comin-
che vengono denominati ‘Ins’. 11 Alle trattative erano presenti anche gli Stati
ciò la sua ‘crociata’ contro i disavanzi elevati dei Paesi membri, proponendo
che non partecipavano alla terza fase dell’UEM, e che vengono denominati
un patto di stabilità. Nel giugno 1997 finirono le trattative. In questa tesi
‘Outs’. L’Italia, per esempio, durante le trattative sul Patto non era sicura se
non si esaminano le motivazioni tecniche-economiche sulla congruenza del
sarebbe stata tra gli ‘Ins’ o gli ‘Outs’, avendo un’economia molto debole.
Patto, bensì le ragioni politiche. Proviamo di rispondere alla seguente do-
manda:
nel quale fu creato il Patto di Stabilità. A questo fine, la nascita dell’UEM nel
La prima cosa che viene spiegata in questa introduzione è il contesto
1992 è molto importante. Poi vengono spiegati brevemente i criteri di conCome si sono sviluppate le trattative sul Patto di Stabilità e di Cre-
vergenza di Maastricht visto che essi formano la base del Patto di Stabilità.
scità e in che modo Germania, Francia, Italia e la Commissione Eu-
Viene anche descritto il contenuto e il funzionamento del Patto di Stabilità.
ropea furono in grado di influenzare le trattative e la forma finale
Alla fine viene spiegato il modo con cui questa tesi prova di rispondere alla
del Patto?
domanda di ricerca e qual’ è stata la letteratura consultata.
Siccome è impossibile descrivere le posizione di tutti gli Stati membri in
L’UEM
questa tesi, è stato deciso di focalizzare la posizione dei quattro protagoni-
È impossibile non menzionare l’UEM in una tesi che esamina il Patto di Sta-
sti: Germania, Francia, Italia e la Commissione Europea, ciascuno dei quali
bilità. Se non ci fosse stata l’UEM (e la moneta unica l’Euro), il Patto di Stabi-
rappresentativo dei diverse correnti all’interno dell’ EU. La Germania rappre-
lità non sarebbe stato creato. L’UEM fa parte del primo Pilastro del Trattato
sentava i paesi forti, in senso economico, come l’Olanda. I tedeschi furono i
dell’Unione Europa ovvero il Trattato di Maastricht. Quest’ultimo è compo-
grandi promotor del progetto ‘Patto di Stabilità’. La Francia rappresentava i
sto da due parti: la parte economica e la parte monetaria. Nella parte mone-
paesi che sono economicamente meno forti e nel dibattito europeo sta spes-
taria si trova la Banca centrale Europea (BCE) e l’Euro. Grazie a quest’ ultima
so di parere contrario della Germania. La Germania e la Francia in pìu sono
sono sparite le valute nazionali e i relativi tassi di cambio tra queste. La BCE
viste come i paesi più forti all’interno dell’unione. L’Italia, poi, è una media
si concentra sulla stabilità dei prezzi, sullo sviluppo nonché manovra la po-
potenza, un paese mediterraneo, molto pro-europea, ed uno dei fondatori
litica monetaria comune e gestisce la politica Europea dei tassi di cambio
dell’UE. Come vedremo in questa tesi, una delle ragioni più importanti per
nei confronti degli Stati non aderenti all’area dell’Euro. L’unione economi-
il Patto, era la paura francese-tedesca che i paesi mediterranei, come l’Italia,
ca consiste in un mercato comune in cui persone, beni, servizi e capitali si
avrebbero messo in pericolo il futuro dell’UEM con le loro economie insta-
muovono liberamente. L’ unico strumento di influenza dell’EUM sulle sovra-
bili. Perciò discuteremo anche la visione italiana sul Patto, essendo essa un
nità nazionali degli Stati aderenti all’Euro è la politica monetaria. In teoria i
paese mediterraneo e quindi uno dei motivi per il Patto. In più la posizione
paesi aderenti all’Euro hanno perso il potere decisionale sul tasso di cambio
italiana in quel periodo fu molto interessante visto che il paese era molto
della loro moneta. In realtà questi paesi rinunciarono, parzialmente, ad esso
insicura della sua partecipazione alla terza fase dell’UEM. Dicuteremo an-
quando aderirono al Sistema Monetario Europeo (SME). 12
che la posizione della Commissione, come difensore dell’interesse pubblico
dell’UE. La posizione dell’Inghilterra non viene elaborata perché il paese non
fa parte alla terza fase dell’UEM e per questo non è stata molto coinvolta nel
Marco Buti e Paul van den Noord, ‘Fiscal policy in EMU: rules, discretion and political
incentives’, Economic Paper 206 (2004) 1-44, in particolare 1.
10Oggi l’UE consiste di 25 Paesi membri. Durante le trattative sul Patto di Stabilità l’UE
consistette di 15 Paesi membri.
11L’allegato I fa vedere quali paesi Europei facevano parte all’Euro.
12‘EU-verdrag (geconsolideerde versie)’, in: K.J.M. Mortelmans ed., Europese basisverdragen; EG-verdrag, EU-verdrag, Verdrag van Amsterdam, Verdrag van Nice (5e edizione: Deventer: Kluwer, 2004) 89-108; Horst Ungerer, A concise history of European Monetary
Integration: from EPU to EMU (Westport: Quorum Books, 1997) 202.
Il Trattato di Maastricht ha delineato una tabella di marcia per l’UEM. Gli Sta-
prevedeva, attraverso gli articolo 101-104, dei vincoli alla progressiva ridu-
ti membri avrebbero dovuto percorrere tre fasi per arrivare all’UEM. Nella
zione del deficit di bilancio e del debito pubblico. 17
prima fase si sarebbe dovuto realizzare il mercato comune e la liberazione del
flusso di capitali. Contemporaneamente la BCE vietava che i governi avreb-
e riduzione del deficit di bilancio e del debito pubblico degli Stati membri,
bero potuto usare finanziamenti monetari. Durante la seconda fase si volle
la sicurezza dell’esatto rispetto di tali direttive non venne raggiunta a livello
una convergenza delle economie degli Stati membri. La terza fase provvide
normativo. Il coordinamento della politica economica tramite gli Indirizzi
dell’introduzione dell’Euro nel 2002 e dello start-up del Patto di Stabilità. 13
di Massima per le politiche economiche era su base volontaria e fu una ga-
Benché sancite nel Trattato di Maastricht le norme per il contenimento
ranzia insufficiente che gli Stati membri in futuro avrebbero condotto una
I criteri di convergenza
politica economica sana. Soprattutto la Germania si lamentò di questa lacu-
Per aver potuto fare parte alla terza fase dell’UEM, gli Stati membri dove-
na nel Trattato. Con il Patto di Stabilità gli Stati membri tentarono di risol-
vano rispondere a criteri diversi. Questi criteri si chiamavano ‘criteri di
vere questo problema. 18
convergenza di Maastricht’ (articolo 121). 14 Si è pensato che si poteva proteggere la nuova moneta comune attraverso la convergenza delle economie
Il Patto di Stabilità
degli Stati membri. I criteri di convergenza riguardavano la disciplina eco-
Adesso viene illustrato il meccanismo del Patto di Stabilità, come è stato
nomica e finanziaria degli Stati membri. L’intento era quello di raggiungere
stabilito ad Amsterdam nel 1997. Il Patto fa parte della parte economica del-
una progressiva riduzione dell’inflazione, dei tassi di interessi, del deficit di
l’UEM (il primo Pilastro) e riguarda la politica di bilancio degli Stati membri.
bilancio (con una soglia del 3 percento del Pil), del debito pubblico (con una
Il Patto vale sia per gli Ins che per gli Outs. 19 Il Patto di Stabilità è composto
soglia del 60 percento del Pil) e di una stabilizzazione del tasso di cambio. Gli
da quattro regole di base:
Stati membri consegnarono i programmi di convergenza nei quali indicarono i modi con cui avrebbero soddisfatto tali criteri. Non furono obbligati a
1) La Banca Centrale Europea è politicamente indipendente.
consegnare un programma di convergenza, però la maggior parte degli Stati
2)I paesi dell’UEM non possono pagare i debiti degli altri Stati membri,
Europei lo fece. Fu compito del Consiglio Europeo di valutare, nel 1996, e a
la regola ‘no bail out’.
maggioranza qualificata, se gli Stati membri avevano soddisfatto i criteri di
3) Non si può finanziare i deficit nazionali in un modo monetario.
convergenza potendo così partecipare alla terza fase dell’UEM. 15
4) Gli Stati membri devono evitare i deficit eccessivi. 20
Il Trattato prevedeva delle regole per il coordinamento della politica
economica; il coordinamento era una questione ‘nell’interesse comune’ 16
Il Patto non è un Trattato ma un accordo politico tra i paesi Europei e con-
che doveva essere gestito dall’Ecofin. Gli Indirizzi di massima per le politi-
siste di tre parti: una Risoluzione 21 e due Ordinanze 22 del Consiglio Euro-
che economiche facevano parte di questo coordinamento e il Consiglio dell’Unione Europea li formulava ogni anno (articolo 99) insieme alla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE – articolo 104) atta a forzare gli Stati membri
a mettere in ordine la loro politica di bilancio. Infine il Trattato di Maastricht
13Desmond Dinan, Ever closer Union, an introduction to European Integration (2e edizione;
Houndmills, etc: Palgrave, 1999) 457-458; Ungerer, A concise history, 201.
14I numeri degli articolo sono tutti provenienti dal Trattato dell’Unione Europea (1991).
15W.F.V Vanthoor, ‘EMU: A story of success if the rules of the game are followed’, Journal
of Asian economics 9 (2) 193 – 207, in particolare 199; G. Holtman, ‘European economic
integration’, Atlantic economic journal 20 (3) 1-16, in particolare 5; C. Wyplosz, ‘EMU: Why
and how it might happen’, Journal of economic perspectives, 11 (4) 3-21, in particolare 3.
Ungerer, A concise history, 201; Dinan, Ever closer Union, 457-458 e 461.
16‘Articolo 99’, Trattato dell’Unione Europea.
17Juergen Stark, ‘Genesis of a Pact’, in: A. Brunila, M. Buti e D. Franco ed., The Stability and
Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills ecc.: Palgrave, 2001) 77105: 80.
18P. Arestis, K. McCauley e M. Sawyer, ‘Commentary. An alternative stability pact for the
European Union’, Cambridge Journal of Economics 25 (1) 113 -129, in particolare 113.
19��
Ungerer, A concise history , 202.
20��
Francesco Papadia e Gian Paolo Ruggiero, ‘Central Bank Independence and Budget Constraints for a Stable Euro’, Open Economies Review 10 (1999) 63–90, in particolare 78;
Ar��
estis, ‘An alternative’, 114.
21‘Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact’, Official Journal
C 236 (02/08/1997) 1-3.
22‘Council Regulation (EC) 1466/97 of 7 july 1997 on the strengthening of the surveillance
of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies’, Official Journal L 209 (02/08/1997) 1-5; ‘Council regulation (EC) 1467/97 of 7 july 1997 on
speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure’, Official
Jounal L 209 (02/08/1997) 6-11.
peo. Il Patto fa parte della legislazione secondaria dell’UE ed è condiviso in
La seconda ordinanza è dissuasiva. Essa si occupa dell’implementazione
due parti: una parte preventiva (che dovrebbe prevenire la nascita dei defi-
della PDE nel caso che uno stato infranga il Patto. Se dal programma di sta-
cit) e che è entrata in vigore il primo luglio 1998 e una parte dissuasiva (che
bilità risultasse che un deficit eccessivo è incombente, la Commissione for-
da sanzioni agli Stati membri in contravvenzione) che è entrata in vigore il
mulerebbe una raccomandazione che sarebbe sottoposta all’approvazione
primo gennaio 1999. La Risoluzione del Patto di Stabilità venne sancita il 17
del Consiglio. Se il Consiglio constatasse un grave divario rispetto all’obiet-
giugno del 1997 durante il Consiglio di Amsterdam, che ha fatto da filo con-
tivo di bilancio a medio termine, trasmetterebbe una raccomandazione allo
duttore per gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione. La risoluzione
Stato membro in questione, chiedendogli di prendere le misure di adegua-
dice che gli ultimi tre devono assolvere il Patto rigorosamente e con preci-
mento necessarie per evitare un disavanzo eccessivo. Se tuttavia si formas-
sione. La risoluzione è stata fatta per assicurare un’ indispensabile discipli-
se un deficit eccessivo, il Patto provvederebbe delle sanzioni. La procedura
na di bilancio per il buon funzionamento della terza fase dell’UEM. Lo scopo
sanzionatoria vale solo per gli Stati che prendono parte all’Euro. Uno Stato
centrale era quello che il deficit pubblico non superasse il tetto del tre per
membro potrebbe evitare la multa, solo se soddisfa tre condizioni : la prima
cento del Pil, creando così lo spazio necessario per un buon funzionamento
è che il deficit deve essere ‘eccezionale’: ‘ovvero che il deficit eccessivo sia
degli stabilizzatori automatici in una situazione economica di congiuntura
provocato da un evento esterno inusuale fuori dal controllo dello Stato, o
bassa. Il limite del 60 percento per il debito non è menzionato nel Patto di
alternativamente, che tale deficit si forma in presenza di una severa ed ina-
Stabilità; gli Stati membri si focalizzano soltanto sulla regola del 3 percento.
spettata recessione economica.’ 25
Inoltre, gli Stati membri del Consiglio Europeo di Amsterdam approvarono,
su richiesta della Francia e dell’Italia, anche un’altra risoluzione riguardo
ovvero il Pil, non cresce più del 2 percento all’anno. Se si trattasse di un con-
alla crescita ed all’occupazione, nella quale gli Stati ammettono l’importan-
trazione economica che si è creata molto bruscamente, anche un restringi-
za del tema ‘occupazione’ nell’UE. 23
mento tra il 0,75 e il 2 percento potrebbe essere nominato ‘eccezionale’. È il
Le due ordinanze sono a norma di legge e completano la risoluzione. La
consiglio a valutare, caso per caso, se lo Stato membro è in presenza di una
prima ordinanza è preventiva, ovvero, mira al risanamento della posizione
forte contrazione dell’economica. La seconda cosa è che il deficit eccezionale
budgettaria degli Stati membri e prevede una sorveglianza e un coordina-
deve essere transitorio. Un deficit è transitorio quando le previsioni budget-
mento delle politica economiche degli Stati, nota come ‘sorveglianza mul-
tarie della Commissione dicono che il deficit diminuisce subito dopo la fine
tilaterale’. Gli Stati membri sono obbligati a consegnare annualmente un
della contrazione economica “eccezionale” e che il deficit ritornerà di nuovo
programma di stabilità alla Commissione, nel quale lo Stato spiega la sua
sotto la soglia del 3 percento dentro un anno. La terza condizione è ‘close-
politica budgettaria a medio termine, come vorrebbe raggiungerla non-
ness’. Il deficit deve stare vicino alla soglia del 3 percento. 26
chè le principali ipotesi sulle prospettive economiche di crescita, occupa-
zione, inflazione e altre variabili di rilievo. Gli Stati non aderenti all’Euro, a
ste o no. Tutti gli Stati membri possono votare, anche quelli che non fanno
norma dell’articolo 103 Trattato di Maastricht (sorveglianza multilaterale),
parte dell’UEM nonché anche il paese in cui il deficit eccessivo incombe. Se
consegnano un documento simile, che si chiama il programma di conver-
uno Stato non soddisfa al limite del 3 percento del Patto, il Consiglio gli da
genza. 24
4 mesi per correggere il deficit, usando delle misure proposte dal Consiglio
Una contrazione economica è ‘exceptionally severe’ quando l’economia,
Il Consiglio decide a maggioranza qualificata se il deficit eccessivo esi-
medesimo. Se lo Stato in questione usa le misure del Consiglio, quest’ulti23��
Antonio J. Cabral, ‘Main aspects of the working of the SGP’, in: A. Brunila, M. Buti e
D. Franco ed., The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills ecc.: Palgrave, 2001) 139-157: 140; Ar��
estis, ‘An alternative’, 117; ‘Re��
solution of the
European Council on growth and employment’, Official Journal C 236 (02/08/1997) 3-5:
3.
24��
‘Council Regulation (EC) 1466/97’, 1; Stabiliteits- en groeipact: tenuitvoerlegging en huidig debat’, http://Europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l25057.htm, ultimo cambiamento 26
aprile 2005, visitato 21 luglio 2005; Arestis, ‘An alternative’, 114-115.
mo gli da ancora un anno per correggere il deficit. Se lo Stato, invece, non
25‘Council regulation (EC) 1467/97’, 6-11; Arestis, ‘An alternative’, 114-117;��
Marco Buti,
Daniele Franco e Hedwig Ongena, ‘Postwar lessons for budgetary policies in EMU’, New
Political Economy 2 (1997) 481-492, in particolare 481.
26 Arestis, ‘An alternative’, 117; Buti, ‘Postwar lessons’, 481.
seguisse le indicazioni del Consiglio, verebbe comminata una sanzione,
Il capitolo 2 presenta i quattro protagonisti del Patto di Stabilità, l’Italia, la
sotto forma di deposito temporaneo, pari ad una somma che varia dallo 0,2
Germania, la Francia e la Commissione, come i negoziatori al Patto di Sta-
allo 0,5 percento del Pil. Tale deposito viene trattenuto dalla Commissione
bilità. Discuteremo il loro ruolo nell’integrazione europea e come vedono
Europea. 27
l’unione europea e l’UEM in particolare. Il capitolo spiega la loro visione sul-
Gli interessi monetari della sanzione vengono divisi tra gli Stati membri
la politica economica e sull’integrazione Europea e come questa viene col-
senza deficit eccessivo. Se il paese non riesce a correggere il deficit eccessivo
legata all’UEM. È importante capire quali furono le visioni dei protagonisti
in due anni, il Consiglio commuta il deposito-sanzione in una multa. Anche
per poi poterle collegare alle trattative che precedevano il Patto di Stabilità.
questa multa viene divisa tra gli Stati dell’ area Euro, e senza deficit ecces-
Così si è in grado di distinguere su quali punti i protagonisti ‘l’hanno vinta’
sivo. In questo caso solo gli Stati con l’Euro, tranne il paese in cui il deficit
e su quali no. In più diamo un riassunto delle caratteristiche per ogni prota-
esiste, votano. Una riproduzione schematica della PDE si trova sul allegato
gonista che riguarda la propria politica europea. Siccome il Patto di Stabilità
III. Nel caso della Francia e la Germania, che abbiamo discusso all’inizio di
fa parte dell’UEM, è anche descritto cosa ne pensavano e in qual modo i tre
questa introduzione, il Consiglio ha rifiutato di effettuare la PDE nel modo
cercarono di pensare ai fatti propri durante le sue trattative.
corretto, perché non si volle fare giudice sulla situazione budgettaria dei
due paesi. Così il Consiglio sabotò la PDE. 28
lità. Esso è la prima fase del modello di Moravcsik. Un consenso sulle basi
Il capitolo 3 descrive il contesto politico-economico del Patto di Stabi-
economiche del Patto era indispensabile per il suo successo. Tutti gli Stati
La struttura della tesi
membri furono d’accordo che il Patto di Stabilità avrebbe servito i loro inte-
Per rispondere alla domanda di ricerca, questa tesi consiste in 5 capitoli. Il
ressi nazionali: ci fu una convergenza delle idee politico-economiche e per
primo capitolo tratta il quadro teorico della tesi. Esso discute la teoria sul-
questo decisero di cominciare le trattative sul Patto di Stabilità. Il capitolo
Moravcsik. 29
4 descrive in modo tematico lo svolgimento delle trattative e le posizioni
Egli si domanda perché gli Stati membri dell’Europa occidentale hanno con-
della Germania, la Francia, l’Italia e la Commissione. Prima spieghiamo le
sentito di dare alle Istituzione dell’UE sempre più potere per le relazioni eco-
trattative sulle norme del Patto (il limite del 3 percento) e poi descriviamo le
nomiche internazionali e anche riguardo alla loro politica economica nazio-
trattative sulla parte preventiva del Patto. Dopo di che spieghiamo la parte
nale? Moravcsik tenta di rispondere alla domanda analizzando così l’esistenza
dissuasiva. Per finire, parliamo delle trattative durante le quali gli Stati sce-
dell’integrazione economica Europea e il rinuncio alla sovranità da parte degli
glievano le istituzioni. Alla fine del capitolo diamo un riassunto delle tratta-
Stati membri. Moravcsik pensa che gli Stati credessero che una rinuncia alla
tive, quali furono le posizioni dei protagonisti e quale protagonista ‘vinse’.
sovranità poteva essere utile ai fini degli interessi nazionali. Moravcsik divide
L’allegato IV da una rassegna schematica delle trattative e le posizioni della
il processo di integrazione Europea in tre fasi. La prima fase à la convergenza
Commissione, l’Italia, la Francia e la Germania e il loro risultato. Il capitolo 5
degli interessi macroeconomici degli Stati membri. Se la convergenza esiste,
chiude la tesi con la conclusione. Questo collega le diverse conclusioni par-
gli Stati cominciano le trattative per elaborare un Trattato (seconda fase). Nel-
ziali e risponde alla domanda di ricerca:
l’integrazione Europea dello scrittore americano Andrew
la terza fase gli Stati membri scelgono delle istituzioni da controllare per il
rispetto del Patto. Il primo capitolo elabora questa teoria. Il capitolo spiega le
Come si sono sviluppate le trattative sul Patto di Stabilità e di Cre-
tre fasi e come Moravcsik le collega alla nascita dell’UEM. Alla fine del capitolo
scità e in che modo Germania, Francia, Italia e la Commissione Eu-
4 (fase 1) e 5 (fase 2 e 3) adottiamo le fasi di Moravcsik al Patto di Stabilità.
ropea furono in grado di influenzare le trattative e la forma finale
del Patto?
27 Arestis, ‘An alternative’, 117.
28 Ibidem.
29Andrew Moravcsik, The choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to
Maastricht (New York: Cornell University Press, 1998).
Alcuni allegati fanno parte della tesi. Il primo allegato è una mappa dell’UE
dun (2003)) che si riferiscono indirettamente al ruolo della Francia. Inoltre
che fa vedere quali paesi partecipano all’UEM e quali no. Il secondo allegato
ho trovato molti articolo su diversi giornali, come il Financial Times, il NRC
è una figura che spiega la situazione economica degli Stati membri nel 1995,
Handelsblad, il Times e European Report (un giornale dell’UE). Anche le rivi-
misurato con i criteri di convergenza di Maastricht. Il terzo allegato è una
ste come The Economist sono state utili per analizzare le trattative. Per l’Ita-
rassegna schematica della PDE. Il quarto allegato è una rassegna schematica
lia vale la stessa cosa, perciò ho fatto molto uso dei giornali italiani come
delle trattative e le posizioni della Commissione, la Francia, l’Italia e la Ger-
La Stampa e il Sole 24 ore a descrivere il modo in cui gli Italiani abbordarono
mania e i suo risultati perseguiti. L’ultimo allegato (il quinto) è una tavola
le trattative sul Patto di Stabilità. In più qualche libro è stato molto utile a
cronologica delle trattative del Patto di Stabilità, visto che il capitolo 5, che
spiegare il ruolo italiano all’interno dell’UE e la sua visione sull’integrazione
spiega lo svolgimento delle trattative, viene scritto in modo tematico.
europea, per esempio un numero special della rivista Daedalus ed un articolo
di Della Sala (1997). In più il libro di Paola Janni (1999) è stato molto utile a
Bibliografia
descrivere il ruolo italiano all’interno dell’UEM. Infine ho usato anche gli atti
La base di questa tesi è una ricerca bibliografica. La base teoretica è stata
del Consiglio Europea, del Ecofin e del Consiglio (tra 1995 e 1997) per descri-
formata dal libro The choice for Europe: social purpose and state power from Mes-
vere le trattative.
sina to Maastricht di Moravcsik. Poi molto importante come base, sia per le
descrizioni dei diversi stati ed la loro relazione con l’UE che per le trattative sull’UEM, è stato il libro di Dyson e Featherstone, The road to Maastricht
(1999). Per descrivere il contesto storico del Patto di Stabilità ho usato alcune
opere di base sull’UEM e il Patto di Stabilità. Due articoli hanno formato le
basi della descrizione delle trattative. Il primo è un articolo di Juergen Stark
(2001). Stark fece parte della Banca centrale tedesca (Bundesbank) durante
le trattative sul Patto di Stabilità. Per questo egli è molto adatto a dare ‘inside information’ sulle trattative dal punto di visto tedesco. Ci si deve, anche,
rendere conto che il suo articolo non è molto obbiettivo. In più l’articolo del
Ministro delle Finanze tedesco Theo Waigel (1995) è molto importante per
la visione tedesca, nel quale il Ministro da la prima stesura del Patto di Stabilità. L’articolo di Costello (2001) da un’immagine di come la Commissione
tentò di influenzare le trattative e come la Commissione riuscì a mettere in
sicurezza i propri interessi. In più Pollack (1998) sull’International Organization ci da una sintesi dei modi in cui la Commissione può influenzare qualsiasi trattativa Europea. Poi anche le pubblicazioni della Commissione sul
Patto di Stabilità formavano una miniera di informazioni sulla posizione
delle Commissione e più in generale sulla formazione del Patto. La posizione della Francia è rimasta un po’ sottovalutata nel senso che non esistono
libri o articoli che descrivono la sua posizione singolarmente. Forse perché
la Francia non ebbe un ruolo attivo come la Commissione e la Germania durante le trattative. Naturalmente ci sono degli articoli (come Heipertz e Ver-
Capitolo 1
L’integrazione
Europea secondo
Moravcsik
Il libro The choice for Europe di Moravcsik, scritto nel 1998, è diventato una
delle più controverse teorie degli anni passati. Secondo la rivista American
Historical Review, questa teoria è l’interpretazione più ambiziosa dell’integrazione Europea mai scritta, denominandola ‘a book that few historians
working today would have dared write and fewer still could have accomplished’. 1 Moravcsik, mettendo in dubbio teorie preesistenti, come il neofunzionalismo e il sopranazionalismo, contesta il fatto che per poter spiegare bene l’integrazione Europea servono teorie indipendenti. Egli afferma che
solo teorie esistenti bastino per spiegare bene l’esistenza e il funzionamento
In questo capitolo viene descritto il quadro teorico della tesi e più
dell’UE, che non è così staordinaria. Moravcsik:
precisamente viene riassunto la teoria di Moravcsik collegandola alla
nascita dell’UEM concludendo con delle critiche più importanti fatte
‘Today no claim appears more radical than the claim that the behaviour
dagli storici. La teoria dello scrittore americano Andrew Moravcsik
of EC member governments is normal. The revisionist quality of the
sull’integrazione Europea è tratto dal suo libro The choice for Europe: social
argument in this book lies precisely in its effort to normalize the actions
purpose and state power from Messina to Maastricht nel quale viene discusso,
of European governments – to treat them as a subset of general tenden-
in modo non convenzionale, il processo dell’integrazione Europea.
cies among democratic states in modern world politics.’ 2
Moravcsik spiega la relazione tra lo stato e il sistema internazionale (il realismo, liberalismo, eccetera) provando, così, a standardizzare la teoria sull’UE. Tra le teorie esistenti, l’intergovernamentalismo è quella più vicina ai
pensieri di Moravscik, credendo che gli stati abbiano un potere grande nel
sistema internazionale. L’integrazione Europea si può spiegare come un susseguirsi di scelte razionali dei capi Europei, in quanto gli Stati sono entrati
nell’UE solo per propri interessi economici. Ecco perché, ideologie, come il
federalismo, non contano. In più Moravcsik afferma che le preferenze degli stati non siano fisse ma cambino indipendentemente dall’argomento. Le
ideologie non giocano un ruolo importante in quanto gli stati abbandonano
un’ideologia facilmente affinché possa raggiungere il proprio scopo, come
la conclusione di un accordo. 3
Lo scrittore, concentrandosi soprattutto sulla politica Europea della
Germania, della Francia e della Gran Bretagna, si base su una ricerca dei cinque eventi più importanti della storia dell’UE, dal suo inizio fino al Trattato
di Maastricht (1999) 4:
William Hitchcock, ‘Europe: Early Modern and Modern’, American Historical Review 104
(5) 1742-1743, in particolare 1742.
Moravcsik, The choice for Europe, 4-5.
Moravcsik, The choice for Europe, 18-21
Ibidem, 2.
1) Le trattative sul Trattato di Roma (1957)
solamente dal punto di visto economico, anche se aveva una giustificazione
2) La consolidazione del mercato comune negli anni ’60
politico-economica. 6
3) La fondaziona del Sistema Monetario Europeo (SME)
4) L’atto Europeo di 1986 e le sue trattative
1.2Fase 2: Le trattative
5)Il Trattato di Maastricht (1991) e la creazione dell’UEM e della moneta
La seconda fase del modello di Moravcsik sono le trattative (negotiation). Il
comune
risultato delle trattative viene condizionato dal potere relativo degli stati.
Infatti gli Stati che traggono più beneficio dall’integrazione sono quelli che
La domanda fondamentale che Moravcsik tenta di rispondere è: ‘perché gli
riescono ad ottenere più compromessi con gli altri Stati, invece, quelli che
Stati membri dell’Europa occidentale hanno consentito a dare alle istituzio-
‘soffrono’ di più, impongono delle condizioni, come l’uso di minaccie di
ne dell’UE sempre più potere e controllo sulle relazioni economiche inter-
esclusione verso gli altri Stati affinché si possa arrivare a determinati com-
nazionali e sulla loro politica economica nazionale?’ Moravcsik, risponde
promessi. Secondo Moravcsik la Germania è lo stato che rinuncia di più per
che solo un interesse nazionale spinge gli Stati ad un tale comportamento,
arrivare all’UEM. Ciò che ha penalizzato la Germania è stato l’abbandono
dove argomenti geopolitici o federalistici non giocano un ruolo importante.
dello status quo (lo SME); un’opzione molto vantaggiosa grazie sia al cambio
Comunque, Moravcsik sviluppa un modello sull’integrazione Europea com-
di tasso stabile, che alla sottovalutazione del marco tedesco, circostanze al-
posto da tre fasi. La prima è la convergenza. Gli Stati membri devono essere
quanto favorevoli per gli esportatori tedeschi. In più il marco fu l’anchor cur-
sicuri che collabarazione Europea serve ad un loro interesse nazionale, per
rency del sistema di tasso di cambio Europeo. La moneta ebbe una credibilità
questo bisogna che si sviluppi una convergenza degli interessi nazionali
senza precedenti e una reputazione imparagonabile nel mondo finanziario.
(preference formation). Le trattative sono la seconda sono la seconda fase, qua-
Il marco tedesco è stato molto difeso dal popolo tedesco nei confronti del-
li vengono condizionate dai poteri relativi degli Stati membri (negotiation).
l’Euro. Infatti i politici tedeschi dovettero convincere i tedeschi del fatto che
La terza fase è la scelta delle istituzioni (institutional choice). 5
l’Euro sarebbe stata una valuta pesante come il marco tedesco. L’opuscolo
informativo, Der Euro. Stark wie die Mark 7 (L’Euro. Forte come il marco) serve
1.1Fase 1: La convergenza
da esempio. Inoltre la banca centrale tedesca, la Bundesbank, con lo SME
In questo capitolo discutiamo le tre fasi della teorie di Moravcsik, descriven-
ebbe una posizione forte nel mercato finanziario grazie alla forte moneta
do il modo con il quale lo scrittore ha spiegato la nascita dell’UEM (l’UEM
tedesca. L’operazione della Bundesbank fu poi seguita da altri paesi, ecco
sta il più vicina al Patto di Stabilità). La prima convergenza che si sviluppò
perché essa fu un modello per tutte le altre banche centrali. Riassumendo,
nell’UEM è stata quella macro-economica tra gli Stati membri. Moravcsik
l’idea di Moravcsik era quella che l’UEM non fosse stato un miglioramento
deduce che questa convergenza si sviluppa grazie allo SME (1979) ed all’Atto
per i tedeschi e perciò essi potevano fare le più richieste in cambio della loro
Europeo (1986), portando ad una collaborazione stretta in materia macro-
rinuncia al marco tedesco. 8
economica e ad un aumento di capitali. Insomma il quadro economico alla
fine degli anni ’80 - che cambiò anche grazie alla svalutazione del dollaro e al
esempio, poteva ricavare più vantaggi rispetto allo SME e quindi migliorare
desiderio generale degli Stati membri di diminuire la fluttuazione del tasso
la sua situazione economica: far abbassare il tasso d’interesse raggiungendo
Per gli altri Stati membri non fu la stessa cosa. Dall’UEM la Francia, per
di cambio – creò un appoggio generale all’UEM di tutti gli Stati membri, sia
quelli con una moneta forte come la Germania, che quelli con una moneta
debole come la Francia e l’Italia. In più essa fu appoggiata dai mercati finanziari in Francia e in Germania. Secondo gli economisti, l’UEM era discutibile
Ibidem, 1-3.
Ibidem,��
381.
Bundesministerium der Finanzen, Der Euro: stark wie die Mark (Bonn: n.b., 1997).
��
Moravcsik, The choice for Europe, 3, 55, 387-388, 394-395 e 401-404; Carsten Hefeker,
‘Between efficiency and Stability: Germany and European Monetary Union’, in: Daniel
Gros, Jean Pisani-Ferry, Carsten Hefeker e A.J. Hughes Hallet, The political economy of
EMU: France, Germany and the UK (Brussels: Centre for European Policy Studies, 1997)
39-71: 47-48; Kenneth Dyson e Kevin Featherstone, The road to Maastricht: Negotiating
Economic and Monetary Union (Oxford: Oxford University Press, 1999) 26.
così un tasso di cambio più competitivo e di sopprimere l’asimmetria dello
1.4La Commissione e Moravcsik
SME (asimmetrico perché la Germania ne traeva più benificio della Francia),
Discutendo la teoria di Moravcsik si deve fare attenzioni al modo in cui
e più precisamente con meno rischi di valuta, una basso livello di volatilità
l’americano spiega il ruolo della commissione nell’UE. Secondo Moravcsik
dei tassi di cambio, più legitimitazione politica per l’UEM, obbligazioni più
la Commissione non gioca un ruolo importante nelle trattative Europee. Il
simmetriche vis à vis la Germania, una moneta (l’Euro) che poteva concor-
risultato delle trattative non viene determinato da attori sopranazionali, ma
rere con il dollaro e infine una posizione economica più competitiva per la
viene determinato dal potere relativo degli Stati membri. Per questo, Mora-
Francia nei confronti della Germania. Anche per l’Italia l’UEM significava un
vcsik, sostiene che, la Commissione non abbia una grande influenza nelle
miglioramento della sua situazione economica. Soprattutto la soppressione
trattative e che sono solamente gli Stati membri ad imporle e stabilire quan-
dell’asimmetria che caratterizzava lo SME, piaceva agli italiani. Ecco perchè
do la Commissione può intervenire.
Moravcsik afferma che la Francia, l’Italia e gli altri Stati membri potesse-
ro avanzare meno richieste della Germania durante le trattative in quanto
libri di storica Europea rimane viva l’immagine che il presidente della Com-
l’UEM per essi era un miglioramento nel senso politicoeconomico rispetto
missione, Jacques Delors, sia stato importantissimo per esse. La base del-
allo SME. Più brevemente, per quando detto sopra, l’UEM era molto impor-
l’UEM era pure il suo rapporto e il suo nome (Delors) è collegato direttamen-
tante per la Francia e l’Italia e quindi le spinse ad avanzare meno richieste, a
te alla nascita dell’UEM. Moravcsik si oppone a questa immagine. Secondo
differenza della Germania. 9
lui le trattative di Maastricht erano dominati dagli Stati membri invece che
Dal risultato dei negoziati risulta chiaro che le richieste della Germania
dalla Commissione. Gli Stati membri cominciavano, conducevano e finiva-
sono quasi tutte accettate. La Francia e gli altri Stati membri non poterono
no le trattative, sempre in un modo efficiente, anche non servendosi di una
fare altro che scendere ai compromessi per raggiungere l’UEM. La Germania
Commissione. Moravcsik asserisce pure che il contributo della Commissio-
impose ai vari paesi di rispettare i criteri rigidi per poter partecipare alla ter-
ne fosse superfluo.
