APP_02_12_2015 - I blog di Unica

ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE
Contatti docente: [email protected] – [email protected]
Testo di riferimento: Howlett e Ramesh, Come studiare le politiche pubbliche, 2003, Il Mulino, Bologna
• La formazione dell’agenda
- Prima fase (molto critica) del ciclo di policy (mentre gli strumenti a
volte sono scontati, non è scontato invece la scelta dei temi)
- Per Cobb e Elder (1972): processo critico di determinazione delle
issues e delle alternative da considerare.
- Come fa una issue o una richiesta a diventare (o non diventare)
oggetto di attenzione e interesse all’interno della nazione?
• Riconoscimento problema & Soluzione di un problema
- La richiesta di una soluzione di un problema tramite l’intervento
pubblico arriva dalla società o dal governo stesso
- L’agenda setting si fonda sul riconoscimento di un problema da parte
del governo
La formazione dell’agenda
• Primi studi
- Cobb, Ross e Ross (1976): «il processo tramite il quale le richieste
dei vari gruppi che compongono una popolazione vengono tradotte
in questioni che cercano di attirare seriamente l’attenzione dei
pubblici funzionari»
- [caratteristica: processo di policy guidato dall’azione dei gruppi
sociali. Studi empirici dimostrano il contrario: processo avviato da
membri del governo]
- Kingdon (1984): «è l’elenco degli argomenti o dei problemi di cui
si occupano in modo serio e per un certo periodo di tempo i
funzionari governativi e quelle persone che non fanno parte del
governo ma che sono strettamente collegate a questi funzionari
[…]… i funzionari seguono effettivamente alcuni piuttosto che altri.»
- [insieme di problemi ristretto a quelli effettivamente oggetto di
attenzione]
La formazione dell’agenda
• Come un problema diventa problema pubblico?
- Inizialmente condizioni socio-economiche
- Dopo fattori politici, sociali e ideologici
• Determinismo economico e tecnologico
- Corrispondenza tra le politiche pubbliche e livello di sviluppo:
problemi comuni tra stati con livello di sviluppo analoghi
- Anni ’60: per Thomas Dye i vari fattori culturali e politici non
riescono a spiegare il mix di politiche pubbliche riscontrato in stati
diversi tanto quanto i fattori correlati al livello di sviluppo economico
delle società esaminate.
Determinismo economico e tecnologico
•
-
Esempio
Ira Sharkansky (1971)
studio sullo sviluppo delle politiche negli USA:
livelli elevati di sviluppo economico (reddito pro capite, istruzione,
occupazione) sono associati ad alti livelli di spesa e ad un’elevata
produzione di servizi nel campo dell’istruzione, del welfare e della
sanità.
- Conclusione: le caratteristiche politiche ritenute a lungo in grado di
influenzare le politiche (partecipazione, forza partiti maggiori,
competizione, ripartizione seggi) hanno una scarsa influenza
Determinismo economico e tecnologico
• Comparazione
- L’osservazione del sistema USA venne applicato in chiave comparata
(Wilensky, Cutright, Aaron, Pryor)
• Tesi della convergenza
- Gli stati nel loro processo di industrializzazione tendono a convergere
verso lo stesso mix di policy (Bennett 1991)
- Dunque l’emergere di forme simili di welfare state nei paesi
industrializzati dipende direttamente dal raggiungimento dello stesso
sviluppo, di ricchezza, ecc.
- Da correlazione positiva a natura causale
Determinismo economico e tecnologico
• Esempi
- Wilensky (1975), analisi su 60 paesi: %PNL usata per la sicurezza
sociale = funzione positiva del livello di cinque variabili socioeconomiche e politiche.
- 83% della varianza spiegato tramite l’età del sistema previdenziale
sociale, età popolazione, pil pro capite, regime totalitario o democratico.
