ricorso giurisdizionale amministrativo

 Capitolo 11 
La giustizia amministrativa

Sezione Prima
Principi generali sulla tutela giurisdizionale
1. Nozioni generali
L’espressione giustizia amministrativa indica quel complesso di mezzi concessi dall’ordinamento giuridico ai singoli per tutelare le posizioni giuridiche soggettive di cui risultino titolari
nei confronti della P.A.
Il sistema di giustizia amministrativa permette la coesistenza di tre principi fondamentali del nostro ordinamento:
1) il principio della azionabilità in giudizio di tutte le lesioni di diritti soggettivi ed interessi legittimi (art. 24, comma 1,
Cost.) anche se derivanti da atti e comportamenti della P.A. (art. 113, comma 1, Cost.);
2) il principio dell’autonomia del potere giudiziario (art. 101 Cost.: «I giudici sono soggetti soltanto alla legge»);
3) il principio di legalità dell’azione amministrativa la cui conformità alla legge viene accertata dall’autorità giudiziaria.
2. Il sistema della tutela giurisdizionale in Italia
Attualmente la giustizia amministrativa in Italia è organizzata secondo il sistema della doppia
giurisdizione, nel seguente modo:
— l’Autorità Giudiziaria Ordinaria è competente a decidere delle violazioni di diritti soggettivi, con il potere di disapplicare l’atto amministrativo che risulti illegittimo, e di dichiararne
la illegittimità;
— l’Autorità Giudiziaria Amministrativa è competente a giudicare delle violazioni degli
interessi legittimi (salvo alcuni casi eccezionali in cui giudica anche per violazioni di diritti:
cd. casi di giurisdizione esclusiva) e ad annullare gli atti amministrativi illegittimi (cd. giurisdizione di legittimità), nonché, in alcuni casi tassativi, anche a sostituirli con altri atti o a
riformarli in parte (sostituendo in tal caso la P.A.: cd. giurisdizione di merito);
— i conflitti di giurisdizione tra A.G.O. e A.G.A. sono attribuiti alle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione.
Oltre alla tutela giurisdizionale (ordinaria e amministrativa) i portatori di interessi hanno
anche a disposizione dei mezzi di tutela amministrativa: i ricorsi amministrativi.
3. I mezzi di tutela del privato e la normativa di riferimento
Si è detto che il privato che si reputi leso dall’attività posta in essere dall’amministrazione, per
poter difendere i propri interessi, può ricorrere sia alla tutela amministrativa, che non necessita
dell’intervento di alcun giudice per essere realizzata, che alla tutela giurisdizionale (innanzi al
giudice ordinario – G.O. - ovvero al giudice amministrativo – G.A.).
Dal punto di vista della tutela amministrativa, la normativa di riferimento è, ancora oggi,
il D.P.R. 24-11-1971, n. 1199, con il quale il legislatore ha dettato una disciplina organica
dei ricorsi amministrativi (ricorso gerarchico, ricorso in opposizione e ricorso al Presidente
della Repubblica).
Sul versante della tutela giurisdizionale esperibile innanzi al G.A., invece, l’evoluzione normativa è stata più articolata e, attualmente, il testo normativo di riferimento per la disciplina del
processo innanzi al giudice amministrativo è dato dal Codice del processo amministrativo,
approvato con il D.Lgs. 2-7-2010, n. 104.
216
Libro II: Diritto amministrativo
Il Codice ha riorganizzato il sistema giurisdizionale amministrativo nel senso di razionalizzare ed omogeneizzare la
disciplina precedente, contenuta in numerosi testi normativi, aggiornandola secondo i principi giurisprudenziali affermatisi
nel tempo, nell’ottica di avvicinare il processo amministrativo a quello civile.
Il Codice del processo amministrativo è entrato in vigore il 16 settembre 2010.
Le criticità di alcune disposizioni codicistiche e la presenza di alcune incongruenze all’interno del testo sono state all’origine di una recente revisione legislativa del Codice, operata con il
D.Lgs. 15-11-2011, n. 195, che ha:
— compiuto un coordinamento testuale e un miglioramento della precisione lessicale;
— chiarito i rapporti tra il Codice del processo amministrativo ed il codice di procedura civile;
— coordinato il testo vigente con sopravvenienze normative e chiarito quelle singole questioni
processuali che fin dalle prime applicazioni pratiche del Codice erano emerse con evidenza.
Sezione Seconda
La tutela in sede amministrativa
1. Principi generali
La tutela in sede amministrativa è attuata dalla stessa amministrazione, attraverso un procedimento amministrativo, che viene instaurato a seguito di un ricorso dell’interessato.
Pertanto, non vi è alcun intervento giurisdizionale, né del giudice ordinario, né del giudice
amministrativo.
La funzione della tutela in sede amministrativa è quella di ricercare, se possibile, una soluzione
alle controversie insorte nell’ambito dell’ordine amministrativo stesso e che coinvolgono interessi
dell’amministrazione evitando il ricorso a mezzi giurisdizionali.
2. Il ricorso amministrativo
Il ricorso amministrativo può definirsi come l’istanza (o reclamo) diretta ad ottenere l’annullamento, la riforma o la revoca di un atto amministrativo, rivolta, dal soggetto che vi abbia
interesse, ad una autorità amministrativa nelle forme e con l’osservanza dei termini fissati dalla
legge, affinché questa risolva «ex autoritate sua» la controversia che tale atto ha generato, nell’ambito dello stesso ordinamento amministrativo.
I ricorsi amministrativi previsti nel nostro ordinamento sono:
a) il ricorso gerarchico;
b) il ricorso in opposizione;
c) il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Principi comuni alle dette figure, sono:
a) l’obbligo di indicare nel provvedimento amministrativo l’autorità a cui si può ricorrere ed il termine entro il quale
il ricorso deve essere proposto;
b) l’obbligo dell’autorità cui è presentato il ricorso di esaminarlo e deciderlo.
3. Gli elementi essenziali dei ricorsi amministrativi
1) I soggetti: possono presentare ricorso le persone fisiche, le persone giuridiche (pubbliche o
private) e le associazioni non riconosciute.
2) L’interesse: il ricorso amministrativo non può essere proposto se non da chi, ritenendosi
danneggiato dall’atto della P.A., abbia interesse all’annullamento (revoca o riforma) di esso.
Quanto ai requisiti, l’interesse deve essere: diretto, personale, attuale.
3) L’oggetto può essere un atto amministrativo in senso soggettivo ed oggettivo (ricorsi impugnatori), oppure un comportamento della P.A. o un rapporto insorto tra la P.A. e un terzo o tra
soggetti estranei all’amministrazione (ricorsi non impugnatori). Nel primo caso deve trattarsi
di un atto emanato da un’autorità amministrativa nell’esercizio di una funzione amministrativa.
217
4) I termini per il ricorso. Il ricorso deve essere presentato all’autorità competente nel termine
perentorio fissato dalla legge (artt. 2 e 9 D.P.R. 1199/1971). Tale termine è di 30 giorni per il
ricorso gerarchico o in opposizione e di 120 giorni per il ricorso al Presidente della Repubblica.
5) La forma del ricorso. Il ricorso deve essere redatto per iscritto su carta da bollo uso amministrativo, salvo i casi in cui la legge esplicitamente lo escluda (es. in materia di rapporti di lavoro).
6) Gli elementi del ricorso. Il ricorso deve contenere:
a)
b)
c)
d)
l’indicazione dell’autorità cui è diretto;
gli estremi del provvedimento impugnato;
i motivi del ricorso;
la sottoscrizione del ricorrente.
4. Il ricorso gerarchico
A) Nozione
Può definirsi come quel rimedio di carattere generale consistente nella impugnativa di un atto
non definitivo proposta dal soggetto interessato davanti all’organo gerarchicamente sovraordinato
a quello che ha emanato il provvedimento impugnato.
Con riferimento al rapporto di gerarchia, che intercorre fra l’organo che ha emanato il
provvedimento e quello al quale si ricorre, si distingue:
— il ricorso gerarchico proprio. La gerarchia che viene in considerazione come presupposto
di tale ricorso è la gerarchia esterna, che deve essere intesa come «il rapporto intercorrente fra
organi individuali di grado diverso appartenenti allo stesso ramo dell’amministrazione per effetto
del quale l’organo inferiore è subordinato al superiore»;
— il ricorso gerarchico improprio. È un rimedio di carattere eccezionale previsto in alcuni
casi in cui non esiste alcun rapporto di gerarchia.
In particolare, il ricorso gerarchico improprio è un ricorso ordinario proposto ad:
—
—
—
—
organi individuali avverso deliberazioni di organi collegiali e viceversa;
organi collegiali avverso deliberazioni di altri organi collegiali;
organi statali avverso provvedimenti di altro ente pubblico;
orani statali avverso provvedimenti di organi di vertice.
B) La mancata decisione del ricorso: il cd. silenzio-rigetto
La P.A. ha l’obbligo giuridico di decidere sul ricorso gerarchico che le viene presentato.
Tuttavia il legislatore ha prospettato anche l’eventualità che la P.A. non sia in grado di adempiere a tale obbligo per mancanza di personale, di tempo o per altri motivi.