Quanto detto sopra vale anche per le trattative sull’UEM anche se sui
za fase dell’UEM (i criteri di convergenza) e di chiamare la nuova moneta col
nome di ‘Euro’, che per la Francia fu proposto il nome ‘Ecu’. 10
‘Bargaining was initiated, mediated, and mobilized by governments,
and it was efficient. The
��
intervention of Commission officials, led by
1.3Fase 3: La scelta delle istituzioni
Jaqcues Delors, was generally redundant and occasionally counterpro-
La terza fase del modello di Moravcsik contiene la scelta delle istituzioni. Per
ductive.’ 12
controllare il rispetto dell’accordo e per raggiungere un buon risultato, gli
Stati si sono serviti di istituzioni indipendente (la Commissione, il Consi-
Il contributo della Commissione era modesto, dice Moravcsik, sostenendo
glio ed il Consiglio Europeo), dandone l’incarico, di sorvegliare l’accordo. La
anche che Delors avesse più un ruolo di segretario che di iniziatore per quel-
Commissione in questo caso perse un po’ d’influenza, con la speranza di au-
lo che riguarda l’UEM. 13
mentare la credibilità del Patto interstatale. Moravcsik distingue due tipi di
trasmissione di potere: pooling e delegation. Delegation significa trasmettere
diametralmente opposte. La posizione della Commissione era più vicino a
potere sovrano ad una istituzione sopranazionale come la Commissione o la
quella della Francia. Bruxelles tentò di rissolvere l’asimmetria dello SME at-
Corte di giustizia Europea per sorvegliare l’accordo. Pooling è la tramissione
traverso l’UEM, volendo una forma più profonda di integrazione economica
di potere ad un istituto intergovernamentale come il Consiglio dell’Unione
e monetaria. In più fu in opposizione con la Germania che voleva criteri di
Europea. L’UEM dunque era una combinazione di pooling e delegation. 11
convergenza rigidi per la partecipazione alla terza fase dell’UEM. La Com-
Ibidem, 389.
10 Wyplosz, ‘EMU: Why and how it might happen’, 3.
11��
Moravcsik, The choice for Europe, 8.
Nelle trattative la Commissione e la Germania furono su due posizioni
missione sperava naturalmente di ingrandire il suo potere, ed il potere del12
13
Ibidem, 341.
Ibidem, 341, 381, 386 e 435-436.
l’UE in generale, all interno dell’UEM. In particolare la Commissione voleva
stato solo politici nazionali e non i membri della Commissione europea. Gli
avere più influenza sulla politica economica Europea. Alla fine la Commis-
intervistati non avrebbero mai dato il merito dell’integrazione Europea alla
sione non sarebbe riuscita ad ingrandire la sua influenza. Fallì miseramente
Commissione. Wallace:
��
anche il tentativo di aumentare il budget Europeo tramite l’UEM. A Moravcsik pare quindi che la Commissione sia stata ignorata nelle trattative sul-
‘My own view is not that supranational entrepreneurs can control or
l’UEM. 14 Concretizzando, la Commissione giocò un ruolo modesto, quasi
direct the process, but that in some circumstances they can be – and
superfluo, nelle trattattive sull’UEM. Infatti non fu in grado, per niente, di
sometimes have been – important catalysts of plausible ideas and bro-
influenzare le trattative e l’UEM non assomiglia l’UEM che la Commissione
kered agreements.’ 16
avrebbe voluto. La posizione della Commissione era completamente opposta a quella tedesca. I tentativi, di aumentare il potere di Bruxelles e dell’UE,
Donald J. Puchala, disapprova la teoria del Moravcsik, perchè egli cerca di
fallirono. Il risultato delle trattative fu dunque determinato dal potere relati-
fare ciò che è impossibile. Moravcsik tenta di fare una teoria sull’integra-
vo degli Stati membri e non dalla Commissione. zione Europea di tutte le teorie diverse, come l’intergovernementalismo e
l’istituzionalismo, Puchala mette un freno a questa idea asserendo che:
1.5
Critica a Moravcsik
Il libro di Moravcsik ha suscitato un dibattito vivace nel mondo scientifico.
‘European integration is clearly more than one thing, and much of the
In questo paragrafo si spiega la critica più importante alla teoria di Morav-
theoretical confusion generated in attempts to explain it has stemmed
csik. La prima cosa che colpisce è che Moravcsik si focalizza soprattutto ai
from theorists’ insistence that it has been a single, ‘complex’ phenom-
tre paesi più grandi dell’UE: la Francia, la Germania e la Gran Bretagna. Lo
enon.’ 17
scrittore non dice che gli altri Stati membri non abbiano un’influenza sull’integrazione europea, però fa una visione limitata dell’UE visto che non pren-
A Puchala pare più interessante distinguere quale teoria spiega l’integrazio-
de in considerazione gli altri Paesi che ne fanno parte, per esempio l’Italia.
ne Europea in un modo scientificamente interessante e poi di approfondire
Moravcsik non vede l’Italia come uno dei paesi potenti all’interno dell’unio-
e migliorare queste teorie. 18
ne, però questo non significa che l’influenza del paese sulle trattative euro-
pee sarebbe totalmente insignificante, come risulta per esempio dal libro di
con il ruolo secondario che Moravcsik dà ai fattori geopolitici. 19 Rispetto al-
Dyson e Featherstone (The Road to Maastricht; 1999) nel quale si fa vedere che
l’UEM, per esempio, fattori geopolitici erano sicuramente importanti. Solo
tutti i paesi influenzano le trattative. È anche uno dei punti di critica di Hel-
dopo la caduta del muro di Berlino gli eventi che avevano portato all’UEM
len Wallace la quale dice sulla Journal of European Public Policy che Moravcsik
cominciarono a succedersi velocemente e allora la Germania era disposta a
si punta troppo sulla Germania, la Francia e la Gran Bretagna. Non discute il
fare delle concessioni (rinunciare al marco tedesco) per raggiungere l’unifi-
ruolo degli altri Stati membri e Wallace si domanda ‘cosa pensavono loro e
cazione tedesca. Secondo McCarthy, Moravcsik ha la tendenza a descrivere
cosa volevano nelle trattative e quanto grande era la loro influenza?’. 15
la realtà politica in un modo troppo ordinato, ma non è possibile perché la
In più la Wallace trova lo studio di Moravcsik sull’integrazione Europea
politica è ‘a great soupy mess rather than a joint of meat already carved into
troppo ‘in bianco e nero’. Il fatto che gli stati hanno una grande influenza
neat steaks’ 20. É un peccato che Moravcsik non abbia fatto attenzione alla
nell’UE non è nuovo, ma Moravcsik lo conferma di più perché ha intervi14 Ibidem, 382-383, 443 e 445-446.
15Hellen Wallace, James A Caporaso, Fritz W. Schampf, Andrew Moravcsik, ‘Review section symposium: The Choice for Europe: Social purpose and state power from Messina to
Maastricht’, Journal of European Public Policy 6 (1) 155-179, in particolare 155-179.
10
Patrick McCarthy scrive sulla rivista Foreign Affairs che non è d’accordo
16 Ibidem, 158.
17Donald Puchala, ‘Institutionalism, Intergovernmentalism, and European Integration: A
Review Article’, Journal of Common Market Studies 37 (2) 317-332, in particolare 330.
18 Puchala, ‘Institutionalism’, 330.
19Patrick McCarthy, ‘The Grand Bargain: A New Book Demystifies European Integration’,
Foreign Affairs 78 (5) 150-157.
20 McCarthy, ‘The Grand Bargain’, 154.
diversità delle ragioni che portano alle decisioni politiche e che lo scrittore
loro stessi. La seconda possibilità è farle implementare da un instituto in-
si focalizza solo alle ragioni economiche. 21 Sulla International Affairs dice
tergovernamentale come il Consiglio (pooling). Infine, la terza è che gli Stati
Hartmut Mayer che Moravcsik da troppa enfasi alla razionalità dei politici:
membri possono delegare l’implementazione ad un’istituzione sopranazionale come la Commissione o la Corte di Giustizia Europea (delegation). Le
‘One wishes European leaders to be as sharp, rational, calculative, well-
ultime due possibilità gli stati le usano quando c’è dubbio se gli stati rispet-
informed, receptive to economic pressures, understanding, determined
tino le regole e se essi implementino correttamente le decisioni. Secondo
and analytical as Moravcsik suggests and requires them to be. The
��
fact
Scharpf il ragionamento di Moravcsik vale nei casi nei quali i governi non
that they are not makes politics still so thrilling.’ 22
ci si fidano e quando hanno paura che le tentazioni protezionistiche degli
Stati membri individuali siano così forte che portano ad un disprezzo delle
Il modello triplice di Moravcsik è troppo rigido, secondo la Wallace. A causa
regole. Però egli si chiede come spiega Moravcsik che ci sono anche forme
di questa subordinazione (preference formation; negotiation; institutional choi-
di pooling e delegation nei casi in cui la paura che i governi non rispettino le
ce) non c’è spazio per altri elementi come irrazionalità, confusione e calcoli
regole non esiste. In quei casi i governi scelgono pooling e delegation, non per
sbagliati che potrebbero influenzare il risultato dei negoziati. Insomma la
essere sicuri che tutti gli stati rispondono alle regole del Patto, ma perché
Wallace avrebbe voluto che Moravcsik avesse apportato più sfumature alla
pooling e delegation costano di meno, soprattutto quando i paesi hanno idee
sua teoria. In fine Wallace da anche un complimento allo scrittore America-
diverse sulla conclusione dell’accordo. 25
no, affermando che egli sia riuscito a invalidare la teoria con la quale il pro-
cesso dell’integrazione Europea è irreversibile e inarrestabile. Moravcsik ci
pea cioè una teoria generale con un’eccezione ogni tanto ad una teoria per
fa vedere che gli Stati membri giocano un ruolo importante e che hanno un
ogni eccezione. Ma Scharpf sostiene che la focalizzazione su una teoria sola
grande potere decisionale sull’integrazione Europea. Sono loro a decidere se
possa impedire la scoperta di altre teorie interessanti. Così si rischia di qua-
l’integrazione prosegue e se non vogliono non ne fanno parte. 23
lificare casi interessanti come eccezioni, invece di darli l’attenzione necessa-
ria e di usarli per migliorare la teoria generale e per farla diventare più simile
Secondo Fritz W. Scharpf basta leggere la prima pagina del libro di Mo-
ravcsik per sapere quale sia la sua conclusione finale:
Moravcsik preferisce una teoria generale per tutta l’integrazione Euro-
alla realtà. 26
‘Since only intergovernmental negotiations are being considered, why
1.6
Conclusione
shouldn’t the preferences of national governments have shaped the out-
In questo capitolo si è tentato di spiegare la teoria di Andrew Moravcsik e la
comes? Since all case studies have issues of economic integration as their
critica nei suoi confronti. Per Moravcsik, l’integrazione Europea si sviluppi
focus, why shouldn’t economic concerns have shaped the negotiating po-
solo quando gli Stati membri sono d’accordo, cioè sono loro che decidono se
sitions of governments? And since only decisions requiring unanimous
e quando usare l’integrazione per un loro interesse nazionale. L’integrazione
agreement are being analyzed, why shouldn’t the outcomes be affected
Europea si svolge in tre fasi. Prima gli Stati membri fissano se benificiano
by the relative bargaining powers of the governments involved?’ 24
dell’integrazione e se le loro preferenze convergono (preference formation).
Poi si cominciano le trattative che sono predestinate dal potere relativo degli
Moravcsik differenzia tre possibilità per l’implementazione delle decisioni.
Stati membri (negotiation). La terza fase è la scelta delle istituzioni (institu-
La prima possibilità è che i governi decidono di implementare le decisioni
tional choice). Per quello che riguarda l’UEM, si è svolta una convergenza macroeconomica tra gli Stati membri che portava alla decisione di cominciare
21
22
23
24
Hitchcock, ‘Book Review’, 1742-1743.
Hartmut Mayer, ‘Book Reviews: Europe’, International Affairs 75 (3) 685.
Ibidem, 158-159.
Ibidem, 165.
i negoziati sull’UEM, da cui la Germania uscì ‘sconfitta’ dovendo rinunciare
25 Ibidem, 166.
26 Ibidem.
11
a molti privilegi dello SME; cosa che non fu così per la Francia e gli altri Stati
membri che vinsero sotto molti aspetti. Ecco perché la Germania ebbe una
posizione forte nelle trattative e fu in grado di fare molte domande, a differenza della Francia e l’Italia che dovettero fare molti compromessi per poter
raggiungere l’UEM. Finite le trattative, gli Stati membri chiesero alle istituzioni dell’UE di controllare se i Paesi membri avrebbero risposto alle regole
del nuovo Patto.
Come tutte le teorie, anche quella di Moravcsik, fu molto criticata so-
prattutto per il fatto che è impossibile spiegare tutta l’integrazione Europea
con un’unica teoria. Infatti, molti critici condannano il focus di Moravcsik
sugli interessi economici come se fossero gli unici interessi importanti per
gli Stati membri quando decidono di integrarsi. Così Moravcsik non fa caso
alla diversità delle cause che potrebbero spiegare l’integrazione Europea. In
più si concentra soprattutto al ruolo di tre Paesi membri europei: la Francia, la Germania e la Gran Bretagna, negando così l’influenza degli altri Stati
membri come l’Italia. Detto in parole molto brevi, il ruolo della Commissione nell’integrazione Europea viene molto marginalizzato da Moravcsik.
12
Capitolo 2
I protagonisti
2.1L’Italia, la politica estera e l’UEM
La storia della politica estera italiana ha sempre esercitato una forte attrazione su molti storici essendo essa una storia commossa nella quale il paese
è sempre dondalata tra le grandi potenze europee come la Francia, la Germania e la Gran Bretagna. Pensiamo solo alle due guerre mondiali nelle qua-
Questo capitolo si concentra sull’Italia, sulla Germania, sulla Francia e sulla
li l’Italia giocò un ruolo di protagonista e potendoci, quindi, immaginare
Commissione. Siccome il capitolo 4 discute il modo in cui i protagonisti
come la politica estera italiana di allora era molto interessante da una pro-
sono riusciti ad influenzare le trattative, questo capitolo serve come
spettiva storica. In Italia si ha sempre avuto la paura essere descritta come
preparazione ad esso, descrivendo le convinzioni politicoeconomiche
piccola potenza e avrebbe voluto essere vista come una nazione al livello del-
dei tre Paesi membri e la Commissione ed i loro pensieri nei confronto
le grandi potenze europee come la Germania. Avendo , però, in realtà meno
dell’integrazione Europea alla fine di analizzare nel capitolo 5 quale
influenza nel campo internazionale a confronto della stessa Germania, la de-
convinzione politicoeconomica prevale nel Patto di Stabilità. Prima
scrizione di ‘media potenza’ potrebbe essere adatta per l’Italia. 1 Santoro l’ha
discutiamo l’Italia, un po’ a parte degli altri protaganisti, perchè il paese
definita come ‘una media potenza per eccelenza’ che è sempre alla ricerca di
era una delle ragioni per il Patto. Dopo discutiamo la Francia e la Germania,
uno status più di un ruolo avendo timore di essere vista come piccola poten-
rappresentanti dei due correnti principali all’interno del dibattito. Di tutti
za. 2 La ricerca di questo ‘status’ viene descritta bene da Henry Kissinger,
i protagonisti descriviamo le caratteristiche generali delle loro economie
l’ex segretario di stato americano:
e come questa viene collegata all’UEM. Poi rivolgiamo l’attenzione alla
Commissione analizzando la sua visione sull’integrazione europea ed
‘Ogni consultazione con gli italiani termina all’aeroporto: l’arrivo del-
economica come del resto il suo ruolo in essa. La visione sull’UEM potrebbe
l’ospite, (...) significava che gli Stati Uniti prendevano l’Italia sul serio,
risultare interessante siccome il Patto di Stabilità ne fa parte.
forniva la prova fotografica che i leader italiani erano stati consultati’. 3
Come la Germania, l’Italia è una nazione giovane, nata alla fine del diciannovesimo secolo. Ma a differenza dei tedeschi, la ‘giovinezza’ italiana ha influenzato profondamente la sua politica estera, manifestandosi soprattutto
nell’impossibilità dei diversi governi italiani di sviluppare una politia estera
coerente e costante, che avrebbe potuto portare l’Italia ad un livello più alto
nella politica internazionale, anche se la volontà di poter mettersi accanto
alle grande potenze europee ci è sempre stata e l’Italia è la terza economia
europea. Secondo alcuni storici la nazione giovane non ha un senso di nazionalità forte, come gli altri paesi europei e perciò non si è sviluppata una politica estera coerente. In più il paese soffre riguarda alla sua inaffidabilità nelle
relazioni internazionali, il che secondo Jenkins è la debolezza dello stato. Egli
Federico Mancini, ‘The Italians in Europe’, Foreign affairs 79 (2) 122-134, in particolare
134.
Carlo M. Santoro, La politica estera di una media potenza – l’Italia dall’Unità ad oggi (Bologna: Il Mulino, 1991) 10.
Sergio Romano, Guida alla politica estera italiana, da Badoglio a Berlusconi (Milano: Bur
Saggi, 2004) 252.
13
dice che l’ Italia spesso non è preso sul serio dai suoi partner europei, perchè
Non solo si svolse una trasformazione dell’environment internazionale, ma
viene vista come paese inaffidabile, anche a causa degli avvenimenti durante
anche il funzionamento del sistema politico interno italiano cambiò, ap-
le due guerre mondiali. In più la perenne instabile situazione politica interna
pena finita la Guerra Fredda. Durante la guerra il sistema politico nazio-
del paese ha fatto, e fa ancora, che l’Italia ha perso e perderà di credibilità. 4
nale dipese molto dall’equilibrio tra il DC (democrazia christiana) ed il PCI
(Partito Comunista Italiano). Ma essendo finito il sogno del communismo
2.1.1 Punti di focalizzazione
internazionale, all’interno dell’Italia si svolgeva un ‘terremoto politico’, ca-
Anche se è difficile descrivere la politica estera italiana in poche parole, visto
povolgendo l’intero mondo politico italiano e risultando così nella secon-
che essa manca di coerenza come abbiamo visto qui sopra, possiamo tutta-
da repubblica italiana. Furono anni molto commossi in Italia, a causa dei
via distinguere tre punti di focalizzazione che l’hanno sempre caratterizza-
grandi cambiamenti politici all’interno del paese. Pensiamo per esempio a
ta, i quali la Nato (il cosidetto patto Atlantico), il mediterraneo e la vicinanza
Tangentopoli e l’operazione mani pulite. Riguardo la situazione interna al-
a tante regioni dell’Unione
Europea. 5
Secondo la teoria di Santoro, la po-
l’Italia, negli anni Novanta, il paese era gravato da enormi deficit, da un alto
litica estera di un paese viene determinata da fattori permanenti (come la
livello di indebitamento, da una politica corrotta e da un’amministrazione
posizione geografica di un paese) e fattori di carattere dinamico (variabili),
inefficiente. 8
prima fra tutti quelli di carattere ‘ambientale’, derivano dalle trasformazioni
intervenute sia nell’environment internazionale sia nel funzionamento del
samento della politica estera all’inizio degli anni novanta a causa della tra-
sistema politico interno. 6 Negli anni novanta la più grande trasformazione
sformazione nell’environment internazionale (la fine della Guerra Fredda) ed
nell’environment internazionale fu la fine della Guerra Fredda: un ‘rovescia-
a causa del cambiamento del funzionamento del sistema politico interno. La
mento’ del sistema internazionale che ha influenzato anche l’Italia. Come
più grande differenza della politica estera, a paragone del periodo durante la
tutti i paesi, anche in Italia si fu costretta a ridefinire la politica estera appe-
Guerra Fredda, è che al partire degli anni novanta gli italiani si concentrava-
na finita la Guerra Fredda. Il paese, dopo la Guerra Fredda, si trovò in una si-
no sempre di più all’Unione Europea perdendo via via interesse per il patto
tuazione molto complicata a causa della sua posizione geografica. Ci si rea-
Atlantico e gli Stati Uniti. I politici italiani non vedevano un’alternativa per
lizzò di avere sulle proprie frontiere orientali un grande e turbolento ‘Medio
l’integrazione europea. In più, a causa della situazione politica instabile, la
Oriente’, del quale facevano parte paesi ex-comunisti, vittime della Guerra
politica estera italiana negli anni novanta fu di basso profilo visto che i poli-
del Golfo, e quelle delle guerre civili islamitiche. Quasi tutti i maggiori con-
tici italiani avevano le mani occupate con la politica interna. 9
Esattamente come la teoria di Santoro, si comincia a vedere un ripen-
flitti degli anni novanta sono scoppiati vicino all’Italia. La fine della Guerra
Fredda, che molti accolsero come uno sviluppo positivo, aveva quindi anche
2.1.2 L’Italia e l’integrazione europea
delle conseguenze meno positive per il paese. 7
L’interesse per l’integrazione europea risaliva alla fine degli anni quaranta,
subito dopo la seconda guerra mondiale, quando l’allora presidente del Con-
Santoro, La politica estera di una media potenza, 13; ‘Pain there too’, The Economist 339
(7971) 50. Charles Jenkins, ‘Ready for a new republic in Italy?’, World Today 51 (12) 238242, in particolare 239. Carlo Maria Santoro, ‘Politica estera e identità nazionale’, Ideazione 6 (2001) http://www.ideazione.com/settimanale/1.politica/69-03-07-2002/69santoro.
htm, ultimo cambiamento 5 luglio 2002, visitato 31 ottobre 2005; Paolo Tripodi, ‘A halfcentury of Italian foreign policy’, Contemporary Review 269 (1568) 118-124, in particolare
123.
Carlo Azeglio Ciampi, ‘Introduction’, Daedalus 130 (2) 3-6; Tripodi, ‘A half-century of Italian foreign policy’, 119.
Santoro, La politica estera di una media potenza, 21.
Roberto Aliboni e Ettore Greco, ‘Foreign policy re-nationalization and internationalism in
the italian debate’, International Affairs 72 (1) 43-51, in particolare 43; Romano, Guida alla
politica estera italiana, 239 e 253; Filippo Andreatta, ‘Italy at crossroads: the Foreign policy
of a Medium Power after the end of bipolarity’, Daedalus 130 (2) 45-65, in particolare 46,
50 e 53-54; Romano, Guida alla politica estera italiana, 254;
14
siglio, Alcide de Gasperi, ed il suo Ministro degli affari esteri, Carlo Sforza,
realizzavano che il solo piano Marshall non avrebbe potuto modernizzare il
paese sufficientemente, e che l’Italia aveva bisogna di un mercato più ampio
Vittorio Bufacchi e Simon Burgess, Italy since 1989: Events and interpretations (herz. ed.;
Houndmills, ecc.: Palgrave, 2001) 15 e 62-65l; Jenkins, ‘Ready for a new republic in Italy’,
239; Maria Laura Seguiti, ‘Le grandi riforme di bilancio tra politica ed economia. Il contesto internazionale, il ruolo dello Stato e la pubblica amministrazione: parte II’, http://dipet.
eco.unicas.it/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=20&mode=view,
ultimo cambiamento non conosciuto, visitato 10 novembre 2005, 40-72: 40; Andreatta,
‘Italy at crossroads’, 58.
Tripodi, ‘A half-century of Italian foreign policy’, 122; Andreatta, Filippo, ‘Italy at crossroads’, 63.
per consolidare la sua economia, collegandosi perciò al grande mercato eu-
Questo ‘order applicable to all human beings’ potrebbe essere un’organizzazio-
ropeo. 10 In più si vedeva l’integrazione europea come modo di riabilitazio-
ne internazionale come l’UE e perciò l’universalismo sta alla base del soste-
ne del paese nella comunità internazionale dopo il secondo guerra mondiale
gno italiano per l’integrazione europea. Non è una coincidenza che fu un ita-
nella quale si aveva perseguito una politica molto discussa. Inoltre si spera-
liano (il papa Enea Silvio Piccolomini) ad usare per la prima volta l’aggettivo
va di ancorare la democrazia italiana alle istituzioni europee, anche alla luce
‘Europeaus’ diventando così la prima persona che parlasse dell’Europa. 15
del fatto che il comunismo stava per sorgere dopo la guerra. Tuttavia l’Italia
continuava a fare degli affari con i comunisti, però questo rappporto con il
cattiva reputazione nel rispetto delle regole europee. Il paese è famosa per i
blocco comunista non mise al pericolo l’alleanza con l’occidente. 11
problemi che ha avuto, e forse in futuro avrà, con l’implementazione delle
Fu l’inizio del perenne sostegno italiano (essendo uno dei fondatori del-
regole europee (anche se fece un grande passo avanti approvando la legge
l’UE) per l’integrazione europea. Visto che l’Italia non aveva mai avuto un
la Pergola nel 1989). L’incapicità di implementare le regole europee fa si che
senso di nazionalità forte, come gli altri paesi europei, era più facile per gli
molti dubitano dell’euro-ottimismo italiano e dicono che ciò è sola retori-
italiani (mancando questo senso di nazionalità) di fidarsi dell’UE e di veder-
ca e niente pragmatica. Al contrario della Francia (la crisi della sedia vuota)
la come ‘seconda patria’, non essendo una nazione come la Francia, la Ger-
o della Gran Bretagna (ricordiamoci Margaret Thatcher) l’Italia non ha mai
mania o l’Olanda, e non vedendo l’UE come minaccia della propria identità.
causato una grande crisi all’interno dell’UE. Per gli italiani è un peccato che
Tanto più secondo McCarthy, il quale sostiene che l’Italia, essendo uno stato
questa lealtà non li abbia mai portato alla ‘seria A’ dell’UE, costringendo il
debole (weak state), abbia meno sovranità da perdere. Però la facilità con la
paese a ‘suonare il secondo violino’ accanto all’asse Parigi-Berlino, quest’ul-
quale l’Italia rinunciava alla sua sovranità non significa che l’integrazione
tima rimarrà l’asse più importante dell’unione. Però se compariamo il ruolo
europea non servisse l’interesse del paese. 12
che gli italiani giocano nell’Europa con quello nella sfera atlantica, il ruolo
europeo è molto più simmetrico e interdipendente, visto che gli Stati Uniti
Il fatto che all’interno dell’UE, l’Italia sia conosciuta come il paese più
L’essere pro-europea dell’Italia però sta in grande contrasto con la sua
pro-europea, ha tutto a che fare con i due fenomeni che l’hanno sempre
sono una potenza molto più forte della Germania e alla Francia. 16
caratterizzata e che trovano le loro origini nella penisola: la civilizzazione
romana e il cristianesimo occidentale. 13 Da questi due fenomeni nacque
pea non è solo idealistico visto che serve anche l’interesse del paese. L’Italia
l’universalismo, ‘una fede’ che Padoa-Schioppa riassume come:
è nota come paese debole ed i politici italiani vedono l’UE come aiuto alle ri-
Come abbiamo già detto, il sostegno italiano per l’integrazione euro-
forme necessarie all’interno del paese, usando l’unione come ‘vincolo ester‘the belief that all men will eventually be saved, or (...) the notion
no’. Questa ricerca di disciplina, dettata da istituzioni esterne, è tipica dei
that all human beings share a certain essential worth. From these
paesi deboli. Il vincolo esterno significa che l’UE serve come ‘scusa’ per fare
convictions grew an aspiration to construct an order applicable to all hu-
delle riforme impopolari, che per molti paesi, soprattutto per quelli più de-
man beings.’ 14
boli come l’Italia, potrebbero essere un problema. 17
10Tripodi, ‘A half-century of Italian foreign policy’, 122; Romano Prodi, ‘Italy, Europe’, Daedalus 130 (2) 7-12, in particolare 9.
11Ivo Maes e Lucia Quaglia, ‘The process of European Monetary Integration: a comparison
of the Belgian and Italian approaches’, NBB Working paper 40 (2003) 1-46, in particolare
4; Andreatta, ‘Italy at crossroads’, 49.
12P. McCarthy, The crisis of the Italian State: from the origins of the cold war tot the fall of Berlusconi and beyond (New York: St Martin’s, 1997) 50; Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 2; Romano Prodi, Un’Idea dell’Europa: il valore Europa per modernizzare
l’Italia (Bologna: Il Mulino, 1999) 47; Ciampi, ‘Introduction’, 3-6; Mancini, ‘The Italians in
Europe’, 123 e 130; Prodi, ‘Italy, Europe’, 10.
13Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 1; Mancini, ‘The Italians in Europe’,
133.
14��
Tomasso Padoa-Schioppa, ‘Italy and Europe: a fruitful interaction’, Daedalus 130 (2) 1344, in particulare 14.
15 Padoa-Schioppa, ‘Italy and Europe: a fruitful interaction’, 14-15.
16Giovanna Antonia Fois, ‘Loyalty to Europe. ��
Italian political ��
élites and the European
monetary integration process’, CIRCaP Papers (University of Siena) 2005, 1-20, in
particolare 1; Kenneth Dyson e Kevin Featherstone, The road to Maastricht: Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford: Oxford University Press, 1999) 456457; Mancini, ‘The Italians in Europe’, 134; Santoro, La politica estera di una media
potenza, 29.
17Kevin Featherstone, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno: the Emergence of
EMU and the Challenge to the European Social Model’, Queen’s Papers on Europeanisation
6 (2001) 3; Dyson, The road to Maastricht, 455; V. Della Sala, ‘Hollowing out and hardening
the state: European Integration and the Italian Economy’, in: Martin Bull e Martin Rhodes,
Crisis and transition in Italian politics (Londen: Frank Cass, 1997) 14-33: 19; McCarthy,
The crisis of the Italian State, 50.
15
Molto interessante per quello che riguarda il vincolo esterno ed il suo ruolo
Allora la nascita dell’UEM, con la firma del Trattato di Maastricht nel 1992,
nella politica estera italiana è la teoria di Della Sala. Riassumendo Della Sala
coincise con il periodo più commosso nella politica italiana dopo la seconda
dice che, a causa della globalizzazione e internazionalizzazione del mondo,
guerra mondiale. Il risanimento della finanza pubblica in Italia richiedeva
il potere dello Stato è ridotto anche perchè si vede un trasferimento del po-
un diverso modo di governare ed un’amministrazione più efficiente, respon-
tere dello stato dal livello nazionale ai livelli più alti (spesso sopranaziona-
sabile e più attenta ai bisogni ed alle istanze dei cittadini. Anche in Italia
le, come l’Unione Europea). Dall’altra parte egli vede anche un tentativo, da
nacque la ‘Stability Consciousness’, un concetto che sarà discusso più ampio
parte degli stati, di rafforzare il loro potere all’interno dello stato. Con la sua
nel capitolo 3, e che in Italia è conosciuto come ‘la cultura della stabilità’. In
teoria Della Sala cerca di combinare questi due fenomeni, dicendo che negli
poche parole significa che i politici italiani si realizzarono che, a causa dei
anni novanta ci è svolto sia un rafforzamento che un’indebolimento dello
cambiamenti nel sistema economico internazionale, il paese era costretto
stato: ‘hollowing out and hardening the state’ nello stesso tempo. Da un lato
a riconsiderare la sua economia. Questa tendenza ‘di stabilità’ incominciò
il governo italiano rinuncia a parte della sua sovranità nazionale dandola al-
dopo che l’Italia era entrata nello Sistema Monetario Europeo (SME) nel 1979
l’UE, dall’altra parte il governo diventa più forte vis à vis gli italiani visto che
e l’UEM la rafforzò ancora di più. 21
può fare delle riforme necessarie dal nome dell’Europa. 18 ��
Featherstone lo
chiama ‘a paradox of weakness’:
2.1.4 L’importanza dell’UEM
Che la partecipazione dell’Italia all’UEM era una questione di vita o di mor-
‘It is not the strong state, but rather the state that has lost part of its au-
te, si vede dal modo nel quale l’Italia cercava continuamente di mettere al
tonomy to a supranational decision-making system, which has gained
sicuro la sua entrata nell’UEM. Gli italiani si accordavano con i politici per
power to pursue its own public interest against strong pressures from
risanare l’economia, approvando una politica di rigore economico severa. 22
societal actors’. 19
Soprattutto l’allora Presidente del Consiglio Prodi fece del tutto per permettere la partecipazione dell’Italia all’UEM nel 1999, imponendo la cosidetta
2.1.3 L’Italia e l’UEM
Tassa per l’Europa, un fatto che allora stupii la stampa internazionale. ��
The
Negli anni novanta uno degli avvenimenti più importante, per quel che ri-
Economist:
guarda l’integrazione europea, era la nascita dell’UEM e con essa il passaggio
alla moneta comune (l’Euro) nel 1999. Come è stato detto, in quel periodo la
‘So far, belts have been tightened with astonishingly little protest, chie-
politica estera italiana si concentrava sempre di più all’Europa. Ma abbiamo
fly because European integration is a cause that commands respect in
anche visto che gli anni novanta furono anni commossi, sia dalla prospetti-
Italy as in perhaps no other country: where else would a government in-
va economica che da quella politica (finita la Guerra Fredda). All’inizio degli
troduce a “tax for Europe”?’ 23
anni Novanta, gli italiani incontrarono non poche difficoltà nell’adeguarsi
al vincolo esterno imposto dall’UE (i criteri di convergenza di Maastricht).
Prodi collegava il destino del suo governo all’entrata nell’UEM. Ed alla fine
Nel settembre 1992, l’incapacità dello Stato di attenersi ai parametri di Maa-
riuscì a fare entrare il suo paese nell’UEM. 24
stricht spinse la lira fuori del rapporto di cambio Europeo [Exchange Rate
Mechanism (ERM)]. L’uscita dell’ERM fece vedere che l’Italia non poteva fare
altro che cambiare la sua politica economica 20
18Della Sala, ‘Hollowing out and hardening the state’, 14-16 e 18.
19 Featherstone, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno’, 3.
20‘A healthy regime, but how long can it be maintained?’, Economist 345 (8042) 21-24,
in particolare 23; Seguiti, ‘Le grandi riforme di bilancio tra politica ed economia’, 41
16
21Featherstone, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno’, 2-5; Seguiti, ‘Le grandi riforme di bilancio tra politica ed economia’, 57; Prodi, Un’idea dell’europa, 16. Dyson,
�� The
road to Maastricht, 454-455.
22Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 14; ‘Guess who’s coming to EMU?’,
The Economist 341 (7986) 47-48, in particolare 48.
23Italy struggles for stability’, The Economist 342 (8005) 55-57, in particolare 56.
24Tripodi,, ‘A half-century of Italian foreign policy’, 123; European Commission, ‘Italy’s slow
growth in the 1990s’, European Economy – reports and studies 5 (1999) 1-105, in particolare
15-17; Mancini, The Italians in Europe, 123.