- Correlazione più forte fra spesa per la sicurezza sociale e livello di PIL
pro capite
- Variabili economiche più importanti quelle politiche
- «con la crescita economica, i paesi che hanno tradizioni culturali e
politiche contrastanti diventano più simili nella strategia di costruzione di
una base al di sotto della quale nessuno può andare»
• Formazione agenda
- Processo automatico risultato dalle sollecitazioni a cui veniva sottoposto
il governo in seguito a industrializzazione e modernizzazione economica
Determinismo economico e tecnologico
• Critiche alla tesi della convergenza
- Semplifica troppo il processo di sviluppo delle politiche e non
descrive in maniera accurata le reali politiche di welfare dei vari stati
(esistono le divergenze oltre che le convergenze)
- Negli USA solo nel 4% dei settori di policy i fattori economici
potevano spiegare la correlazione
- Fattori politici limitati ad affluenza alle urne, forza dei partiti, equità
dei seggi, senza tener conto di altri fattori
- L’importanza dei fattor economici varia in base al tempo e alla issue
- Le misure di Wilensky non tengono conto del benessere sociale
- Non analizzano come lo stato distribuisce il reddito
- L’analisi del reddito riduttiva, più importante la spesa pubblica che
dipende anche da fattori politici.
Determinismo economico e tecnologico
• Interazione fra politica ed economia
- Per superare i problemi del determinismo economico e tecnologico
sono state introdotte le variabili politiche ed economiche:
«economica delle politiche pubbliche»
• Ciclo economico-politico
- L’economia possiede dinamiche interne proprie alterate
occasionalmente da interferenze della politica sotto forma di politiche
pubbliche
- Punto di partenza: ciclo economico=l’economia cresce attraverso una
successione di contrazioni ed espansioni seguendo il comportamento
di investimenti e consumi
- Applicazione alle politiche pubbliche: a) i governi intervengono nei
mercati per mitigare le fluttuazioni del ciclo economico b) la natura
di questi interventi può essere prevista sulla base dell’orientamento
ideologico del partito di governo, mentre l’articolazione temporale
dipende dalla prossimità alle elezioni (scelte difficili dopo il voto)
Interazione fra politica ed economia
• Critiche
- Limitata applicazione solo ai paesi in cui i cicli elettorali sono prefissati
(es. USA)
- Nei paesi in cui il calendario delle elezioni non è fisso: impossibile
calcolare il timing delle politiche
• Integrazione politico-economica (anni ‘80)
- Fattori economici e politici come sistema integrato
- L’industrializzazione
rende
necessaria
la sicurezza sociale
(invecchiamento e urbanizzazione) e rende disponibili le risorse
economiche per colmare quella necessità (aumento produttività)
- Crea inoltre una classe lavoratrice cui serve la sicurezza sociale e le
risorse politiche (rappresentanti politici di quella classe) che esercitano
pressione sullo stato.
- Importante la dimensione ideologica del governo e le minacce politiche
a cui è sottoposto per determinare come rispondere alle domande di
welfare
- Resta comunque una teoria difficile da applicare a casi specifici di
formazione dell’agenda
Interazione fra politica ed economia
• Idee e ideologie
- Analisi sugli effetti delle idee sociali e politiche sulla definizione del tipo
di problemi che devono essere affrontati.
1) Le convinzioni degli individui hanno un ruolo significativo sulle loro
decisioni
2) Tradizioni, convinzioni e atteggiamenti verso il mondo e la società
influiscono sull’interpretazione che i singoli individui danno dei loro
interessi (Flathman 1966)
3) Ideational prisms (strutture di idee) hanno un impatto significativo
sulle politiche pubbliche (es. frames/idee).
4) I problemi da risolvere non nascono oggettivamente nell’economia o
nella struttura materiale della società, ma nascono nella «realtà» del
dibattito pubblico e privato.
• Murray Edelmann (1988)
- I problemi sono dibattuti perché rafforzati dalla dialettica ideologica
- I problemi distinguono le persone utili da quelle inadeguate, quelli da
premiare e quelli da penalizzare
- I soggetti sviluppano aspirazioni proprie, diventano critici e razionali
rispetto all’autorità
Idee e ideologia
• Idee e ideologie
- Dunque i policy makers sono coinvolti nello stesso dibattito cui
partecipa il pubblico: soggetto a manipolazioni dei segni,
rappresentazioni, teatro della politica ecc.
• Michael Shapiro (1981)
- Il comportamento umano viene controllato e capito all’interno dei
dibattiti che gli danno significato (es. teorie inclusione)
a) Così il linguaggio della politica costruisce le politiche pubbliche
perché detiene le interpretazioni di quello che è un problema di
policy.
b) L’agenda nasce dalla storia, da tradizioni, atteggiamenti e
convinzioni della gente strutturati e fagocitati dal suo stesso
discorso politico.