L’art. 6 del D.P.R. 1199/1971 ha stabilito che decorsi novanta giorni dalla presentazione del
ricorso senza che la P.A. abbia comunicato all’interessato la decisione dello stesso, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti e l’interessato può proporre ricorso giurisdizionale davanti al giudice
amministrativo competente o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, direttamente
avverso l’atto impugnato in sede gerarchica.
5. Il ricorso in opposizione
È un ricorso amministrativo atipico, rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto, anziché
a quella superiore gerarchicamente.
Non è un rimedio di carattere generale ma è eccezionale, utilizzabile solo nei casi tassativi in cui la legge lo ammette,
e per i motivi da essa previsti.
Può essere proposto sia per motivi di legittimità che di merito, e sia a tutela di interessi legittimi che di diritti soggettivi.
Il termine per la sua proposizione è quello generale di 30 giorni dalla notifica o emanazione dell’atto impugnato, ma la
legge può prevedere, nei singoli casi, termini diversi.
Parte Prima - Teoria
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
218
Libro II: Diritto amministrativo
6. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce un rimedio di carattere generale contro i provvedimenti definitivi. Esso è denominato straordinario non già nel senso di
ricorso eccezionale, ma nel senso che può proporsi solo quando non è esperibile il ricorso
gerarchico.
Come il ricorso gerarchico, il ricorso straordinario può essere proposto per la tutela sia di
interessi legittimi che di diritti soggettivi; inoltre, ai sensi dell’art. 7, comma 8, del Codice del
processo amministrativo, tale ricorso è ammesso unicamente per le controversie devolute alla
giurisdizione amministrativa.
Il ricorso straordinario:
a) può avere ad oggetto soltanto atti definitivi; da ciò consegue che prima di proporre il ricorso straordinario deve essere
esperito il ricorso gerarchico se l’atto non è, per natura o per legge, definitivo;
b) è proponibile solo per motivi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge) e non anche per
motivi di merito;
c) è alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo, nel senso che chi ha proposto ricorso al T.A.R. non può più
proporre il ricorso straordinario e viceversa chi ha scelto la via del ricorso straordinario non può più impugnare davanti
al giudice amministrativo né l’atto né la decisione sul ricorso. La regola dell’alternatività ha la funzione di evitare che sullo
stesso atto amministrativo intervengano due pronunce, una giustiziale e amministrativa ed una giurisdizionale, diverse e
che il Consiglio di Stato si pronunci, pertanto, due volte sullo stesso atto attraverso il parere obbligatorio in sede di ricorso
straordinario e come giudice di appello in sede di ricorso giurisdizionale. Il criterio dell’alternatività comporta che deve
essere consentita la scelta fra le due forme di tutela non solo al ricorrente, ma anche al controinteressato, che non può
subire passivamente una scelta altrui (VIRGA): a tale finalità risponde la trasposizione del ricorso straordinario in sede
giurisdizionale, che è un istituto previsto a tutela dei controinteressati intimati, ai quali sia stato, cioè, notificato il ricorso.
Costoro, pur dopo l’impugnazione dell’atto con ricorso straordinario, possono ancora scegliere, e, quindi, o aderire alla via
scelta dal primo ricorrente, oppure chiedere, con opposizione (notificata al ricorrente e all’autorità che ha emanato l’atto
impugnato), proposta entro 60 gg. dalla notifica del ricorso straordinario, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale
(art. 10 D.P.R. 1199/1971);
d) deve essere notificato, a pena d’inammissibilità, ai controinteressati a cura del ricorrente e su quest’ultimo incombe
l’onere della loro identificazione;
e) l’art. 3 della L. 205/2000 ha esteso anche al ricorso straordinario il rimedio cautelare della sospensione del provvedimento
impugnato laddove esso provochi danni gravi ed irreparabili.
Il procedimento per il ricorso straordinario al P.d.R.
Il ricorso deve essere presentato entro 120 gg. dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o dalla
piena conoscenza di esso.
Il contraddittorio deve essere instaurato dallo stesso ricorrente.
L’istruttoria del ricorso è compiuta dal Ministero competente, e cioè dal Ministero che sovraintende alla
materia alla quale è da ricondurre l’atto impugnato.
Istruito il ricorso, il Ministero lo trasmette al Consiglio di Stato per il relativo parere, che è obbligatorio.
Ai sensi dell’art. 14 D.P.R. 1199/1971, come modificato dall’art. 69 L. 69/2009, il ricorso straordinario è
deciso con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro competente, conforme
al parere, obbligatorio e vincolante, del Consiglio di Stato.
Il decreto decisorio del Presidente della Repubblica, pur ponendosi su di un piano alternativo rispetto alla
tutela giurisdizionale, ha pur sempre natura amministrativa. La decisione sul ricorso straordinario, pur
non avendo attitudine ad acquisire efficacia formale e sostanziale di cosa giudicata, ha comunque carattere cogente e, pertanto, determina in capo all’autorità amministrativa l’obbligo di eseguirla, vincolandola
quanto ai contenuti, limiti e ad ogni conseguente statuizione.
Avverso il decreto presidenziale che decide il ricorso, ove la decisione riguardi una questione di competenza
del G.A., sono ammessi due mezzi di impugnazione:
a) revocazione: contro il decreto è ammesso ricorso per revocazione allo stesso Presidente della Repubblica nei casi previsti dall’art. 395 del c.p.c.;
b) impugnazione innanzi al giudice amministrativo: l’impugnabilità della decisione del ricorso straordinario è, però, circoscritta ai soli vizi di forma e del procedimento, essendo impedita la valutazione di
contestazioni che comportino un qualsivoglia riesame del giudizio formulato dal Consiglio di Stato
in sede consultiva.
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
219
1. Il G.O. e l’ambito della giurisdizione ordinaria
Il sistema della giurisdizione ordinaria è costituito dal complesso delle Corti e dei Tribunali
ordinari, che hanno il compito di amministrare la giustizia civile (sui diritti soggettivi) e penale
e sono circondati da particolari garanzie d’indipendenza.
La disciplina fondamentale in materia di giurisdizione del G.O. nei confronti della P.A. resta
ancora oggi quella contenuta nell’art. 2 della L. 20-3-1865, n. 2248 — allegato E (cd. legge di
abolizione del contenzioso amministrativo – L.A.C.), per il quale «sono devolute alla giurisdizione
ordinaria tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un
diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la Pubblica Amministrazione, e ancorché
siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa».
Rientrano, quindi, nella competenza del G.O.:
a) «le cause per contravvenzioni»: sono, cioè, di competenza del G.O. tutte le violazioni della legge penale. Questo principio
è stato, successivamente, confermato e rafforzato dalla Costituzione Repubblicana;
b) «tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico» (causa petendi). Sono di competenza del G.O.,
infatti, tutte le controversie relative all’esistenza ed alla lesione di un diritto soggettivo. Fanno eccezione le materie
attribuite alla competenza esclusiva del T.A.R.;
c) «comunque vi possa essere interessata la P.A.». E cioè sia essa parte attrice nel senso che promuove il giudizio, che convenuta in quanto è chiamata in giudizio;
d) «ancorché siano stati emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa». Pertanto, la giurisdizione
del G.O. non è preclusa dal fatto che la P.A. abbia emanato un atto d’autorità: ciò trova conferma negli artt. 4 e 5 della
legge abolitrice del contenzioso, che disciplinano i poteri del G.O. in presenza di un atto amministrativo, e nell’art. 113
Cost., che espressamente prevede la cognizione del G.O. per gli atti amministrativi lesivi di diritti.
2. I limiti della potestà del giudice ordinario nei confronti della P.A.
Se il legislatore ha voluto attribuire al G.O. la giurisdizione in materia di diritti soggettivi
anche nei confronti della P.A., ha, però, previsto dei limiti ai suoi normali poteri, in ossequio al
fondamentale principio della separazione dei poteri.
Quando parte in causa sia una P.A., i poteri del G.O. incontrano i seguenti limiti, espressamente
previsti dagli artt. 4 e 5 della L.A.C.:
a) il G.O. deve limitarsi a conoscere gli effetti dell’atto in relazione all’oggetto dedotto in giudizio;
non può, cioè, conoscere dell’atto amministrativo — in sé e per sé — con effetti erga omnes,
ma solo in funzione della pronunzia sul rapporto dedotto in giudizio;
b) può estendere il suo sindacato soltanto alla legittimità dell’atto amministrativo; non potrà,
perciò, indagare sulla opportunità e sulla convenienza dell’atto né potrà sindacare l’esercizio
del potere discrezionale da parte della P.A.;
c) non può incidere sull’atto amministrativo: non può né annullarlo o revocarlo né modificarlo;
d) quando ha accertato che effettivamente il diritto del privato è stato leso dall’atto illegittimo,
dichiara tale illegittimità senza, però, che sul punto si formi il giudicato (in termini tecnici
si parla di accertamento incidentale) e disapplica l’atto; giudica cioè prescindendo dall’atto
(come se l’atto non fosse mai stato emanato);
e) non può in nessun caso imporre alla P.A. comportamenti positivi, ma può solo condannarla
al risarcimento dei danni cagionati al privato.
3. Le azioni ammissibili nei confronti della P.A.
Tenuto conto dei limiti suddetti, si deduce che non tutte le azioni esperibili nelle controversie
tra privati possono esser proposte contro la P.A.