Resta senza risposta la domanda: ‘perchè gli italiani (sia i politici, che il
‘Enthusiasm for Emu reflects desire to be part of the international club:
popolo) si impegnarono così a fondo affinché il paese potesse entrare nel-
More than any other nation in Europe, Italians remain obsessed with
l’UEM?’ Non c’é solo una risposta: ci sono più ragioni, tutte connesse tra di
what the rest of the world thinks of them. And in spite of the immense
loro, la prima una politica. Abbiamo visto che all’inizio degli anni novanta
contribution that Italian culture has made to the world, the country still
la situazione non era affatto rosea: economicamente il paese era quasi morto
has a never-ending determination to be part of the international club
e in più il sistema politico era esploso. Possiamo dire che l’Italia era più de-
and respected by its counterparts in France and Germany.’ 29
bole che mai. E cosa fanno i governi di un paese debole? Cercano un ‘vincolo
esterno’ per poter risolvere i loro problemi, ed esattamente quando l’Italia si
Ci si può immaginare come era la reazione degli italiani nel maggio del 1998
trovava ‘all’orlo del precipizio economico’, l’UEM comparì all’orizzonte. I po-
quando l’Italia si era qualificata per l’UEM, avendo pure un risultato eco-
litici italiani vedevano l’UEM come un nuovo ‘vincolo esterno’, che gli dava
nomico migliore della Germania. 30 La terza ragione che spiega il sostegno
la possibilità di poter fare delle riforme necessarie all’interno del paese. 25
italiano all’UEM, ha a che fare con il desiderio italiano di essere una grande
Secondo Quaglia questo vale soprattutto per i paesi con un’economia mol-
potenza. Gli italiani pensavano che l’UEM potesse risolvere l’asimmetria che
to diversa del tipo di economia che occorre per la partecipazione all’UEM:
era così caratteristico per lo SME. Infatti l’UEM era un tentativo di avere un
l’Italia essendo un paese molto ‘latino’ mentre l’UEM richiedeva una politica
sistema monetario più in equilibrio e di avere più influenza in questo cam-
economica più ‘tedesca’ e ‘nordica’. 26 Come abbiamo visto sopra, Della Sala
po. Ci si voleva sedere al tavolo delle trattattive e si pensava che fosse meglio
dice che l’Italia, essendo uno stato debole, mancava la capacità (o forza) di
rinunciare a parte della sua sovranità nel campo della politica monetaria,
fare riforme da sè. I criteri di convergenza dell’UEM davano la possibilità
che seguire unilateralmente la politica della Germania. Ciampi disse pure
all’Italia di risanare la sua politica economica. 27
che se non ci fosse stata una moneta comune, ci sarebbe stata solo una mo-
neta egomonica, riferendosi al marco tedesco. 31
La seconda ragione per la quale gli italiani volevano fare del tutto per
poter partecipare all’UEM, fu la paura per l’esclusione. Dyson e Featherstone
lo chiamano una ‘scossa psicologica’ il momento che gli italiani si realizza-
ne pubblica, assolutamente convinta dei vantaggi dell’UEM. Per gli italiani
rono che l’UEM avrebbe potuto andara avanti senza di loro se il loro paese
sarebbe stato inaccettabile se l’Italia non avesse potuto fare parte alla terza
non avesse potuto rispondere ai criteri di convergenza di Maastricht. All’ini-
fase dell’UEM ed allora ritennero necessario un risanimento dell’economia
zio di questo capitolo si è spiegato che l’Italia ha sempre avuto il desiderio di
per poter rispondere ai criteri di convergenza di Maastricht. Abbiamo già
essere una grande potenza e di fare parte del ‘club’ dei paesi grandi. L’Italia
detto che l’Italia è il paese più pro-europea. La convinzione del popolo italia-
non voleva essere vista come uno dei paesi ‘Club Med’ (la Spagna, il Porto-
no che l’UEM avrebbe servito la loro interesse si vede molto bene nell’ottobre
gallo, eccetera). 28 Perciò sarebbe stato inaccetabile non fare parte dell’UEM
1997, quando la Rifondazione Comunista tentò di costringere l’allora Presi-
anche perché gli italiani l’avrebbere visto come una sconfitta enorme per il
dente del Consiglio Romano Prodi a dare le proprie dimissioni. Il paese reagì
loro paese:
furiosamente, visto che le dimissioni di Prodi avrebbero potuto mettere al
25Dyson, The road to Maastricht, 452; Andrew Martin e George Ross, ‘Euros and Europeans: Monetary Integration and the European Model Society - An Overview of the Argument’, Paper voorbereid voor het Seminar over Inequality & Social Policy, John F. Kennedy
School of Government, 11 aprile 2005, 1-18, in particolare 12-13; Maes, ‘The process of European Monetary Integration’, 6; Lucia Quaglia, ‘European Monetary Integration and the
‘Constitutionalization’ of Macroeconomic Policy Making’, Constitutional Political Economy
14 (2003) 235– 251, in particolare 242.
26Quaglia, ‘European Monetary integration’, 242.
27 Della Sala, ‘Hollowing out and hardening the state’,17 e 24- 29.
28Andreatta, ‘Italy at crossroads’, 56;��
Desmond Dinan, Ever closer union, an introduction to
European integration (2e edizione; Houndmills ecc.: Palgrave, 1999) 174; Featherstone,
‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno’,��
6; Dyson, The road to Maastricht, 508.
La quarta ragione per cui l’Italia si impegnò a parteciparne, era l’opinio-
pericolo la partecipazione dell’Italia all’UEM. L’Euro-entusiasmo italiano costrinse i politici a mettere al sicuro la partecipazione dell’Italia all’UEM. 32
29 Ibidem, 6.
30Fois, ‘Loyalty to Europe’, 14; ‘L’Italia ce l’ha fatta’, La Repubblica, 30 aprile 1998; Mancini,
The Italians in Europe, 123.
31Quaglia, ‘European Monetary Integration’, 239-244.
32‘Euro ‘99’, The Economist 341 (7986) 16; Featherstone, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno’, 6; Dyson, The road to Maastricht, 509; Mancini, ‘The Italians in Europe’, 123;
Martin, ‘Euros and Europeans: Monetary Integration and the European Model Society’,
12-13; Matthew Bishop, ‘Many mountains still to climb’, The Economist 345 (8042) 3-5, in
particolare 4.
17
L’ultima ragione per il sostegno all’UEM era il cambiamento della politica.
Durante le trattative sull’UEM, l’Italia venne vista come paese monetarista
Gli italiani, dopo il rovesciamento del loro sistema politica all’inizio degli
con una moneta debole, insieme alla Francia. 36 In genere possiamo dire
anni novanta, avevano perso la fiducia nei politici e scelsero tecnocratici a
che l’Italia, per quel che riguarda la politica economica era più vicina alla
governare il paese. Allora vediamo che, negli anni novanta, sulle posizioni
Francia, però per quel che riguarda l’integrazione politica (l’unione poli-
chiavi all’interno del governo si sedevano persone più tecnocratiche che po-
tica) l’Italia si trovava più d’accordo con la Germania. 37 La sommiglianza
litiche. Politici come Ciampi, Prodi e Dini (tutti tecnocrati) facevano parte
italo-francese più importante era che tutti e due i paesi non erano d’accordo
del governo e avevano una grande influenza sulla politica economica di al-
con l’asimmetria dello SME, cercando un’UEM più simmetrico. In più i pae-
lora, ed erano molto in favore del pensiero economico tedesco. Questi tec-
si monetaristi volevano una cooperazione stretta nel campo di politica mo-
nocrati che condussero le trattative sull’UEM, avevano delle idee politiche
netaria ed uno tasso d’interesse stabile. Poi l’Italia richiese delle scadenza
diverse dei politici che avevano governato l’Italia durante gli anni ottanta.
fisse per l’UEM e riuscì a fissare una scadenza ultima per l’UEM nel Trattato
Dyson e Featherstone parlano di un ‘task force’ (i tecnocrati) che avevano uno
dell’UE (1992). Con la scadenza ultima, l’Italia cercò di costringere gli altri
scopo molto chiaro: la partecipazione all’UEM, vedendo l’UEM come vincolo
paesi (e soprattutto la Germania) ad una partecipazione puntuale all’UEM.
esterno’. 33
Dobbiamo solo aggiungere, che l’UEM nell’Italia, come negli al-
Le due parole importanti per l’Italia erano automaticità ed irreversibilità:
tri paesi europei, non veniva sostenuta dagli economisti: essi furono molto
un’UEM irreversibile affinché nessun paese potesse ritirarsi. L’automaticità
più critici per quel che riguardava l’integrazione monetaria. 34
delle diverse fase dell’UEM dovrebbe prevenire che qualsiasi paese tentasse
di rallentare una fase. L’Italia voleva l’UEM e la voleva il più presto possi-
2.1.5 Un’UEM all’italiana
bile. Ci si deve rendere conto che per l’Italia non esistevano alternative per
L’Italia, per quel che riguarda l’integrazione europea, è vista come paese isti-
l’UEM, al contrario della Germania e gli altri paesi con un’economia e mo-
tuzionalista e sopranazionalista. Anche nel caso dell’UEM, l’Italia vorebbe
neta forte. 38
avere un’UEM sopranazionale. La sopranazionalità italiana, tradotto in pra-
tica, consisteva nella domanda di istituzioni sopranazionali e forti all’inter-
l’integrazione monetaria, all’inizio, non occorresse una convergenza del-
no dell’unione monetaria affinchè potessero condurre (o quando necessario
le economie. Secondo questa logica monetarista l’integrazione monetaria
correggere) il comportamento degli stati all interno dell’UEM. Gli italiani
porterebbe automaticamente ad una convergenza delle economie, la quale
non si fidarono del meccanismo correttivo del mercato. Già nella seconda
fece superfluo una convergenza economica prima che cominciasse l’UEM.
fase dell’UEM, l’Italia richiese un’istituzione forte, che avrebbe dovuto gui-
Quindi non fu una sorpresa, anche visto la situazione economica italiana,
dare gli stati alla terza, ed ultima, fase dell’UEM. È importante notare che
che l’Italia richiese dei criteri di convergenza flessibili. Da una parte vole-
l’Italia non vedeva l’UEM come la conclusione dell’integrazione europea, ma
va che i criteri formassero un vincolo esterno forte, ma non così forte che
più come il suo inizio, sperando che l’UEM l’avrebbe portato ad un livello più
avrebbero potuto portare all’esclusione dell’Italia dall’UEM. Per questo l’Ita-
alto di integrazione politica. 35
lia oppose l’idea di criteri di convergenza quantitativi preferendo dei criteri
Un’altra caratteristica della visione italiana sull’UEM era il pensiero che
qualitativi che avrebbero potuto considerare le differenze economiche tra i
33Fois, ‘Loyalty to Europe’, 11. Della Sala, ‘Hollowing out and hardening the state’, 29; ‘From
bank chief to political pragmatist’, Financial Times, 20 dicembre 1996; Tripodi, ‘A half century of Italian foreign policy’, 119; ‘Italy’s unappetising menu’, The Economist 339 (7961)
39-40, in particolare 40; Featherstone, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno’, 3;
Dyson, The road to Maastricht, 468 e 506-507.
34Maes, ‘The process of European Monetary Integration’, 4.
35Dyson, The road to Maastricht, 497, 503 e 513; Maes, ‘The process of European Monetary Integration’, 4; Prodi, Un’idea dell’Europa, 123; Neill Nugent, The government and
politics of the European Union (3de edizione; Basingstoke, ecc.: The Macmillan Press ltd.,
1994) 80; Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 27.
18
Paesi membri dell’UE. I politici italiani sottolineavano continuamente che
era più importante considerare il progresso economico che un paese aveva
fatto invece del suo rispondere ai criteri fissi e quantitativi. Significava che
36 Fois, ‘Loyalty to Europe’, 6.
37 Dyson, The road to Maastricht, 472-473.
38Dyson, The road to Maastricht, 500-501, 506, 517-518 e 497; Fois, ‘Loyalty to Europe’, 6 e
10; Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 25-27;
gli italiani volevano un giudizio politico invece di una decisione tecnica per
divideva sempre il dibattito sulla politica economica Europea. 40 La con-
quanto riguarda l’ammissione di un paese alla terza fase dell’UEM. 39
clusione di un diplomato relativamente alle trattative di Dublino è tipica:
‘C’est un problème franco-allemand… ��
Mettez-vous d’accord entre vous et
2.1.6 Caratteristiche italiane
nous accepterons votre solution.’ 41 Il
��
contrasto franco-tedesco sul Patto di
La politica estera italiana ha tre punti di focalizzazione, i quali sono la Nato,
Stabilità è pari alla differenza tra i paesi con una moneta debole (la Francia,
il mediterraneo ed l’Unione Europea. Dopo la Guerra Fredda, a causa degli
l’Italia, eccetera) e quelli con una moneta forte (la Germania, l’Olanda) o se
avvenimenti sia all’interno dell’Italia sia all’estero, il nocciolo della politica
vogliamo alla visione monetarista francese e quella economistica tedesca. 42
estera italiana divenne l’integrazione europea. In più, visto che i politici ita-
È importante realizzare che tutti e due i paesi hanno background diversi che
liani in questi anni furono molto impegnati con l’instabile situazione politi-
si manifestarono nelle trattative sul Patto di Stabilità:
ca interna del paese, la politica estera degli anni novanta fu di basso profilo.
All’interno dell’UE l’Italia è vista come media potenza, che sostiene senza
‘Germany was the initiator and main mover. France was the most influ-
precedenti il progresso dell’integrazione europea, anche se ha una cattiva
ential force in opposition to Germany (and thereby ‘spokesperson’ for
reputazione nel rispetto delle regole europee. La partecipazione all’UEM, per
several others). The adoption of the Stability pact was conditional on an
ragioni diverse, era una questione di vita o di morte per gli italiani, e perciò
agreement between France and Germany.’ 43
l’elettorato italiano approvava una politica di rigore economico severa. L’Ita-
lia per quel che riguarda le trattative sull’UEM aveva una visione sopranazio-
2.2.1 L’economia tedesca
nalista e istituzionalista. In più l’Italia vedeva l’integrazione monetaria non
Dopo la seconda guerra mondiale l’economia tedesca è diventata un’eco-
come fine ma come inizio dell’integrazione europea e sperava che portava a
nomia di mercato socialista, nella quale si concilia il principio del mercato
più integrazione politica. In più richiese delle scadenza fisse ed una parteci-
libero con una politica socialista. La caratteristica più importante del mo-
pazione puntuale all’UEM: L’Italia voleva automaticità ed irreversibilità. Se-
dello tedesco è lo stato forte sebbene disponga di mezzi limitati in campo
condo la visione monetarista italiana non occorreva una convergenza delle
economico. Lo stato presenta le regole, ne controlla l’applicazione avendo
economie prima che cominciasse la terza fase dell’UEM.
la possibilità di sanzionare i contravventori. Anche lo stato deve rispetta-
Tutto sommato si possono distinguere sette caratteristiche che spiega-
re le proprie regole. Per i tedeschi le regole sono di massima importanza,
no la visione dell’Italia sull’UEM. L’Italia era un paese monetarista, soprana-
escludendo di fatto ogni discrezione politica. Secondo la tradizione tede-
zionalista ed istituzionalista con una moneta debole. Gli italiani vedevono
sca non ci si può fidare dei politici riducendo così gli rischi e le insicurezze
l’UEM come vincolo esterno per fare delle riforme necessarie nel paese. Sup-
del processo politico all’essenziale. Questa tradizione si chiama il rule-based
portava delle scadenze fisse e criteri di convergenza flessibili. Era al favore di
approach, una regola di base dell’economia tedesca: i tedeschi sottopongono
qualitatività invece di quantitatività. L’Italia voleva finire l’asimmetria dello
l’economia a delle regole fisse. 44
SME e non vedeva un alternativa per l’UEM.
2.2La Francia e la Germania: due poli opposti
40Ivo Maes, ‘On the origins of the Franco-German EMU Controversies’, European Journal
of Law and Economics 17 (2004) 21–39, in particolare 22; Martin Heipertz e Amy Verdun, ‘The Stability and Growth Pact – Theorising a Case in European Integration’, Paper
prepared for delivery at the Ninth Biennial International European Union Studies Association
Conference Austin Texas, 31 March – 2 April 2005, 3-5.
41 G. Milesi, Le roman de l’euro (Paris: Hachette literatures, 1999) 145.
42Ivo Maes, ‘On the origins’; Ivo Maes, Economic Thought and the Making of European Monetary Union (Cheltenham: Edward Elgar, 2002).
43 Heipertz, ‘The Stability and Growth Pact – Theorising a Case’, 4.
44Ivo Maes, ‘On the origins’, 25; R. Dahrendorf, Society and Democracy in Germany (London:
Weidenfeld and Nicolson, 1968); Dyson, The road to Maastricht, 282.
La Francia e la Germania, i due paesi più grandi dell’UE, ebbero il ruolo dominante durante le trattative in quanto essi personificavano la differenza di
opinioni che divise tutte le trattative sul Patto di Stabilità e che in generale
39 Fois, ‘Loyalty to Europe’, 6-10. Dyson, The road to Maastricht, 511-513.
19
La prima caratteristica dell’economia di mercato socialista tedesca è la sta-
sarebbero dovuti adattare per realizzare l’unione monetaria. La convergen-
bilità monetaria. Ci sono due motivi per il focus su questa. Per prima essa ri-
za necessaria per arrivare all’unione monetaria fu quindi asimmetrica, cioè
duce il rischio dell’inflazione che potrebbe influenzare negativamente il cli-
l’UEM costava di più per i paesi deboli che per i paesi forti. In più la Germa-
ma di investimento, inoltre la stabilità monetaria crea una socializzazione
nia voleva che le caratteristiche del mercato comune (il movimento libero
dell’economia: L’inflazione ridistruibisce i redditi essendo sempre a discapi-
del capitale e beni) fossero praticato dappertutto prima che si cominciasse
to dei gruppi sociali deboli che non riescono a difendere i propri interessi.
l’unione monetaria. 48
La Germania si ricorda bene l’iperinflazione negli anni ’20 del secolo scorso
La Bundesbank fu dello stesso avviso, e la chiamava la coronation theory:
e non vorrebbe che una tale situazione si ripettesse mai più. 45
La seconda caratteristica della politica economica tedesca è la decen-
‘The Bundesbank championed it under the name of “coronation
tralizzazione. A causa del nazionalsocialismo i tedeschi odiano una politica
approach,” seeing the shift to monetary union as the last step of
centralizzata. Poi, dopo la guerra mondiale, gli Stati Uniti hanno introdotto
successful efforts to eradicate inflationary behavior. Economic and
il loro sistema di decentralizzazione (il federalismo americano) nella Germa-
monetary union was to be born in a land dedicated to a culture of price
nia. La terza caratteristica è l’indipendenza della Banca Centrale tedesca, la
stability’ 49.
Bundesbank. La sua indipendenza fu un caso unico in Europa, però si sposava molto bene con la tradizione tedesca nella quale gli esperti godevano
Come già detto, l’indipendenza della banca centrale tedesca è una delle ca-
di grande prestigio rispettando così la loro obiettività negli affari pubblici
ratteristiche più importanti della sua economia. Si domandò quindi un’in-
(sachlichkeit). Solo l’indipendenza totale della Banca centrale tedesca garan-
dipendenza totale della BCE. La BCE si avrebbe dovuto puntare alla stabilità
tisce che gli esperti stessi possono decidere la politica della banca. I politici
dei prezzi ed alla bassa inflazione. Come in Germania anche all’interno del-
non si dovevano preoccupare degli affari bancari. 46
l’UEM le intromissioni dei politici si sarebbero dovute prevenire, una spoliticizzazione dell’UEM. 50 In più la Germania preferiva una politica di bilan-
2.2.2 La Germania e l’UEM
cio europeo, sottoponendola alle regole rigide e fisse (rule-based approach�).
La Germania si classifica come paese economistico all’interno dell’UEM.
Tutto ciò sarebbe risultato in una regolamentazione dettagliata per la poli-
I paesi che appartengono al campo economistico (oltre alla Germania per
tica economica dell’UEM. I criteri di convergenza e la procedura sanziona-
esempio anche l’Olanda) hanno le seguenti caratteristiche: una moneta
toria facevano parte di questa regolamentazione. La Germania si oppose a
forte, un’inflazione bassa, e un’eccedente della bilancia persistente. Tutto
tutte le forme di trasferimenti finanziari per aiutare paesi deboli alla parte-
ciò li restrinse ad essere troppo entusiasti dell’UEM, volendo escludere la
cipazione all’UEM. Un paese forte come la Germania non aveva bisogno di
possibilità che l’UEM stessa avrebbe potuto avere degli effetti negativi sul-
aiuto finanziario e propose pure un’UEM a due velocità, affinché i paesi che
le loro economie stabili. Ebbero paura che ‘the sick might contaminate the
non fossero riusciuti a rispondere ai criteri dell’UEM in tempo ne avrebbero
sound.’ 47
potuto fare parte dopo. 51
Perciò volevano far convergere le economie degli Stati membri
prima di passare all’unione monetaria portando aggegrati come l’inflazione, il deficit di bilancio, il debito pubblico ed il tasso di interesse dei paesi
deboli al loro livello. In realtà significava che sopratttutto i paesi deboli si
45Dyson, The road to Maastricht, 31; Stark, ‘Genesis of a Pact’, 83; M. Feldstein, ‘EMU and
international conflict’, Foreign Affairs 76 (6) 60-74, in particolare 62.
46Dyson, The road to Maastricht, 277; W. Röpke, Jenseits von Angebot und Nachfrage (Zürich:
Erlenbach, 1958); G. Schmölders, Geldpolitik (2de edizione; Tübingen: Mohr, 1968); Feldstein, ‘EMU and international conflict’, 63; Maes, ‘On the origins’, 31.
47 Dyson, The road to Maastricht, 277.
20
48Moravcsik, The choice for Europe, 241 e 386-387. Kenneth Dyson, Elusive Union: the process of Economic and Monetary Union in Europe (New York: Longman Publishing, 1994) 66;
Maes, ‘On the origins’, 21; David R. Cameron, ‘Creating Supranational Authority in Monetary and Exchange-Rate Policy: The sources and effects of EMU’, in: Sandholtz, Wayne
en Alec Stone Sweet ed., European Integration and Supranational Governance (New York:
Oxford University Press, 1998) 188-216, in particolare 202; Dyson, The road to Maastricht,
29.
49 Wyplosz, ‘EMU: Why and how it might happen’, 10.
50 Dyson, Elusive Union, 31.
51��
Moravcsik, The choice for Europe, 386;
��
Dyson, The road to Maastricht, 29, 277 e 282;
Dyson, Elusive Union, 31.
2.2.3 Caratteristiche tedesche
la politica economica è centralizzata il che significa che il governo francese
Riassumendo la Germania ha un’economia di mercato socialista, limitando
l’attua da sola essendo di fatto responsabile per il buon funzionamento di
l’influenza dello stato sulla politica economica. I tedeschi non si fidano dei
essa. A questo scopo il governo si serve di alcuni strumenti politici:
politici e la loro interferenza viene ridotta all’essenziale. La politica economica si basa su delle regole (rule-based approach). La stabilità monetaria, la de-
‘��
Unlike those from federal countries, French politicians have little expe-
centralizzazione e l’indipendenza della Bundesbank sono le caratteristiche
rience in dealing with the separation of institutions which characterizes
più importanti dell’economia tedesca. La Germania nel dibattito sull’UEM
the European as well as the German political system.�’ 53
fece parte del gruppo economistico, come paese con una moneta forte, con
un’inflazione bassa e con un eccedente della bilancia persistente. In nessun
La seconda caratteristica dell’economia francese è la grande misura di libertà
caso l’UEM avrebbe potuto essere un pericolo per l’economia stabile tedesca
con la quale i politici possono attuare la politica economica (la discrezione).
e per questo la Germania voleva che le economie di tutti i Paesi membri con-
I francesi si fidano dei loro politici nel campo dell’economia nazionale e pen-
vergessero prima di cominciare l’unione monetaria (coronation theory). La
sano che i politici agiscano sempre per interesse nazionale (servir l’état). 54
Germania propose un approccio asimmetrico del problema di convergenza
La terza caratteristica dell’economia francese è il Volontarismo: in Francia
e non aveva nessun problema con un’UEM a due velocità. Cinque punti ca-
la volontà politica detta il mercato economico. I politici decidono la politica
ratterizzano il pensiero tedesco sull’economia, l’UEM e la politica economi-
economica credendo alla fattibilità dell’economia. 55 L’ultima caratteristica
ca. In primo luogo è un paese economistico con moneta forte, poi voleva una
è che i politici francesi giocano un ruolo più grande nel campo di politica
spoliticizzazione dell’UEM. Il suo sistema economico è basato su delle rego-
economica che i tecnocrati, in contrasto con la Germania dove i tecnocrati
le (rule-based approach). La quarta caratteristisca è la Coronation Theory: Biso-
sono più coinvolti e rispettati. 56
gna convergere le economie prima di arrivare all’unione monetaria. Inoltre
non disapprova un’UEM a due velocità il che è un approccio asimmetrico del
Fort’. Vedendo la storia dell’economia francese si nota che i periodi di una mo-
problema di convergenza: i paesi deboli si devono adeguare al livello econo-
neta debole e di inflazione alta si alternano con i periodi in cui i francesi ten-
mico dei paesi più forti.
tano di rafforzare la loro moneta e la loro economia. I sostenitori della Franc
Uno dei temi più importanti della politica economica francese è la ‘Franc
Fort volevano finire la tradizione francese di risolvere il problema di agita-
2.3L’economia francese
zione sociale tramite investimenti elevati, portando così alla svalutazione ed
La Francia è uno dei paesi più antichi dell’Europa. L’apice della sua fama era
inflazione, ad una moneta debole e ad un calo del commercio e degli investi-
la rivoluzione francese del 1798. Si dice che lo spirito del 1798 non l’abbia mai
menti internazionali. Secondo loro ciò si poteva risolvere attuando un tasso
lasciata il che risulta dalla convinzione francese di avere un ruolo di direzio-
di cambio fisso. In più davano la colpa della moneta debole all’estero: solo
ne speciale in Europa essendo la culla della tradizione democratica Europea.
una ristrutturazione del sistema monetario internazionale poteva portare
In più la rivoluzione mise fine alla monarchia e la sostituì con una repub-
ad una moneta forte. Fu in contrasto con la visone dei tedeschi, secondo la
blica. Nacque la ‘tradition républicaine’ e da quel momento in poi lo slogan
quale una situazione di stabilità nazionale portava ad una moneta forte 57:
francese diventò: ‘France Une et Indivisible’. Notevole in Francia è la centralizzazione del potere. I politici agiscono nell’interesse dello stato il quale si
chiama ‘servir l’état’. 52
La tradizione repubblicana e la centralizzazione politica ne hanno an-
che influenzato l’attuale politica economica della Francia. In primo luogo
52 Dyson, The road to Maastricht, 64-68.
53Jean Pisani-Ferry, ‘France and EMU: Economic and political economy issues’, in: Daniel
Gros, Jean Pisani-Ferry, Carsten Hefeker e A.J. Hughes Hallet, The political economy of
EMU: France, Germany and the UK (Brussels: Centre for European Policy Studies, 1997)
5-38: 26-27.
54 Maes, ‘On the origins’, 36
55 Dyson, The road to Maastricht, 68.
56 Ibidem, 282.
57Ibidem, 75-83; Maes, ‘On the origins’, 31; Dyson, Elusive Union, 115; Moravcsik,
�� The choice
for Europe, 404 e 411-417.
21
‘There was a widely held view that monetary stability was determined by
forte condannando così la Francia ad una crescita economica rallentata. La
the quality of international, and European, cooperation. German nego-
Francia sperò di finire quest’asimmetria tramite l’UEM. 60
tiators argued that monetary stability had first to be built at home.’ 58
La preferenza francese per una politicizzazione dell’UEM contrastava
con quella tedesca di tecnocrazia e indipendenza. Si è spiegato come il VoLa Francia voleva risolvere i propri problemi nazionali tramite l’UEM. Inoltre
lontarismo fu una tradizione francese che sottolineava una certa volontà po-
voleva avere una moneta forte affinché questa potesse portare ad una coo-
litica. Un’altra differenza tra la Germania e la Francia era il desiderio francese
perazione monetaria internazionale. Solo con una moneta forte la Francia
di discrezione (la Germania approvava un rule-based approach). I francesi pen-
avrebbe potuto stabilire delle condizioni a questa cooperazione, soprattut-
sano che i politici servano sempre l’interesse dello stato di seguito all’inter-
to nei confronti della Germania e degli Stati Uniti. Dopo il crollo di Bretton
no dell’UEM agivono sempre nell’interesse dell’UE. Poi secondo la Francia la
Woods e la crisi petrolifera, il desiderio di avere una moneta forte diventò
discrezione nel campo di politica economica avrebbe portato ad un’aumento
sempre più grande. Però una moneta stabile si creava solo tramite una di-
del benessere in tutti i Paesi membri. 61 Coordinare la politica economica
sciplina di bilancio. Molti politici volevano fare questo ‘sacrificio’. Il famoso
era in favore di tutti gli stati e perciò non fu necessario compilare delle regole
presidente De Gaulle, per esempio, ci teneva molto:
per imporre questo coordinamento. I francesi ritennero che la discrezione
dei politici era più importante del ‘Sacheverständnis’ dei tecnocrati. 62
‘I shall give to France a model franc whose parity will not change just as
Perciò la Francia richiese un forte polo opposto politico che poteva
long as I am there...’ (De Gaulle, 1970) 59
tenere in equilibrio il polo monetaria (la BCE). Questo ‘polo opposto’ era il
‘gouvernement économique’. L’Ecofin potrebbe fungere da governo economico
2.3.1 La Francia e l’UEM
formando un ‘foro’ nel quale si poteva discutere la politica economica. Così
Risulta che la Francia ha una visione diversa sull’economia della Germania.
la BCE non-democratica era equilibrata da un governo economico demo-
Non è strano che la Francia impose delle condizioni diverse all’UEM della
cratico che poteva attuare la politica economica. Anche durante il periodo
Germania. La Francia fece parte dei paesi monetaristi nel dibattito sull’UEM.
dello SME i francesi avevano tentato sempre di finire l’egemonia della Bun-
I monetaristi venivano caratterizzati da una moneta debole, un’inflazione
desbank (e con essa il marco tedesco). I francesi non volevano che la BCE
alta ed un deficit di bilancio. I monetaristi erano al contrario del pensiero
sarebbe diventata così indipendente come la Banca centrale tedesca sotto lo
economistico. In primo luogo i monetaristi volevano un tasso di cambio fis-
SME. ��
Moravcsik lo chiama ‘[the French] discomfort with the independence of the
so. Al contrario della Germania (coronation theory) i monetaristi credevano
ECB’. Ricordiamoci
��
che la Francia non aveva mai avuto una banca centrale
che l’integrazione monetaria potesse precedere l’integrazione economica.
indipendente. La Francia si era abituata ad un sistema nel quale i politici in-
Speravano che l’UEM imponesse la disciplina necessaria per migliorare la
tervenivano sempre nella politica economica, aiutato dalla diffidenza fran-
situazione economica francese. L’integrazione monetaria era la ‘forza mo-
cese dei tecnocrati. 63
trice’ per l’integrazione economica. Si dava priorità alla stabilità internazionale credendo che così la politica economica nazionale si sarebbe migliorata
automaticamente. I paesi monetaristi volevano in più che la Germania li
pagasse per poter rispondere ai criteri di convergenza dell’UEM. La Francia
ritenne di avere contribuito abbastanza all’integrazione economica dell’Europa soprattutto nel periodo dello SME. L’asimmetria di quest’ultimo aveva
svantaggiato la Francia mentre il marco tedesco cresceva e diventava più
58 Dyson, The road to Maastricht, 76.
59 Ibidem.
22
60Pisani-Ferry, ‘France and EMU’, 26; Daniel Gros, Jean Pisani-Ferry, Carsten Hefeker e A.J.
Hughes Hallet, The political economy of EMU: France, Germany and the UK (Brussels: Centre
for European Policy Studies, 1997) 3; Dyson, The road to Maastricht, 29 e 83; Moravcsik,
��
The choice for Europe, 241e��
n 386-387 e 412; Dyson, Elusive Union, 66; Maes, ‘On the origins’, 21-22.
61Niels Thygesen, ‘Coordination of national policies’, The new Palgrave dictionary of monetary and finance I (Basingstoke: Macmillan, 1992) 458-461.
62Dyson, The road to Maastricht, 69 e 282; Pisani, ‘France and EMU’, 27; Maes, ‘On the
origins’, 36;��
Pierre Jacquet, ‘EMU: a worthwile gamble’, International Affairs 74 (1) 55-71,
in particolare 66.
63Moravcsik, The choice for Europe, 409; Dyson, Elusive Union, 66 e 147; Pisani-Ferry, ‘France
and EMU’, 25; Dyson, The road to Maastricht, 68-69; Horst Ungerer, A concise history, 222.
Maes, ‘On the origins’, 36.
Secondo il presidente della Bundesbank, Karl-Otto Pöhl, la Francia trami-
zione monetaria poteva precedere l’integrazione economica e l’UEM dava la
te l’UEM cercò di riconquistare influenza al marco tedesco. Jacques Attali,
possibilità di migliorare la propria situazione economica. In Francia si chie-
il consigliere di Mitterand, disse che la Francia sperava di finire l’egemonia
deva sempre un sostegno finanziario per i paesi con una moneta debole. Per
del marco (ed anche del dollaro) per mezzo dell’UEM sostenendolo dal Euro.
conclusione voleva livellare l’asimmetria dello SME, l’egemonia del dollaro e
Grazie all’Euro la Francia sarebbe finalmente diventata un paese con una
del marco tedesco. Grazie all’Euro la Francia avrebbe finalmente avuto la sua
moneta forte. 64 Era chiaro che la Francia, proprio come durante la rivolu-
moneta forte
zione francese, si vedeva come un dirigente all’interno dell’ l’UEM e nella
Construction Européenne. 65 ��
Il Financial Times lo spiega bene:
2.4La Commissione
Finiamo il capitolo 2 con una spiegazione della quarta protagonista di que-
‘Initially, [the French had] some hesitation about the surrender of sov-
sta tesi: la Commissione Europea. Mancando lo spazio per trattarla ampia-
ereignty involved in Emu. But gradually the French realised that giving
mente, rimandiamo anche ai libri di Nugent (1997 e 2001) e Cini (1996) per
France a say in European economic and monetary policy in a centralised
una descrizione più estesa di quest’istituzione europea. Il termine ‘Commis-
system was the only way of compensating for the unequal balance of
sione’ può significare tre cose. 67 In primo luogo la Commissione significa il
power between Germany and France. Such are the fundamental political
colleggio di commissari, la parte decisionale della Commissione, nella quale
considerations behind Emu.’ 66
si trovano rappresentanti da tutti i Paesi membri presieduta da un presidente. In più si può usare il termine ‘Commissione’ intendendo qualsiasi Diri-
2.3.2 Caratteristiche Francesi
genza Generale della Commissione. Inoltre Commissione significa l’intera
Riassumendo l’economia francese si caratterizza per la centralizzazione e la
Commissione: sia il colleggio, sia i gabinetti, sia le Dirigenze Generali e tutti
grande influenza dei politici (discrezione). I politici giocano un ruolo più
i funzionari che ne prendono parte. In questa tesi quando si usa il termine
grande dei tecnocrati. Uno dei temi più importanti è la Franc Fort. Un tasso di
Commissione, si referisce al colleggio di commissari e il suo presidente. 68
cambio fisso, secondo i francesi, doveva finire i problemi economici, cam-
biando la moneta debole in una più forte. Solo una moneta forte avrebbe
sidente della Commissione. Santer era un politico lussemburghese e prima
dato alla Francia una possibilità di chiedere delle condizioni alla coopera-
di diventare presidente della Commissione fu Ministro delle Finanze (1979-
zione internazionale, soprattutto nei confronti della Germania e degli Stati
1989) e poi diventò primo Ministro del Lussemburgo (1989-1995). Nel 1995
Uniti. La Francia era un paese monetarista nel dibattito sull’UEM, proprio
diventò presidente della Commissione. La Commissione Santer sarebbe
come l’Italia. Sperava di migliorare la sua situazione economica per mezzo
diventata famosa grazie allo scandalo di corruzione in cui erano coinvolti
dell’UEM e di diventare finalmente un paese con una moneta forte (l’Euro).
alcuni commissari. Il commissario responsabile per il Patto di Stabilità era il
Per la Francia l’UEM fu un’opportunità di far cessare l’egemonia del dollaro e
francese Yves-Thibault de Silguy. I suoi compiti erano gli affari finanziari ed
del marco tedesco livellando così l’asimmetria dello SME.
economici, gli affari monetari (in collaborazione con il Presidente), credito,
investimenti e l’ufficcio della statistica. 69
Si possono distinguere 5 caratteristische per la Francia, al primo posto
Al tempo delle trattative sul Patto di Stabilità Jacques Santer fu il pre-
è un paese monetarista con una moneta debole. Ama la discrezione e voleva
una politicizzazione dell’UEM. Un Gouvernement économique poteva essere
un equilibrio al potere della BCE. Inoltre i francesi pensavan che l’integra64 Dyson, The road to Maastricht, 83-85 e 414; Dyson, Elusive union, 133.