Idee e ideologia
• Il discorso politico
- Pensato nella sua forma originaria come lo strumento di
comprensione dell’evoluzione storica della società (Foucault 1969)
- L’analisi storica aveva come obiettivo quello di capire la natura delle
origini e l’evoluzione della formazione del discorso nel tempo
- Per Woodiwiss (1990): il discorso permette di specificare la struttura
della sfera ideologica.
- Per Stone (1989) la definizione dell’agenda implica solitamente
costruire la storia di ciò che ha provocato il problema di policy.
(simboli e statistiche vengono utilizzati per supportare la propria
interpretazione delle cause del problema)
- Il ruolo delle idee nel processo di definizione dei problemi sociali ha
portato ad abbandonare l’analisi delle condizioni empiriche per
concentrarsi sulla diffusione della conoscenza della società
Idee e ideologia
• Come capire l’agenda-setting?
- Bisogna capire in che modo reagisce il governo alle richieste di
policy di individui e gruppi
- Bisogna inoltre capire gli interessi materiali degli attori sociali e dello
stato così come i contesti istituzionali e ideologici in cui essi operano.
- Anni ‘70 King (UK), Hofferbert (USA) e Simeon (CAN) sviluppano
dei modelli per capire le relazioni fra interessi, istituzioni e idee nella
formazione dell’agenda.
- Nozione base: queste variabili esistono all’interno di un funnel of
causuality (ogni variabile è annidata all’interno dell’altra)
- Le variabili materiali e quelle relative alle idee non sono considerate
come dicotomiche o a somma zero
Riconcettualizzare il processo di agenda
• Che vuol dire?
- Identifica la presenza di una serie di variabili causali (es. variabili
socioeconomiche), la distribuzione del potere nella società, le idee e
le ideologie dominanti, il contesto istituzionale di governo ed il
processo decisionale interno ai singoli governi
- Variabili collegate in uno schema annidato di interazioni reciproche:
a) Il processo decisionale avviene all’interno delle istituzioni
b) Le istituzioni esistono all’interno di un complesso di idee e
ideologie
c) Le ideologie esistono all’interno di relazioni di potere nella società
d) Le relazioni di potere all’interno di un ambiente sociale e materiale
più vasto
- Il maggior punto di forza del modello permette di analizzare senza
problemi la relazione tra variabili materiali e quelle sulle idee: questo
significa che pur permettendo la discussione fra punti di vista
contrastanti, lascia alla dimensione empirica il compito di determinare
la relazione esatta (poca chiarezza sulle variabili ambientali)
Riconcettualizzare il processo di agenda
• Baumgartner e Jones (1991)
- Migliorano il modello sviluppando un ulteriore modello che permette
di identificare gli attori coinvolti nella formazione dell’agenda
- L’immagine di un problema di policy è significativa in quanto
influenza l’attività dei policy subsystems.
- Momento chiave nella formazione di agenda: quando attori creano un
«monopolio di policy», ossia quando alcuni di essi guadagnano la
capacità di controllare l’interpretazione del problema e di discuterlo.
Riconcettualizzare il processo di agenda
• Principale distinzione: agenda sistemica o pubblica e agenda
istituzionale o formale
- Agenda sistemica: si compone di tutti i problemi che vengono
comunemente ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri della
comunità politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione
dell’autorità di governo.
- È un’agenda della società per discutere di problemi pubblici (es.
criminalità o salute)
- In ogni società esistono centinaia di issues che per i cittadini
dovrebbero essere discusse, e dunque oggetto di attenzione da parte
del governo.
- Solo una piccola parte dei problemi dell’agenda sistemica viene presa
in considerazione.
- Agenda istituzionale: è l’agenda di intervento del governo. Quando
un problema discusso nell’agenda sistemica viene preso in
considerazione dal governo entra nell’agenda istituzionale.
Processi tipici di formazione dell’agenda
• Cobb, Ross e Ross
- Esistono 4 fasi che caratterizzano l’agenda setting nel passaggio delle
issues da quella sistemica a quella istituzionale.
1) Le issues vengono poste
2) Vengono specificate le soluzioni
3) Il supporto alle issues si espande
4) Entra nell’agenda istituzionale se ha successo la fase 3.
Le issues si muovono sempre dalla dimensione sistemica a quella
istituzionale?