Parte Prima - Teoria
Sezione Terza
La tutela giurisdizionale ordinaria
220
Libro II: Diritto amministrativo
Esaminando le diverse categorie di azioni elaborate nel diritto processuale abbiamo le:
a) azioni dichiarative. Sono quelle dirette al mero accertamento di uno stato di fatto o di una situazione di diritto ed
hanno lo scopo di eliminare incertezze e dissensi fra le parti, procurando una prova pubblica ed inconfutabile dello
stato di fatto giuridicamente rilevante. Tali azioni sono sempre ammesse nei confronti della P.A.;
b) azioni costitutive. Tendono ad ottenere dal giudice una sentenza (costitutiva, appunto) che, accertati determinati elementi, costituisca, modifichi o estingua un determinato rapporto giuridico. La dottrina e la giurisprudenza ritengono
ammissibili le azioni costitutive quando non incidono sui poteri pubblici della P.A.;
c) azioni di condanna. Sono quelle a seguito delle quali il giudice, accertato l’obbligo di una delle parti o un suo comportamento antigiuridico produttivo di responsabilità, ordina alla medesima una prestazione diretta a ristabilire l’equilibrio
giuridico violato. La prestazione ordinata alla parte soccombente può consistere nel pagamento di una somma di danaro
a titolo di risarcimento ovvero in un determinato comportamento (facere, non facere, dare) che costituisca concreta soddisfazione del diritto violato;
d) azioni possessorie. Si tratta di azioni inammissibili allorquando la P.A. sia entrata in possesso di un bene in base ad
un provvedimento imperativo (es. decreto d’espropriazione). In questo caso, infatti, si inciderebbe sull’atto amministrativo contro il disposto dell’art. 4 L.A.C. L’orientamento prevalente in giurisprudenza ritiene, tuttavia, che le azioni
possessorie possano essere esperite quando, pur essendo ravvisabile in capo all’amministrazione procedente il potere
di provvedere, ne risultino in concreto travalicati i limiti per il mancato rispetto di quei requisiti formali, presupposti e
condizioni richiesti dalla legge per l’adozione dell’atto: ad esempio nel caso di mancanza di forma richiesta ad substantiam, superamento dei termini di decadenza o invasione della sfera territoriale di competenza altrui. Si delinea così la
figura della carenza di potere in concreto.
Le azioni possessorie sono ammissibili se la P.A. agisca come privato, oppure se l’impossessamento sia avvenuto senza
che sia stato emanato un provvedimento al quale il comportamento materiale della P.A. si ricolleghi.
4. Esecuzione delle sentenze dell’A.G.O.
A) Sentenze dichiarative
L’interessato può rivolgersi alla stessa P.A. soccombente perché questa si uniformi al giudicato; se questa non si uniforma
alla sentenza l’interessato può adire il G.A. col giudizio di ottemperanza.
B) Sentenze di condanna
Riguardo la possibilità di portare ad esecuzione giudizialmente le sentenze di condanna ottenute nei confronti della
P.A., occorre ricordare che l’esecuzione forzata, ove ammissibile, può esercitarsi sia nella forma dell’espropriazione (art.
2910 c.c.) sia nelle forme specifiche regolate dagli artt. 2930-2931-2932-2933 c.c.
5. La giurisdizione del G.O. in tema di pubblico impiego
Il T.U. pubblico impiego (D.Lgs. 165/2001), nel quale è confluita la normativa di cui al precedente D.Lgs. 29/1993,
attribuisce al giudice ordinario, nella persona del Giudice del lavoro, il contenzioso relativo al rapporto di lavoro tra P.A. e
dipendenti pubblici, in precedenza riservato alla giurisdizione esclusiva del G.A.
Al G.O. sono devolute dal 30 giugno 1998, ex art. 63 D.Lgs. 165/2001, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro,
incluse quelle relative all’assunzione, alle indennità di fine rapporto, al conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali
e alla responsabilità dirigenziale. Sono devolute al G.O. anche le controversie relative a comportamenti antisindacali delle
pubbliche amministrazioni e quelle promosse da organizzazioni sindacali, dall’ARAN e dalle pubbliche amministrazioni
relative alle procedure di contrattazione collettiva.
Restano devolute al G.A., invece, le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, nonché le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico,
indicato dall’art. 2, commi 4 e 5, D.Lgs. 165/2001, in sede di giurisdizione esclusiva.
Quanto alla cessazione del rapporto, è soppressa la giurisdizione del G.A. per il trattamento di fine rapporto, che
transita in capo al G.O.
Sezione Quarta
La tutela giurisdizionale amministrativa
1. Il G.A. e la giurisdizione amministrativa
La giurisdizione amministrativa è esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal
Consiglio di Stato secondo le norme del Codice del processo amministrativo (art. 4 c.p.a.). A
questi organi bisogna aggiungere il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana,
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
221
Tutti i suddetti organi vengono definiti come giudici amministrativi generali. Bisogna però considerare che la giurisdizione
amministrativa è attribuita anche ai giudici amministrativi speciali, i quali hanno una competenza speciale, stabilita tassativamente dalla legge: la Corte dei conti, i Tribunali delle acque pubbliche, le Commissioni tributarie e i Commissari per gli usi civici.
In particolare, i Tribunali Amministrativi Regionali sono stati istituiti con la L. 1034/1971, in
attuazione dell’art. 125 Cost., come organi locali di giustizia amministrativa su base regionale;
essi sono venti, uno per ogni Regione, con sede nel capoluogo regionale, oltre le sezioni staccate
istituite presso alcune Regioni.
I T.A.R. esercitano:
A) una giurisdizione generale di legittimità: ai sensi dell’art. 7, comma 4, del Codice del processo amministrativo, il G.A. in sede di giurisdizione di legittimità conosce delle controversie
relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese
quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti
patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.
Anche se in sede di giurisdizione di legittimità il G.A. conosce di interessi legittimi, non mancano dei casi in cui può
conoscere anche di diritti soggettivi. Specificamente, l’art. 8 del Codice del processo, prevede che il G.A., oltre ai casi
di giurisdizione esclusiva, può conoscere - incidentalmente e senza efficacia di giudicato - di questioni pregiudiziali o
incidentali relative a diritti soggettivi quando la soluzione delle stesse è presupposto necessario per la decisione della
questione principale, relativa ad un interesse. Restano in ogni caso affidate alla cognizione del G.O., ai sensi dell’art.
8, comma 2, del Codice, le questioni concernenti lo stato e la capacità delle persone fisiche, esclusa la capacità di
stare in giudizio, e le questioni relative alla falsità di atti e documenti (c.d. incidente di falso);
B) una giurisdizione di merito nelle materie tassativamente determinate dal legislatore: l’art. 7,
comma 6, del Codice definisce la giurisdizione di merito del G.A., affermando che quando
il giudice amministrativo esercita la giurisdizione con cognizione estesa al merito può sostituirsi all’amministrazione. Ciò in quanto è tenuto ad esaminare l’atto impugnato, oltre che
dal punto di vista della sua legittimità, anche sotto il profilo dell’opportunità e della convenienza. Nei casi di giurisdizione di merito, ai sensi dell’art. 34 del Codice, il G.A. «adotta
un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato».
Quanto alle ipotesi in cui il giudice esercita la giurisdizione di merito, queste sono «indicate dalla legge e dall’articolo
134». Ai sensi della disposizione codicistica, rientrano in tale giurisdizione le controversie aventi ad oggetto: a) l’attuazione
delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato (giudizio di ottemperanza); b) gli atti e le operazioni in
materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta
alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative indipendenti; d) le
contestazioni sui confini degli enti territoriali; e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico, di cui all’art.
8 della L. 161/1962;
C) una giurisdizione esclusiva, anch’essa nelle materie tassativamente determinate dal legislatore: è caratterizzata, ai sensi dell’art. 7, comma 5, del Codice del processo dalla circostanza per cui al giudice amministrativo è attribuita, pure ai fini risarcitori, la cognizione, in
via principale, sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi. Data l’ampiezza della
cognizione del giudice, si suole affermare che la giurisdizione esclusiva configuri un’ipotesi
non di sola giurisdizione su atti, ma anche di giurisdizione su rapporti.
Quanto alle materie nelle quali il G.A. esercita la giurisdizione esclusiva, queste sono elencate nell’art. 133 del Codice
del processo amministrativo (a titolo di esempio, si ricordano: l’azione di risarcimento del danno ingiusto cagionato
in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; in materia di accesso ai
documenti amministrativi; in materia di urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e di
espropriazione per pubblica utilità, nonché di servizi pubblici). L’importanza fondamentale della disposizione in commento ai fini dell’esatta individuazione della giurisdizione del G.A. è confermata dal fatto che il legislatore è intervenuto
in più occasioni sull’art. 133 c.p.a., correggendo le ipotesi contemplate e introducendone di nuove. In particolare, tali
modifiche sono state apportate con il D.L. 34/2011, conv. in L. 26-5-2011, n. 75, il D.Lgs. 31-3-2011, n. 58 e, da ultimo,
con il D.Lgs. 195/2011. A tali ipotesi, poi, devono aggiungersi le ulteriori previsioni di legge, così come stabilito dallo
stesso legislatore, al comma 1 della disposizione de qua: a titolo di esempio, si ricordano le controversie in materia di
ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari dei servizi pubblici, ai sensi del D.Lgs. 198/2009.