65 Dyson, The road to Maastricht, 64.
66Erik Hoffmeyer, ‘Europe: Bystanders at the infighting - The real debate on monetary union
is about the relative power of France and Germany’, Financial Times, 9 febbraio 1996.
67Neill Nugent, ‘At the Heart of the Union’, in: Neill Nugent (ed.), At the Heart of the Union,
Studies of the European Commission (Basingstoke ecc.: MacMillan Press LTD, 1997) 1.
68 Nugent, ‘At the Heart of the Union’, 1.
69Paul van Buitenen, Strijd voor Europa: fraude in de Europese Commissie (Baarn: Ten Have,
1999); Dinan, Ever closer union, 212; ‘De portaalsite van de Europese Unie’, http://Europa.
eu.int/comm/archives/1995-99/commissioners/nl/silguy.htm, ultimo cambiamento: 19
luglio 2005, visitato 20 luglio 2005.
23
2.4.1 Cinque compiti
Commissione dovrebbe raggiungere il consenso sotto gli Stati membri che
All’interno dell’UE istituzioni diverse condividono il potere e l’autorità. La
vogliono risolvere i loro problemi di politica. 72
Commissione è una di esse ed è vista come il colleggio esecutivo dell’unione.
Si dice che la Commissione sia il motore per l’integrazione Europea e perciò
sivo diritto di iniziativa secondo il primo Pilastro del Trattato di Maastricht
abbia l’obbligo di essere alla guida della stessa. Secondo Pollack la Commis-
(articolo 211, Trattato di Maastricht). 73 Le iniziative e le proposte della Com-
sione ha cinque compiti. In primo luogo la Commissione deve controllare che
missione dovevano essere approvate dal Consiglio Europea all’unanimità.
i Paesi membri rispondono bene ai trattati Europei. Viceversa la Commissio-
Siccome ci fu un profondo divario tra Francia e Germania sul Patto di Sta-
ne ha il diritto di perseguire legalmente i contravventori. Poi ha l’autorità di
bilità, si vedrà nel capitolo 4 che la Commissione fu in grado di influenzare
controllare l’esecuzione di nuovi programmi Europei, come il Patto di Sta-
molto le trattative nei panni del mediatore. Inoltre la Germania sentì l’ur-
bilità. In terzo luogo l’articolo 211 da il diritto di iniziativa alla Commissione
genza immediata di avere un accordo quanto prima. Così la Commissione
formando così il dibattito sulla politica Europea. Grazie all diritto di iniziati-
poté approfittare dell’impazienza tedesca con lo status quo. I tedeschi furo-
va quasi esclusivo in alcuni campi politici (soprattutto nel primo Pilastro) la
no disposti a fare grandi compromessi per arrivare ad un nuovo Trattato. Lo
Commissione riesce a prescrivere l’ordine del giorno Europeo formalmente.
elaboriamo più esaustivamente nel capitolo 4.
Durante le trattative sul Patto di Stabilità la Commissione ebbe l’esclu-
Infine la Commissione può cercare di influenzare l’ordine del giorno in modo
informale. Il successo del metodo informale dipende della capacità ed il ta-
2.4.2 La Commisisone e l’UEM
lento dei singoli commissari di influenzare i membri del Consiglio. 70
All’inizio del capitolo si sono discusse le visioni dell’Italia della Francia e della
Il potere della Commisisone, quindi, dipende in gran parte dalla sua ca-
Germania sull’economia Europea e sull’UEM. È più difficile allineare le carat-
pacità di influenzare formalmente o informalmente l’ordine del giorno. Ciò
teristica di visione per la Commissione, essendo un melting pot di commissari
dipende da cinque fattori: 1) chi ha il diritto di iniziativa? 2) Come si vota?
proveniente da tutta l’Europa. In generale si vede la Commissione come ‘co-
3) Si possono fare emendamenti? 4) il rapporto tra le preferenze degli Stati
scienza dell’Unione’: è in cima all’UE e serve l’interesse comune della stessa. 74
membri e 5) l’impazienza dei Stati membri di arrivare al consenso. Pollack
conclude che la Commissione qualche volta ha un grande potere formale per
[The Commission] should look to the general. The Commission should
prescrivere l’ordine del giorno nelle situazioni in cui ha l’esclusivo diritto di
be the conscience of the union (…) [it] exists to represent the general in-
iniziativa e nelle situazioni in cui è più facile per i Paesi membri approvare
terest in the welter of national ones and to point the way ahead, but also
una proposta della Commisisone di emendamentarla. 71
drawing the attention of member states to new and more daring pos-
sibilities.’ 75
La Commissione può anche cercare di approfittare della differenza di
preferenze tra gli Stati membri. In più può approfittare dell’insoddisfazione
degli Stati membri con lo status quo. Se gli stati fossero insoddisfatti con lo
In teoria la Commissione dovrebbe essere un’istituzione che serve l’interesse
status quo, sarebbero impazienti di approvare un nuovo Trattato. Per quel-
comune in qualsiasi situazione. Però in pratica è impossibile. In primo luo-
lo che riguarda l’agenda-setting informale, l’influenza della Commissione
go la Commissione ha anche degli interessi personali a quali essa aspira. In
dipende dall’incertezza degli Stati membri relativamente alla politica inte-
più è impossibile raggiungere il consenso di tutti gli Stati membri sulla defi-
ressata e dai problemi collegati ad essa. Se l’incertezza fosse grande, la Commissione potrebbe aiutare gli stati a rissolvere i problemi. La proposta della
70Neill Nugent, The European Commission (Basingstoke, ecc.: Palgrave, 2001) 105-106
e 202-206; Mark
��
A. Pollack, ‘Delegation, Agency and Agenda Setting in the European
Community’, International Organization 51 (1) 99-134, in particolare 105-106.
71 Pollack, ‘Delegation’, 124-128.
24
72 Ibidem.
73 Dinan, Ever closer Union, 223-226.
74Neill Nugent, The government and politics of the European Union (3e edizione; Houndmills
etc: The Macmillan Press ltd, 1994), 121.
75Nugent, The government and politics, 121; Helen Drake, ‘The European Commission and
the politics of legitimacy in the European Union’, in: Neill Nugent, ed., At the Heart of the
Union, Studies of the European Commission (Basingstoke ecc.: MacMillan Press LTD, 1997)
226-244: 229.
nizione dell’interesse comune e perciò la Commissione non lo può attuare in
all’interno dell’UEM. La Commissione doveva mantenere il suo potere o
quanto non delineato. 76 Tuttavia la Commissione rimane l’istituzione del-
meglio, allargarlo. 81 Nell’UEM la Commissione desiderava avere un ‘major
l’UE più comunitaria, che i commissari hanno nominato ‘community interest’
initiating role’. 82 Anche le altre istituzioni, come il Consiglio Europea ed
(l’interessa del Comune) 77 o ‘community method’:
il Parlamento Europeo avrebbero dovuto ottenere più compiti. 83 La Commissione si trovò in un clima di conrasto: voleva rispondere alle esigenze
‘[the community method] is a tradition that stressed the leading role of
della comunità: la community method, un approccio tradizionale, monetari-
institutions, of stage-by-stage advance with a timetable, and of the ap-
sta e istituzionalista dell’integrazione Europea. Ma voleva anche pensare ai
peal to rational self-interest’. 78
fatti propri. In più la Commissione doveva essere un mediatore e perciò fare
proposte che tenevano conto delle diverse preferenze degli Stati membri.
Nelle trattative sull’UEM si possono distinguere queste caratteristiche: da
Soprattutto la Germania fu d’opinione diversa in confronto alla Commisi-
un lato la Commissione cercava di servire l’interesse Europeo perché l’UEM
sone. Le idee della Commissione furono più vicine alle idee francesi. Nelle
fosse allettante per tutti gli Stati membri, compresi quelli più deboli, dall’al-
trattative sull’UEM la Commissione fu l’animatrice, l’istituzione che cercava
tro si vede anche che la Commissione aspirava al proprio interesse e tentava
le soluzioni, i programmi e la linea di politica. 84
di ingrandire il proprio ruolo. La Commissione usava quindi il community
method nelle trattative dell’UEM. In primo luogo il modello comunitario do-
2.4.3 Caratteristiche della Commissione
vrebbe essere mantenuto ed escludendo il più possibile l’intergovernamen-
Riassumendo la Commissione voleva un’UEM nella quale le istituzioni Eu-
talismo. Poi la Commissione desiderava un’UEM sociale purché tutti i paesi
ropee avessero un ruolo più grande. L’UEM non poteva svantaggiare alcun
ne potessere prendere parte forse anche se fosse necessario l’aiuto finanzia-
Stato membro, e doveva prendere cura degli Stati membri più deboli. La
rio dell’unione. Perciò la Commissione voleva dei criteri di convergenza fles-
Commissione richiedeva una tabella di marcia rigorosa per l’attivazione del-
sibili. Essa era in favore di una grande flessibilità budgetaria per prevenire
l’UEM e sperava di avere un ruolo attivo e importante all’interno della stes-
che l’unione venisse divisa in due gruppi di paesi: un gruppo che riusciva
sa. Possiamo distinguere cingue caratteristiche per la Commissione e la sua
a rispondere ai criteri e un gruppo che non ci riusciva. Bruxelles era con-
visione sull’UEM e sulla politica economica Europea. In primo luogo è più
trario ad un’UEM a due velocità. L’UEM sarebbe dovuto essere sociale e non
monetarista che economistica. Poi vuole usare la struttura esistente dell’UE.
escludere dei paesi. In più l’UEM doveva essere realizzata sulla base di una
Ha sempre voluto un’UEM e un patto di stabilità sociale: non si potevano
tabella di marcia rigorosa con scadenze fissate, tutto ciò secondo il commu-
escludere Stati membri e si dovevano rendere conto degli stati più deboli.
nity method. Una tabella di marcia rigorosa dava un aiuto alla Commissione
La tabella di marcia avrebbe dovuta essere rigorosa, sia per l’esecuzione
per poter costringere gli Stati membri a rispondere alle regole dell’UEM in
dell’UEM. In conclusione si vedeva un ruolo più imporante ed attivo per la
tempo. 79
Commissione all’interno dell’UEM.
Ma la Commissione non guardava solo l’interesse comune, voleva che
anch’essa avesse avuto un buon posto all’interno dell’UEM. 80 In primo
2.5 Conclusione
luogo la Commissione voleva che le istituzioni dell’UE fossero fissate bene
In questo capitolo sono stati introdotti i quattro protagonisti del Patto di
Stabilità. Prima abbiamo discusso l’Italia e come il paese si sente all’interno
76 Nugent, The government and politics, 121. Drake, ‘The European Commission’, 229.
77Christian Lequesne, ‘The European Commission: a balancing act between autonomy and
dependence’, in: Neill Nugent, ed., At the Heart of the Union, Studies of the European Commission (Basingstoke ecc.: MacMillan Press LTD, 1997) 36-51: 38.
78 Dyson, The road to Maastricht, 726.
79 Dyson, The road to Maastricht, 693-694 e 726-735; Ungerer, A concise history, 224;
80 W.F.V. Vanthoor, De Europese monetaire eenwording in historisch perspectief (Amsterdam:
De Nederlandsch Bank NV, 1994) 75.
dell’Europa e la sua visione sull’integrazione europea. L’Italia era un paese
81
82
83
84
Dyson, The road to Maastricht, 726.
Ungerer, A concise history, 223.
Dyson, The road to Maastricht, 729 e 735; Ungerer, A concise history, 224.
Dyson, The road to Maastricht, 703 e 735-738.
25
monetarista, sopranazionalista ed istituzionalista che vedeva l’UEM come
vincolo esterno per fare delle riforme necessarie nel paese. Supportava delle
scadenze fisse e criteri di convergenza flessibili. Era al favore di qualitatività invece di quantitatività. L’Italia voleva finire l’asimmetria dello SME e
non vedeva un alternativa per l’UEM. Poi abbiamo spiegata la differenza tra
la visione tedesca e quella francese, i due poli opposti nel dibattito UEM e
rappresentanti dei due modi di pensiero diversi sulla politica economica. La
Germania rappresentava i paesi economistici aventi una moneta forte che
temettero le conseguenze che l’UEM avrebbe potuto avere per le loro stabili
economie. La Francia rappresentava i paesi monetaristi con una moneta debole vedendo l’UEM come una reale possibilità di migliorare le loro instabili
economie nazionali. Per ultimo si è spiegata la Commissione la quale aveva
un ruolo difficile e dava voce ad interessi contrastanti, da un lato tentava
di servire l’interesse comune dell’UE secondo il ‘community method’, dall’altro voleva anche che i suoi interessi venissero tutelati. Nell’UEM la Commissione sperava di avere un ruolo grande ed attivo in collaborazione con
le altre istituzioni dell’UE. In più voleva la sicurezza che l’UEM non svantaggiasse gli Stati membri più deboli. In nessun caso l’UEM potesse portare
ad una’escluzione degli stessi essendo opposta ad un’UEM a due velocità. La
Commissione proponeva un tabella di marcia fissa e stretta all’UEM alla fine
di garantire una nascita temporale della terza fase dell’UEM.
26
Capitolo 3
Il contesto del
Patto di Stabilità
3.1La nascita del Patto di Stabilità
Il Patto di Stabilità fa parte dell’UEM ed è stato introdotto per imporre la
disciplina di bilancio degli Stati membri. Il fatto che i Paesi membri si accordarono velocemente sul Patto, fu la prova del consenso generale degli stessi
sulla necesità di avere una politica di bilancio sana. Partendo dalla teoria di
Moravcsik, una convergenza di interessi economici dovrebbe essere il fattore determinante per scegliere il Patto di Stabilità, come per l’UEM. Tre argo-
Con questo capitolo tentiamo di rispondere alla domanda: perché gli Stati
menti furono determinanti. Per primo ci fu un grande consenso tra gli Sta-
membri hanno acconsentito all’elaborazione delle regole di bilancio (il
ti membri sulla necessità di stabilità economica nella terza fase dell’UEM.
cosìdetto Patto di Stabilità). Sebbene gli Stati membri Europei avessero
Tutti gli Stati membri credevano alla stabilità ed al sound-money e volevano
delle economie nazionali diverse, nel corso degli anni novanta ci si accordò
raggiungerli tramite le regole di bilancio del Patto. In più gli Stati membri
affinché le regole di biliancio venissero a favore di tutti i Paesi membri,
(la Germania in particolare) temevano gli spillovers negativi, cioè temevano
indipendemente dalla loro economia nazionale, cioè c’era convergenza
che una politica economica sbagliata di un paese con l’Euro potesse influen-
macroeconomica. I tre argomenti che furono determinanti e che portarano
zare negativamente le economie degli altri Stati membri. Poi anche il fatto
al consenso tra gli Stati membri, vengono trattati in questo capitolo. Alla
che il mondo finanziario sostenne il Patto di Stabilità, come aveva sostenuto
fine spiegheremo anche la critica degli economisti sul Patto. Quest’ultimo
l’UEM, era importante. Infine vediamo che gli economisti ebbero forti dubbi
al fine di dimostrarvi che il Patto in realtà non è altro che un accordo
sul Patto, come avevano dubitato dell’UEM. Ciò significa che il Patto in realtà
politico perché manca di una giustificazione economica, proprio come
è un accordo politico per il quale manca una giustificazione economica. 1
l’UEM.
3.2Argomento 1: ‘ a stability consciousness’
Il primo argomento politicoeconomico che giustificava il Patto di Stabilità fu la necessità di una sana politica di bilancio da parte degli Stati membri, resa necessaria dall’UEM. Stark lo chiama la ‘stability consciousness’
che colmava l’Europa. Grazie allo SME negli anni ottanta e novanta si creò
la consapevolezza che la stabilità economica potrebbe essere stata una precondizione necessaria di un’UEM di successo e che questa stabilità avrebbe
potuto servire al loro interesse nazionale: la politica di ‘sound money’. Tutto
ciò veniva rafforzato dall’esperienza positiva nei criteri di convergenza di
Maastricht. 2
Declan Costello, ‘The SGP: How did we get there?’, in: A. Brunila, M. Buti e D. Franco ed.,
The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills, ecc.:
Palgrave, 2001) 106-136: 106; ��
Moravcsik, The choice for Europe, 35; ��
Marco Buti e Gabriele
Giudice, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten: An Assessment’, Journal of Common Market Studies 40 (5) 823-848; ��
Martin Heipertz e Amy Verdun. ��
‘The Dog that Would Never Bite?
The Past and Future of the Stability and Growth Pact’, MPIfG Working Paper 3 (2003)
1-34: 19.
Martin Heipertz e Amy Verdun, ‘The dog that would never bite? What we can learn from
the origins of the Stability and Growth Pact’, Journal of European Public Policy 11 (2004)
765-780, in particolare 766; Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 825; Stark, ‘Genesis of
a Pact’, 79-84; Dyson, Elusive Union, 231-259.
27
Però nei decenni prima dell’UEM, gli Stati membri avevano accumulato dei
no sempre di più, grazie alla crescita delle spese per malattia e il contributo
deficit di bilancio grandi che non rispondevano alla ‘coscienza di stabilità’
pensionistico. 9 L’invecchiamento e la nascita dello stato sociale portarono
tanto voluta dei paesi. L’amato stato sociale Europeo era cresciuto trop-
alla ‘deficit crisis’. Era sempre più difficile ridurre i deficit strutturali, però i
po e all’inizio degli anni novanti i leader europei si realizzarono, andando
paesi più si resero conto che i disavanzi avrebbero dovuto essere ridotti. 10
avanti di questo passo, l’economia europea sarebbe finita male. 3 La causa
della economia debole, era un’applicazione sbagliata della teoria di Keynes,
3.2.1 Una scusa per i risparmi
un’economista che influenzò i paesi europei durante gli anni settanta: Key-
Per ridurre i deficit strutturali, i Paesi membri avrebbero dovuto risparmia-
nes sottolineava la domanda economica e pensava che il governo avrebbe
re, una misura non molto amata da qualsiasi governo. I criteri di conver-
dovuto investire nell’economia in tempi di congiuntura bassa per stimolare
genza di Maastricht fornirono alibi ai leader Europei sulla propria condotta
il proprio ricupero. 4 I governi Europei fecero come voleva Keynes, e investi-
nei confronti della politica di risparmio interno al loro paese: la politica di
vano quando i loro paesi erano economicamente in discesa. Però quando la
risparmio non era la loro idea: l’ Europa li costrinse a farlo. Così i capi addo-
situazione economica si migliorava i paesi non ripagavano per i debiti accu-
tarono delle politiche di risparmio dando la colpa di queste all’UE. 11 Dyson
mulati durante il periodo di congiuntura bassa. 5
lo chiama: ‘tying one’s hands in domestic policy’, una strategia politica che gli
I debiti degli Stati membri raggiunse il culmine dopo la recessione che
italiani chiamono un vincolo esterno. 12 L’Italia, per esempio, nel 1991 usò
seguì la seconda crisi petrolifera (1979). Seguentemente il debito pubblico
un rapporto critico dell’Ecofin (che trattava la situazione economica italia-
rimase alto e aumentò ancora durante la recessione degli anni novanta. Il de-
na) per mettere in atto delle politiche di risparmio rigide. L’allora primo Mi-
bito dei paesi UEM aumentò dal 40 percento del Pil degli anni settanta fino
nistro Andreotti si ostinò a ripetere che fu l’UE a imporre queste politiche
all’80 percento nel 1995. Beetsma lo chiama ‘eccezionale’ e ‘non aveva mai vi-
all’Italia, e che egli non poté fare altro che risparmiare. In più abbiamo visto
sto un tale sviluppo’. 6 A causa di questi debiti elevati, la maggior parte degli
che la disponibilità dei governi al risparmio era legata al fatto che i governi
Stati membri ebbe grande difficoltà a rispondere ai criteri di convergenza di
credettero che un’unione monetaria non potesse fungere bene con i deficit di
Maastricht, anche per causa della disoccupazione alta e la crescita economi-
bilancio elevati. In più gli Stati membri non vollero essere esclusi dell’UEM e
ca rallentata in questi anni. Erano problemi tipici per l’economia Europea. 7
perciò tentarono di rispondere ai criteri di convergenza. 13
La situazione economica debole nel 1995, durante le trattative sul Patto di
Stabilità, si può vedere nella tabella 1, allegato II. La situazione peggiorò an-
3.3Argomento 2: l’effetto spillover
cora di pìu grazie all’invecchiamento della popolazione crescente gravando
Gli Stati membri si resero conto che le difficoltà, che avevano portati a
sul sistema assicurativo sociale. 8 Beetsma trova l’invecchiamento ‘the lar-
grandi deficit negli anni ottanta, non si sarebbero risolti tutto d’un tratto
gest threat to budgetary prudence’, soprattuto perché gli anziani costava-
nel 1999 (fase III dell’UEM). In previsione di maggiori spese per l’invecchiamento della popolazione fu necessaria una riduzione dei deficit più elevati.
Douglas E. Ashford, The emergence of the welfare states (Oxford (ecc.): Blackwell, 1986);
M. Buti, D. Franco, D. e L.R. Pench ed., The Welfare State in Europe –Challenges and Reform
(Cheltenham, UK: 1999, Edward Elgar).
John Maynard Keynes, The general theory of employment, interest and money (Londen:
Macmillan, 1961).
Dyson, Elusive Union, 344.
Roel Beetsma, ‘Does EMU Need a Stability Pact?’, in: A. Brunila, M. Buti e D. Franco ed.,
The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills, ecc.:
Palgrave, 2001) 23-52: 27.
Cameron, ‘Creating Supranational Authority ‘, 205; Heipertz, ‘The Dog’, Paper, 15.
L’invecchiamento nell’Europa: J. de Beer e L. van Wissen ed., Europe: One Continent, Different Worlds. Population Scenarios for the 21st century (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1999); D. Franco e T. Munzi, ‘Ageing and Fiscal Policies in the European Union’,
in: M. Buti, D. Franco e L.R. Pench ed., The Welfare State in Europe –Challenges and Reform
(Cheltenham, UK: 1999 Edward Elgar) 293-470.
28
I criteri di convergenza di Maastricht valsero solo per la prima e la seconda
fase dell’UEM. Dopo gli Stati membri non erano più obbligati a rispondere
ai criteri e così sarebbe sparito lo stimolo al risparmio. Soprattutto i tedeschi
Beetsma, ‘Does EMU Need a Stability Pact?’, 27.
10Dyson, Elusive Union, 344; Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 825; Stark, ‘Genesis of a
Pact’, 79.
11Dyson, Elusive Union, 200; Thomas D. Willett, ‘A political economy analysis of the Maastricht and Stability Pact criteria’, in: Andrew Hughes Hallett, Michael Hutchison e Sven
Jensen ed., Fiscal aspects of monetary integration (Cambridge: Cambridge University
Press, 1999) 37-66: 54-55.
12 Dyson, Elusive Union, 113 e 200; Willett, ‘A political economy analysis’, 55.
13Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 825; Cameron, ‘Creating Supranational Authority’, 191.
temettero la terza fase dell’UEM e il comportamento budgettario dei paesi
della banca centrale greca e un membro della BCE, conferma che l’UEM ha
meridionali in questa fase. La paura tedesca era basata sulla reputazione ne-
fatto aumentare la necessità di regole budgettarie. Una riduzione tempora-
gativa nel campo di politica di bilancio di qualche paese meridionale. Le re-
nea delle tasse per esempio avrebbe potuto avere un effetto positivo sulla si-
gole di bilancio avrebbero dovuto sottoporre soprattutto questi paesi ‘Club
tuazione economica di un paese, però a lungo termine potrebbe anche avere
Med’(l’Italia, il Portogallo, la Spagna) alla maggiore disciplina di bilancio. Il
degli effeti negativi sulla situazione budgettaria di una paese. Questi effetti
deficit di bilancio italiano, per esempio, nel 1995 formò piu dell’80 percento
negativi sarebbero stati pagati da tutti i Paesi membri. Perciò Papademos
del Pil Europeo. 14 La Germania doveva convincere l’elettorato tedesco criti-
pensa che le regole budgettarie siano una condizione essenziale per un’UEM
co della forza dell’Euro, e non era facile. Un Patto di Stabilità avrebbe dovuto
di successo. 19
rassicurare i tedeschi cinici. 15
3.3.2 L’indipendenza della BCE
3.3.1 L’effetto spillover
Uno degli effetti spillover più temuti a causa dei deficit di bilanci elevati, era
La paura (soprattutto tedesca) che gli Stati membri in futuro avrebbero avu-
il sospetto che l’ indipendenza della BCE potesse venire compromesso da
to degli elevati deficit di biliancio era legata al sospetto dell’effetto spillover.
essi. Heipertz lo chiama ‘the major political-economy argument’ del Patto
L’effetto spillover significa che la politica di bilancio di uno Stato membro
di Stabilità. 20 Soprattutto la Germania attribuiva molto valore alla indipen-
può influenzare la situazione economica di un altro paese. Gli Stati membri
denza della BCE, come abbiamo visto nel capitolo 2. Anche se la clausola ‘no
credettero che l’effetto sarebbe aumentato nell’UEM e che il mercato da solo
bail out’ (articolo 103) prescrive che gli Stati membri avrebbere dovuto ri-
non sarebbe stato in grado di
frenarlo. 16
Perciò avevano bisogno di misure
solvere da soli i propri problemi budgettari, si temette che la BCE avrebbe
extra per il coordinamento della politica di bilancio. Casella confronta l’ef-
dovuto aiutarli. C’erano due possibilità. Per primo se uno degli stati avesse
fetto spillover con l’effetto dell’inquinamento ambientale:
speso troppo, e l’inflazione Europea fosse elevata, la BCE sarebbe costretto
a tenere il tasso d’interesse più alto di quello che avrebbe potuto essere in
‘High deficit spending by any one country has costs for the other mem-
condizioni normali, e quindi avrebbe creato delle conseguenze negative per
bers that the country itself fails to internalize: a high deficit in Italy af-
gli altri Stati membri. Al secondo posto se uno Stato membro avesse speso
fects negatively Germany, France and the other members of the Union.
troppo, avrebbe potuto andare in fallimento. Ci si domandava se la BCE sa-
We can then think of deficits as a form of pollution, originating in one
rebbe stata in grado di non reagire e fare nulla se uno Stato fosse andato in
country’s activity, but having repercussions for all.’ 17
fallimento. 21 Una decisione di intervento, avrebbe messo in pericolo l’indipendenza della banca:
Si pensò che nell’UEM esistessero diverse forme di spillover negativi che
sarebbero aumentati a causa dell’UEM. 18 Lucas Papademos, il presidente
14Wyplosz, ‘EMU: Why and how it might happen’, 8.
15Beetsma, ‘Does EMU need a Stability Pact?’, 23; ‘The case for cooperating’, The Economist
364 (8287) 57;��
‘Deutsch-marking time’, The Economist 337 (7940) 47.
16Roel Beetsma, ‘The Stability and Growth Pact in a model with politically induced deficit
biases’, in: Andrew Hughes Hallet, Michael M. Hutchison e Svend E. Hougaard Jensen
ed., Fiscal aspects of European monetary integration (Cambridge ecc.: Cambridge University Press, 1999) 189-215: 190; Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 824.
17Alessandra Casella, ‘Tradable Deficit permits’, in: A. Brunila, M. Buti e D. Franco ed., The
Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills, ecc.: Palgrave, 2001) 394-413: 395.
18Roel Beetsma e Harald Uhlig, ‘An Analysis of the Stability and Growth Pact’, Economic
Journal 109 (458) 546 – 571; Lucas Papademos, ‘Policy-making in EMU: strategies, rules
and discretion’, Economic Theory 27 (2006) 25–38; Stark, ‘Genesis of a Pact’, 79; Beetsma, ‘Does EMU need a Stability Pact’, 23-52.
‘Actors at the time were worried that ECB independence and specifically the ‘no bail-out’ clause would be endangered by unsustainable fiscal
paths of certain member states. (…) The SGP appeared desirable as a way
of ‘safeguarding the credibility of ECB independence.’ 22
19 Papademos, ‘Policy-making in EMU’, 31-32.
20Martin Heipertz, ‘The Stability and Growth Pact – Not the Best but Better than Nothing.
Reviewing the Debate on Fiscal Policy in Europe’s Monetary Union’, MPIFG Working Paper
3 (2003) 1-37, 13.
21Katinka Barysch, ‘A pact for stability and growth’, CER Policy Brief, ottobre 2003, 1-6:
1; A.J. Boekestijn, ‘Instabiliteits Pact’, Binnenlands Bestuur, 23 luglio 2004; Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 824-825; Stark, ‘Genesis of a Pact’, 83; Willett, ‘A political
economy analysis’, 50-52.
22 Heipertz, ‘The dog that would never bite?’, 767.
29
3.4Argomento 3: il sostegno del mondo
finanziario
pressione dei mercati e perciò si voleva accordare velocemente per prevenire
Il terzo argomento che convinse gli stati sulla necessità del Patto, fu il so-
che durante il Consiglio il cancelliere federale Helmut Kohl seguiva conti-
stegno del mondo finanziario. Anche l’UEM venne sostenuta dal mondo
nuamente e con grande interesse i mercati finanziari. 27
‘turbulence on international financial markets’. The Financial Times riportò
finanziario. Sarebbe risultato un sostegno importante siccome i mercati finanziari avevano un posto importante nell’UEM. Il processo di integrazione
3.5 Critica degli economisti
economica fece inserire i mercati finanziari sempre di più nell’UEM. Soprat-
Come l’UEM e i criteri di convergenza, anche il Patto di Stabilità fu messo
tutto perchè dipendeva del performance economico di un paese se potesse
in discussione dagli economisti. Soprattutto l’effetto spillover venne criti-
fare parte della terza fase dell’UEM o no, il quale si dedusse dalla sua presta-
cato. 28 La maggior parte degli economisti non pensò che l’effetto spillover
zione in borsa. Quindi, come dice The Economist, ‘l’opinione dei mercati non
venisse amplificato dall’UEM. In più si mise in discussione se il Patto di
si può ignorare’. 23
Stabilità fosse stato il modo migliore di frenare questi effetti. 29 Agli Stati
Il Patto di Stabilità doveva riassicurare che la situazione budgettaria Eu-
membri questa critica non importò. Ciò significa che il Patto è un accordo
ropea sarebbe rimasta sana. I mercati finanziari ritennero che il Patto fosse
politico più che un patto economico. Qui sotto riassumiamo la critica degli
il modo migliore per riassicurare il volere da parte dei governi di una stabi-
economisti 30 sul Patto di Stabilità e ci basiamo sullo schema di Boodts. 31
lità budgettaria. 24 All’introduzione dei suoi piani, il Ministro delle Finanze
tedesco Theo Waigel (l’iniziatore del Patto) previse già che il Patto avrebbe
equilibrio tra la necessità dell’indipendenza della BCE (diminuendo gli ef-
riassicurato i mercati e che avrebbe contribuito all’affidabilità ed alla credi-
fetti spillover negativi) e la possibilità di scosse asimmetriche frequenti in
Il primo punto di critica riguarda il disegno del Patto. Il Patto cerca un
bilità dell’UEM. 25 Che i mercati volevano un patto, si poté vedere durante le
trattative, perché i mercati impegnarono gli Stati membri ad arrivare ad un
compromesso sul Patto di Stabilità. Vedi il commento di Heipertz e Verdun:
‘(…) financial markets were influential in forcing the negotiators to
agree on highly contentious issues. The fact that the Deutschmark rocketed against all other currencies involved whenever a deadlock seemed
to jeopardize the course towards stage III, imposed a substantial cost of
failure on all negotiating partners.’ 26
La pressione dei mercati finanziari sui negoziatori del Patto di Stabilità, li
costrinse ad arrivare ad un’intesa il più presto possibile. I negoziatori furono disposti a scendere ai compromessi dovuti a questa condizione d’urgenza, non volendo rischiare una reazione negativa del mercato finanziario.
Al Consiglio Europeo a Dublino (Allegato VI: tavola cronologica) si sentì la
23‘EMU: what the markets tell you’, The Economist 338 (7951) 39; Heipertz, ‘The dog’,
Paper, 13.
24Lionel Barber, ‘Stability and Growth Pact: help or hindrance?’, Europe, 1 luglio 2002, 4.
25Peter Norman, ‘Waigel spells out plan for EMU stability’, Financial Times, 8 novembre
1995.
26 Heipertz. ‘The Dog’, Paper, 19.
30
27Heipertz. ‘The Dog’, Paper, 19; John Palmer e Michael White, ‘Europe sets terms for single
currency’, The Guardian, 22 dicembre 1996; ‘Major trails in Euro’s wake: currency strategy
gets thumbs up’, The Guardian, 14 dicembre 1996;
28W. Buiter, G. Corsetti e N. Roubini, ‘Excessive deficits: sense and nonsense in the Treaty
of Maastricht’, Economic Policy 16 (1993) 57-101; P. De Grauwe, The economics of monetary
integration (2e edizione; Oxford: Oxford University Press, 1992); R. Glick e M. Hutchison,
‘Fiscal constraints and incentives with monetary coordination’, in: C. Wihlborg, M. Frattianni e T. D. Willett ed., Financial regulation and monetary arrangements after 1992 (Amsterdam: North Holland, 1991); R. Glick e M. Hutchison, ‘Fiscal policy in monetary union:
implications for Europe’, Open Economies Review 4 (1993) 39-65; D. Gros e N. Thygesen,
‘The relationship between Economic and Monetary Integration’, in: Idem, European Monetary Integration (rivista edizione; New York: St Martin’s Press, 1998).
29Ludger Schuknecht, ‘EU Fiscal rules: issues and lessons from political economy, Working
Paper Series 421 (2004) 3-36: 7.
30Critiche sul Patto di Stabilità: B. Coeuré e J. Pisani-Ferry, ‘A Sustainability Pact for the
Eurozone’, http://www.pisani-ferry.net/base/re-03-keynes-sustainability.pdf, 2003, ultimo
cambiamento 10 febbraio 2003, visitato 5 agosto 2005; W. Moesen e M. Nava, A Note
on a ‘Smart’ Version of the Stability and Growth Pact? (Leuven: Mimeo/KULeuven, 2003);
M. Buti, S. Eijffinger, D. Franco, ‘Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design
or Internal Adjustment?’, Economic papers 180 (2003); B. Eichengreen e C. Wyplosz, The
Stability Pact: More than a Minor Nuisance? (Cambridge: Blackwell Publishers, 1998); B.