Processi tipici di formazione dell’agenda
• Cobb, Ross e Ross esistono tre schemi
Outside initiation model:
- Si ha nelle società pluraliste liberali.
- Le issues vengono sollevate all’interno di gruppi non governativi e si
espandono quanto basta per raggiungere l’agenda sistemica e infine
quella istituzionale.
- Ruolo chiave: gruppi sociali che presentano un problema e ne
chiedono la soluzione da parte del governo.
- Cercano il consenso: attraverso la mobilitazione di altri gruppi
- I gruppi danno vita a lobbies
- Dunque: un gruppo che non fa parte della struttura del governo: 1)
espone un problema; 2) tenta di allargare l’interesse ad altri gruppi;
3) fare pressione sui decision makers per portare la issue nell’agenda
formale
Processi tipici di formazione dell’agenda
Mobilization model:
- Si ha nei regimi totalitari.
- Percorso inverso. I decision makers tentano di espandere un
problema facendolo passare dall’agenda formale a quella sistemica.
- Le issues vengono inserite dal governo nell’agenda politica
- Dibattito interno al governo (raramente nel pubblico)
- Bozza iniziale da espandere successivamente
- Espandere la politica per avere il sostegno e la reazione favorevole
del pubblico.
- Mobilitazione del consenso
- I politici non danno avvio ad una politica ma necessitano
dell’appoggio delle masse per implementarla
Processi tipici di formazione dell’agenda
Inside initiation:
- Si ha generalmente nei regimi corporativi.
- I gruppi influenti (speciale accesso ai decision makers) danno avvio
ad una politica senza l’interesse di espansione e dibattito pubblico.
- Sia per ragioni tecniche o politiche si agisce direttamente con i
decision makers.
- In genere inizio e specificazione avvengono contemporaneamente
(es. un’agenzia espone un problema e ne illustra le soluzioni)
- Le proposte vengono sollevate all’interno del governo o in unità
vicine al governo. Si allaga ai gruppi che possono avere un interesse.
La issue resta fuori dall’agenda pubblica.
Processi tipici di formazione dell’agenda
SUPPORTO PUBBLICO
PROMOTORI
DEL
DIBATTITO
alto
basso
Attori
sociali
Outside initiation
Inside initiation
stato
Consolidamento
Mobilization
Particolarità degli schemi di agenda-setting
- Variabile più importante di questa analisi è il tipo di regime
(pluralista/democrazie liberali, totalitario/stati socialisti monopartitici o
corporativo/burocratici autoritari)
- Tuttavia la variabile regime non sufficientemente esplicativa: la variabile
chiave è la natura stessa del problema (Kingdon)
- P.S. I 3 modelli di Cobb vengono arricchiti con un altro modello
- Consolidamento: si verifica quando il governo avvia il processo di
soluzione di un problema pubblico per cui l’appoggio popolare è già
esteso. La questione non deve essere avviata e l’appoggio popolare non
deve essere mobilitato. Allo stato basta consolidare l’appoggio esistente e
proseguire con l’attuazione delle politiche
Processi tipici di formazione dell’agenda
- Kingdon (1984) individua tre insieme di variabili che interagiscono
tra loro:
- Flussi di problemi: la loro percezione come problemi pubblici, per i
quali è necessario l’intervento del governo e le esperienze precedenti
tentate dai governi per risolverli (i problemi emergono a causa di
eventi improvvisi – crisi – o attraverso feedback esistenti)
- Flussi di politiche: esame e proposta di soluzione dei problemi da
parte di esperti e analisti. Analisi e valutazione delle possibili
soluzioni.
- Flussi di Politica: fattori come il mutamento dell’opinione pubblica,
ricambio a livello amministrativo o legislativo e campagne proposte
dai gruppi di interesse.
Processi tipici di formazione dell’agenda
- I tre flussi sono indipendenti e autonomi fino a quando non si
incontrano temporalmente (finestra di policy)
- L’unione permette alla questione di entrare nell’agenda istituzionale e
prende avvio il processo di policy
- Le finestre vengono aperte anche da avvenimenti fortuiti (eventi
esterni –cyber terrorismo – la presenza o l’assenza di imprenditori di
policy interni/esterni al governo, elezioni)
- P.S. modello fortuito
Processi tipici di formazione dell’agenda