Parte Prima - Teoria
al quale, ai sensi dell’art. 6 del Codice del processo amministrativo, si propone appello avverso
le pronunce del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia.
222
Libro II: Diritto amministrativo
Il Consiglio di Stato, invece, è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa, ai sensi dell’art. 6 del Codice del processo amministrativo. Esso è un organo
complesso con funzioni consultive generali in materia giuridico-amministrativa e funzioni
giurisdizionali amministrative di secondo grado (rispetto ai T.A.R.) e, per determinate
materie, esclusive.
Quanto alla struttura del Consiglio di Stato, questo si articola in sei sezioni, con funzioni consultive o giurisdizionali, oltre ad
una sezione consultiva, istituita con la L. 127/1997, per l’esame degli schemi di atti normativi per i quali il Consiglio di Stato è
tenuto a dare o è richiesto del parere (v. amplius retro Cap. 3, Sezione II, par. 4).
L’oggetto della tutela giurisdizionale amministrativa
Il Codice del processo amministrativo, all’art. 7, individua specificamente le tipologie di controversie
che possono essere conosciute dal G.A.
In via generale, si tratta di controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari
materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere
amministrativo ed aventi ad oggetto provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche
mediatamente all’esercizio di tale potere.
Ulteriore requisito richiesto dal legislatore perché si possa chiedere tutela al giudice amministrativo è che
i provvedimenti, gli atti, gli accordi o i comportamenti in relazione ai quali è sorta una contestazione,
siano stati posti in essere da una pubblica amministrazione ovvero da soggetti ad essa equiparati o
comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.
Pertanto, sono impugnabili in sede giurisdizionale amministrativa soltanto quegli atti che, in senso
oggettivo, siano esplicazione di pubblica potestà, ed, in senso soggettivo, promanino da una autorità
amministrativa e siano lesivi di interessi legittimi del privato.
In quest’ottica il legislatore ha, poi, espressamente precisato, riprendendo quanto già in precedenza sancito
nel Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato (art. 31 R.D. 1054/1924), che non sono impugnabili gli atti
o i provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico, esplicitando, così, la principale
differenza fra atti amministrativi ed atti politici.
2. Tipologie di giudizio innanzi al G.A.
Con riferimento al contenuto e all’oggetto delle pronunce del G.A., si distinguono varie
tipologie di giudizio che possono aver luogo innanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa.
In particolare, si riconoscono:
— un giudizio di cognizione: è volto a stabilire la fondatezza della pretesa vantata dal soggetto leso dalla P.A., per stabilire quale sia la volontà dell’ordinamento riguardo l’attività
dell’amministrazione. Il processo amministrativo di cognizione si presenta prevalentemente,
nella giurisdizione di legittimità, come giudizio d’impugnazione di un atto amministrativo
finalizzato alla sua eliminazione dal mondo giuridico. Con il Codice del processo, il legislatore
ha individuato le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo;
— un giudizio cautelare: ha una funzione accessoria e strumentale rispetto al processo di
cognizione, in quanto è teso all’adozione di misure preventive volte a preservare le utilità che
saranno fornite da una eventuale sentenza favorevole di cognizione da eventi che possono
manifestarsi durante il corso del processo. In tale ipotesi processuale, il G.A. conosce dell’atto
impugnato limitatamente agli effetti dannosi che dallo stesso possono scaturire per il ricorrente;
— un giudizio di esecuzione: ha la funzione di assicurare, anche coattivamente, l’attuazione
concreta della pronuncia di cognizione. Al pari di quello cautelare, tale tipologia di giudizio,
definito giudizio di ottemperanza, è fortemente tipizzato dal legislatore agli artt. 112 e ss. del
Codice del processo amministrativo.
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
223
A) Profili generali
Quanto alle azioni esperibili innanzi al G.A., si evidenzia che con l’approvazione del Codice del
processo amministrativo è stata introdotta nell’ordinamento una disciplina organica delle stesse
che, in modo più o meno completo, ricalca il sistema delle tradizionali azioni di cognizione
(costitutive, di accertamento e di condanna).
Prima della recente riforma legislativa, il quadro delle azioni amministrative che il privato poteva attivare innanzi al
giudice amministrativo era, infatti, alquanto articolato ed il processo amministrativo era, per lo più, incentrato sulla richiesta
di annullamento del provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo.
In particolare, le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo sono:
— l’azione di annullamento, disciplinata dall’art. 29 del Codice;
— l’azione di condanna, disciplinata dall’art. 30 del Codice;
— l’azione avverso il silenzio della P.A. e declaratoria di nullità disciplinate dall’art. 31 del
Codice, ed altre azioni di accertamento.
B) L’azione di annullamento
Questa costituisce, da sempre, l’espressione più tipica del processo amministrativo, in quanto
è tesa a realizzare la cd. tutela di tipo demolitorio, ossia la demolizione dell’atto impugnato. L’art.
29 del Codice, quindi, non fa che riproporre quanto già noto: l’azione di annullamento per
violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza
di 60 giorni.
C) L’azione di condanna
L’azione di condanna, disciplinata dall’art. 30 del Codice del processo amministrativo,
ha una portata generale applicabile quando risulti necessaria, dopo l’annullamento, una tutela
in forma specifica del ricorrente mediante la modificazione della realtà materiale (condanna ad
un facere) ovvero sia rimasta inadempiuta un’obbligazione di pagamento o debba comunque
provvedersi mediante l’adozione di ogni altra misura idonea a tutelare la posizione giuridica
soggettiva del ricorrente.
Ed infatti, ai sensi dell’art. 34, comma 1, del Codice, il giudice amministrativo, con la sentenza con cui definisce nel
merito il giudizio, può:
— ordinare all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
— condannare al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno;
— condannare all’adozione di misure idonee a tutelare la posizione giuridica dedotta in giudizio: ipotesi di cd. condanna
atipica.
L’azione di condanna può essere proposta sia contestualmente ad un’altra azione che
in via autonoma, nei soli casi, però, di giurisdizione esclusiva e nei casi individuati dallo stesso
art. 30 del Codice.
Il medesimo art. 30 del Codice disciplina specificamente, nell’ambito dell’azione di condanna, anche l’azione risarcitoria esperibile contro la P.A. per danni da illegittimo esercizio
dell’azione amministrativa (quindi, a tutela di interessi legittimi) nonché, nei casi di giurisdizione
esclusiva, per danni da lesione di diritti soggettivi.
Quest’ultima è esperibile, nel termine di decadenza di 120 giorni, per riparare un danno
ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
Nel caso di giurisdizione esclusiva, il G.A. risarcisce anche il danno da lesione di diritti soggettivi. Con l’ulteriore precisazione che ogni domanda di risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva,
di diritti soggettivi l’azione è dal legislatore affidata in via esclusiva al giudice amministrativo.
Parte Prima - Teoria
3. Le azioni di cognizione esperibili innanzi all’autorità giurisdizionale
amministrativa
224
Libro II: Diritto amministrativo
Completa la disciplina dell’azione risarcitoria la previsione per cui è possibile chiedere al
giudice amministrativo il risarcimento del danno in forma specifica, qualora ricorrano i presupposti di cui all’art. 2058 c.c., ossia quando tale forma di reintegrazione risulti in tutto o in
parte possibile e non sia eccessivamente onerosa per il debitore.
Peculiare ipotesi di risarcimento del danno è quella contemplata nel comma 4 dell’art. 30 cit. Si tratta della responsabilità della P.A. collegata alla inosservanza, dolosa o colposa, dei termini di conclusione del procedimento amministrativo, di cui all’art. 2 della L. 241/1990: in tale ipotesi sussiste comunque la possibilità di esperire l’azione risarcitoria di
cui all’art. 2bis della L. 241/1990, ma il termine decadenziale di 120 giorni per la sua proposizione non inizia a decorrere fino
a quando perdura l’inadempimento (a contrario, cioè decorre dal momento in cui l’amministrazione pone in essere l’attività
amministrativa); in ogni caso, il detto termine decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
D)L’azione avverso il silenzio e la declaratoria di nullità
Essa è disciplinata dall’art. 31 del Codice del processo, come novellato dal D.Lgs. 195/2011,
ai sensi del quale, decorsi i termini di conclusione del procedimento e negli altri casi previsti
dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione
di provvedere. Tale azione può essere proposta fino a che dura l’inadempimento e, comunque,
non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione.
Altra interessante ipotesi contemplata dall’art. 31 è quella di accertamento e relativa declaratoria di nullità previste dalla legge. Questa azione va proposta nel termine di decadenza di
180 giorni e la nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata
d’ufficio dal giudice.
E) Le altre ipotesi di pronunce di accertamento
Oltre alle fattispecie di cui all’art. 31, l’art. 34 del Codice prevede altre due ipotesi in cui il
giudice conclude un giudizio sottoposto alla sua cognizione con una pronuncia di accertamento.