Eichengreen, ‘What to Do with the Stability Pact?’, in: ‘Should the European Stability and
Growth Pact Be Changed?’, ‘Intereconomics’, http://www.hwwa.de/Publikationen/Intereconomics/2003/ie_docs2003/ie0301-forum.pdf, ultimo cambiamento gennaio 2003,
visitato 5 agosto 2005, 7-10; I.J.M. Arnold, ‘Het vergeten Stabiliteitspact’, Economische
en Sociale Berichten (ESB) 1997; P. de Grauwe, ‘The Stability and Growth Pact in need of
reform’, CEPS (2003) http://www.econ.kuleuven.ac.be/ew/academic/intecon/Degrauwe/
PDGpapers/Stability%20and%20Growth%20Pact%20CEPS%202003.pdf, ultimo cambiamento non conosciuto, visitato 5 agosto 2005, 1-9; P. de Grauwe, Economics of Monetary
Union (5de edizione; Bath: Oxford University Press, 2003).
31Emmanuel Boodts, ‘Kritische analyse van het Stabiliteitspact. Vermindert het Pact de
begrotingsstabilisatie?’, Eindverhandeling Economische en Toegepaste Economische Wetenschappen KU Leuven (2004) 1-97: 28-33.
economia. 32 Ma secondo molti economisti il Patto non è più in equilibrio
Il sesto punto di critica riguarda il limite del 3 procento. Manca una spiega-
e prottegge troppo la BCE dimenticando così l’importanza di flessibilità alle
zione economica del limite del 3 procento, ed anche per quella del 60 per-
scosse asimmetriche. Il secondo punto di critica è che l’argomentazione di
cento. I politici probabilmente le hanno assunte perché rispondevano alla
avere delle regole budgettarie è spesso debole. 33 Secondo quest’argomenta-
situazione media nel 1991 nell’UE. Però rimane una scelta arbitraria e proba-
zione i governi non sono in grado di ridurre i loro deficit di bilancio senza
bilmente non la migliore. Alcuni economisti temono che questa norma sia
la pressione di regole Europee che li costringono a fare delle politiche di ri-
troppo restrittiva per far lavorare gli stabilizzatore automatici. Il Patto co-
sparmio necessarie (l’effetto tying one’s hand, oppure ‘vincolo esterno’). Ma
stringe i paesi con i debiti più alti ad una politica budgettaria restrittiva du-
gli economisti pensano che gli stessi governi abbiano delle istituzioni po-
rante periodi di recessione, rischiando così l’aggravimento della stessa. 39
litiche forti che possano prevenire che gli stati fanno degli sbagli budget-
Il settimo punto di critica riguarda l’approccio ‘one size fits all’ del Patto.
tari. Perciò The Financial Times chiama il Patto ‘a vote of non confidence of
Non si può spiegare razionalmente che tutti i paesi debbano rispondere alla
the European authorities in the strenght of the democratic institutions in
stessa norma del 3 percento. Il Patto dovrebbe fare attenzione alle diverse
the member countries.’ 34 Il
��
Patto sembra pure in contrasto con la regola di
economie degli Stati membri. Da un paese all’altro cambio il livello del defi-
sussidiarietà: l’UE fa solo delle regole Europee quando manca una soluzione
cit, del debito, degli investimenti, eccetera. L’ottavo punto di critica è che il
nazionale.
Patto punta troppo a cifre. Non fa una distinzione tra le ragioni diverse per i
Il terzo punto di critica è che il Patto è superfluo perché i mercati fi-
debiti e i deficit degli Stati membri. Un deficit a causa degli investimenti in
nanziari impongono già una disciplina di bilancio. 35 In quarto luogo gli
beni di capitale non è così grave come un deficit a causa di una burocrazia
economisti trovano il Patto troppo puntato al deficit rischiando così che il
troppo grande. 40
problema del debito pubblico (il limite del 60 percento) passa in secondo
piano. Ci si riferisce solo al limite del 3 percento. 36 Eichengreen e Wyplosz
3.6 Conclusione
lo chiamano ‘terapia sintomatica’: non si combatte la malattia, solo i suoi
Qui sopra abbiamo analizzato quali sono stati gli argomenti degli Stati
effetti. 37 Il quinto punto è che gli economisti temano che il Patto non sia in
membri per il Patto di Stabilità, formando il contesto nel quale nacque. Ci
grado di costringere i governi, durante una alta congiuntura, alla creazione
fu una convergenza macroeconomica visto che tutti gli Stati membri furono
di un equilibrio (oppure surplus) del bilancio. Il Patto non costringe i paesi
d’accordo della necessità economica del Patto. In primo luogo tutti gli sta-
a fare una politica restrittiva durante l’alta congiuntura, è solamente vieta-
ti ebbero una consapevolezza di stabilità che era cresciuta durante gli anni
to di superare il limite del 3 percento. Perciò è plausibile che i politici non
’80. In secondo luogo si temette che la politica di bilancio sbagliata di alcuni
facciano le riforme strutturali e non facciano diminuire il debito pubblico
Paesi membri (i paesi Club Med) potesse influenzare negativamente le altre
durante l’alta congiuntura, ma che scelgano invece di fare delle riduzioni
economie Europee. In terzo luogo il mondo finanziario sostenne il Patto. In-
delle tasse e degli aumenti dei sussidi. 38
fine abbiamo visto che il Patto fu discutibile secondo gli economisti.
32��
M.B. Canzoneri e B.T. Diba, ‘The Stability Pact and Growth Pact Revisited: A Delicate
Balance or an Albatross?’, in: Brunila,
��
A., M. Buti e D. Franco ed., The Stability and Growth
Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills ecc.: Palgrave, 2001) 53-76.
33 Coeuré, ‘A Sustainability Pact’.
34 ‘Europe’s instability pact’, Financial Times, 22 luglio 2002.
35J. de Haan e R. Inklaar, ‘Het Stabiliteits-en Groeipact: noodzaak, ervaringen en verbeteringen’, Tijdschrift voor Politieke Economie (1999) 68-86.
36Buti, ‘Revisiting the Stability and Growth Pact’; C. Hefeker, ‘Credible at last? Reforming
the Stability Pact’, in: ‘Should the European Stability and Growth Pact be changed?’, ‘Intereconomics’, http://www.hwwa.de/Publikationen/Intereconomics/2003/ie_docs 2003/
ie0301-forum.pdf, ultimo cambiamento gennaio 2003, visitato 5 agosto 2005, 15-18.
37Eichengreen, The Stability Pact: More than a Minor Nuisance?.
38 Coeuré, ‘A Sustainability Pact’.
Quando colleghiamo il capitolo alla teoria di Moravcsik, vediamo la pri-
ma fase: la convergenza macroeconomica. Quello che colpisce è la coincidenza tra gli argomenti di Moravcsik per l’UEM e gli argomenti che abbiamo
39S.W.C. Eijffinger, ‘How Can the Stability and the Growth Pact Be Improved to Achieve
Both More Discipline and Higher Flexibility?’, in ‘Should the European Stability and
Growth Pact Be Changed?’, ‘Intereconomics’, http://www.hwwa.de/Publikationen/Intereconomics/2003/ie_docs2003/ie0301-forum.pdf, ultimo cambiamento gennaio 2003,
visitato 5 agosto 2005, 10-15; De Grauwe, ‘The Stability and Growth Pact in need of reform’; Hefeker, ‘Credible at last? Reforming the Stability Pact’; De Grauwe, ‘The Stability
and Growth Pact in need of reform’.
40 Coeuré, ‘A Sustainability Pact’.
31
trovato noi per il Patto di Stabilità. Come l’UEM anche il Patto era discutibile
secondo gli economisti il che non importava ai politici che si bassarono sui
loro interessi nazionali. In più vediamo che una convergenza tra gli interessi
economici (la paura dell’effetto spillover e il sostegno della politica di sound
money) portò allo sostegno generale del Patto di Stabilità. Sia l’UEM che il
Patto vennero sostenuti dal mondo finanziario.
32
Capitolo 4
Le trattative
4.1
Panoramica delle trattative
Le trattative sul Patto di Stabilità si svolsero secondo uno schema fisso, grazie alle riunioni prestabilite dell’UE che ne davano una certa stabilità. Alcune istituzioni e paesi presero parte alle trattative. In primo luogo gli Stati membri, uniti nel Consiglio Europeo, dei quali la Francia e la Germania
In questo capitolo discuteremo le trattative che precedettero il Patto di
svolsero un ruolo importante e poi la Commissione, che fece molte propo-
Stabilità. Grazie alla convergenza macroeconomica tra gli Stati membri
ste usando così il proprio diritto di iniziativa (vedi paragrafo 2.4.1). La Dire-
veniva decisa nel 1995 l’elaborazione delle regole di bilancio formando di
zione Generale degli Affari economici e finanziari scrisse tutti i documenti
fatto il Patto. Però il consenso sulle ragioni del Patto non portava ad un
preparatori. 1 In più giocò un ruolo anche l’Ecofin, con la preparazione dei
consenso sulla sua elaborazione, a causa dei diversi interessi dei Paesi
documenti della Commissione a fin che il Consiglio Europeo li potesse ap-
membri, soprattutto relativamente alla politica economica, impedendo
provare. La Commissione prese anche parte alle riunioni del Comitato Mo-
così un rapido sviluppo delle trattative. In questo capitolo descriviamo lo
netario (CM), il quale era composto da un deputato di tutti i Ministeri delle
svolgimento delle trattative tra il 1995 ed il 1997 ed il coinvolgimento in
Finanze, un deputato di ogni Banca Centrale, e due deputati della Commis-
esse delle istituzioni e dei paesi europei, spiegando soprattutto i ruoli che
sione. Il comitato sarebbe stato importante nelle trattative avendo un ruo-
hanno giocato la Germania, la Francia, l’Italia e la Commissione usando i
lo decisivo nel trovare dei compromessi politici. Il CM informava l’Ecofin
capitoli 2 e 3. Alla fine del capitolo facciamo un riassunto delle trattative,
regolarmente sulle trattative e cercava di trovare compromessi tra tutti gli
quali furono le posizioni dei protagonisti e quale protagonista ebbe più
interessati. Infine anche la Banca Centrale tedesca aveva un ruolo importan-
successo. Nell’allegato quinto si potrá consultare la tavola cronologica delle
te, grazie alla sua influenza sull’elettorato tedesco e grazie al marco tedesco,
trattattive, visto che il capitolo è scritto in modo tematico.
l’ultimo essendo l’anchor currency dello SME e perciò molto importante per
l’economia Europea. Senza la Germania, l’UEM non sarebbe stata possibile.
La Bundesbank aveva un ‘veto informale’ sul Patto di Stabilità. Mancava ancora il Parlamento Europeo, ma la sua influenza sulle trattative era ridotta e
insignificante. 2
Durante le trattative si sviluppava un modello che si ripeteva ogni mez-
zo anno: il CM, sostenuto dalla Commissione, faceva una proposta concettuale ad una riunione informale dell’Ecofin. 3 L’informalità di quest’ultima
creava un’atmosfera familiare nella quale tutti i paesi potevano parlare liberamente. Col senno di poi queste riunioni sarebbero risultate indispensabili
a trovare un compromesso. Alla riunione informale dell’Ecofin si discuteva
la proposta facendo dei commenti al CM. Poi il CM cambiava la propria proLa Commissione pubblicava le seguenti documenti sul Patto di Stabilità: European Commission, Towards a Stability Pact, II/11/96-EN, 10 gennaio 1996, 1-27; European Commission, A Stability Pact to Ensure Budgetary Discipline in EMU, II/163/96-EN, 14 marzo
1996, 1-17; European Commission, The Strenghtening of Budgetary Discipline Mechanisms
to Implement a Stability Pact, II/298/96-EN, 21 maggio 1996, 1-15; European Commission,
Ensuring Budgetary Discipline in Stage Three of EMU, II/409/96-EN, 19 luglio 1996, 1-27.
��
Heipertz, ‘The dog that would never bite?’, ��
765-780;��
Stark, ��
‘Genesis of a Pact’, 92;
��
Chris��
tian von Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission (Berlin: Duncker & Humblot, 2003); Heipertz,
��
‘The Dog’, Paper, 16-18; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’,
109.
Vedi allegato V.
33
posta, consegnandola al Consiglio Europeo, che si svolgeva sempre alla fine
paese leader la Germania e quindi abbordava il Patto in un modo diverso. In
di ogni presidenza. Inoltre ci furono gli incontri bilaterali tra la Germania
più, come abbiamo visto nel capitolo 2, l’Italia era una media potenza che
e la Francia che aiutarono molto l’avanzamento delle trattative. I due paesi
cercava sempre di ingrandire il proprio ruolo all’interno dell’UE. Anche se
rappresentavano i due poli opposti nel dibattito sul Patto (vedi capitolo 3)
l’Italia non era una minaccia per l’asse Berlino-Parigi, il paese aveva dirito
ed i loro incontri bilaterali sarebbero risultati importanti per arrivare ad un
a dire la sua. Accanto all’Italia, la Germania e la Francia, trattiamo anche la
accordo. Il Consiglio Europeo prendeva sempre la decisione finale sul Patto,
visione della Commissione sul Patto. Bruxelles rappresenta il pensiero Eu-
il che significa che queste decisioni si prendevano sempre al livello politico
ropeo nel dibattito sul Patto. 7 Abbiamo deciso di non elaborare di più la
più alto mentre i dettagli erano elaborati al livello più basso dagli esperti:
visione della Bundesbank e del CM sul Patto, anche se tutti e due ebbero una
questo modello era tipico di tutte le trattative sull’UEM. 4
grande influenza. 8
Siccome più paesi presero parte alle trattative sul Patto, ci concentriamo
soprattutto sul ruolo dell’Italia, la Germania, la Francia e della Commisiso-
4.2La genesi del Patto
ne. La Francia e la Germania perché rappresentanti dei due poli opposti nel
Dal momento in cui la seconda fase dell’UEM cominciò, in Germania ci si
dibattito e in quanto i due paesi forti dell’UE. La Francia rappresentava i pae-
rese conto delle conseguenze che l’UEM avrebbe potuto avere per la propria
si monetaristi con una moneta debole e la Germania rappresentava i paesi
economia. La Germania fu quindi il primo paese a voler rafforzare la sorve-
economistici con una moneta forte. Poi l’Italia in quanto è un Paese membro
glianza dei bilanci pubblici all’interno della futura UEM. La prima volta che
meno potente, che fa parte di un gruppo speciale all’interno dell’UE: i paesi
si ventilò l’idea per un patto di Stabilità (che allora non si chiamava ancora
mediterranei. 5
l’Italia stessa era una delle ragioni principali per la quale la
così) era durante una conferenza di una delle banche di investimenti più im-
Germania richiese il Patto di Stabilità: la paura che l’Italia (e anche gli altri
portanti degli Stati Uniti, la Goldman Sachs, nel maggio 1995. Il fatto che i
paesi mediterranei) avessero messo in pericolo l’UEM con le loro economie
tedeschi sceglievano proprio questa conferenza per esprimere le loro idee,
instabili, una paura che allora venne descritta bene da The Economist:
significava che le prendevano sul serio. Gli altri Stati membri non reagirono
direttamente ed anche la stampa non fece attenzione ai piani tedeschi. Solo
‘Italy may well make it to EMU’s doors on time. The prospect horrifies
la Bundesbank reagì positivamente sostenendo subito i piani del Ministero
the Germans: with every centimetre that Italy comes closer to meeting
delle Finanze tedesco. 9
Maastricht’s measures, they see their carborundum currency turning to
gnocchi.’ 6
In primo luogo la Germania aveva la possibilità di avanzare delle richieste
La richiesta tedesca di un patto di Stabilità era basata su sei argomenti.
all’UEM essendo il paese che rinunciava di più per arrivare all’UEM (vedi
Anche i francesi, essendo gli altri protagonista europei, temevano la par-
la teoria di Moravcsik; paragrafo 1.2). E una delle più importanti richieste
tecipazione italiana all’UEM. E perciò si accordarono con il Piano Waigel
fatte dai tedeschi era il Patto di Stabilità. Poi il governo tedesco temeva il
che assicurasse che l’Italia (e gli altri paesi mediterranei) avrebbe continua-
suo elettorato e l’atteggiamento ostile nei confronti dell’Euro. Si aveva pau-
to una politica di bilancio sana anche dopo essere stata ammessa all’UEM.
Quindi sarebbe interessante affrontare la visione Italiana sul Patto essendo
essa una delle ragioni della sua esistenza. L’Italia, come rappresentante dei
paesi mediterranei, aveva e ha una situazione economica assai diversa del
Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 107-109; Heipertz, ‘The dog’, paper, 18; Loukas
Tsoukalis, What kind of Europe (Oxford: Oxford University Press, 2003) 155.
Cameron, ‘Creating Supranational Authority’, 202.Charles Wyplosz, ‘The Stability Pact’,
Handelsblatt, 11 marzo 2005; ‘Euro ‘99’, The Economist 341 (7986) 16.
‘Italy struggles for stability’, The Economist 342 (8005) 55-57, in particolare 56.
34
��
‘Guess who’s coming to EMU?’, The Economist 341 (7986) 47-48, in particolare 48; ‘A
healthy regime’, The Economist 345 (8042) 21-23, in particolare 21; Paolo Janni, ‘The European Monetary Union and the Single Currency -A gateway for the political modernization of Italy’, in: Paolo Janni, ed., Italy in the European Monetary Union – the 1998 Edmund
D. Pellegrino Lectures on Contemporary Italian politics (Washington D.C.: The Council for
Research in Values and Philosophy, 1999) 49-74: 53. ‘Euro ‘99’, 16.
��
Il ruolo della Bundesbank ha descritto Heipertz: Heipertz, ‘The dog’, Paper; Il ruolo del CM
ha descritto Verdun: Amy Verdun, ‘Governing by Committee: The Case of the Monetary
Committee’, i��
n: Thomas Christiansen e Emil Kirchner ed., Committee Governance in the
European Union (��
Manchester: Manchester University Press, 2000) 132-144.
Stark, ‘Genesis of a Pact’, 84; Andy Serwer, ‘Why Goldman-Sachs matters’, Fortune 138
(1), 218-219.
ra che l’Euro non sarebbe stato così stabile come il loro marco mancando
non aiutava affatto a tranquilizzare la Germania. 12 Il sesto argomento, che
una garanzia di stabilità nel Trattato di Maastricht. I tedeschi amavano la
convinceva la Germania a proporre un patto di Stabilità, era il fatto che il go-
loro moneta e in realtà non volevano cambiarla con l’Euro. In confronto, nel
verno tedesco si sentiva costretto da un sentenza della Corte Costituzionale
1995, il 65 percento dei francesi ebbe un’atteggiamento positivo nei confron-
Federale tedesca ad assicurare che l’unione monetaria diventasse un’unione
ti dell’Euro; gli Italiani erano addiritura pìu entusiasti ancora: quasi l’ottanta
di stabilità. 13 Perciò la Germania riteneva necessario adottare dei provve-
percento degli italiani sostenne l’Euro nel 1995. Dei tedeschi, invece, solo il
dimenti per assicurare la stabilità dell’UEM e dell’Euro. Se non, la Germania
37 percento approvò l’avvento
dell’Euro. 10
In Germania si ricordava bene
non avrebbe accettato di partecipare all’Euro.
l’iperinflazione, sulla quale aveva trionfata il marco tedesco diventando così
il simbolo della ricostruzione dopo la Seconda Guerra Mondiale e portando
4.3La base del Patto
ad una nuova fierezza tedesca. La Bundesbank seppe usare questa paura e
Il 18 settembre 1995, durante una riunione dell’Ecofin a Bruxelles, si parlò
mise sotto pressione il governo tedesco a rassicurare la stabilità della nuova
per la prima volta del Patto di Stabilità proposto dai tedeschi. La maggior
moneta. In quel periodo anche il partito di opposizione, la SPD, aumentò la
parte degli Stati membri non era molto entusiasta, ma capiva molto bene
pressione sul governo facendo tema delle elezioni la nuova moneta. Perciò il
che non era possibile negare la proposta della Germania, la cui collabora-
Ministro delle Finanze tedesco Waigel propose il Patto di Stabilità cercando
zione era indispensabile per l’UEM. In più gli Stati membri erano d’accordo
di rassicurare l’elettorato tedesco. 11
che il Patto serviva ai loro interessi nazionali: c’era una convergenza delle
Al terzo luogo il governo tedesco chiedeva delle regole budgettarie es-
idee politico-economiche (vedi capitolo 3). Durante la riunione dell’Ecofin a
sendo in linea con la sua visione economistica. Secondo il pensiero econo-
Valencia, due settimane dopo, i Ministri delle finanze decisero di dare il loro
mistico una convergenza delle economie doveva precedere un’unione mone-
sostegno ai piani tedeschi e chiesero al Ministro delle Finanze tedesco di ela-
taria e le regole budgettarie avrebbero garantita questa convergenza. Come
borare un piano, il che sarebbe stato sottomesso all’approvazione durante il
quarto argomento la Germania voleva rassicurare l’indipendenza della BCE.
Consiglio Europeo di Madrid nel dicembre di quell’anno. 14
La politica monetaria della BCE non doveva essere minata da una politica di
bilancio sbagliata da parte di qualsiasi Stato membro (l’effetto spillover). In
suoi piani per un patto di Stabilità. Ciò risultò in una pubblicazione che ser-
più la Germania temeva che gli Stati membri ricadessero nelle vecchie abitu-
vì come base per tutte le trattative dal 1995 al 1997, e che si chiamava ‘il Piano
dini budgettarie all’inizio della terza fase dell’UEM. Dopo la seconda fase sa-
Waigel’. 15 La base del piano erano i criteri di convergenza di Maastricht (3
rebbe scaduto l’obbligo dei criteri di convergenza di Maastricht, il che faceva
e 60 percento) riducendo così la possibilità di rischi budgettari in futuro. In
pensare che, dopo questa fase, gli Stati membri non potevano più risponde-
più Waigel voleva che, a medio termine, gli Stati membri s’impegnassero
re ai criteri. Inoltre la Germania diffidava dei paesi Club Med, come l’Italia,
a rispettare l’obiettivo dell’1 percento del Pil per il deficit di bilancio al fine
e la prospettiva che questi paesi avrebbero potuto partecipare alla terza fase
che i paesi non dovessero mai oltrepassare il 3 percento. Il Piano Waigel era
10’Results of “Continuous Tracking” surveys of the European Union (April to June 1995)’,
Europinion 5, luglio 1995, http://Europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/Europinion_
cts/eo5/eo5_en.htm, ultimo cambiamento 5 luglio 1995, visitato 5 agosto 2005.
11��
Moravcsik, The choice for Europe, 401-402; Tsoukalis, What kind of Europe, 147; James
Blitz, ‘Preparing for Europe’, Financial Times, 10 dicembre 1997; Paolo
��
Janni, ‘��
The European Monetary Union and the Single Currency’, 71; ��
Heipertz, ‘The Stability and Growth Pact
– Not the best but better than nothing’, 13; Costello,��
‘The SGP: how did we get there?’,�
107; ‘A question of motive’, Economist 336 (7934) 16-18, in particolare 16; Wyplosz,
‘EMU: Why and how it might happen’, 8; ‘The case for cooperating’, 57; Dyson, The road
to Maastricht, 532-533; Buti, ‘Maastricht’s Fiscal Rules at Ten’, 824-825; Stark��
, ‘Genesis
of a pact’, 83; Heipertz, ‘The dog’, paper, 8; Duisenberg wil tekort van een procent’, NRC
Handelsblad, 8 novembre 1995.
12Hugo J. Hahn, ‘The Stability Pact for European Monetary Union: Compliance with Deficit
Limit as a Constant Legal Duty’, Common Market Law Review 35 (1998) 77-100, in particolare 78-79; Heipertz, ‘The Stability and Growth Pact – Not the best but better than
nothing’, 13; Maes, ‘On the origins’, 35; Buti, ‘ Maastricht’s Fiscal rules at Ten’, 824-825;
Heipertz, ‘The dog that would never bite?’, 768.
13 Heipertz, ‘The dog’, paper, 31; Stark, ‘Genesis of a pact’, 85.
14European Council, Madrid European Council (15 and 16 dicembre 1995): presidency conclusions, DOC/95/9, 16 dicembre 1995;��
Stark, ‘Genesis of a pact’, 86; Barry Moore, ‘Finance
ministers put EU back on course for EMU’, AFX News, 2 ottobre 1995; S.P.
��
van der Vaart,
‘Duitsers zetten zin door bij nieuwe EMU-blauwedizione, Het Financiële Dagblad, 3 ottobre 1995; S.P. van der Vaart, ‘Aanvullende budgeteisen voor EMU-leden’, Het Financiële
Dagblad, 3 ottobre 1995
15Theo Waigel, ‘The stability pact for Europe proposed by German finance minister Theo
Waigel’, Europe Documents 1962 (1995) 1-3.
Allora Waigel, avendo il mandato dell’Ecofin, cominciò ad elaborare i
35
un esempio di un rule-based approach con dei criteri rigidi (il limite del 3 e 60
di fatto delle nuove imposte per i paesi europei, non era quindi molto ben-
percento) ai quali i Paesi membri avrebbero dovuto rispondere. 16
venuto e perciò l’Italia (come la Francia), quando si pronunciò per la prima
Ai piani tedeschi i francesi reagirono con riservatezza per due motivi.
volta sui piani waigeliani, non era molto entusiasta. L’Italia fece subito delle
In primo erano monetaristi e credevano che la stabilità monetaria (la BCE)
tentative per attenuare i piani tedeschi, cercando per esempio l’aiuto degli
portasse automaticamente alla stabilità economica, rendendo superfluo un
altri paesi mediterranei, soprattutto della Spagna. Gli italiani speravano di
patto di Stabilità. Poi il paese, in quel periodo, ebbe grande difficoltà a ri-
formarsi così un blocco contro l’asse Parigi-Berlino, perchè allora la Fran-
spondere ai criteri di Maastricht. (Vedi la tabella 1, allegato II). Le politiche
cia sosteneva ancora i piani tedeschi. Però, l’allora primo Ministro spagnolo
di risparmio, basate su di essi, portavano ad una disoccupazione elevata,
Aznar, non era propenso ad allearsi con gli italiani. L’economia spagnola, in
riducendo così il sostegno del popolo per l’UEM e causando molti scioperi
quel periodo, era più forte di quella italiana. E così gli spagnoli davano una
durante le trattative sul Patto di Stabilità. Gli scioperi mettevano il governo
doccia fredda alle speranze italiane non volendosi opporre ai piani tedeschi,
sotto alta pressione. 17 La Francia non voleva che un nuovo patto imponesse
visto che la Spagna sarebbe stata in linea con i parametri di Maastricht alla
delle regole extra che avrebbero reso ancora più difficile una partecipazione
fine dell’97.
all’UEM. In quel periodo di bassa congiuntura fu importante la possibilità
di un ricorso agli strumenti di politica di bilancio. I tedeschi, invece, vole-
pronunciò apertamente sui piani tedeschi. Il Financial Times lo chiamava un
vano ridurre la stessa possibilità, rendendosi impopolari tra gli altri Stati
‘wait-and-see approach’ che rifletteva l’incertezza degli italiani di essere tra il
membri. Ma, come dice Moravcsik, la IN Francia allora si era costretta a fare
primo gruppo che avrebbe fatto parte dell’Euro. 19 Gli italiani, che volevano
delle concessioni, soprattutto alla Germania, per poter realizzare la molto
fare parte dell’UEM subito dal 1999 (come abbiamo visto nel capitolo 2), non
desiderata UEM, il che significava approvare un patto di Stabilità. Non vo-
volevano far arrabbiare troppo i tedeschi, sentendosi dipendenti del loro so-
lendo mettere l’UEM in pericolo, non si poteva fare altro che acconsentire
stegno per poter farne parte: quindi non si protestava tanto contro i piani di
ai piani waigeliani. Però i politici francesi si rendevano anche conto che il
Waigel. In più si pensava che il Patto avrebbe potuto essere nel proprio inte-
Patto gli avrebbe potuto portare degli effetti positivi, fornendo alibi per fare
resse rendendo più accettabile alla grande finanza tedesca un’unione mone-
delle riforme economiche necessarie (però odiate) nel paese al fine di conse-
taria ‘larga’, comprendente i Paesi mediterranei. In altre parole: quanto più
guire una moneta forte. Il patto causava l’effetto tying one’s hand, o vincolo
rigido il patto, tanto più plausibile l’entrata dell’Italia nell’UEM. 20
esterno. 18
L’Italia non reagì subito ai piani tedeschi: gli italiani in quegli anni eb-
no, (‘l’effetto tying one’s hands’) e questa visione avrebbe alla fine convinto
bero altre cose per la testa, per esempio l’economia in povera condizione e la
gli italiani a sostenere il Piano Waigel. Come abbiamo visto nel capitolo 2,
paura che l’Italia non sarebbe stata in grado di ‘qualificarsi’ in tempo per la
spesso gli italiani sostenevano delle regolazioni europee per poter fare delle
terza fase dell’UEM (vedi anche il capitolo 2). Il Patto di Stabilità, formando
riforme non volute ma necessarie al paese. In più per poter rispondere ai
16‘Protocol no. 5 on the excessive deficit procedure’, Official Journal C191 (29/07/1992)
84-90. Waigel, ‘The stability pact for Europe’, 2.
17‘Gevaarlijke blokkades’, NRC Handelsblad, 27 novembre 1996; ’De conjunctuur in Frankrijk niet, het kan altijd nog slechter worden’, Het Financiële Dagblad, 27 novembre 1996;
‘Franse stakers leggen schuld bij EMU-criteria’, Het Financiële Dagblad, 18 ottobre 1996;
‘Staking trekt diepe voren in economie’, Het Financieele Dagblad, 20 dicembre 1995.
18Buti, ‘Revisiting the Stability and Growth Pact’, 2. Daniel
��
Gros, ‘The political economy of
EMU: France, Germany and the UK. ��
Introduction’, in: Daniel Gros, Jean Pisany-Ferry, Carsten Hefeker e A.J. Hughes Hallett, The political economy of EMU: France Germany and the
UK (Brussels: Centre for European Policy Studies, 1997) 1-4: 3; Stark, ‘Genesis of a pact’,
84-85 e 88; S. Gill, ‘European governance and new constitutionalism: Economic and monetary union and alternatives’, New political economy 3 (1) 5-27, in particolare 14; ��
Costello,
‘The SGP: how did we get there?’, 107; Cameron, ‘Creating supranational authority’, 205206.
36
Dopo ‘la doccia fredda’ spagnola, in Italia per qualche mese non ci si
Come la Francia, anche l’Italia vedeva il Patto come vincolo ester-
criteri di convergenza di Maastricht, si era già verificata una trasformazio19‘From bank chief to political pragmatist’; ‘C’è un complotto contro l’Italia’, La Stampa, 8
aprile 1997; Carlo Bastasin, ‘Pieno sostegno del Governo tedesco al risanamento in Italia’,
Il Sole 24 Ore, 5 luglio 1996.
202-11-1995 Il Sole 24 ore. Stark, ‘Genesis of a pact’, 85. James I Walsh, European monetary
integration and domestic politics: Britain, France and Italy (Londra: Lynne Rienner Publishers,
2000) 136; Fabio Squillante, Il caso tra Roma e l’Europa, La Stampa, 21 settembre 1996;
Bernard Connolly, ‘Europe’s Italy problem’, The international Economy 19 (2) 48-51 e 71-72,
in particolare 50. Paola
��
Janni, ‘The European Monetary Union and the Single Currency -A
gateway for the political modernization of Italy’, in: Paolo Janni, ed., Italy in the European
Monetary Union – the 1998 Edmund D. Pellegrino Lectures on Contemporary Italian politics
(Washington D.C.: The Council for Research in Values and Philosophy, 1999) 49-74, in
particolare 54.
ne economica all’interno dell’Italia grazie alla quale un patto di stabilità era
delle regole uniformi per tutti gli Stati membri, non rendendosi conto delle
più accettabile per gli italiani. Fortunamente in questi anni, l’Italia venne
grandi differenze tra le economie degli stessi. Queste differenze, secondo la
governata dai politici tecnocratici, come per esempio Prodi, Dini, Ciampi,
Commissione, rendevano necessarie una misura di discrezione politica nei
eccetera. 21
confronti della determinazione degli obiettivi budgettari affinché i Paesi
membri potessero rispondere nel modo migliore ad una congiuntura bassa.
4.3.1 Proposta della Commissione
Osservando l’invecchiamento elevato, l’obiettivo dell’1 percento (proposto
All’inizio del 1996 la Commissione reagì al Piano Waigel. Era d’accordo con i
da Waigel), sembrava troppo arbitrario ed anche insufficiente a far lavora-
tedeschi, in quanto dicevano che una politica di bilancio sana era una condi-
re gli stabilizzatori automatici durante i periodi di congiuntura bassa sen-
zione necessaria del successo
dell’UEM. 22
La Commissione pensava anche
za superare il limite del 3 percento. Bruxelles propose quindi che gli Stati
che il piano tedesco avrebbe creato degli effetti positivi per tutta l’UEM. In
membri si impegnassero a rispettare l’obiettivo a medio termine di un saldo
primo luogo il piano garantiva la stabilità dei prezzi e la credibilità della BCE.
di bilancio vicino al pareggio o attivo. In più propose di usare il limite dell’1
In secondo luogo, una politica di bilancio sana portava ad una riduzione del
percento, proposto dai tedeschi, come scopo budgettario per l’intera UE. 24
tasso d’interesse e ad un’aumento della crescita economica, equilibrando
così gli effetti negativi dell’invecchiamento della popolazione europea. In
4.3.2 Moneta debole
quarto luogo poteva portare ad un’eccedenza del bilancio il quale si poteva
La Francia sosteneva la proposta della Commissione di puntare ad un saldo
usare allo scopo dell’intera l’UE. Infine l’istituzione pensava che gli stati con
di bilancio vicino al pareggio o attivo, il che era più in concordanza con la
un bilancio pubblico sano fossero in grado di affrontare una congiuntura
tradizione francese di discrezione politica. In Francia si aveva una situazio-
bassa più facilmente. Solo che il modo in cui la Germania aveva elaborato il
ne meno stabile che nella Germania e quindi era più difficile rispondere alle
Patto, non piaceva a Bruxelles. Il limite del 3 percento era giusto, si pensava,
norme dell’UEM e del futuro Patto di Stabilità, i francesi appartenendo al
essendo in concordanza con gli Indirizzi di Massima per le politiche eco-
gruppo di paesi con una moneta debole. La proposta di Bruxelles era una
nomiche del 1995, e perciò già stata approvata dalla Commissione. Però la
descrizione qualitativa, invece di una descrizione quantitativa (basata su
Commissione riteneva che il limite del 60 percento non dovesse essere men-
cifre). In più la Francia era d’accordo con la Commissione nel non nomina-
zionato nel Patto, in quanto superfluo: un rispetto del tetto del 3 percento
re il limite del 60 percento nel Patto. La richiesta francese di discrezione e
del Pil per il deficit pubblico portava automaticamente ad una riduzione del
norme qualitative si scontrava in più occassioni con la preferenza tedesca
debito pubblico, secondo la Commissione. 23
di regole quantitative e di tecnocrazia. Era il filo conduttore durante le trat-
La Commissione dubitava anche dell’obiettivo a medio termine dell’1
tative. La proposta di Bruxelles di usare il limite dell’1 percento, proposto
percento del Pil, proposto dalla Germania. Siccome la politica monetaria
dai tedeschi, come scopo budgettario per l’intera UE, non veniva appoggiata
era già stata centralizzata all’interno dell’UEM (sotto la BCE), la Commissio-
dalla Francia. Nessun paese la sosteneva, temendo che ‘un target comune’
ne trovava rischioso centralizzare anche la politica di bilancio. Secondo lei
costringesse i paesi forti a pagare i debiti di quelli più deboli, tutto ciò per
i diversi Stati membri dovevano mantenere una certa misura di discrezio-
poter rispondere al target comune. La Francia disse che bastava che tutti i
ne per essere in grado di reagire bene alle scosse asimmetriche (ogni paese
paesi rispettassero l’obiettivo a medio termine di un saldo di bilancio vicino
viene colpito diversamente nel ciclo economico). Il Piano Waigel proponeva
al pareggio o attivo. 25
21Dyson, The road to Maastricht, 532-533. Della Sala, ‘Hollowing out and hardening the
state’, 26-27. Kevin Featherstone��
, ‘The Political Dynamics of the Vincolo Esterno: the
Emergence of EMU and the Challenge to the European Social Model’, Queen’s Papers on
Europeanisation 6 (2001) 1-22, in particolare 5.
22 Commission, Towards a Stability Pact, 4. Waigel, A stability pact for Europe, 2.
23Commission, A stability pact to ensure budgetary discipline in EMU, 4-8; Commission, Towards a Stability Pact, 4; Waigel, A stability pact for Europe, 2.
24Commission, Towards a Stability Pact, 7-8; Michael J. Artis e Marco Buti, ‘Close-to-Balance
or in Surplus’: A Policy-Maker’s Guide to the Implementation of the Stability and Growth
Pact’, Journal of Common Market Studies 38 (4), 563-593; Stark, ‘Genesis of a pact’, 92-93;
Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 107-108; Commission, A Stability Pact to ensure
budgetary discipline in EMU, 5-7.
25Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 116; Stark, ‘Genesis of a pact’, 90; PisanyFerry, ‘France and EMU’, 27; Maes, ‘On the origins’, 36.
37
L’Italia, come la Francia un paese con una moneta debole, era anch’essa con-
4.3.3 Verona
tenta della proposta della Commissione. Per cominciare in Italia esistevano
La discussione sulle norme percentuali del Patto proseguì alla riunione del-
molto dubbi sulla proposta waigeliana di un obiettivo a medio termine dell’1
l’Ecofin a Verona (12 e 13 aprile, 1996). Allora si decise ufficialmente che il
percento del Pil per il deficit di bilancio. Questo nuovo criterio di convergen-
limite del 3 percento era la base del Patto e che nessun paese poteva superar-
za veniva chiamato ‘discriminazzione’ dai politici italiani, perchè svantag-
lo. I Ministri delle Finanze decisero inoltre che il limite del 60 percento non
giava i paesi con una moneta debole. 26 L’Italia si trovava quindi d’accordo
doveva essere nominato nel Patto, bastava la sua denominazione nel Tratta-
con le idee della Commissione di non stabilire delle regole quantitative adat-
to di Maastricht. Come la Commissione i Ministri pensavano che il debito
te per tutti i paesi. 27 Quasi tutti i paesi con una moneta debole supportava-
pubblico si sarebbe ridotto automaticamente sotto il 60 percento se i paesi
no la proposta di Bruxelles, non essendo d’accordo con il Piano Waigel, per-
avessero puntato ad un deficit di bilancio al di sotto del 3 percento. Solo in
ché questo non teneva conto delle differenze economiche dei diversi Stati
Germania se ne dubitava, trovandosi d’accordo forzatamente. Le altre pro-
membri. L’Italia sosteneva anche il desiderio della Commissione di non spe-
poste della Commissione (un target comune) non venivano sostenute dalla
cificare la regola del 60 percento. Tutto sommato gli italiani si accordavano
Francia e dalla Germania e perciò non se ne parlò più. La Francia, l’Italia, la
con la Commissione per un patto più flessibile rispetto a quello che voleva la
Commissione e quasi tutti gli altri Stati membri non approvarono lo scopo a
Germania. All’interno della Commissione i due commissari italiani, Mario
medio termine del’1 percento proposto da Waigel. Quindi a Verona si appro-
Monti ed Emma Bonino, rappresentavano la posizione italiana, dicendo che,
vò la proposta della Commissione (l’obiettivo a medio termine di un saldo
indicare una cifra precisa, non aveva significato economico e riduceva la cre-
di bilancio vicino al pareggio o attivo). La Germania la approvò perché la
dibilità del patto rendendolo ‘artificiale e spurio’ 28. Quindi l’Italia si schierò
proposta della Commissione era ancora più rigida della propria. La Francia
con la Commissione e con la Francia per domandare delle regole qualitative
e l’Italia la approvarono perché dava più spazio alla discrezione essendo di
invece che quantitative, il che coincideva con la sua visione sull’UEM. 29
definizione qualitiva. 31
Sorpredentemente anche la Germania era contenta della proposta della
Commissione. La proposta di mirare ad un saldo di bilancio vicino al pa-
4.4 L’effetto dissuasivo
reggio o attivo a medio termine era ancora meglio di quello che avevano
Dopo la denominazione delle linee essenziali del Patto, i leader Europei si
proposto i tedeschi (medio termine dell’1 percento). Inoltre le pubblicazioni
dedicarono alla formazione del Patto cercando di rassicurare la giusta at-
della Commissione diedero un impulso alla discussione sul Piano Waigel. La
tuazione da parte degli Stati membri. In primo luogo si sarebbe dovuto
Germania concludeva che la Commissione, per sommi capi, era d’accordo
sviluppare un’effetto dissuasivo (la procedura sanzionatoria). 32 In secondo
con la proposta tedesca. Come la Francia, la Germania respingeva l’idea di
luogo era necessario avere una parte preventiva, della quale discuteremo nel
Bruxelles di imporre un target di bilancio per tutta l’UEM. Anche l’idea di
prossimo paragrafo, perchè “prevenire è meglio che curare”. 33 La parte dis-
non nominare il limite del 60 percento, andava contro il volere della Germa-
suasiva del Patto era basata sulla procedura riguardante i disavanzi eccessivi
nia. ��
Secondo la Germania ciò avrebbe portato ad ‘a loss of clarity, a blurring
(PDE: articolo 104), solo che si voleva rafforzarla ed accelerarla. Le trattative
of responsibility and, in the final analysis, a loss of discipline.’ 30
sull’accelerazione e sul rafforzamento della PDE sarebbero diventate le più
26‘Bruxelles boccia Waigel sull’UEM – Olanda: l’Italia può restare fuori’, Il Sole 24 ore, 9
novembre 1995.
27 Dyson, The road to Maastricht, 513.
28‘Contro i Paesi ad alto deficit multe fino allo 0,5 % del Pil’, Il Sole 24 ore, 17 october 1996.
29 Stark, ‘Genesis of a pact’, 90.
30 Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 115; Stark, ‘Genesis of a pact’, 92-93.
31‘Florence European Council - 21 and 22 june 1996 - Presidency Conclusions’, in: European
Commission, The European Councils - Conclusions of the Presidency - 1996 (Luxembourg:
Office for Official Publications of the European Communities, 1997) 11-26.��
‘Finance ministers ponder EMS Mark II’, European Insight, 19 aprile 1996; Stark,’Genesis of a pact’, 93.
Costello, ‘The
��
SGP: how did we get there?’, 115��
S.P. van der Vaart, ‘Waigels stabiliteitspact
sterft zachte dood’, Het Financiële Dagblad, 16 aprile 1996.��
‘EMU: Finance ministers meet
on “ins-out” relations and Stability Pact’, European Report, 13 aprile 1996.
32 ‘Council Regulation (EC) 1467/97’.
33 ‘Council Regulation (EC) 1466/97’.
38
intense dei negoziati, facendo vedere le differenze più profonde del pensiero
automatiche erano contro la volontà della Francia. Arthuis disse che si sa-
sull’economia Europea tra i diversi Stati membri e la Commissione. In que-
rebbe dovuta decidere ancora la forma precisa delle sanzioni. 38
sto paragrafo trattiamo i punti di discussione passo dopo passo.
Anche in Italia, ci si spaventò del piano per le sanzioni automatiche.
Come i francesi, anche gli italiani volevano una certa misura di discrezione
4.4.1 Le sanzioni automatiche
all’interno del patto, desiderando un patto più flessibile. Secondo gli italiani
I tedeschi publicarano per la prima volta le loro idee nei confronti delle san-
le sanzioni dovevano essere dissuasive ma non punitive, in più pensavano
zioni del Patto di Stabilità sul Frankfurter Allgemeine Zeitung del 11 ottobre
che la forza del mercato, facendo pressione sui paesi in violazione, avrebbe
1995. 34 Il giornale discuteva il piano del Institut für Weltwirtschaft a Kiel, che
già fatto cambiare la politica economica sbagliata del paese stesso. La stam-
più tardi sarebbe diventato la base del Piano
Waigel. 35
Gli studiosi di Kiel
pa italiana descrisse lo scontro sulle sanzioni automatiche, come uno scon-
raccomandavano al governo tedesco di sanzionare subito un paese con un
tro tra i due pensieri economici diversi: quello italiano e quello tedesco, più
bilancio intollerabile, e di premiare un comportamento buono mantenendo
rigido: Il giornale La Stampa disse per esempio che l’Italia doveva affrontare
così gli stati alla ‘Stabilitätskurs’ (corso di Stabilità). La multa sarebbe stata
‘una battaglia solitaria contro la smania di rigore dei tedeschi’. 39
subito ripagata allo Stato quando lo stesso avesse risanato il proprio bilan-
4.4.2 Schengen Budgettario
cio.
Il documento di Kiel elaborava anche l’applicazione della procedura san-
Elaborando il suo piano di sanzioni automatiche, Waigel si mise in difficoltà.
zionaria: era la prima volta che si parlava di sanzioni automatiche. Secondo
La sua idea di sanzioni automatiche era in contrasto con il Trattato di Maa-
la Germania un sistema con sanzioni automatiche era la parte più impor-
stricht e portava ad un emendamento dello stesso. L’articolo 104 autorizzava
tante di un patto di Stabilità effettivo e affidabile. Le sanzioni automatiche
il Consiglio a decidere l’adozione delle sanzioni, creando così la discrezione
avrebbero dovuto convincere il popolo tedesco e la Bundesbank della pru-
politica. Le sanzioni automatiche quindi non erano possibili all’interno del-
denza con la quale il governo tedesco stava affrontando la rinuncia al marco
l’UE. Waigel aveva due possibilità: o rinegoziare il Trattato cambiando così
tedesco. 36
gli articoli interessati, oppure escludere il Patto di Stabilità dall’UE, creando
Le sanzioni automatiche erano, secondo il presidente della Bun-
desbank Hans Tietmeyer, di capitale importanza per il successo dell’UEM.
il necessario spazio legale per le sanzioni automatiche. 40
Tietmeyer disse che sanzioni rigidi dovevano convincere l’elettorato tedesco
che l’Euro era forte come il marco. 37
scontrò con la Commissione, la quale pensava che una rinegoziazione avreb-
Il piano delle sanzioni automatiche suscitò un ‘political storm’ in Fran-
be scatenato una reazione a catena portando a più modifiche del Trattato.
cia. Un tale meccanismo, sul quale i politici non avrebbero avuto nessuna
Quest’ultimo non si era realizzato facilmente, ricordiamoci i difficilissimi
influenza, non concordava con la visione francese sull’integrazione Euro-
referendum in Francia e in Danimarca (1992), e perciò la Commissione non
La prima possibilità, una rinegoziazione del Trattato di Maastricht, si
pea. Se un paese non avesse risposto alle regole, sarebbe stato gravato di una
multa senza poter difendersi, cancellando così la discrezione politica, molto
amata dai francesi. Alla riunione bilaterale franco-tedesca (marzo 1996) il
Ministro delle Finanze francese, Arthuis, disse al suo collega Waigel che la
Francia era d’accordo di sanzionare paesi in contravvenzione, ma le sanzioni
34’Währungsunion mit Peitsche und Zuckerbrot’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11 ottobre
1995.
35Harmen Lehment e Joachim Scheide, Der Fahrplan für die Europäische Währungsunion:
noch erheblicher Handlungs- und Klärungsbedarf (Kiel: Institut für Weltwirtschaft, 1995).
36Stark, ‘Genesis of a pact’, 88 e 93; Waigel, ‘A stability pact for Europe’. ’Währungsunion
mit Peitsche und Zuckerbrot’.
37Anatole Kaletsky, ‘Bundesbank stands firm on EMU criteria’, The Times, 3 febbraio 1996.
38David Buchan, ‘Paris-Bonn accord on Emu ‘ins’ and ‘outs’: Consensus reached on how
to deal with exchange rate relationship between those ‘in’ and ‘outside’ Emu’, Financial
Times, 27 marzo 1996. Hahn, ‘The Stability Pact for European Monetary Union’, 85��
; David
��
Buchan, George Graham, Andrew Hill e Gillian Tett, ‘EU finance ministers limber up for
battle of wills: Gillian Tett, David Buchan and Robert Graham predict there will be some
tough talking at this weekend’s ‘informal’ meeting in Verona’, Financial Times, 12 aprile
1996; Lionel Barber, ‘Stability pact runs into stiff opposition’, Financial Times, 28 marzo
1996. Stark, ‘Genesis of a pact’, 89; Mary Dejevsky, ‘Single currency to be policed by
‘stability council’’, The Independent, 27 marzo 1996; ��
Dinan, Ever closer Union, 470.
39Moravcsik, The choice for Europe, 445; ‘Riserva francese sul compromesso – Italia contraria alle sanzioni’, Il Sole 24 ore, 28 novembre 1995; ‘Scontro sullo Sme 2’, La Stampa, 22
settembre 1996.
40‘Commissie ziet wel wat in voorstel Waigel voor boete’, NRC Handelsblad, 14 novembre
1995.
39
voleva di nuovo metterlo in questione. 41 Ad una più attenta considerazione
Maastricht. Al Consiglio Ecofin a Lussemburgo (3 giugno 1996) i Ministri
anche in Germania si temeva che una rinegoziazione avrebbe potuto por-
delle Finanze si misero d’accordo che le sanzioni del Patto di Stabilità non
tare ad un cambiamento delle parti del Trattato delle quali essa era molto
sarebbero state automatiche come aveva proposto la Germania. I Ministri
soddisfatta: proprio la reazione a catena temuta dalla Commissione. Era un
delle Finanze a Lussemburgo dissero che il Patto doveva fare parte del Trat-
rischio troppo grande per la Germania, molto contenta del Trattato. 42
tato di Maastricht e che, per loro, quest’ultimo doveva essere il punto di par-
tenza. 45
Waigel scelse l’altra possibilita rendendo possibile l’adozione delle san-
zioni automatiche. Voleva un accordo intergovernamentale, al di fuori dell’UE, affinché non portasse a delle rinegoziazioni del Trattato. Per questo il
4.4.3 La PDE
Piano Waigel veniva chiamato il ‘fiscal policy Schengen agreement’. La Com-
La Commissione, l’Italia e la Francia volevano che il Patto di Stabilità si ba-
missione reagì alla proposta dicendo di non volere un patto al di fuori del-
sasse sul Trattato di Maastricht, usando quindi la PDE, la quale si occupava
l’UE. In più la Commissione pensava che un patto ‘internazionale’ rendesse
già delle regole di politica di bilancio (articolo 104 - PDE). Non essendo riusci-
più difficile la partecipazione all’UEM per l’Outs. E forse più importante, lo
ta a imporre delle sanzioni automatiche, la Germania cercava di rafforzare la
‘Schengen Budgettario’, essendo un patto al di fuori dell’UE, non sarebbe
PDE e di farla diventare più automatica. Sull’attuazione e sull’adattamento
stato sotto il controllo della Commissione. Il Commissario De Silguy disse
della PDE gli stati discussero a lungo. Per cominciare: ‘quando si comincia la
sul Handelsblatt del 10 novembre 1995, che secondo lui il Trattato di Maa-
PDE?’ Logicamente sarebbe dovuta cominciare se un Paese membro avesse
stricht dava sufficiente possibilità di rafforzare e di aumentare il controllo
superato il limite del 3 percento. Però tutti gli Stati membri volevano che la
sui bilanci degli Stati membri e che in seguito anche esso avrebbe potuto
PDE fosse rimandata ad una recessione grave, oppure quando si sarebbero
garantire una situazione di bilancio stabile. 43 Il presidente della Commis-
svolti degli eventi inconsueti (calamità naturali: alluvioni, terremoti, ecce-
sione, Santer, disse che la Commissione stava pensando ad una più adatta
tera), notando che una tale situazione sarebbe stata temporanea. Solamente
elaborazione della parte dissuasiva del Patto e che più tardi avrebbe fatto
che non c’era coincidenza tra gli Stati membri sulla definizione di ‘recessio-
delle proposte. 44
ne grave’ e ‘situazione temporanea’.
Anche in Francia non si approvò uno ‘Schengen budgettario’, volendo
Era un cattivo segno che gli Stati membri evitassero a lungo (fino al-
un patto in concordanza con il Trattato di Maastricht. Al fianco della Fran-
l’estate di 1996) la discussione sulla definizione di ‘temporanea’ e ‘recessione
cia e della Commissione si schierarono gli italiani che non volevano delle
grave’. É probabile che anche gli Stati membri si rendessero conto delle loro
sanzioni che si scontrassero con il Trattato essendo loro molto pro-europei.
divergenze di opinioni nei riguardi delle definizioni. Finalmente la Germa-
Il 10 novembre 1995 Waigel mandò i suoi piani all’Ecofin. Quest’ultimo non
nia prese l’iniziativa e fece una proposta, proponendo che un paese poteva
li approvò, mancando l’appoggio della Francia, dell’Italia e della Commis-
rimandare la PDE in caso di una crescita reale negativa del 2 percento del Pil.
sione. Alla riunione dell’Ecofin (27 novembre 1995) il Consiglio decise che
In più la Germania propose di definire un deficit ‘temporaneo’, nel caso in
la forma dello Schengen budgettario non era adatta e che si sarebbe dovuta
cui si ristabiliva entro l’anno seguente. (Gli Stati si erano già messi d’accor-
trovare una soluzione all’interno dell’UE, in concordanza con il Trattato di
do sul fatto che una calamità naturale imprevista e al di fuori dell’influenza
41 Heipertz, ‘The dog’, paper, 34.
42Waigel, ‘The stability pact for Europe’, 2; Commission, Towards a Stability Pact, 12;. Stark,
‘Genesis of a Pact’, 85; Costello, ‘The SGP: How did we get there?’, 107-108; Yves-Thibault de Silguy, ‘Political union and monetary union’, Speech 95(248), Frankfurt am Main,
17 novembre 1995; Peter Norman, ’Germany calls for fines to keep Emu members under
control’, Financial Times, 11 novembre 1995.
43Gespräch mit de Silguy.Werbefeldzug für Eurogeld geplant, Handelsblatt, 10 novembre
1995.
44Council of Ministers, 1887th Meeting of the Council – Economic and Financial Questions,
PRES/95/341, 27 novembre 1995;��
‘Finance ministers ponder EMS Mark II’; Stark, ‘Genesis of a Pact’, 84-8;��
Commission, Towards a Stability Pact, 12.
dello Stato membro portava sempre al rinvio della PDE.) La Commissione,
40
45‘Finance Council: Stability Pact sanctions not automatic’, European Report, 5 giugno 1996;
Stark, ‘Genesis of a pact’, 89-90 e 100; Council of Ministers, 1887th Meeting of the Council – Economic and Financial Questions, PRES/95/341, 27 novembre 1995; Peter Norman
e David Buchan, ‘Bonn turns the screw to win Emu budget discipline: Waigel seeks to
convert domestic German audience with a radical proposal to fine countries for failure to
meet targets’, Financial Times, 11 novembre 1995; ��
‘Il modello di unità monetaria del Ministro delle Finanze tedesco; Waigel: multe ai paesi con il deficit fuori linea’, Il Sole 24 ore,
11 novembre 1995; Norman, ‘Germany calls for fines’; ‘World politics and Current Affairs;
Europe,’ The Economist, 337 (7940) 47; ‘Riserva
��
francese sul compromesso’.
l’Italia e la Francia avevano qualche obiezione, tra cui la più importante era
Francia, l’Italia e la Commissione a sostenere la proposta del CM. Tra l’X e il
che una regola uniforme valida per tutti gli Stati membri avrebbe portato
2 percento il Consiglio decideva se l’economia di uno Stato membro (a base
ad una disparità di trattamento degli stessi avendo tutti una crescita econo-
dei dati forniti dallo Stato membro) si fosse trovata in recessione grave o no.
mica diversa. La definizione tedesca di ‘temporaneo’ veniva approvata dalla
L’unica cosa che gli stati dovevano ancora decidere era l’importo del fattore-
Commissione, dall’Italia e dalla Francia. 46
X. Le proposte variavano dallo 0,5 percento (la Francia, l’Italia e la Commis-
sione) all’1 percento (la Germania). Avrebbe deciso il Consiglio Europeo. 49
Dal Consiglio Ecofin informale a Dublino (settembre 1996) risultava
di nuovo che la definizione della ‘recessione grave’ era assai problematica.
Il Consiglio di Dublino era una vera ‘maratona di riunione’, nella quale la
La Germania seguiva ‘la linea dura’ non volendo approvare una definizione
Francia e la Germania risultavano i veri negoziatori testardi, rimanendo tut-
qualitativa. L’Italia si scontrò per la prima volta pubblicamente con la Ger-
ti e due coerenti con i propri principi, affinché si avesse bisogno dell’aiuto
mania al consiglio: Ciampi disse che l’Italia avrebbe continuato ad opporsi al
della forza di persuasione di Santer per arrivare ad un compromesso franco-
‘rigorismo tedesco’ non volendo un patto di Stabilità con criteri più severi di
tedesco sul fattore-X. L’Italia nel dibattito a Dublino si scontrava con la Ger-
quello del Trattato di Maastricht. 47 Durante il Consiglio Ecofin a Bruxelles
mania, lottando contro ‘la logica dei numeri’, e contro ‘il diktat delle banche
(2 dicembre 1996) i Ministri delle finanze decisero di dare il compito di con-
centrali.’ 50 Gli italiani davano priorità al primato della politica, appoggian-
sultarsi sulla rispettiva definizione al CM (non riuscendo a trovare un com-
do la discrezione del Consiglio Ecofin e della Commissione e schierandosi
promesso). Di tutto ciò si sarebbe poi potuto discutere durante un Consiglio
così con la Francia. 51
Ecofin speciale alla vigilia del Consiglio Europeo del 12 dicembre 1996. 48
La Box-solution, approvata dai capi, aveva già stabilito che una crescita
reale negativa di più del 2 percento rimandava automaticamente alla PDE.
4.4.4 La ‘Box solution’
A Dublino si stabilì il fattore-X a 0,75 percento, essendo quello un compro-
Nel dicembre 1996 il CM propose una ‘box solution’ definendo una recessione
messo tra l’1 percento tedesco e lo 0,5 percento della Francia e della Commis-
grave come una crescita reale negativa del 2 percento. In più una contrazione
sione, appoggiata dall’Italia e dagli altri paesi mediterranei. Ciò significava
del Pil compresa fra una percentuale non ancora determinata (l’X percento)
che una crescita reale negativa tra il 2 ed lo 0,75 percento non avrebbe attiva-
ed il 2 percento avrebbe portato ad un rinvio della procedura sanzionato-
to subito la procedura sanzionatoria, lasciando la possibilità di convincere
ria solo se lo Stato membro interessato fosse stato in grado di dimostrare al
il Consiglio di non attuare la PDE all’interessato Stato membro. Il compro-
Consiglio che si trattava di una recessione grave. Durante il Consiglio Eco-
messo significava che la Germania doveva rinunciare totalmente alle san-
fin speciale (vedi sopra) i Ministri delle Finanze approvarono la ‘box solution’
zioni automatiche. La Francia era molto soddisfatta perché tra lo 0,75 ed il 2
del CM. La Germania la approvò per due motivi : in primo luogo perché il
percento spettava al Consiglio di decidere se si dovesse cominciare la PDE,
CM usava delle regole quantitative e in secondo luogo perché alla Germania
mantenendo così la discrezione del foro europeo. L’Italia disse di essere con-
piaceva la proposta di far dimostrare lo Stato membro in contravvenzione
tenta e parlava di una vittoria dell’Europa. Ciampi lo chiamò un accordo
se si trattasse di una ‘recessione grave’ o no. Il fatto che la ‘box solution’
lasciava anche spazio alla discrezione politica del Consiglio, convinse la
46��
Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 121-122; ‘Council Regulation (EC) 1467/97;
Wyplosz, ‘EMU: Why and how it might happen’, 16; Stark, ‘Genesis of a pact’, 95; Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 6;��
‘Il patto di Stabilità spacca
l’Europa, La Stampa, 12 novembre 1996.
47‘Il superMinistro rintuzza le voci “Lasciare? Non ci penso proprio”’, La Stampa, 21 settembre 1996.
48‘1973 rd Council meeting – economic and financial questions – Brussels 2 dicembre 1996’,
Council of Ministers Press Release Press: 96-354, 2 dicembre 1996. Costello, ‘The SGP:
how did we get there?’, 121; Suiter, Jane, ‘Spending controls yet to be agreed’, Irish Times
(City Edition), 23 ��
settembre��
1996.
49Stark, ‘Genesis of a pact’, 95-99; ‘Deelakkoord ministers financiën; conflict over munt
hangt boven EU-top’, NRC Handelsblad, 13 dicembre 1996; Peter Coffey, The Euro; an essential guide (Londen e New York: Continuum, 2001)��
41; Costello, ‘The
��
SGP: how did we
get there?’, ��
121.
50 ‘Multe salate per I cattivi di Maastricht’, La Stampa, 14 dicembre 1996.
51Stark, ‘Genesis of a pact’, 98-100; A. Brunila, M. Buti e D. Franco, ‘Introduction’, in: A.
Brunila, M. Buti e D. Franco ed., The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills ecc.: Palgrave, 2001) 1-22: 5.; Frans-Duits conflict over Euro laait
op’, NRC Handelsblad, 17 dicembre 1996; Ben van der Velden, ‘Conflict over muntunie is
bijgelegd’, NRC Handelsblad, 14 dicembre 1996; Coffey, The Euro, 41; Patrick Smyth, ‘Franco-German summit may unravel currency impasse’, The Irish Times, 7 december 1996;
Patrick Smyth, ‘Attitudes to fiscal discipline at bottom of Euro dispute’, The Irish Times
(city edition), 11 dicembre 1996.
41
‘molto positivo’ perché la discrezionalità del Consiglio dei Ministri era stata
tra le fasi diversificate della PDE, mentre l’altra parte (la Francia e la Com-
difesa. 52
missione) voleva che i periodi fossero più lunghi. L’Italia era d’accordo con la
Germania e con la Commissione per quello che riguardava le scadenze fisse:
4.4.5 Il calendario della PDE
voleva che il Patto di Stabilità fosse effetuato nello stesso modo per qualsiasi
Il secondo punto di discussione era il calendario d’applicazione che assicu-
paese e che nessun paese potesse sottrarsi alle responsabilità del Patto. Dal-
rasse il rispetto da parte degli Stati Membri, la Commissione ed il Consiglio
l’altra parte si accordava con la Commissione e con la Francia per quanto ri-
dei termini della PDE. In Germania si riteneva che la PDE (come risultava
guardava i periodi più lunghi. A Verona si affidò alla Commissione l’incarico
dal Trattato di Maastricht) non era adatta per un patto di Stabilità rigoroso,
di trovare un compromessa tra le diverse idee. 56
per la mancanza di un calendario fisso e restrittivo. Tutto ciò portava ad una
grande misura di discrezione per il Consiglio e la Commissione, non essen-
mesi dopo la constatazione di un deficit eccessivo. Le date di scadenza segui-
do costretti ad attuare la PDE a termini fissi. Si propose l’eborazione di un
vano sempre più veloci affinché lo Stato membro interessato avesse capito
calendario fisso per la PDE al quale gli Stati membri, la Commissione ed il
che il problema diventava sempre più grande e serio. In più la Commissione
Consiglio dovevano rispondere. Nell’aprile 1996 i tedeschi dissero che pote-
propose di dare quattro mesi di proroga ad un paese con un deficit eccessivo
vano passare solo 3 mesi tra la constatazione di un deficit eccessivo e l’im-
prima di attuare la PDE, affinché il paese interessato potesse correggere i
posizione di una sanzione. La Germania la chiamò una PDE ‘close-ended’
disavanzi eccessivi. La Francia e l’Italia approvarano subito questa proposta.
affinché si prevenisse la posticipazione dell’imposizione di sanzioni. 53
La Germania no, essa voleva dare solo un mese di proroga ad un paese. Fi-
Anche la Commissione voleva un calendario fisso e imperativo, arman-
nalmente anche la Germania approvò la proposta della Commissione, anche
do fino ai denti la PDE tramite scadenze fisse. Però i tre mesi proposti dalla
perché nessun paese aveva sostenuto la sua proposta di un mese. 57 ( Per il
Germania secondo la Commissione erano troppo rigidi. Il calendario doveva
calendario definitivo della PDE vedi l’allegato III).
La Commissione propose un calendario, il quale imponeva le sanzioni 10
essere più equilibrato, disse Santer: 54
4.4.6 Le istituzioni della PDE
‘Too slow a procedure and political momentum would be lost; too fast
L’ultimo punto di discussione relativo alla PDE, era il ruolo delle istituzioni
would lack credibility and risk antagonizing national parliaments’. 55
all’interno della PDE e soprattutto la loro responsibilità di effettuarla correttamente. La PDE, come era fissato nel Trattato di Maastricht, dava una gran-
La proposta tedesca era ‘too fast’ perché i tre mesi proposti dai tedeschi non
de misura di discrezione alla Commissione ed al Consiglio dei Ministri. Essi
davano il tempo necessario ad uno Stato membro in contravvenzione di po-
potevano decidere se reagire ad un deficit eccessivo, o no. La discrezione li
ter cambiare la propria politica economica in modo appropriato. Al Consi-
rendeva sensibili alla pressione politica degli Stati membri: gli stati avreb-
glio Ecofin informale a Verona (12 e 13 aprile 1996) si continuò la discussione
bero potuto convincere la Commissione ed il Consiglio a posticipare la PDE
sul calendario della PDE. Subito si rivelò una differenza di opinioni tra le
nei confronti di un certo stato. 58 La procedura del Trattato, secondo Verdun
due fazioni. Una parte dei negoziatori (la Germania) voleva dei periodi corti
e Heipertz, rendeva poco credibile l’inflizione delle sanzioni, il che non otte-
52‘Multe salati per I cattivi di Maastricht’; I mercati – il future ha guadagnato un punto’, Il
Sole 24 ore, 14 dicembre 1996; ‘Kohl: il treno dell’Europa va avanti’, La Stampa, 15 dicembre
1996; ‘A compromise on stability’, Financial Times, 16 dicembre 1996; Fabio Squillante,
‘Bonn attacca: “Via i cattivi dallo Sme2”’, La Stampa, 15 dicembre 1996; Maarten Schinkel,
‘Compromis haalt angel uit Duitse opzet stabiliteitspact’, NRC Handelsblad, 16 dicembre
1996; ‘Frans-Duits conflict over Euro’; ‘Emu after Dublin’, The Economist 341 (7997) 15.
53 Costello, ‘The SGP: how did we get there’, 124.
54��
Commission, A Stability Pact to ensure budgetary
��
discipline in EMU, 10-12. Hahn, ‘The Stability Pact for European Monetary Union’, 93.
55 Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 124.
42
neva l’approvazione della Germania:
56‘Finance ministers ponder EMS Mark II’; Dyson, The road to Maastricht, 500-501;
��
Finance
��
ministers ponder EMS Mark II’; Costello, ‘The SGP: how did we get there’, 124; Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 20.
57��
Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, annex 1: how the excessive deficit procedure could work in stage 3; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’,
125. ��
‘Finance ministers ponder EMS Mark II; Hahn,
��
‘The Stability Pact for European Monetary Union’, 93.
58 Stark, ‘Genesis of a Pact’, 81.
‘It reduced the sanctions to a discretionary measure of the Ecofin Coun-
‘The stiff automatic punishments Germany has in mind to stop future
cil, which evidently comes close to asking turkeys to vote for Christ-
Euro-users from reneging on budget-deficit rules are too bloodlessly
mas.’ 59
technical for Mr Chirac, who wants EU political leaders to pass judgment on a case-by-case basis. The trouble is that Mr Kohl’s side, need-
Naturalmente ciò irritava la Germania, volendo una PDE più automatica
ing to convince a sceptical German public that the Euro will be as strong
possibile. Il cambiamento del calendario fisso della PDE non bastava, si vo-
as the D-mark, suspects such “political” judgment will mean laxity and
leva anche un impegno serio da parte delle istituzioni e ad un’esecuzione
currency corruption.’ 62
seria e corretta della PDE. La Germania voleva obbligare il Consiglio a reagire sempre ad una raccomandazione della Commissione in caso di un defi-
Il ruolo delle istituzioni nei confronti delle sanzioni, riscaldavano gli animi
cit eccessivo. Se in più la Commissione ed il Consiglio si fossero impegnati
a Dublino. Finalmente l’Ecofin propose che la Commissione ed il Consiglio
sempre ad un’attuazione corretta della PDE, la Germania sarebbe stata con-
si sarebbero dovuto impegnare tramite una risoluzione ad attuare sempre in
tenta. Al Consiglio Europeo di Firenze gli Stati membri si occuparono per la
modo corretto e puntuale la PDE. In più il Consiglio propose di sanzionare
prima volta di questo punto, ma non riuscirono ad arrivare ad un accordo.
sempre uno Stato membro che si asteneva dal prendere i provvedimenti ne-
Il commissario De Silguy disse che la Commissione non voleva cambiare la
cessari. La Commissione aveva già detto di volersi obbligare ad attuare sem-
procedure della PDE come era fissata nel Trattato, scontrandosi quindi con
pre la PDE nel caso che uno stato superasse il limite del 3 percento. La Fran-
la Germania. 60
cia dubitava la possibilità di limitare così la discrezione del Consiglio e della
Al Consiglio Europeo di Dublino, nel dicembre 1996, si sarebbe dovuto
Commissione, essendo in contrasto con il Trattato di Maastricht perchè una
trovare un compromesso sul modo in cui le istituzioni si univano alla PDE.
tale risoluzione avrebbe limitato troppo la discrezione delle due istituzio-
Si doveva trovare una soluzione con la quale tutti i paesi sarebbero stati con-
ni. In più temeva un’influenza troppo grande della Commissione. Anche
tenti. Ma era molto difficile, visto che soprattutto la Germania e la Francia
per l’Italia era importante che le sanzioni fossero in regola con il Trattato e
erano di parere assolutamente contrario. La Germania voleva che il Consi-
quindi anche il modo nel quale le istituzioni venivano collegate alle sanzio-
glio e la Commissione facessero un ‘self-imposed commitment’ ad imporre
ne avrebbe dovuto essere in concordanza con il Trattato. Al contrario della
sempre delle sanzioni se uno stato avesse superato il limite del 3 percento,
Francia, l’Italia, essendo un paese sopranazionalista (vedi capitolo 2), non
rendendo la PDE la più automatica possibile. La Francia continuò a mettere
temeva un’influenza grande della Commissione. Ma l’Italia voleva, come la
l’accento sulla
discrezione. 61
È tipica la descrizione del conflitto francese-
tedesco da The Economist:
Francia, che la discrezione del Consiglio Europeo venisse salvaguardata. 63
I leader Europei chiesero ad un gruppo di lavora di elaborare in più le
proposte fatte. Infine il gruppo concluse che non era possibile obbligare il
Consiglio a prendere una decisione già prestabilita dalla Commissione (essendo in contrasto con il Trattato di Maastricht). Però si poteva obbligare
‘moralmente’ le due istituzioni a prendere una tale decisione. Allora si decise che la Commissione avrebbe sempre potuto dare una raccomandazione in
59 Heipertz, ‘The Dog’, Paper, 10.
60Stark, ‘Genesis of a pact’, 94; ‘Florence European Council - 21 and 22 june 1996 - Presidency Conclusions’; European Commission, Proposal for a council regulation (EC) on the
strengthening of the surveillance and coordination of budgetary positions, COM (1996) 496-1;
European Commission, Proposal for a council regulation (EC) on speeding up and clarifying
the implementation of the excessive deficit procedure, COM (1996) 496-2; Heipertz, ‘The
dog that would never bite?’, 770.