Precisamente:
— allorquando, nel corso del giudizio, si verifichi una situazione tale per cui l’eventuale annullamento del provvedimento impugnato non sia più utile per il soggetto ricorrente (comma
3): in tal caso l’illegittimità dell’operato della P.A. può comunque essere fatta valere in sede
risarcitoria, per ristorare il privato del danno subito in considerazione della stessa, ed il giudice
anziché emettere una pronuncia di annullamento, accerta l’illegittimità dell’atto, «se sussiste
l’interesse ai fini risarcitori»;
— allorquando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento diviene superfluo,
in quanto il ricorrente ha, successivamente all’instaurazione del processo, vista pienamente
soddisfatta la propria pretesa, il giudice accerta nel merito l’avvenuta soddisfazione e,
conseguentemente, emette una sentenza con cui dichiara cessata la materia del contendere
(comma 5).
Sezione Quinta
Il giudizio dinanzi al G.A.: dall’instaurazione del giudizio
all’esecuzione della decisione. I riti speciali
1. IL PROCESSO AMMINISTRATIVO
A) Definizione ed evoluzione
Il processo amministrativo, finalizzato alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive di cui
il privato è titolare nei confronti della P.A., è un processo ad istanza di parte, essendo rimessa
all’iniziativa del soggetto interessato sia l’inizio del giudizio che la sua prosecuzione.
Il processo amministrativo, che si inserisce nell’ambito dei mezzi di giustizia amministrativa,
ha, nel tempo, subito un’evoluzione mirata a imprimere una maggiore celerità al giudizio ed
a realizzare una pienezza della tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.
225
In passato, i testi di riferimento per la disciplina del processo amministrativo erano rappresentati, principalmente,
dalla L. 1034/1971 e dal R.D.1054/1924. Su tali norme è intervenuto, in più occasioni, il legislatore. Le dette direttive hanno,
infatti, orientato l’attività riformatrice del legislatore, che si è realizzata, in un primo momento, con la L. 205/2000 e poi
con il D.L. 112/2008, conv. in L. 133/2008; successivamente, occorre citare la L. 69/2009, che, come detto, ha delegato il
Governo a procedere al riassetto della disciplina del processo dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali e al Consiglio
di Stato; delega attuata attraverso il D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, recante il Codice del processo amministrativo, corretto
con il D.Lgs. 15 novembre 2011, n. 195.
B) Principi generali
Il processo amministrativo è regolato dai seguenti principi generali, indicati espressamente
nel Libro I del Codice:
— innanzitutto, viene sancito che la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed
effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo (art. 1 del Codice);
— è previsto che il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo, ex art. 111, comma 1, Cost. Inoltre, il giudice e le parti
cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo (art. 2);
— importante anche il richiamo al dovere di motivazione e di sinteticità degli atti (art. 3): è
stabilito, difatti, che ogni provvedimento del giudice deve essere motivato e che il giudice e
le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica.
Alla stregua di quanto detto, appare evidente che il processo amministrativo si presenta come
processo di parti, caratterizzato dal principio della domanda e dal dovere di corrispondenza tra
chiesto e pronunciato.
Occorre precisare, inoltre, che, in virtù del rinvio (esterno) operato dall’art. 39 del Codice, per quanto non disciplinato
dallo stesso si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi
generali.
C) Le parti del giudizio
La parte è il soggetto che propone l’azione in nome proprio, nonché il soggetto contro il
quale l’azione è proposta.
Pertanto, sono parti:
— il ricorrente (parte necessaria): colui che, avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un atto amministrativo,
propone ricorso;
— il resistente (parte necessaria): il soggetto interessato a che il provvedimento sia conservato, e chiede perciò al G.A. il
rigetto del ricorso presentando all’uopo deduzioni e documenti. Di solito è la P.A.;
— il controinteressato (parte necessaria): colui che ha un interesse uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e
posizione analoga a quella del resistente e che, se risulta espressamente dall’atto impugnato o è facilmente individuabile,
deve essere coinvolto nel giudizio per assicurare il rispetto del principio del contraddittorio;
— il proponente un ricorso incidentale: è uno dei soggetti al quale è stato notificato il ricorso principale, che impugna
il medesimo provvedimento per motivi propri ed eventualmente propone una diversa domanda;
— l’interveniente (parte eventuale): il nuovo Codice del processo amministrativo prevede non solo il tradizionale intervento
nel giudizio ad iniziativa di parte, che può essere ad adiuvandum o ad opponendum, ma introduce anche quello per ordine
del giudice; quest’ultimo si ha qualora il giudice ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.
2. LO SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO
A) La fase introduttiva: il ricorso
L’atto introduttivo del giudizio davanti al T.A.R. è il ricorso, e cioè l’istanza rivolta al giudice
dall’interessato al fine di ottenere l’annullamento, sulla base dei motivi proposti, del provvedimento
impugnato ovvero, ove consentito, l’accertamento dell’esistenza di un diritto vantato dal ricorrente
ed illegittimamente negato o pregiudicato dall’amministrazione. Ai sensi del combinato disposto
degli artt. 7 e 30 del Codice è possibile chiedere al giudce la condanna della P.A. al risarcimento
dei danni subiti dal ricorrente.
Solo in ipotesi di controversia rientrante nella giurisdizione di merito è possibile chiedere al
G.A. di sostituirsi all’amministrazione.
Parte Prima - Teoria
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
226
Libro II: Diritto amministrativo
Il ricorso viene portato a conoscenza degli interessati mediante la notificazione dello stesso.
In particolare, ai sensi dell’art. 41 del Codice:
— qualora sia proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica
amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto
stesso;
— qualora sia proposta azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo, ai sensi dell’art. 102 c.p.c. (litisconsorzio necessario); in mancanza di tale notificazione a tutti
i controinteressati è il giudice che ordina l’integrazione nei confronti degli altri.
L’art. 45 del Codice prevede che il ricorso e gli altri atti processuali soggetti a preventiva notificazione devono essere depositati nella segreteria del giudice nel termine perentorio di trenta
giorni, decorrente dal momento in cui l’ultima notificazione dell’atto stesso si è perfezionata
anche per il destinatario.
B) La costituzione delle parti in giudizio
Una volta depositato il ricorso, il giudizio è instaurato (e pertanto il giudice è investito della
causa) e si procede fino alla decisione, salvo che intervengano cause di interruzione o estinzione
del processo.
Il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati (art. 27 del Codice).
Le parti intimate, nel termine di 60 giorni dal perfezionamento nei propri confronti della
notificazione del ricorso, possono costituirsi in giudizio, presentare memorie, fare istanze,
indicare i mezzi di prova di cui intendono valersi nonché produrre documenti.
C) La fase cautelare del giudizio
La fase cautelare rappresenta un momento – eventuale – suscettibile di riguardare tutti i processi: civili, penali ed amministrativi.
Lo scopo principale della stessa, in generale, è quello di evitare che il decorso del tempo,
necessario perché si arrivi ad una decisione nel merito della questione controversa, pregiudichi la completa soddisfazione della pretesa fatta valere in giudizio.
Infatti, vista la durata, spesso lunga, dei processi, può accadere che, durante il tempo occorrente per il completamento
del processo, vengano a mutare le condizioni patrimoniali o di fatto di una delle parti, con il pericolo che l’altra, a processo
ultimato, possa non conseguire il soddisfacimento della sua pretesa.
Sia nel processo civile che in quello amministrativo i presupposti per il ricorso alla misura
cautelare sono il:
a) periculum in mora, ossia il rischio che, nelle more del giudizio, dall’esecuzione dell’atto
impugnato derivino danni gravi ed irreparabili per il ricorrente;
b) fumus boni juris, e cioè un giudizio positivo, di carattere sommario, in merito alla fondatezza
del ricorso.
Il Codice del processo amministrativo ha innovato profondamente la materia e, pur confermando i tradizionali presupposti delle misure cautelari, ha proceduto ad una suddivisione
tra le tipologie delle misure medesime, articolate a seconda del grado di urgenza in:
— misure cautelari collegiali, nel caso il ricorrente alleghi di subire un pregiudizio grave ed
irreparabile durante il tempo necessario per giungere alla decisione del ricorso;
— misure cautelari monocratiche, ossia richieste ed eventualmente concesse dal Presidente
del T.A.R. dinanzi a cui pende il relativo ricorso, in ipotesi di estrema gravità ed urgenza
tali da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio;
— misure cautelari anteriori alla causa, previste in caso di eccezionale gravità ed urgenza,
tale da non consentire neppure la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure
provvisorie con decreto presidenziale.
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
227
Uno dei momenti essenziali attraverso cui si articola lo svolgimento del giudizio è quello
dell’attività istruttoria, diretta alla acquisizione dei mezzi di prova, forniti dalle parti o richiesti
dal giudice, sulla base dei quali fondare la decisione finale del processo.
Occorre precisare, sul punto, che il processo amministrativo, per sua natura, appare essere essenzialmente di
tipo documentale, poiché la fase di cui trattasi è collegata in modo prevalente all’analisi degli atti e dei provvedimenti
amministrativi; tuttavia, l’attività istruttoria rappresenta uno dei principali profili innovati dal Codice del processo
amministrativo.