61‘Emu after Dublin’; Stark, ‘Genesis of a pact’, 96; Lionel Barber, ‘EMU stability pact deal
on the cards’, Financial Times, 12 dicembre 1996.
62 ‘Groggily together’, The Economist 341 (7996) 54.
63Ben van der Velden, ‘Drank emoties en woede bij debatten in Dublin’, NRC Handelsblad,
16 dicembre 1996; ‘The historic reports of the Ecofin Council and the EMI that define
the Stability Pact, the new exchange rate mechanism (ERM2) and the legal status of the
Euro’, Europe Documents 2015 (16); ‘The historic reports of the Ecofin Council’, punto 26
e 37; Stark, ‘Genesis of a pact’, 96-97; Maes, ‘The process of Europan Monetary Integration’, 27; Dyson, The road to Maastricht, 503; Adriana Cerretelli, ‘All’Ecofin di Bruxelles
intesa sugli obiettivi di rigore, non sui tempi’, Il Sole 24 ore, novembre 1995; Fabio Squillante, ‘Multe salate per i cattivi di Maastricht’.
43
caso di un deficit eccessivo. Inoltre che il Consiglio avrebbe sempre potuto
Tutti gli Stati membri la approvarono al Consiglio Europeo di Dublino. Una
fare una votazione se si fosse trattato veramente di una deficit eccessivo. 64
domanda rimaneva senza risposta: ‘l’incasso delle sanzioni, chi l’avrebbe ri-
L’Italia e la Francia erano molto contenti, visto che una votazione all’interno
cevuto?’ Non si riuscì a rispondere durante il Consiglio Europeo di Dublino,
del Consiglio lasciava spazio alla discrezione. 65
e si dette il compito al gruppo di lavoro di trovare un compromesso. La Commissione propose di dare l’incasso alla comunità, cioè tutti gli Stati membri,
4.4.7 L’importo delle sanzioni
gli Ins e gli Outs, e anche gli Stati membri in contravvenzione. 68
L’ultimo punto di discussione al Consiglio Europea di Dublino era l’impor-
to delle sanzioni. Nel suo Piano Waigel aveva proposto che un paese doveva
francese-tedesco secondo il quale le sanzioni non potevano portare ad un
depositare una somma a interessi zero dello 0,25 percento per ogni punto (o
aumento delle spese Europee. I leader a Dublino volevano che l’incasso delle
punto parziale) in eccesso dal limite del 3 percento. Per esempio, con un de-
sanzioni fosse diviso tra i Paesi membri non in contravvenzione, sanzionan-
ficit eccessivo del 4 percento un paese avrebbe dovuto depositare lo 0,25 per-
do ancora di più i paesi in contravvenzione. Infine l’Ecofin decise, nell’aprile
cento del Pil, mentre con un deficit del 4,1 percento, lo 0,5 percento del Pil.
1997, dopo una proposta del gruppo di lavoro, di dividere l’incasso tramite
Una tale proposta risultava troppo rigida per la Commissione, per la Fran-
un criterio di divisione del Pil tra gli Stati membri non in contravvenzio-
cia e per l’Italia. Secondo la Commissione le sanzioni dovevano rispondere
ne. La proposta veniva approvata al Consiglio Europeo di Amsterdam nel
ad alcune condizioni, tra la quali per esempio dissuasività, realizzabilità e
giugno 1997. Anche l’Italia la approvò, anche se a lei sarebbe piaciuto un au-
credibilità. In più esse non potevano portare ad una deterioramento della
mento del budget dell’UE. L’Italia ha sempre voluto un’aumento del budget
situazione economica. L’Italia si accordava con la Commissione, ripetendo
comunitario per poter finanziare le regioni meno sviluppate all’interno del-
che le sanzione dovevano essere dissuasive, non punitive. 66
l’Europa, per esempio il Sud d’Italia. 69
La proposta della Commissione non coincideva con il punto di vista
La Commissione propose una formula, che consisteva in una multa fissa ed
in una somma variabile, con un limite dello 0,5 percento del Pil:
4.5La parte preventiva del Patto di Stabilità
Anche se la stampa internazionale si concentrava quasi solo sulla parte dis-
‘For example, if the deficit is 4 per cent the fine will be 0.2 per cent plus
suasiva, il Patto consisteva anche di una parte preventiva che avrebbe dovuto
0.1 per cent, while if it is 5 per cent the fine will be 0.2 per cent plus 0.2 per
prevenire i deficit eccessivi. Il documento orginale di Waigel si concentrava
cent. This continues up to a maximum of 0.5 per cent. The money will be
quasi solo sulla parte dissuasiva del Patto di Stabilità, dimenticando la pre-
held in deposits for the Commission Budget. However, if the country has
venzione dei deficit eccessivi. Forse in Germania non si pensava ad una par-
rectified the situation within a year the money will be given back to the
te preventiva, non credendo di superare mai i limiti del Patto. Al Consiglio
individual state.’ 67
Ecofin informale a Verona (12 e 13 aprile 1996) il commissario De Silguy fu il
primo a parlare di una parte preventiva che doveva mettere il Piano Waigel
più in equilibrio. La Francia, la Germania e l’Italia reagirono positivamente
64��
Velden, ‘Conflict over muntunie’; ‘Dublin E��
uropean Council, 13 e 14 dicembre 1996, Presidency Conclusions’, in: European Commission, The European Councils - conclusions of the
Presidency – 1996 (Luxemburg: Office for official publications of the European communities, 1996) 27-59: 29; Stark, ‘Genesis of a pact’, 101-102; Costello, ‘The SGP: how did we
get there?’, 128.
65 Fabio Squillante, ‘Multe salate per i cattivi di Maastricht’.
66Waigel, ‘A stability pact for Europe’, 2-3; Suiter, ‘Spending controls yet to be agreed’;
Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 23; Commission, The
strengthening of budgetary discipline mechanisms to implement a stability pact, 13; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 126;��
‘Il future ha gaudagnato oltre un puntoo’, Il
Sole 24 ore, 14 dicember 1996.
67 Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 23-24.
44
all’idea di De Silguy. 70
68Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 127; ‘The historic reports of the Ecofin Council’, punto 35; Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 22; ‘Economic and monetary policy (3/7)’, Bulletin van de Europese��
��
Unie
�� 10 (1996), punto 1.3.12.
69Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 127. ‘Ecofin legt laatste hand aan stabiliteitspact’, Het Financiële Dagblad, 8 aprile 1997; ‘Council Regulation (EC) 1467/97’, 1-5; Walsh,
James I., European monetary integration and domestic politics: Britain, France and Italy (Londra: Lynne Rienner Publishers, 2000) 37.
70‘Council Regulation (EC) 1466/97’; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 108; ‘EU
Commission seeks weekend accord on tougher EMU convergence programmes’, Extel
Examiner, 12 aprile 1996.
Nel luglio 1996 la Commissione propose il sistema ‘early-warning’, pensando
sulla situazione budgettaria di tutta l’UEM. Anch’essa non veniva approvata
che ‘prevenire fosse meglio che curare’. Secondo la proposta i Paesi membri
dagli Stati membri. Non la si approvava per le stesse ragioni per le quali si ave-
dell’UEM avrebbero dovuto presentare annualmente alla Commissione dei
va dissaprovato un target a medio termine per tutta l’UEM (vedi 4.3). Infine si
programmi di stabilità, i quali avrebbero dovuto comprendere l’obiettivo
decise di chiedere al Consiglio di controllare la concordanza dei programmi
a medio termine di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o in attivo,
di Stabilità con gli Indirizzi di massima per le politiche economiche. 73
le modalità per conseguirlo, l’andamento previsto del rapporto tra debito
pubblico e Pil e le principali ipotesi sulle prospettive economiche. Questi
4.5.1 Ins e Outs
programmi di stabilità erano basati sui programmi di convergenza che face-
Il piano originale di Waigel si occupava solo degli Ins, però durante le tratta-
vano parte dei criteri di Maastricht nella seconda fase dell’UEM. I program-
tive si rivelava velocemente che il Patto di Stabilità doveva riguardare anche
mi rendevano possibile una certa misura di differenziazione tra gli Stati
gli Outs, soprattutto sull’insistenza della Francia. I francesi avevano paura
membri. Se si potesse concludere dai programmi di stabilità che un paese
che, altrimenti, i non-partecipanti all’UEM ne traessero vantaggio portando
non avesse risposto alle norme del Patto, la Commissione avrebbe dato un
ad una concorrenza sleale. In Francia si voleva che il Patto di Stabilità valesse
avvertimento preventivo e prematuro (early warning) al Consiglio. Di seguito
per tutta l’UE e si voleva prevenire che gli Outs avevano più libertà che gli Ins,
avrebbe dato una raccomandazione (yellow card) al paese interessato affin-
mentre facevano il loro bilancio pubblico. 74
ché il paese si costringesse a fare velocemente degli addattamenti per non
superare il limite del 3 percento. 71 ��
La Commissione:
si doveva ancora decidere come inserire gli Outs nella parte preventiva del
Avendo deciso che sia gli Ins che gli Outs avrebbero partecipato al Patto,
Patto. La Commissione stava già pensando al modo in cui gli Outs potevano
‘The budgetary aspects of multilateral surveillance should be reinforced
partecipare al Patto. Dopo l’estate, al Consiglio Ecofin informale a Dublino
so as to provide an early warning system in which serious slippages from
(20/22 settembre 1996), i Ministri delle Finanze discussero la proposta del-
Member States’ medium-term budgetary adjustment paths are identi-
la Commissione. Bruxelles propose di obbligare gli Outs alla presentazione
fied well before a deficit position becomes excessive. In this way it is in-
di un programma di convergenza. Questi programmi erano paragonabili
tended that the use of the heavier excessive deficit procedure (…) can in
ai programmi di stablità designati però specialmente agli Outs. Tutto ciò
most cases be avoided if timely corrective action is taken.’ 72
avrebbe dovuto assicurare che sia gli Ins che gli Outs avrebbero avuto una politica di bilancio sana, anche in futuro. Al Consiglio Europeo di Dublino nel
Due altre proposte della Commissione, relative al sistema di early warning,
dicembre 1996 si approvò la proposta della Commissione obbligando così gli
non vennero approvati. In primo luogo la Commissione propose di stabilire
Outs ad un’annuale presentazione di un programma di convergenza. 75
in anticipo delle condizioni alle quali i programmi di stabilità si dovevano
73Cabral, ‘Main aspects of the working of the SGP’, 140-141. Costello, ‘The SGP: how did
we get there?’, 116-118; Commission, A Stability Pact to ensure budgetary discipline in EMU,
6-11; ‘Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact’, 1-3; Artis,
Michael, J. e Marco Buti, ‘Setting medium-term fiscal targets in EMU’, in: A. Brunila, M.
Buti e D. Franco ed., The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU
(Houndmills ecc.: Palgrave, 2001) 185-203: 185.
74Coffey, The Euro, 86-90; Waigel, ‘The Stability Pact for Europe’, 1; Costello,
��
‘The SGP:
how did we get there?’, 118; Amy
��
Verdun, European responses to globalization and financial market integration; perceptions of Economic and Monetary Union in Britain, France
and Germany (Houndmills ecc.: Macmillan Press ltd, 2000) 134 e 148. Suiter, ‘Spending
controls’; S.P. van der Vaart, ‘Verona zet nieuwe stap naar EMU’, Het Financiële Dagblad,
16 aprile 1996.
75��
Commission, Ensuring budgetary disc��
ipline in stage three of EMU, 7 e 10. ��
Stark, ‘Genesis of
a pact’, 95.��
‘Finance ministers ponder EMS Mark II’; Roel Janssen, ‘‘Koers franc-gulden
moet zo blijven’, NRC Handelsblad, 20 aprile 1996; ‘Verona stages a victory for all: EU
players agree the obvious on Emu but expect more drama in Florence’, Financial Times, 15
aprile 1996; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 118; Cabral, ‘Main aspects of the
working of the SGP’, 140-141.
confermare. Ma gli Stati membri pensavano che la formulazione di direttive
anticipate poteva violare la loro sovranità. L’unica cosa alla quale gli stati si
volevano attenere, era una promessa di rispondere sempre alle direzioni generali del Patto. In più il Trattato aveva già stabilito gli Indirizzi di Massima
per le politiche economiche, coordinando così la propria economia. Nel secondo luogo la Commissione propose che il Consiglio poteva fare un giudizio
71Hahn, ‘The Stability Pact for European Monetary Union’, 89; Costello, ‘The SGP: how did
we get there?’, 117; Cabral, ‘Main aspects of the working of the SGP’, 141-142; Commission, Ensuring Budgetary Discipline in Stage Three of EMU, 9-12.
72 Commission, Ensuring Budgetary Discipline in Stage Three of EMU, 9.
45
4.5.2 La crescita
no si sentiva più forte e più sicuro perchè era sempre più probabile che il
Dopo il Consiglio Europeo a Dublino, l’elettorato francese scelse un nuovo
loro paese si sarebbe qualificato in tempo per la terza fase dell’UEM. In altre
governo, dando il potere al socialista Lionel Jospin e portando alle dimissioni
parole: non avevano più bisogno del sostegno tedesco per poter partecipa-
di Alain Marie Juppé. Il cambiamento all’interno della Francia da un Primo
re in tempo alla terza fase essendo in grado di rispondere da sè ai criteri di
Ministro gollista (Juppé) ad uno socialista (Jospin) cambiava anche l’atteg-
convergenza. In più Jospin disse che non voleva un’UEM senza la partecipa-
giamento francese nei confronti del Patto di Stabilità. Anche se a Dublino si
zione dell’Italia, sostenendo ancora di più l’entrata dell’Italia nella terza fase
era già stabilita la linea principale del Patto, Jospin all’inizio del 1997 richiese
dell’UEM. Non era strano che l’Italia preferisse il governo Jospin a quello di
tuttavia ‘una pausa di riflessione’ dicendo che non voleva andare d’accordo
Juppé anche perchè Jospin era in grado di attenuare l’atteggiamento un po’
così con ‘i piani tedeschi’. I francesi avanzarono una richiesta: volevano che
dogmatico di Chirac contro gli Italiani, il quale all’inizio, come i tedeschi,
i Paesi membri si occupassero della disoccupazione nell’UE. Secondo Jospin
aveva cercato di escludere Roma dall’UEM approvando un Patto di Stabilità.
il Patto puntava troppo agli aspetti negativi della politica di bilancio: la pre-
L’attenuazione di Chirac allettò Prodi a dire che era nato l’asse Roma-Parigi.
venzione dei deficit eccessivi. Il suo predecessore, durante Dublino, aveva
L’Italia quindi fu il primo paese a sostenere le richieste francesi di un Patto
già proposto di aggiungere la parola ‘crescita’ al Patto di Stabilità, facendo
di Stabilità più equilibrato e più puntato alla crescita economica e alla pre-
vedere così che il patto non si occupava solo della prevenzione dei deficit ma
venzione di una disoccupazione europea troppo alta. 78
anche dello stimolo dell’economia europea. Però secondo Jospi, la sola parola
‘crescita’, non era sufficiente, egli voleva che gli Stati membri si occupassero
al Patto sotto pressione. I tedeschi volevano che tutti gli Stati membri ap-
in modo più concreto della crescita economica e soprattutto della disoccu-
provassero il Patto al Consiglio Europeo ad Amsterdam (giugno 1997), e si
pazione rischiosamente aumentata dalle norme rigide del Patto. Anche di far
realizzavano che non potevano disapprovare le richieste francesi, sostenute
cedere l’ansia del popolo francese della disoccupazione crescente nell’UE. 76
dagli italiani. Quindi per porre fine alla ‘pausa di riflessione’ sul Patto, i tede-
L’Italia applaudiva il cambiamento della linea francese che metteva sot-
schi decisero di approvare la richiesta francese, dicendo che, in cambio del
to pressione l’asse Berlino-Parigi. Si vedeva che gli italiani si sentivano ap-
sostegno francese al patto di Stabilità, la Germania avrebbe partecipato ad
poggiati dal governo Jospin nel chiedere un patto più flessibile. Fu significa-
una riunione speciale dedicata al problema della disoccupazione. In pratica
tivo il commento di Ciampi alla pausa di riflessione richiesta dai francesi:
la pausa di riflessione non cambiava il contenuto del Patto, solamente che
Dall’inizio del 1997 l’Italia e la Francia si univano, mettendo la firma
la Germania, in cambio della firma francese al Consiglio Europeo ad Am‘Se la “pausa di riflessione” sul patto di stabilità fosse stata chiesta dal
sterdam, acconsentiva alla riunione speciale che doveva avere luogo nella
nostro governo, avremmo corso il rischio di venire spernacchiati: “Pote-
seconda metà del 1997. 79
vamo dare l’impressione di voler spingere sulla spesa pubblica - ha detto
Ciampi - e noi invece dovevamo recuperare nell’immagine, ritrovare cre-
4.6Le istituzioni: pooling o delegation?
dibilità nel campo del rigore della politica di bilancio”.’ 77
L’ultimo punto che si doveva decidere era la scelta delle istituzioni che avrebbero dovuto controllare l’attuazione corretta del Patto. Anch’esso fu un punto
Però non era solo il cambiamento politico francese che faceva cambiare
di discussione importante. Nell’introduzione abbiamo detto che Moravcsik
l’atteggiamento degli italiani nei confronti del Patto, rendendoli più attivi
78Paolo Janni ed., Italy in the European Monetary Union; the 1998 Edmund D. Pellegrino lectures
on Contemporary Italian Politics (The council for research in Values and Philosophy, Washington D.C., 1999) 57; Fabio Martini, ‘E al pranzo della Regina nasce l’asse Roma-Parigi’, 17 giugno 1997, La Stampa; Aldo Rizzo, ‘Il paradosso del’Italia garante di Maastricht’,
La Stampa, 9 giugno 1997; ‘La City guarda alla Germania ma resta ottimista: moneta unica
senza rinvii’, Il Sole 24 ore, 3 giugno 1997; Carlo Bastasin, ‘Le difficoltà dell’Uem’, Il Sole 24
ore, 30 maggio 1997; ‘Il presidente francese cerca intese con Bonn per escludere Roma’, Il
Sole 24 ore, 4 febbraio 1997.
79 Van der Velden, ‘Drank, emoties en woede’.
e convinti dei propri interessi. Già a Dublino si vedeva che il campo italia76Dinan, Ever closer Union, 470-471; Arestis, ‘An alternative’, 114; Pisany-Ferry, ‘France
and EMU’, 27. Lionel Barber e Neil Buckley, ‘Germany pushes into tough pact over Euro;
Breakthrough at Dublin summit: penalties threatened for excessive deficits’, Financial
Times, 14 dicembre 1996.
77 ‘Ciampi: nessuno può fermare la corsa’, La Stampa, 10 giugno 1997.
46
pensa che la scelta delle istituzioni riveli il valore che i Paesi membri confe-
ne di trasformare il Consiglio di Stabilità in un gouvernement économique. Il
riscono ad un patto. Per controllare il rispetto dell’accordo e per raggiungere
gouvernement économique era una idea d’epoca della Francia, come abbiamo
un buon risultato, gli Stati si sono serviti delle istituzioni indipendenti (la
visto nel paragrafo 2.3.1. 82 Già da tempo la Francia voleva che la BCE avesse
Commissione, il Consiglio ed il Consiglio Europeo), dandoloro l’incarico di
un contrappeso sotto forma di un governo economico. I francesi pensava-
sorvegliare l’accordo: il che Moravcsik denomina pooling e delegation. In più
no che l’UE funzionasse meglio, non solo coordinando la politica monetaria
gli stati decidono anche di vincolarsi ad un patto sopranazionale o intergo-
(della quale prendeva cura la BCE), ma anche la politica economica. Come
vernamentale avendo così un pretesto per fare delle riforme difficili a livello
abbiamo visto nel capitolo 3 il governo francese era responsabile di tutto il
nazionale (l’effetto tying one’s hands o vincolo esterno). Anche il Patto di Sta-
‘performance’ economico del paese e perciò aveva a sua disposizione molti
bilità sarebbe stato un vincolo esterno. 80
strumenti politici. Anche l’UE avrebbe dovuto avere questi strumenti ri-
La Germania voleva fondare un Consiglio di Stabilità Europeo (Euro-
chiusi in un governo economico. Il Trattato di Maastricht conferiva delle
pean Stability Council), il quale doveva controllare il rispetto del Patto coor-
regole relative al coordinamento della politica economica (articolo 99). In
dinando anche la politica economica degli Stati membri. Prima i tedeschi
pratica però non si era creata un autorità nel campo della politica economi-
avevano voluto fondare un Consiglio di Stabilità al di fuori del Trattato di
ca. Forse il Consiglio di Stabilità proposto dai tedeschi poteva apportare una
Maastricht in combinazione con le sanzioni automatiche. Presto si decise
modifica nell’UE?� 83
che un tale Consiglio non era possibile perché il Patto doveva fare parte del
Trattato di Maastricht. Poi la Germania propose che il Consiglio di Stabilità
gouvernement économique. Il Consiglio di Stabilità tedesco non assommiglia-
doveva fare parte dell’Ecofin, anche se sarebbe stato composto solo dai paesi
va per nulla al governo economico francese. Si voleva un Consiglio politi-
partecipante all’UEM. Due volte all’anno il Consiglio doveva riunirsi, dopo
camente indipendente affinchè giudicasse in modo indiscreto la situazione
che la Commissione aveva raccolto tutti i dati interessati degli Stati membri.
budgettaria dei Paesi membri UEM. Il gouvernement économique intergover-
Waigel voleva che il Consiglio di Stabilità fosse politicamente totalmente in-
nementale era invece politicamente dipendente. La Francia sceglieva così
dipendente affinché si prevenisse che i politici intervenissero nell’esecuzio-
una forma di pooling. La paura che la Francia avesse potuto riformare il Con-
ne del Patto di Stabilità e soprattutto nell’imposizione delle sanzioni. La Ger-
siglio di Stabilità tedesco in un gouvernement économique per la Germania era
mania scelse quindi un’istituzione intergovernamentale ma spoliticizzata
la ragione principale di rinunciare al piano per un Consiglio di Stabilità (nel
usando la Commissione come ‘raccoglitrice’ di informazione interessata. La
1996 non si parlò più del Consiglio). La Germania obiettò il gouvernement éco-
proposta tedesca era una combinazione di pooling e delegation. La proposta
nomique perché questo poteva mettere in pericolo l’indipendenza della BCE,
non concordava con la preferenza tedesca di decentralizzazione (paragrafo
un rischio inaccettabile per la Germania. Perciò si decise di abbandonare de-
2.2), probabilmente perché la Germania non credeva che i governi nazionali
finitivamente l’idea del Consiglio di Stabilità. 84
avrebbero controllato bene il proprio rispetto del Patto di Stabilità. 81
In Germania si si spaventò a morte sentendo i progetti francesi per un
L’Italia si trovava in mezzo fra la Germania e la Francia. Da un lato l’Italia
provava simpatia per i piani francesi, chiedendo un governo economico. An-
4.6.1 Gouvernement économique
che gli italiani volevano che il Patto venisse controllato da un consiglio che
La Francia reagì positivamente alla proposta tedesca di fondare un Consi-
mettesse in equilibrio i tecnocratici ed i politici nell’UEM. A fronte di un’isti-
glio di Stabilità. Soprattuto perché i francesi la vedevano come un’occasio-
tuzione importante come la Banca Centrale europea, ci voleva equilibrio con
80��
Moravcsik, The choice for Europe, 8; ��
Buti, ‘Maastricht’s fiscal rules at Ten’, 825; Cameron,
‘Creating Supranational Authority’, 202.
81Ungerer, A concise history, 279; Waigel, A Stability pact for Europe, 2-3; Brunila, ‘Introduction’, 6; Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 106-107; Stark, ‘Genesis of a pact’, 88
Marc Coleman, ‘Stability Pact reform: a look at “what might have been”’, http://www.esri.
ie.pdf/QEC2005Sum_SA_Coleman_Stability‰20Pact‰20Reform.pdf, ultimo cambiamento
estate 2005, visitato 7 agosto 2005, 51-68: 53; Waigel, ‘A stability pact for Europe’, 3.
il potere politico, come avveniva in quasi tutti gli Stati nazionali. Solo che
82 Heipertz, ‘The dog’, Paper, 9.
83 Cameron, ‘Creating Supranational Authority’, 213.
84Maes, ‘On the origins’, 35. Cameron, ‘Creating Supranational Authority’, 213-214; Arestis,
‘Commentary. An alternative stability pact’, 114; Heipertz, ‘The dog’, Paper, 9; Heipertz,
‘The stability and Growth Pact – Theorising a case in European integration’.
47
al contrario della Francia, l’Italia non voleva che questo governo diventasse
La risposta della Francia e della Germania era che la Commissione violava
un ‘Superconsiglio’ intergovernementale. Il governo economico, e per que-
così la sovranità nazionale dei loro parlamenti. 87 In Italia non si protestò,
sto gli italiani si accordavano con i tedeschi, si doveva formare all’interno
perchè non si aveva problemi con il potere della Commissione. Tuttavia ven-
dell’Ecofin, facendo uso delle strutture esistenti dell’UE e anche dell’aiuto
ne deciso di approvare il ruolo grande della Commissione all’interno del si-
della Commissione, visto che l’Italia era un paese molto sopranazionalista.
stema early warning, capendo che un sistema di controllo sarebbe stato nel-
Va ricordato inoltre che l’Italia veniva governata da politici tecnocratici, che
l’interesse del Patto, giusto come la terza fase del modello di Moravcsik. Nel
erano d’accordo con i tedeschi per quanto dissero che l’indipendenza della
futuro Patto la Commissione avrebbe preso il potere di vagliare i programmi
BCE doveva essere salvaguardata. Però al contrario dei tedeschi, l’Italia vole-
di stabilità, facendo raccomandazioni al Consiglio. Poi il Consiglio avrebbe
va che sia gli Ins che gli Outs prendessero parte al Consiglio, confrontandosi
potuto costringere il paese ad adattare il proprio programma alle esigenze
così con la proposta tedesca di far controllare il Patto di Stabilità solo dai
Europee. 88 Gli Stati membri approvarono tutto ciò al Consiglio Europeo
paesi partecipanti alla terza fase dell’UEM. 85
riunitosi a Firenze. 89 Infine la Germania e la Francia si accordarono quindi con la Commissione. Ciò significa che due istituzioni controllavano il
4.6.2 La Commissione ed il Consiglio di Stabilità
rispetto del Patto: la Commissione (delegation) e l’Ecofin (pooling). L’Ecofin
Come era successo già prima durante le trattative per il Patto, quando gli
prendeva sempre le decisioni finali, però la Commissione era in grado di go-
Stati non erano riusciti a trovare un compromesso, la Commissione cercava
vernare queste decisioni con delle raccomandazioni.
di risolvere l’impasse. Tuttavia la Commissione era contenta con la rinuncia
tedesca al Consiglio di Stabilità. In più i tedeschi volevano ridurre all’osso
4.7 Conclusione
i compiti della Commissione facendole raccogliere solo informazioni sui
In questo capitolo abbiamo discusso lo sviluppo delle trattative per il Pat-
deficit degli Stati membri. Non era una sorpresa che Bruxelles propose una
to di Stabilità. Abbiamo descritto le posizioni relative al Patto dei tre Paesi
‘nuova’ soluzione all’interno del Trattato di Maastricht. Il Trattato conferiva
membri, la Germania, la Francia e l’Italia ed anche la posizione di un’istitu-
alla Commissione il compito di controllare lo sviluppo dei deficit eccessivi.
zione europea: la Commissione. I negoziatori dovevano determinare la base
Poi l’Ecofin avrebbe dovuto decidere se ci fosse davvero stato un deficit ec-
del Patto, la parte dissuasiva di esso, e quella preventiva ed infine anche il
cessivo o no. La Commissione voleva che il Patto di Stabilità rispettasse que-
modo nel quale si sarebbe voluto controllare il rispetto del patto e con quale
ste regole e facesse uso delle strutture preesistenti. In più grazie al sistema
istituzioni.
early warning, il potere della Commissione veniva ingrandito in confronto
ai criteri di convergenza di Maastricht. Nella seconda fase dell’UEM la Com-
4.7.1 La Germania
missione aveva solo potuto segnalare un deficit mentre raccoglieva i dati in-
Nel capitolo 3 abbiamo discusso le caratteristiche dei protagonisti. Risul-
teressati degli Stati membri. Anche se lo voleva, la Commissione non poteva
ta che la Germania è un paese economistico con una moneta forte. Il paese
costringere gli Stati membri ad adeguare i loro programmi di convergenza
preferiva una depoliticizzazione della politica economica ed un rule-based
alle sue esigenze, ma questo cambiava grazie al Sistema early warning. 86
approach. In più la Germania pensava che le economie si dovessero conver-
85��
‘From bank chief to political pragmatist’; ‘A compromise on stability’; Lionel Barber, ‘Talks
deadlocked on EMU budget discipline’, Financial Times, 5 november 1996; ‘Le difficoltà
dell’Uem’, Il Sole 24 ore, 10 giugno 1997; Maes, I. e L. Quaglia, ‘France and Italy’s policies on European Monetary Integration : A comparison of ‘Strong’ and ‘Weak’ states’, EUI
Working Papers 10 (2003) 1-33, in particolare 21.
86Commission, Towards a Stability Pact, 9 e 17; Coleman, ‘Stability Pact reform’, 62; Waigel,
‘A stability pact for Europe’, 3; Preparing for Stage 3 of EMU’, Rapid Press Release, 12 giugno 1996; ‘Commissie ziet wel wat in voorstel Waigel voor boete’; ‘Articolo 104’, Trattato
di Maastricht; Commission, Ensuring budgetary discipline in stage three of EMU, 7-8 e 1112; ��
Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 107-119; Commission, Towards a Stability
Pact, 17.
gere prima di poter raggiungere una politica monetaria comune (Coronation
48
Theory). Infine non bloccava un’UEM a due velocità. Le caratteristiche tede87 Costello, ‘The SGP: how did we get there?’, 119.
88��
Cabral��
, ‘Main aspects of the working of the SGP’, 140-141;
��
Jonas
��
Fischer e Gabriel Giudice, ‘The stability and convergence programmes’, in: A. Brunila, M. Buti e D. Franco
ed., The Stability and Growth Pact: the Architecture of Fiscal Policy in EMU (Houndmills ecc.:
Palgrave, 2001) 158-184: 158-162.
89 ‘Florence European Council’, 11-26.
sche si sarebbero riviste durante le trattative sul Patto di Stabilità. Per esem-
(una cosa che si voleva finire abolendo lo SME).
pio il motivo tedesco di chiedere un Patto di Stabilità era molto istruttivo:
la Germania teneva molto ad una situazione economica stabile, essendo un
con la sua visione monetarista, non voleva per esempio delle sanzioni au-
paese con una moneta forte e pensando che la convergenza economica fos-
tomatiche e voleva delle definizioni qualitative. Dopo le elezioni nel 1997 i
se una condizione necessaria per una collaborazione monetaria (Coronation
francesi scelsero un nuovo Primo Ministro: Lionel Jospin. Egli contrasta-
Theory). In più la Germania voleva rassicurare l’elettorato tedesco molto cri-
va più apertamente i piani tedeschi, dicendo che il Patto doveva essere più
tico nei confronti dell’Euro. Furono quindi i tedeschi a svolgere il ruolo più
equilibrato e richiedendo più attenzione alla crescita economica ed al pro-
attivo durante le trattative proponendo nel 1995 il Piano Waigel, il quale era
blema della disoccupazione nell’UE. Alla fine riuscì a convincere i tedeschi
un esempio di un rule-based approach con dei criteri rigidi (il limite del 3 per-
(in cambio della firma francese al Patto di Stabilità) di tenere una conferenza
cento/sanzioni automatiche). Durante le trattative la Germania fu l’iniziato-
sulla disoccupazione.
Le richieste fatte dei francesi durante le trattative erano in concordanza
re che teneva viva la discussione tra i Paesi membri. Tutto sommato i politici
tedeschi facevano delle proposte per un patto automatico ed a base di regole
4.7.3 L’Italia
fisse, chiedendo per esempio delle definizioni quantitative e delle istituzioni
Nel capitolo 2 abbiamo discusso l’Italia e la sua visione sull’integrazione eu-
di controllo politicamente indipendenti.
ropea e l’UEM, dal quale abbiamo differenziato sette caratteristiche. Come
la Francia anche l’Italia si comporta da monetarista con una moneta debole.
4.7.2 La Francia
In più è visto come paese sopranazionalista ed istituzionalista. L’Italia vede-
Come abbiamo visto nel capitolo 3 la Francia è una paese monetarista con
va l’UEM come vincolo esterno ed avrebbe voluto dei criteri di convergenza
una moneta debole. Voleva che la discrezione politica giocasse un ruolo im-
flessibili, appoggiando la qualitatività piuttosto che la quantitività. Inoltre
portante all’interno dell’UEM e perciò propose un gouvernement économique.
si voleva porre fine all’asimmetria dello SME tramite l’UEM e non vedeva
La Francia pensava che l’integrazione monetaria potesse precedere l’inte-
un’alternativa per l’UEM.
grazione economica, soprattutto grazie all’effetto tying one’s hands. Bisogna-
va sostenere i paesi deboli finanziariamente. In più la Francia sperava così
avendo una situazione economica debole e cercando di qualificarsi per la
di far cessare l’asimmetria all’interno dello SME tramite l’UEM, realizzando
terza fase dell’UEM. Non si volevano criteri più severi che avrebbero resi
così un Euro forte per la Francia.
più difficili la sua entrata all’UEM. Non si vedeva un’alternativa per l’UEM, e
I francesi dubitavano la necessità di un patto di Stabilità. La Francia
quindi si era pronta a fare sacrifici per convincere la Germania a partecipar-
(con la moneta debole) aveva difficoltà a rispondere ai criteri di convergenza
ne. Gli italiani credevano che un patto rigido rendesse più plausibile la loro
di Maastricht e non era entusiasta della prospettiva di regole extra. In più la
entrata nell’UEM. Come la Francia l’Italia vedeva il Patto come vincolo ester-
Francia credeva che la stabilità monetaria (la BCE) portasse automaticamen-
no ed inoltre, per poter rispondere ai criteri di convergenza di Maastricht,
te alla stabilità economica (monetarismo), rendendo superfluo un patto di
si era già tenuta una trasformazione economica all’interno dell’Italia grazie
Stabilità: bastava il Trattato di Maastricht. Le regole proposte dalla Germa-
alla quale un patto di stabilità era più accettabile per gli italiani. Inoltre ci
nia spaventarono i francesi, i quali volevano dare più spazio alla discrezione
si deve rendere conto del fatto che per tutto questo tempo era governata dai
dei politici, proponedo un gouvernement economique. La Francia infine ap-
politici tecnocratici.
provava ad il Patto, sapendo che si doveva acconsentire alla richiesta tedesca
per poter realizzare l’UEM e sperando di poter riformare così il proprio siste-
quantitative, appoggiando la dicrezione politica. Il Patto non poteva essere
ma economico (l’effetto tying one’s hands). La Francia propose di fare valere il
in contrasto con il Trattato. In più voleva, come la Germania, che il Patto
Patto anche per gli Outs escludendo così la possibilità di concorrenza sleale
venisse rispettato da tutti i paesi e perciò si approvava delle scadenze fisse
In Italia, all’inizio, non si erano molto entusiasti dei piani waigeliani:
L’Italia, per quanto riguarda il Patto, voleva un patto con delle regole
49
e rigorose. Gli Italiani, essendo molto pro-europei e sopranazionalista, non
sviluppare il Patto di Stabilità secondo le regole del Trattato di Maastricht
temevano un’influenza grande della Commissione e del Consiglio all’inter-
e non voleva che il Patto portasse ad un’esclusione dei paesi deboli oppure
no del Patto. Per quel che riguarda le istituzioni, l’Italia si trovava in mezzo
che il Patto rendesse più difficile l’entrata all’UEM per i futuri Stati mem-
alla Germania e la Francia, volendo un equilibrio tra il consiglio tecnocratico
bri (community method). Per questo le Sanzioni automatiche non venivano
tedesco ed il governo economico francese. Come la Germania, anche l’Italia
approvate da Bruxelles.La Commissione riuscì spesso a trovare un compro-
voleva che il Consiglio si trovasse all’interno dell’Ecofin, usando le strutture
messo tra le diverse proposte dei paesi, rendendosi conto di tutti, anche
esistenti.
quelli più deboli.
L’Italia applaudiva il cambiamento politico francese che metteva sotto
Era merito della Commissione se il Patto si occupava anche della pre-
pressione il Patto di Stabilità, chiedendo un Patto più in equilibrio che face-
venzione dei deficit eccessivi (il sistema early warning). Il sistema avrebbe
va anche attenzione alla crescita economica dell’UE. Si vedeva che gli italiani
ingrandito il ruolo della Commissione in confronto alla seconda fase del-
si sentivano appoggiati dal governo Jospin a chiedere un patto più flessibile.
l’UEM. Per rispondere alla domanda di rigidità delle Germania, Bruxelles vo-
Non era solo il cambiamento politico francese che faceva cambiare l’atteg-
leva obbligarsi in una risoluzione ad una attuazione precisa e puntuale del
giamento degli italiani nei confronti del Patto: era sempre più probabile che
Patto. In generale le proposte della Commissione portavano ad un aumento
si sarebbero qualificati in tempo per la terza fase dell’UEM e quindi gli italia-
del potere dell’UE e della Commissione. Come abbiamo visto la Commis-
ni non avevano più bisogno del sostegno tedesco per poter partecipare alla
sione era contraria al Consiglio di Stabilità ed al gouvernement économique,
terza fase, essendo in grado di rispondere da sè, ai criteri di convergenza. In
perché loro non erano previsti dal Trattato. La Commissione propose una
più Jospin non voleva un’UEM senza la partecipazione dell’Italia, sostenen-
combinazione di pooling (l’Ecofin) e delegation (la Commissione) nella quale
do ancora di più l’entrata dell’Italia nella terza fase dell’UEM e rendendola
essa avrebbe avuto una parte attiva.
più indipendente della Germania.
4.7.5 Il risultato e la teoria di Moravcsik
4.7.4 La Commissione
É difficile indicare quale dei protagonisti ‘vinse’ le trattative. La Germania
Come le proposte della Francia, della Germania e dell’Italia, anche le pro-
fece la prima proposta per un patto di Stabilità: il Piano Waigel. Però gli altri
poste della Commissione, rispetto al Patto di Stabilità erano simili ai pun-
Paesi membri non la volevano adottare così, essendo una proposta troppo
ti che abbiamo discusso nel capitolo 3. In primo luogo la Commissione era
tedesca (rule-based approach/tecnocratica), ma formava tuttavia la base delle
monetarista. Voleva un patto di Stabilità che si convergesse con le strutture
trattattive. Durante le trattative vediamo che tutti i paesi si comportarono
esistenti dell’UE. In più il Patto di Stabilità doveva essere sociale: non pote-
a secondo dei propri interessi. In generale possiamo dire che la Germania è
va escludere nessuno Stato membro e doveva rendersi conto dei paesi più
stata l’iniziatrice che cercava sempre di dare nuove spinte alla discussione
deboli. La Commissione voleva sottoporre il Patto ad un planning rigoro-
sul patto e che faceva sempre nuove proposte. L’Italia e la Francia aspetta-
so facendo cominciare in tempo l’UEM. Con l’aiuto di un timing rigoroso
vano una risposta tedesca e poi reagivano. Il ruolo della Commissione era
la Commissione sarebbe stata in grado di costringere gli stati a sottoporsi
quello di mediatore che cercava di trovare un compromesso adatto per tutti
alle regole del Patto ingrandendo così il potere della Commissione. L’ultima
i negoziatori.
caratteristica della Commissione era la sua volontà di ingrandire la propria
influenza nella politica economica e nell’UEM.
della Commissione erano le più fruttuose e che spesso venivano approva-
Come gli altri paesi monetaristi, anche la Commissione all’inizio non
te. La Commissione si metteva sempre in mezzo e continuava a fare delle
riteneva necessario un patto di Stabilità. Però capendo quanto fosse impor-
controproposte. La parte preventiva, per esempio, si sviluppava grazie alla
tante per la Germania, approvò la richiesta tedesca. La Commissione voleva
Commissione. Solo la Box Solution non era stata proposta dalla Commissio-
50
Vedendo lo schema nell’allegato IV si può concludere che le proposte
ne. Su insistenza della Germania si rendeva più automatica la PDE ma tutta-
Infine il ruolo della Commissione. La Commissione ebbe un ruolo molto at-
via il Patto lasciava più spazio alla discrezione politica quanto voluta dalla
tivo durante le trattative e molte proposte sue sono state approvate, il quale
Germania. La Francia non aveva un ruolo molto attivo durante le trattative,
si pùo vedere nell’allegato IV. Era merito suo se il Patto faceva attenzione alla
unendosi quasi sempre alla Commissione ed opponendosi alla quantitativi-
prevenzione dei deficit eccessivi. La Commissione era un mediatore, che
tà ed automaticità dei tedeschi. Solamente che nel 1997, a causa di un cam-
raggiunse compromessi tra i diversi Stati membri. Così riuscì anche ad in-
biamento politico, i francesi richiesero ‘una pausa di riflessione’ sul Patto di-
grandire il proprio potere, ed quello della comunità. Facendo delle proposte,
cendo che quest’ultimo doveva essere più in equilibrio. L’Italia all’inizio non
si basava sul proprio diritto di iniziativa. Il fatto che la Germania fosse molto
si opponeva troppo ai piani tedeschi, per la paura che essi potessero bloccare
impaziente di avere un qualsiasi Patto, dette ancora più potere alla Commis-
la sua entrata nell’UEM. Però dall’inizio del 1997 cambiava l’atteggiamento
sione nelle trattative. Si potrebbe dire che il ruolo fruttuoso della Commis-
italiano, grazie al cambiamento politico francese e grazie alla propria cre-
sione contraddice la teoria di Moravcsik. Ma la Commissione non sarebbe
scita economica positiva, sostenendo la richiesta francese di un patto più in
stata così fortunata, se la Francia e l’Italia non avessero appoggiato le sue
equilibrio.
proposte. Guardando lo schema, si può notare che tutte le proposte della
In questo capitolo abbiamo discusso le fasi 2 e 3 del modello di Mora-
Commissione, che non vennero appoggiate dalla Francia, dall’Italia o dalla
vcsik, rispettivamente le trattative e la scelta delle istituzioni. Il fatto che
Germania, fallirono. Ciò significa che il sostegno degli Stati membri era in-
il Patto di Stabilità era una rivendicazione tedesca corrisponde alla teoria
dispensabile per il successo delle proposte della Commissione. Però il fatto
di Moravcsik, secondo la quale la Germania avrebbe potuto imporre delle
che la Commissione sapesse manneggiare bene le differenze di opinioni tra
condizioni all’UEM, essendo il paese che ‘soffriva’ di più dell’UEM. Nei ri-
gli Stati membri, e fosse in grado di elaborare dei compromessi realistici, si-
guardi del Patto di Stabilità si vedeva il contrario, la Francia e l’Italia i paesi
gnifica che la Commissione può giocare un ruolo importante nelle trattative
‘sofferenti’ e la Germania il paese che lo richiedeva. La teoria di Moravcsik è
Europee solo se si rende conto dei desideri degli grandi Stati membri.
valida: la Germania dovette fare molti compromessi e rese possibile un patto di Stabilità attraverso molto compromessi. Le sanzioni automatiche, per
esempio, erano sparite e la PDE, secondo i tedeschi, lasciava troppo spazio
alla discrezione politica. Il Patto di Stabilità finale corrispondeva più ad una
visione monetarista che alla visione tedesca. La Francia e l’Italia potevano
richiedere di più e riuscirono a cambiare il patto waigeliano in un Patto più
in concordanza con le loro preferenze. La Francia, avendo più potere dell’Italia, si oponeva più apertamente al Piano Waigel, cercando di cambiarlo
in un piano più francese. Per i francesi era importante calmare il popolo,
molto preoccupato della disoccupazione e della bassa crescita economica
del paese. Perciò il governo Jospin richiedeva un patto più in equilibrio che
si focalizzava anche sulla crescita economica e non solo sulla prevenzione
dei deficit di bilancio. L’Italia sapeva molto bene quali erano i suoi interessi, tra i quali il più importante era una partecipazione all’UEM e perciò non
opponeva molto i piani tedeschi. Il paese mediterraneo si univa spesso alla
Commissione o alla Francia nel domandare degli adattamenti al Piano Waigel. Ma quando era nel suo interesse appoggiava anche la Germania.
51
Capitolo 5
Conclusione
Le trattative
Il consenso degli Stati membri alla necessità di una politica di bilancio sana,
portò alla seconda fase del modello di Moravcsik: le trattative. Quest’intesa
non significava che gli Stati membri erano d’accordo sull’elaborazione del
Patto in pratica. Perciò si cominciarono le trattative nel 1995. Il primo piano
Questa tesi ha provato di rispondere alla seguente domanda:
per un Patto di Stabilità fece la Germania. Un piano che veniva disapprovato
dagli altri Stati membri, essendo troppo tedesco (rule-based approach/tecno-
Come si sono sviluppate le trattative sul Patto di Stabilità e di Cre-
cratico). Tuttavia il Piano Waigel diventò la base delle trattative.
scità e in che modo Germania, Francia, Italia e la Commissione Eu-
ropea furono in grado di influenzare le trattative e la forma finale
le del Patto derogava molto dal Piano Waigel, in quanto dava troppo spazio
del Patto?
alla discrezione politica. In più la Germania non riuscì a realizzare il sistema
La Germania fu l’iniziatrice del Patto di Stabilità, però l’esecuzione fina-
di sanzioni automatiche, del quale aveva detto prima che era indispensabile
A quale scopo abbiamo usato la teoria di Moravcsik, spiegato nel capitolo 1,
per il successo del Patto. Quando ci si rese conto dell’impossibilità delle san-
dividendo il processo dell’integrazione Europea in tre fasi. La prima fase è
zioni automatiche (essendo possibile solo una soluzione in concordanza con
la convergenza degli interessi macro-economici degli Stati membri (prefe-
la PDE), si propose che questa procedura venisse resa la più automatica pos-
rence formation). Se la convergenza esiste, gli Stati cominciano le trattative
sibile. Però anche riguardo all’automaticità della PDE, le proposte tedesche
per elaborare un Trattato (seconda fase: negotiation). Nella terza fase gli Stati
non furono fortunate e si approvarono soprattutto le proposte della Com-
membri scelgono delle istituzioni da controllare per il rispetto del Patto (in-
missione, per esemprio relativemente al calendario della PDE ed all’importo
stitutional choice). In questa tesi venivano descritte le tre fasi nei riguardi del
delle sanzioni. La Germania non poté fare altro che approvare le proposte
Patto di Stabilità nel capitolo 3 e 4.
delle Commissione, volendo un Patto di Stabilità ad ogni modo per poter
calmare l’impazienza dell’elettorato tedesco.
Dal capitolo 3 risulta che ci fu una convergenza delle idee politico-eco-
nomiche degli Stati membri e di seguito decisero di cominciare le trattative
Lo schema nel allegato IV fa vedere che la Commissione vinse ai molti
sul Patto: la prima fase del modello di Moravcsik. La convergenza dipese da
punti le trattative. Gli Stati membri approvarono la sua proposta per la base
tre argomenti: In primo luogo tutti gli stati avevano una consapevolezza di
del Patto (puntare ad un saldo di bilancio vicino al pareggio o attivo, non
stabilità che cresceva durante gli anni ’80. I paesi tentavano di ottenere la
superare mai il limite del 3 percento del Pil per il deficit, e non menzionare
stabilità (molto desiderata perché la situazione economica peggiorò sempre
il limite del 60 percento). In più era la sua proposta, prendere la PDE come il
di più negli anni ’90) tramite i criteri di convergenza di Maastricht, i quali
punto di partenza per la procedura sanzionatoria del Patto. Fu merito della
rendevano attuabili politiche di risparmio impopolari (tying on’s hands o vin-
Commissione che il Patto di Stabilità veniva esteso ad una parte preventiva:
colo esterno). In secondo luogo si temeva che la politica di bilancio sbagliata
il sistema early warning. Bruxelles cercava sempre di trovare un compromes-
di alcuni Paesi membri (i paesi Club Med, tracui l’Italia) potesse influenzare
so tra la tradizione francese di discrezione ed il rule-based approach tedesco.
negativamente le altre economie Europee. L’effetto Spillover che più si teme-
Risultò infatti che la Commissione aveva il ruolo di mediatore, basendosi
va, era che l’indipendenza della BCE veniva messo in pericolo. Uno spillover
sul suo diritto di iniziativa e benificiando in più dell’impazienza tedesca di
soprattuto temuto dai tedeschi. In terzo luogo il mondo finanziario sostene-
avere il Patto di Stabilità.
va il Patto. Infine abbiamo visto che il Patto veniva discusso dagli economi-
sti, dubitando della forma e della desiderabilità, il che significa che i paesi
a quelli tedeschi ed alla Commissione ed in molti casi si univano alla Com-
firmarono il Patto soprattutto sulla base di argomenti politico-economici.
missione. Siccome la Commissione ‘vinse’ ai molti punti, anche la Francia fu
I politici francesi non furono molto attivi durante le trattative, rispetto
53
molto fortunata, approvando spesso le proposte che venivano da Bruxelles.
mania a preferire la proposta della Commissione a quella francese. L’Italia
Nel secondo capitolo abbiamo detto che le preferenze francesi sono molti
non sopportava le proposte della Francia e della Germania, perchè voleva
simili a quelle della Commisisone. Nelle trattattive la Francia si fidò quin-
una forma di pooling e delegation che non contrastava il Trattato, per questo
di della Comissione a pensare agli interessi francesi. In più il commissario
sosteneva il piano di Bruxelles.
interessato, De Silguy, era un francese il che significava che il dialogo tra
la Francia e la Commissione era molto facile. Ma, nel 1997, dopo che era di-
Moravcsik
ventato Primo Ministro Lionel Jospin, la Francia scelse un ruolo più attivo,
Confrontando il Patto alla teoria di Moravcsik, saltano agli occhi soprattutto
opponendosi più apertamente ai piani tedeschi e richiedendo una ‘pausa di
delle corrispondenze. In
��
primo luogo ci fu una convergenza macro-econo-
riflessione’ sul Patto. Tutto ciò portò ad un impegno da parte della Germania
mica tra gli Stati membri ed il patto veniva sostenuto dal mondo finanziario.
ad organizzare un Consiglio speciale sul tema della disoccupazione nella se-
Con altre parole: I tempi erano maturi per il Patto di Stabilità e in tutti i pae-
conda metà del 1997. Tutto sommato si può vedere dall’allegato V che i risul-
si ci si sentivano pronte per le linee principali del Patto. Per questo il Patto
tati delle trattative corrispondano in gran parte ai desideri francesi, anche
veniva formato in meno di due anni, il che è un breve lasso di tempo, para-
grazie alla sua intesa con la Commissione.
gonato ad alte trattative all’interno dell’UE. Poi vediamo che il Patto era un
Gli italiani avevano una posizione un po’ speciale. Non erano conten-
accordo politico invece di un accordo economico, il che va sottolineato dallo
ti con i piani Waigeliani, però, non essendo sicura della partecipazione al-
scetticismo degli economist nei confronti del Patto. In più vediamo che la
l’UEM, si trovarono in una posizione difficile: da un lato volevano attenuare
teoria di Moravcsik è valida relativa all’andamento delle trattative. Il risulta-
il Piano Waigel, dall’altro lato non volevano far arrabbiare i tedeschi troppo.
to delle trattative veniva condizionato dal potere relativo degli stati. Infatti
Quando il tentativo di formarsi un blocco con la Spagna fallì, venne scel-
la Germania fece i più compromessi perchè era il paese che aveva richiesto
to di giocare un ruolo in secondo piano. All’interno del dibattito sul Patto,
il Patto. La Germania rinunciò alla propria ideologia sulla politica economi-
l’Italia si trovava un po’ in mezzo fra le idee della Francia e della Germania,
ca (rule-based approach/tecnocrazia, eccetera) a farlo possibile. La Francia fu
trovandosi d’accordo anche spesso con la Commissione. In genere il pensie-
meno contenta con la previsione del Patto, soffrendo di più per poter farne
ro economico italiano era più vicino a quello francese, ma a causa dei cam-
parte, e secondo la teoria di Moravcsik essa avrebbe potuto imporre le più
biamenti politici, risultando in più politici tecnocratici, l’Italia negli anni
condizioni. Dallo schema (allegato IV) risulta infatti che il Patto risponde
novanta si schierò anche con i tedeschi. Inoltre, essendo sopranazionalista,
alla maggior parte delle richieste francesi. É notevole che la Francia non gio-
non temeva un’influenza grande della Commissione. Nel 1997 il ruolo del-
cò un ruolo attivo, fidandosi soprattutto della Commissione a pensare ai in-
l’Italia cambiò. In Italia ci si sentiva più sicura della sua partecipazione alla
teressi francesi: un metodo molto fortunato. Anche l’Italia, come la Francia,
terza fase dell’UEM, grazie al cambiamento politico francese ed al migliora-
non aveva richiesto il Patto ed alla fine vediamo che il Patto risponde più alle
mento della situazione economica. Si vedeva che gli italiani da ora in poi si
sue esigenze che a quelle tedesche. In più il caso dell’Italia ci fa vedere che i
opponevano più apertamente ai piani tedeschi, richiedendo un patto più in
propri interessi di un paese contano molto. All’inizio nell’Italia non si oppo-
equilibrio ed un rispetto del Trattato.
neva molto ai piani tedeschi perchè era molto più importante l’approvazio-
La terza fase del modello di Moravcsik, la scelta delle istituzione, l’ab-
ne tedesca per la partecipazione italiana all’UEM che l’opposizione al Patto
biamo discussa anche nel capitolo 4. Nel Patto viene usato sia la Commis-
di Stabilità. Però quando l’italia si sentiva più sicura della partecipazione, si
sione che il Consiglio (delegation e pooling), il che era stata proposta dalla
cominciò ad opporsi più apertamente ai piani tedeschi. L’approvazione del
Commissione. La proposta tedesca (Consiglio di Stabilità) e quella francese
Patto, quindi, dipendeva dal proprio interesse nazionale.
(gouvernement économique) non vinsero. Soprattutto perché la Francia e la
Germania ebbero una grande divergenza di opinioni, costringendo la Ger-
ce la teoria di Moravcsik. La critica di Wallace, che Moravcsik marginalizza
54
Si potrebbe dire che il ruolo fruttuoso della Commissione contraddi-
troppo l’influenza della Commissione, è parzialmente corretta nei confronti
suo successo, però, dipendeva dal sostegno dei paesi grandi Europei. Nei
del Patto di Stabilità. La Commissione, durante le trattative, svolse un ruolo
riguardi del Patto di Stabilità soprattutto la Francia e l’Italia sostennero la
grande ed innegabile come mediatore. Ma la Commissione non sarebbe sta-
Commissione. Infine gli Stati membri scelsero la Commissione e l’Ecofin a
ta così fortunata, se le sue proposte non venissero appoggiate dalla Francia e
controllare il rispetto del Patto, usando pooling e delegation, perché gli Stati
dall’Italia. Quardando lo schema, si vede che tutte le proposte della Commis-
membri non ci si fidavano e perché volevano ingrandire la credibilità del
sione, che non furono appoggiate dalla Francia, dall’Italia o dalla Germania,
Patto.
fallirono. Ciò significa che il sostegno italiano, francese o tedesco fu indispensabile per il successo delle proposte della Commissione. Però il fatto
Visione limitata
che la Commissione seppe manneggiare bene la divergenza di opinioni tra
Come Moravcsik, anche questa tesi si rende colpevole di una visione limi-
i diversi Paesi membri, essendo pure in grado di elaborare dei compromes-
tata sull’integrazione Europea. Moravcsik discute solo la politica francese,
si realistici, significa che la Commissione può giocare un ruolo importante
inglese e tedesca. In questa tesi vanno discussi solo i ruoli dell’Italia, della
nelle trattative Europee, solo se si rende conto dei desideri degli Stati mem-
Francia, della Germania e della Commissione. Forse per una tesi futura po-
bri grandi.
trebbe essere interessante descrivere anche il ruolo della Gran Bretagna, o
Infine Moravcsik dice che la paura che gli Stati membri non avrebbero
altri Stati membri relativamente al Patto di Stabilità. Soprattutto mi sembra
potuto garantire un controllo onesto del Patto, convinse i paesi a chiedere
interessante il ruolo degli paesi Outs nelle trattative. Come abbiamo spie-
l’aiuto ad istituzioni internazionali a controllare l’obbligo del Patto. La Ger-
gato, il Patto vale anche per loro, anche se non prendono parte dell’UEM.
mania, per esempio, temeva che certi paesi meridionali non avrebbero mai
Un altro argomento interessante potrebbe essere il ruolo della banca tedesca
potuto rispondere alle regole del Patto. Perciò approvava i ruoli di controllo
centrale. La Bundesbank aveva una grande influenza sul governo tedesco e
della Commissione (delegation) e del Consiglio (pooling) (anche se i tedeschi
sull’elettorato tedesco. Infine si potrebbe paragonare la genesi del Patto agli
preferiscono un’approccio decentralizzato dell’economia). La Francia appro-
avvenimenti nel 2002 e 2003, quando la Francia e la Germania non rispon-
vava il pooling e la delegation per le stesse ragioni. L’Italia non aveva nessun
devano più alle regole del ‘loro Patto’, portando così quasi al declino dello
problema con un approccio sopranazionalista o istituzionalista e quindi an-
stesso.
dava d’accordo senza obiezioni.In più i Paesi membri volevano ingrandire
la credibilità del Patto, dando il potere di controllo alla Commissione ed al
Consiglio. La Germania voleva un patto forte affinché potesse convincere
l’elettorato tedesco della fortezza dell’Euro. La Francia e l’Italia speravano
di poter riformare l’economia nazionale tramite un patto forte (effetto tying
one’s hands o vincolo esterno).
Rispondendo alla domanda di ricerca, le trattative del Patto di Stabili-
tà si svolsero secondo le regole della teoria di Moravcsik. Prima ci fu una
convergenza degli interessi degli Stati membri. Poi ci furono le trattative,
nelle quali la Germania fece i più compromessi perché lei richiese il Patto.
La Francia e l’Italia poterono avanzare le più richieste essendo i paesi che
‘soffrivano’ di più. In contrasto con la teoria di Moravcsik, fu il ruolo grande
della Commissione nel stabilimento del Patto, il che significa che la Commissione è in grado di giocare un ruolo grande nelle trattattive Europee. Il
55
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Waigel, Theo, ‘The stability pact for Europe
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63
allegati
allegato II
allegato I
Budget (1)
Debt (2)
Belgium
-4,1
133,7
***
7,5
***
1,4
Denmark
#
-1,6
71,9
8,3
2,3
Germany
-3,5
^#
58,1
6,9
1,5
Greece
-9,1
111,8
17,4
9,0
Spain
-6,6
65,7
11,3
4,7
France
-4,8
#
52,8
7,5
1,7
Ireland
#
-2,0
81,6
8,3
2,4
Italy
-7,1
124,9
12,2
5,4
Luxembourg
#
1,5
#
6,0
7,6
1,9
Netherlands
-4,0
79,7
**
6,9
**
1,1
Austria
-5,9
69,0
7,1
2,0
Portugal
-5,1
71,7
11,5
3,8
Finland
-5,2
#
59,2
**
8,8
*
1,0
Sweden
-8,1
78,7
10,2
2,9
United Kingdom
-5,8
#
54,1
8,3
3,1
EU-15
-5,0
71,3
8,9
3,0
Interest rate (3)
Inflation (4)
# Public deficit not exceeding 3% of GDP; Public debt not exceeding 60% of GDP.
*,**,*** First, second and third best performer in terms of price stability.
(1) General government not lending (+)/ net borrowing (-) as a percentage of GDP.
(2) General government gross debt.
(3) Long-term interest rate.
(4) Annual rates of inflation.
Figura 1: I partecipanti all’UEM
Tabella 1: La situazione economica nel 1995 dei partecipanti all’UEM,
Trattato da: ‘Europa Educatief’, http://www.europaeducatief.nl/
misurata ai criteri di convergenza di Maastricht
afbeeldingen/Eurolanden%20drie.gif, visitato 19 april 2005
European Monetary Institute (1996, IV)
allegato III
Jaar 1
Jaar 2
Marzo/ aprile
Maggio
Settembre/Ottobre
Dicembre
La Commissione riceve i dati e prepara
Il Consiglio decide se
Il Consiglio controlla se il Paese membro ha
Il Consiglio
un rapporto per il Consiglio.
una paese ha un deficit
fatto gli adeguamenti richiesti. Se non l’ha
passa alle
eccessivo o no e poi fa delle
fatto, pubblica le raccomandazioni. Entro
sanzioni.
raccomandazioni.
un mese il Consiglio fa un’intimazione.
La Commissione riceve i nuovi dati. Il Consiglio
poi fa una valutazione della situazione
budgettaria, se la valutazione risulta negativa,
il Consiglio imporre delle sanzioni.
Figura 2: Riassunto schematico della PDE - A.J. Cabral, in Brunila e.a (2001)
65
allegato Iv
Tabella 2: Le trattative sul Patto di Stabilità, 1995-1997: preferenze e risultati
Punti di
discussione
La Germania
relativi al Patto
di Stabilità
La Francia
L’Italia
La Commissione
Risultato
Le norme del
La norma del 60 e del
Più discrezione;
Più discrezione, però
In alta congiuntura i paesi mirano
Il limite è il
patto
3 percento come come
Non menzionare
le regole devono essere
ad un saldo di bilancio vicino al
3 percento
limiti assoluti; in alta
la norma del
valide per tutti gli
pareggio o attivo. Norma del 3
(quantitativo);
congiuntura i paesi si
60 percento;
Stati membri; non
percento è limite assoluto; non
Durante i periodi
puntano ad un deficit
Approva la norma
menzionare la norma
menzionare la norma del 60
di alta congiunture
dell’1 percento. Approccio
del 3 percento;
del 60 percento;
percento. Limite dell’1 percento
i Paesi membri
quantitativo
Approccio
approccio qualitativo
come scopo budgettario per
puntano ad un saldo
l’intera UE.
in pareggio o attivo.
qualitativo
Modo di sanzio-
Voleva sanzioni
Più spazio alla
Più spazio alla
Usare la PDE; Voleva adeguare
Si usava la PDE,
nare
automatiche; Escludere
discrezione
discrezione, sanzioni
la PDE affinchè venisse più
però veniva fatta più
discrezione dei politici;
politica; Il
devono essere
imperativa
imperativa
All’inizio non voleva usare
consiglio decide se
dissuasive, non
la PDE
sanzionare; usare
punitive; usare la PDE
la PDE
Quando si co-
Subito quando si rivela un
Vuole che
Vuole una definizione qualitativa
Si approva la ‘Box
mincia la PDE?
deficit di bilancio sopra
decidano i politici
affinché gli stati possano
solution’. Una
il limite del 3 percento;
a cominciare la
reagire nel modo giusto ad una
combinazione
Si rimanda la PDE ad
PDE: quindi più
recessione.
tra un approccio
una crescita negativa di 2
discrezione.
qualitativo e
percento.
quantitativo.
Una PDE corta o
Vuole una tabella di marcia
Vuole una tabella
Vuole delle scadenze
Vuole una tabella di marcia fissa,
Si approva la
lunga?
rigorosa e fissa con periodi
di marcia molto
ultime e fisse. Approva
rigorosa. La PDE si deve svolgere
proposta della
corti tra le diverse scadenze ampia e molto
anche l’automaticità.
entro 10 mesi. Le date di scadenze
Commissione.
ultime. La PDE si deve
discreta, senza
Ma vuole una PDE più
ultime si svolgevano sempre più
svolgere entro tre mesi
scadenze ultime
lunga.
veloci.
rigide e fisse.
66
Punti di
discussione
La Germania
relativi al Patto
di Stabilità
La Francia
L’Italia
La Commissione
Risultato
Le istituzione
Si deve obbligare le
Non si può obbligare
La Commissione si vuole
Finalmente la
nella PDE
istituzioni ad attenuare
le istituzioni ad
obbligare ad attenuare
Commissione
sempre in modo preciso la
un’attenuazione
sempre precisamente la PDE
ed il Consiglio
PDE
corretta. Si deve
si obbligano
salvaguardare la
‘moralmente’ ad
discrezione
un’esecuzione
corretta e precisa
della PDE..
La prevenzione
Non si parla della
Non faceva proposte
Non faceva proposte
La Commissione proponeva
Si approvava la
dei deficit ecces-
prevenzione. Si approva
relative alla
relative alla prevenzione,
una parte preventiva per
proposta della
sivi
le proposte della
prevenzione
ma approvava la proposta
il Patto, il sistema ‘Early
Commissione:
della Commissione
Warning’. Portava ad un
il sistema ‘Early
ruolo più grande della
Warning’.
Commissione
Commissione.
Le istituzioni:
Un Consiglio di Stabilità,
pooling o delega- senza descrizione politica,
tion?
Un Gouvernement
Si doveva usare le strutture
Usare le strutture esistenti;
Una combinazione
Economique: inter-
esistenti. Per il resto stava
un ruolo più grande per la
tra Pooling e
in mezzo fra la Germania e
Commissione ed il Consiglio. Delegation, usando
a di fuori dell’UE e senza gli governementale, e
Outs.
con molta discrezione la Francia: approvava sia un
sia la Commission
politica.
ruolo per la Commissione
che il Consiglio,
che per il Consiglio,
tutto all’interno
quindi sopranazionale ed
dell’UE.
intergovernementale
67
Allegato V
1995
27 novembre 1995 - Alla riunione di Ecofin
Tabella di Marcia
Maggio 1995 - La Conferenza a Goldman Sachs,
a Bruxelles si conclude che i Ministri delle
alla quale i tedeschi parlano per la prima volta
finanze vanno d’accordo con un Patto di
del Patto di Stabilità.
Stabilità.
Estate 1995 - Il governo tedesco comincia le
15/16 dicembre 1995 - Al Consiglio Europeo
conversazioni bilaterali sul Patto.
di Madrid i leader europei acconsentano con il
Patto. Si da il compito all’Ecofin di sviluppare i
18 settembre 1995 - Consiglio di Ecofin a
piani.
Bruxelles. Si presenta l’idea del Patto a tutte i
Ministri delle finanze.
1996
10 gennaio 1996 - Esce il primo rapporto della
29 settembre-2 ottobre 1995 - Consiglio
Commmisione (‘towards a Stability Pact’)
informale di Ecofin a Valencia. Di
��
nuovo si
inerenti al Patto.
discutono i piani tedeschi.
17 gennaio 1996 - Il Comitato Europeo
11 ottobre 1995 - Sul Frankfurter Zeitung
Monetario comincia il suo lavoro riguardante il
si pubblica per la prima volta un articolo
Patto - Preparano un rapporto per il Consiglio
sul Patto. Dall’articolo si conclude che la
Europeo a Firenze.
Germania desidera un patto con delle sanzioni
automatiche e delle multe alte.
Febbraio 1996 - Il ministero delle finanze
tedesco propone di mettere le sanzioni
68
7 novembre 1995 - Waigel spiega i suoi piani al
automatiche del Piano di Waigel in un trattato
parlamento tedesco.
internazionale.
10 novembre 1995 - Il governo tedesco manda
18 marzo 1996 - La Commissione pubblica il
una spiegazione dettagliata del Piano di Waigel
rapporto ‘A stability pact to ensure budgetary
all’Ecofin.
discipline in EMU’.
20/21 novembre 1995 - Il Comitato Economico
27 marzo 1996 - Chirac e Kohl si incontrano a
e Monetario discute i piani waigeliani.
Laval (la Francia) e discutano il Patto.
12/13 april 1996 - Alla riunione informale
12/13 dicembre 1996 - Consiglio Europeo
dell’Ecofin a Verona i Ministri delle finanze
a Dublino, gli Stati membri scendono al
decidono di non nominare la norma di 60
compromesso. Sull’insistenza della Francia
percento nel Patto. Da ora in più si parla solo
si rinomina il Patto - Patto di Stabilità e di
della norma del 3 percento.
Crescità.
21 maggio 1996 - La Commissione pubblica
1997
‘The strengthening of Budgetary discipline
Gennaio/Febbraio 1997 - Una Commissione
Mechanisms to implement a Stability pact’.
speciale elabora le decisioni del Consiglio
Europeo.
21/22 giugno - Consiglio Europeo a Firenze.
Marzo 1997 - Ad un Consiglio informale di
20-22 settembre 1996 - Riunione informale
Ecofin a Noordwijk si approvano le proposte
dell’Ecofin a Dublino. La
��
Commisione propone
della Commissione.
un piano che include sia gli ‘ins’ che gli ‘outs’.
In più si approva il sistema ‘early warning’ della
16 /17 giugno 1997 - Consiglio Europeo
Commissione.
ad Amsterdam. I leader firmano il Patto di
Stabilità.
16 ottobre 1996 - La Commissione fa una
nuova proposta per un Patto di Stabilità che
1998
diventerà la base per i negoziati a Dublino.
1 luglio 1998 - Si mette in funzione la parte
preventiva del Patto.
Dicembre 1996 - Non c’è consenso sulle
sanzioni automatiche; la definizione di una
1999
recessione grave e l’ammontare delle sanzioni.
1 gennaio 1999 - Si mette in funzione la parte
dissuasiva del Patto.
11 dicembre 1996 - L’Ecofin convoca una
riunione speciale alla vigilia del Consiglio
Europeo a Dublino e viene ad un compromessso
per quel che riguarda l’ammontare delle
sanzioni, l’automatismo delle sanzione e il
planning della PDE.
69