Tra gli aspetti più nuovi introdotti dal legislatore del Codice occorre citare:
— una analitica disciplina dell’acquisizione dei mezzi di prova: il Codice, infatti, premesso
l’onere della prova a carico delle parti, prevede che il giudice possa chiedere alle stesse chiarimenti e documenti anche d’ufficio, ordinare a terzi di esibire in giudizio documenti o quanto
altro ritenga necessario nonché disporre l’ispezione, ai sensi del c.p.c.;
— l’ammissione in generale della prova testimoniale da parte del giudice, su istanza di parte
e in forma scritta;
— una puntuale disciplina della verificazione e della consulenza tecnica d’ufficio (cfr. a riguardo
gli artt. 19, 66 e 67 del Codice). Si tratta di strumenti di ausilio al giudice al fine di effettuare
indagini e di fornire chiarimenti utili alla risoluzione della controversia;
— una specifica previsione dei termini e delle modalità di svolgimento dell’istruttoria: essi
sono determinati dal Presidente e sono applicabili, ove compatibili, le norme del c.p.c.
E) La discussione e la decisione del ricorso
Espletata la fase cautelare del giudizio, laddove richiesta dal ricorrente, e salvo il verificarsi di cd.
vicende «anomale» del procedimento (tra cui, a titolo esemplificativo, si ricordano la sospensione,
l’interruzione o l’estinzione del processo) nonché posta in essere la fase istruttoria necessaria, viene
fissata l’udienza per la discussione del merito della causa, ai sensi dell’art. 71 del Codice.
Le parti possono produrre (art. 73 c.p.a., novellato):
— documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza;
— memorie fino a trenta giorni liberi.
Esse possono, poi, presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino
a venti giorni liberi.
In udienza le parti possono discutere sinteticamente la causa. Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone
atto a verbale.
Terminata la discussione, il collegio decide la causa.
Le udienze sono pubbliche a pena di nullità, salva la trattazione in camera di consiglio di alcuni giudizi particolari,
e salvo ulteriori ipotesi fissate dal legislatore, che sono (art. 87 del Codice):
a) i giudizi cautelari e quelli relativi all’esecuzione delle misure cautelari collegiali;
b) il giudizio in materia di silenzio;
c) il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi;
d) i giudizi di ottemperanza;
e) i giudizi in opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio.
Con il D.Lgs. 195/2011, il legislatore, modificando l’art. 87 c.p.a., ha introdotto altre ipotesi in cui è possibile derogare
al principio generale di pubblicità delle udienze che si svolgono innanzi al G.A. Oltre ai menzionati giudizi che si svolgono
in camera di consiglio per volontà del legislatore, la nuova formulazione del comma 1 della disposizione de qua rimette al
Presidente del collegio il potere di disporre che le udienze si svolgano a porte chiuse, se ricorrono ragioni di sicurezza
dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume.
La sentenza deve essere redatta non oltre il 45° giorno da quello della decisione della
causa. Essa, che non può più essere modificata dopo la sua sottoscrizione, è immediatamente resa
pubblica mediante deposito nella segreteria del giudice che l’ha pronunciata.
Parte Prima - Teoria
D)La fase istruttoria
228
Libro II: Diritto amministrativo
3. Le pronunce giurisdizionali
Il giudice può pronunciarsi in vari modi:
— con sentenza, laddove definisce in tutto o in parte il giudizio;
— con ordinanza, se dispone misure cautelari o interlocutorie ovvero se decide sulla competenza;
— con decreto nei casi previsti dalla legge.
In particolare, occorre distinguere:
a) le pronunce di merito. Tra queste, posto di spicco è rivestito dalla sentenza. Ai sensi dell’art. 34 del Codice, se accoglie
il ricorso, nei limiti della domanda, il giudice:
— annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;
— ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
— condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all’adozione delle misure
idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma
specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c.;
— nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;
— dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina
di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine
assegnato per l’ottemperanza;
b) le pronunce di rito. Queste si hanno quando il giudice, anche d’ufficio, dichiara:
— l’irricevibilità del ricorso, in caso di tardività della notificazione o del deposito;
— l’inammissibilità dello stesso, qualora l’interesse sia carente ovvero sussistano altre ragioni ostative ad una pronuncia
di merito;
— l’improcedibilità del ricorso, quando nel corso del giudizio sopravvenga un difetto di interesse delle parti alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, o ancora sopravvengano altre ragioni
ostative ad una pronuncia sul merito.
Inoltre, vi sono le pronunce interlocutorie (art. 36), così definite perchè, attraverso di esse, il giudice non definisce il
giudizio nemmeno in parte.
Viene, invece, pronunciata sentenza non definitiva quando il giudice decide solo su alcune delle questioni, anche se
adotta provvedimenti istruttori per l’ulteriore trattazione della causa.
Il G.A., infine, può adottare una sentenza in forma semplificata quando «definisce il merito all’esito della udienza
camerale fissata per l’esame della domanda di sospensione» (R. GALLI), ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ovvero quando «ravvisi la
manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso», ex art.
74 c.p.a. Peculiarità è che il G.A., individuato il punto risolutivo della controversia, «lo può definire con un’argomentazione
scarna, purché comprensibile, o con un richiamo ad un precedente» (C.E. GALLO).
Una peculiare ipotesi di condanna: la sanzione per lite temeraria
Il giudice amministrativo quando emette una decisione provvede anche sulle spese di giudizio, ai sensi
del codice di procedura civile. In caso di lite temeraria, poi, il G.A. condanna, anche d’ufficio, la parte al
pagamento di una somma di denaro, determinata “in misura non inferiore al doppio e non superiore al
quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio”.
Quest’ultima previsione, di cui all’art. 26, comma 2, c.p.a., è stata inasprita rispetto alla formulazione
precedente dal correttivo al Codice, il D.Lgs. 195/2011, nella evidente prospettiva di voler scoraggiare
ogni ipotesi di abuso del processo. Ed infatti, mentre l’enunciato precedente riconosceva tale potestà e
rimetteva al giudice anche il potere di determinare “equitativamente” la somma di denaro che era dovuta
all’altra parte processuale, l’attuale disciplina prevede una vera e propria sanzione, sottratta al potere
discrezionale del G.A. che può solo deciderne l’ammontare entro un range di valori, minimo e massimo,
predeterminato dal legislatore.
Quanto alle peculiarità della disciplina, è stabilito che il presupposto per l’applicazione della sanzione
è che il soccombente abbia agito o resistito temerariamente in giudizio, cioè consapevole della infondatezza della propria azione o della propria resistenza: tale locuzione rimanda inevitabilmente alla
previsione dell’art. 96 c.p.c., ove la temerarietà è posta in correlazione con la mala fede o la colpa grave
del soccombente. In secondo luogo, si osserva che la somma di denaro da corrispondere non è assegnata
all’altra parte processuale, come stabilito nella precedente formulazione della norma, ma, ai sensi dell’art.
15 delle disposizioni di attuazione del Codice, è versata al bilancio dello Stato.
Quanto alla somma dovuta si può comprendere la portata della disposizione solo considerando gli attuali
importi del contributo unificato, che consiste in una somma di denaro che deve essere pagata per poter
229
accedere alla tutela giurisdizionale. Ai sensi dell’art. 13, comma 6bis, D.P.R. 115/2002, come modificato
dal D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011: per i giudizi dinanzi al T.A.R. e al Consiglio di Stato è dovuto un
contributo generale di € 600, da versare all’atto del deposito del “ricorso” giurisdizionale amministrativo
(detto importo vale anche per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica); per i giudizi in
materia di silenzio ed accesso, di ottemperanza al giudicato, nonché per quelli in materia di cittadinanza,
residenza, soggiorno e ingresso nel territorio dello Stato, e quelli in materia di pubblico impiego (salvo le
eccezioni per i limiti di reddito) l’importo dovuto è di € 300; per i ricorsi cui si applica il rito abbreviato
comune a determinate materie previsto dall’art. 119 c.p.a nonché da altre disposizioni che richiamino il
citato rito, l’importo dovuto è pari ad € 1.500; per i ricorsi di cui all’art. 119, comma 1, lettere a) e b), c.p.a.
(vale a dire, i provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture
ed i provvedimenti delle Autorità indipendenti, con esclusione di quelli relativi ai rapporti di servizio con
i propri dipendenti) l’importo dovuto è di € 4.000.
4. IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA
A) Profili generali
L’art. 112 del Codice stabilisce che i provvedimenti del giudice amministrativo devono essere
eseguiti (spontaneamente) dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti del giudizio.
Non sempre, però, accade che il soggetto obbligato all’attuazione di una decisione adempia
spontaneamente a quanto dovuto: in quest’ottica, il legislatore ha previsto il cd. giudizio di ottemperanza, ossia la possibilità di adire l’autorità giurisdizionale amministrativa con un ricorso
diretto ad ottenere l’esecuzione, da parte della P.A., delle sentenze non spontaneamente
eseguite.
Esso costituisce l’ipotesi più importante di giurisdizione di merito del giudice amministrativo (v. art. 134 del Codice).
L’art. 112, comma 2, del Codice del processo individua le decisioni per le quali è possibile
chiedere l’esecuzione in sede giurisdizionale, così circoscrivendo l’ambito di applicazione del
giudizio in questione.
In particolare, secondo il legislatore, il giudizio di ottemperanza è finalizzato all’attuazione:
a) delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato;
b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo;
c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di
ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso,
al giudicato;
d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il
rimedio dell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione;
e) dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.
I presupposti essenziali dell’azione di ottemperanza sono, quindi:
a) un giudicato o una pronuncia esecutiva ovvero un lodo arbitrale esecutivo divenuti
inoppugnabili. In particolare, per l’esecuzione delle sentenze del giudice ordinario, o del
giudice speciale e dei lodi arbitrali esecutivi è necessario che una pubblica amministrazione
o un soggetto ad essa equiparato sia stata parte del giudizio;
b) la necessità di un provvedimento della P.A. successivo alla pronuncia: allorché per l’esecuzione del provvedimento giurisdizionale non occorre alcun atto della P.A., il ricorso stesso
non ha ragione di essere (cd. sentenze autoesecutive);
c) l’inottemperanza della P.A. successiva alla decisione non eseguita: non è dunque ammissibile il giudizio di ottemperanza ove l’esecuzione sia già avvenuta.
Parte Prima - Teoria
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
230
Libro II: Diritto amministrativo
Le domande esperibili nel giudizio di ottemperanza
L’art. 112 del Codice novellato dal D.Lgs. 195/2011, contiene alcune disposizioni finalizzate a delineare il
giudizio di ottemperanza.
Innanzitutto la norma contiene importanti previsioni in ordine alla controversa questione della proponibilità dell’azione di risarcimento del danno nel giudizio di ottemperanza. Con il correttivo al Codice,
infatti, il legislatore, incidendo sui commi 3 e 4 della norma, ha chiarito che può essere proposta, anche in
unico grado, dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo
di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonchè azione
di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma
specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione (comma 3). Tale previsione
è pienamente rispondente alla natura del giudizio de quo in quanto si tratta di ipotesi comunque inerenti
alla fase dell’esecuzione della decisione.
Parallelamente alla riformulazione del citato comma 3, con il D.Lgs. 195/2011, il legislatore ha abrogato il
comma 4 della stessa disposizione, che prevedeva la possibilità di proporre, per la prima volta in sede di
ottemperanza, la connessa domanda di risarcimento del danno derivante dall’illegittimità del provvedimento
impugnato, ex art. 30, comma 5, dello stesso Codice, nel termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato
della relativa sentenza. La ratio della soppressione di tale previsione è rinvenibile nel fatto che essa creava
dubbi in ordine al rispetto del principio del doppio grado di giudizio e per la necessità di una cognizione
piena sull’an della pretesa risarcitoria che non poteva essere garantita nel giudizio di ottemperanza.
Un’altra importante e nuova ipotesi di applicazione del giudizio di ottemperanza è quella prevista dall’ultimo
comma dell’art. 112 del Codice, laddove si prevede che il ricorso per l’ottemperanza «può essere proposto
anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità» con le quali si deve procedere all’esecuzione
di una delle pronunce di cui si è detto (cd. ottemperanza di chiarimento).
Nel silenzio del legislatore, si presume che soggetto legittimato a proporre autonoma azione di chiarimento
debba essere la pubblica amministrazione tenuta ad adempiere (nell’ipotesi in cui il ricorrente risulti in
tutto o in parte vittorioso nel giudizio di cognizione), ovvero un controinteressato, al fine di vedere circoscritto l’ambito di esplicazione della sua attività.
B) Il commissario ad acta
Il giudizio di ottemperanza, in quanto ipotesi di giurisdizione di merito, comporta che il
giudice amministrativo ha il potere di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della sua
attività: ciò significa che il giudice può modificare o revocare un atto in contrasto con il giudicato,
ovvero determinare il contenuto del provvedimento necessario per dare esecuzione alla decisione
da attuare o, ancora, sostituirsi all’amministrazione nell’adozione dell’atto stesso.
Già da tempo, però, nella prassi accade che il giudice amministrativo anziché emettere egli
stesso il provvedimento, ordini alla P.A. l’ottemperanza, assegnandole un termine per provvedere
e contestualmente nomini un commissario ad acta, il quale, scaduto il detto termine senza che
l’amministrazione abbia provveduto, si surroga ad essa ed adotta il provvedimento.
Tale pratica è, oggi, positivizzata dall’art. 21 del Codice, il quale stabilisce che, in tutte le
ipotesi in cui il giudice amministrativo deve sostituirsi all’amministrazione, può agire direttamente
ovvero nominare, come «proprio ausiliario», un commissario ad acta.
C) Procedimento
Il procedimento del giudizio di ottemperanza è disciplinato dall’art. 114 del Codice, novellato
dal D.Lgs. 195/2011.
L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza
si tratta; essa si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza.
Unitamente al ricorso è depositato in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l’ottemperanza, con l’eventuale prova del suo passaggio in giudicato (si osserva che la copia autentica del
provvedimento del giudice di cui si chiede l’ottemperanza deve essere prodotta solo al momento
del deposito del ricorso e non deve, quindi, essere notificata unitamente allo stesso).
Il giudice decide con sentenza in forma semplificata.
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
231
a) ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione
del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione;
b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato;
c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione
e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano;
d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta;
e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su
richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza
successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce
titolo esecutivo.
In caso di ottemperanza di chiarimenti, il giudice fornisce questi ultimi in ordine alle modalità
dell’ottemperanza anche su richiesta del commissario.
Se è chiesta l’esecuzione di un’ordinanza il giudice provvede con ordinanza.
Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’ottemperanza, nonchè, tra le parti nei cui
confronti si è formato il giudicato, di quelle inerenti agli atti del commissario ad acta.
Infine, il legislatore, con il D.Lgs. 195/2011, ha elaborato un sistema di tutela degli interessati,
distinguendo a seconda che questi siano le sole parti tra cui si è formato il giudicato oppure i terzi.
In particolare, la norma stabilisce che:
— le stesse parti possono proporre, avverso gli atti del commissario ad acta, reclamo al giudice
dell’ottemperanza.
Il reclamo si propone dinanzi al giudice dell’ottemperanza (e, dunque, se tale giudice è quello di appello anche direttamente
al Consiglio di Stato in unico grado) nel termine di sessanta giorni, entro il quale il reclamo va notificato e depositato.
Lo stesso, infatti, apre una nuova fase del giudizio esecutivo e pertanto, in ossequio al principio del contraddittorio,
deve essere notificato ai controinteressati;
— i terzi estranei al giudicato possono impugnare con il rito ordinario, esperendo azione di
annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a. sia gli atti del commissario ad acta che quelli emanati
dal giudice dell’ottemperanza.
La diversa disciplina prevista trova una sua giustificazione nel fatto che la decisione, oggetto di ottemperanza, nei confronti dei terzi rispetto al giudicato neque iuvat neque nocet, sicché, per loro, la stessa sentenza non può che degradare a
mero fatto giuridico, sempre rilevante, ma mai vincolante. Dalla loro estraneità al giudizio che ha prodotto la decisione
deriva la possibilità di ricorrere avverso gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal commissario ad acta al G.A.
con l’azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a.
5. L’IMPUGNATIVA DELLE SENTENZE del G.A.
I mezzi di impugnazione delle sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali sono: l’appello; la revocazione; l’opposizione di terzo e il ricorso per Cassazione per i soli motivi inerenti
alla giurisdizione.
A) L’appello
In base all’art. 100 del Codice del processo amministrativo, contro le sentenze dei T.A.R. è
ammesso appello al Consiglio di Stato, ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana per gli appelli proposti contro le sentenze del T.A.R. Sicilia.
In appello non possono essere proposte nuove domande e nuove eccezioni non rilevabili
d’ufficio; non viene, invece, considerata nuova domanda ed è, pertanto, proponibile in secondo
grado la richiesta di interessi ed accessori maturati dopo la sentenza impugnata nonché il risarcimento dei danni subiti dopo la sentenza stessa (art. 104).
Parte Prima - Teoria
In caso di accoglimento del ricorso:
232
Libro II: Diritto amministrativo
Allo stesso modo, l’art. 104 citato prevede che non sono ammessi nuovi mezzi di prova né possono essere prodotti
nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili per la decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di
non aver potuto proporli o produrli in primo grado per causa ad essa non imputabile.
Per quanto concerne, infine, il procedimento del giudizio di appello, occorre richiamare l’art.
38 del Codice, secondo cui il processo amministrativo si svolge secondo le disposizioni del Libro
II (dedicato al processo amministrativo di primo grado) che, se non espressamente derogate, si
applicano anche alle impugnazioni e ai riti speciali; per quanto, poi, non disciplinato dal Codice,
si applicano le norme del codice di procedura civile, ove compatibili o espressione di principi
generali (art. 39 del Codice).
B) La revocazione
Le sentenze dei T.A.R. e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e
nei modi previsti dagli artt. 395 e 396 del codice di procedura civile (art. 106 del Codice).
Ai sensi dell’art. 395 c.p.c. citato, il ricorso per revocazione è ammesso:
1. se la sentenza è l’effetto del dolo di una delle parti a danno dell’altra;
2. se si è giudicato in base a prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza oppure che la parte soccombente ignorava essere state riconosciute e dichiarate tali prima della sentenza;
3. se dopo la sentenza sono stati trovati uno o più documenti decisivi che la parte non aveva potuto produrre in giudizio
per causa di forza maggiore o per fatto dell’avversario;
4. se la sentenza è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Ricorre tale errore quando la
decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, oppure quando è supposta
l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare. Ad avviso del C.d.S., Ad. Plen., dec. 3/1997 anche
l’omissione di pronuncia su domande o eccezioni delle parti può costituire errore di fatto revocatorio;
5. se la sentenza è contraria ad altra precedente avente fra le parti autorità di cosa giudicata, purchè non abbia pronunciato
sulla relativa eccezione;
6. se la sentenza è effetto del dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.
L’art. 396 c.p.c., invece, dispone che le sentenze per le quali è scaduto il termine per l’appello possono essere impugnate
per revocazione nei casi dei nn. 1, 2, 3 e 6 dell’art. 395 c.p.c., purchè la scoperta del dolo o della falsità o il recupero dei documenti o la pronuncia della sentenza di cui al n. 6 siano avvenuti dopo la scadenza del termine suddetto. Se tali fatti avvengono
durante il corso del termine per l’appello, il termine stesso è prorogato dal giorno dell’avvenimento in modo da raggiungere
i 30 giorni da esso.
La revocazione è proponibile con ricorso dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la
sentenza impugnata; contro la sentenza del T.A.R., comunque, la revocazione è ammessa se i
motivi non possono essere dedotti con l’appello.
C) L’opposizione di terzo
Prima dell’intervento riformatore del Codice, nell’ordinamento processual-pubblicistico il
rimedio dell’opposizione di terzo avverso le sentenze dei giudici amministrativi era stato ammesso solo in via giurisprudenziale, grazie alla spinta innovatrice posta in essere dalla Corte
costituzionale (dec. n. 177 del 17-5-1995).
L’art. 108 del Codice, come mod. dal D.Lgs. 195/2011 del processo detta, oggi, una disciplina positiva di tale mezzo di impugnazione, esperibile contro le sentenze del T.A.R. ovvero del
Consiglio di Stato, pronunciate fra altri soggetti, quando dalle stesse siano pregiudicati i diritti o
gli interessi legittimi di un terzo.
In particolare, la norma precisa che oggetto di impugnazione possano essere sia le sentenze
già passate in giudicato che le sentenze esecutive ma non ancora passate in giudicato, in
piena simmetria rispetto a quanto stabilito dall’art. 404 c.p.c. (…ancorché passata in giudicato).
D)Il ricorso in Cassazione
Il ricorso in Cassazione è previsto dall’art. 111, comma 8, della Costituzione, ai sensi del
quale: «Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è
ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione».
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
233
In particolare, sono motivi attinenti alla giurisdizione:
—
—
—
—
il difetto assoluto di giurisdizione, ossia quando la questione è demandata ad un altro potere dello Stato;
il difetto di giurisdizione del G.A. rispetto al G.O. per essere la questione demandata alla esclusiva cognizione di quest’ultimo;
il difetto di giurisdizione del T.A.R. o del Consiglio di Stato rispetto ad altri giudici amministrativi (ad es., Corte dei conti);
il difetto di giurisdizione ove il G.A. abbia esplicato un sindacato di merito su questione in cui esso aveva competenza
solo di legittimità;
— il difetto di giurisdizione per irregolare composizione del collegio giudicante.
La disciplina del ricorso per Cassazione è quella dettata dal codice di procedura civile, in virtù del rinvio operato dal
Codice medesimo.
Norma specifica è costituita dall’art. 111 del Codice, così come sostituito dall’art. 1, comma
1, lett. bb), D.Lgs. 195/2011. Detto articolo, innanzitutto, dispone in merito alla sospensione,
da parte del Consiglio di Stato, degli effetti della sentenza impugnata in caso di eccezionale
gravità ed urgenza. Elemento di novità rispetto alla formulazione ante correttivo è costituita
dalla subordinazione della istanza di sospensione alla previa notifica della stessa alle altre parti.
Ciò all’evidente fine di realizzare immediatamente un pieno contraddittorio tra le parti stesse.
L’articolo in esame, inoltre, stabilisce che lo stesso giudice di secondo grado può disporre le
misure cautelari ritenute opportune. Sul punto, la novella di cui al D.Lgs. 195/2011 ha specificato che al procedimento si applicano le disposizioni di cui agli artt. 55, commi 2, 5, 6 e 7 e 56,
commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5 (in materia di misure cautelari rispettivamente collegiali e
monocratiche) del codice del processo amministrativo, fugando, in tal modo, qualsiasi possibile dubbio sul rito applicabile: l’art. 111, infatti, disciplina un incidente sorto nel contesto di un
ricorso per Cassazione con la consequenziale applicazione del codice di rito civile.
6. I RITI SPECIALI
Con la locuzione «riti speciali» si intende fare riferimento a «forme processuali particolari,
coordinate in un rito unitariamente considerato, che il legislatore ha approntato con riferimento alla particolarità di talune controversie che necessitano di una disciplina processuale
in parte differente per poter garantire una tutela adeguata alla situazione di fatto nella quale
intervengono» (GALLO).
Con l’approvazione del Codice del processo amministrativo, si è proceduto, ad una completa
riorganizzazione della materia dei riti speciali nonché alla eliminazione di quelli ritenuti superflui.
Genericamente, può dirsi che le regole comuni un po’ a tutti i riti speciali sono riconducibili a due binari principali:
a) la netta riduzione dei termini processuali rispetto a quelli ordinari;
b) la creazione di un particolare rito processuale «speciale», finalizzato a favorire la rapida definizione nel merito
delle relative controversie.
Secondo la classificazione contenuta nel Codice, può dirsi che, attualmente, sono stati confermati i seguenti riti speciali:
— in materia di accesso ai documenti amministrativi, su quale v. retro Cap. 5, Sez. Terza, par.
6, lett. D);
— in materia di tutela contro l’inerzia della P.A. (ricorso avverso il silenzio-inadempimento
della pubblica amministrazione).
Come si è detto, ai sensi dell’art. 31 del Codice, chiunque ne abbia interesse, decorsi infruttuosamente i termini di
conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge senza l’adozione di un provvedimento espresso, può
ricorrere al giudice amministrativo affinché accerti l’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
Tale azione è esperibile fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine
finale del procedimento ed il giudice può (direttamente) pronunciare sulla fondatezza della pretesa dell’interessato fatta
valere in giudizio, ma solo qualora in relazione alla stessa non sia necessario l’esercizio di alcuna attività discrezionale
da parte dell’amministrazione.
Parte Prima - Teoria
Detta disposizione è ripresa dall’art. 110 del Codice del processo amministrativo, che
ammette il ricorso de quo contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione.
234
Libro II: Diritto amministrativo
Dal punto di vista processualistico, il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, mediante atto
notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato nel detto termine di cui al precedente art. 31.
La discussione del ricorso avviene in camera di consiglio, e non in pubblica udienza, ai sensi dell’art. 117, comma 2,
il giudizio si conclude con una sentenza in forma semplificata.
In caso di accoglimento, totale o parziale, del ricorso, con la decisione con cui definisce il giudizio, il giudice ordina
all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a 30 giorni; nella stessa sentenza, il giudice,
ove occorra, può anche nominare un commissario ad acta;
— il rito per decreto ingiuntivo;
— il rito abbreviato comune a determinate materie elencate nell’art. 119 del Codice;
— in tema di procedure di affidamento di lavori pubblici, servizi e forniture;
— in materia di operazioni elettorali relativamente alle elezioni di Regioni, Province, Comuni
e membri spettanti all’Italia nel Parlamento europeo.
Di nuova introduzione è, poi, il rito avverso gli atti del procedimento elettorale preparatorio,
limitatamente alle elezioni regionali, provinciali e comunali.
Il rito comune a determinate materie e le peculiarità in materia di appalti
Il Codice del processo amministrativo, agli artt. 119 e ss., detta la disciplina processuale di alcune particolari materie, specificamente individuate dal legislatore (ad esempio, i provvedimenti adottati dalle autorità
amministrative indipendenti; i provvedimenti di scioglimento di enti locali e quelli connessi concernenti
la formazione e il funzionamento degli organi), che per la loro delicatezza necessitano di un rito che si
discosti da quello ordinario, disciplinato nel Libro II del Codice. Peculiarità di tale rito sono la riduzione
dei termini processuali ordinari, che sono dimezzati, e la circostanza che il rito da seguire innanzi
all’autorità giurisdizionale è accelerato, cd. giudizio abbreviato, nel senso che è improntato a concludere
il processo, con una pronuncia anche nel merito, entro termini brevi.
Per quanto riguarda specificamente gli appalti pubblici, nel testo del Codice del processo, la materia è
trattata negli artt. 119 e 120, anche se le disposizioni della prima norma, relative a tutti i riti abbreviati,
trovano applicazione solo in via residuale, ossia in relazione a quegli aspetti processuali non disciplinati
dallo stesso art. 120.
Quanto alle specificità di tale rito, il legislatore ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del G.A. la
cognizione delle relative controversie, e, innovando rispetto alla precedente legislazione, ha stabilito
che il ricorso, principale o incidentale, deve essere notificato entro 30 giorni (non più 60 giorni)
decorrenti, per il ricorso principale e i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione degli atti
lesivi (es. l’aggiudicazione definitiva), ex art. 79 del Codice dei contratti pubblici per il ricorso incidentale il termine decorre dalla ricevuta notificazione del ricorso principale ai sensi dell’art. 42 c.p.a.
Inoltre, si devono ricordare: la possibilità che il giudizio venga definito immediatamente all’udienza
cautelare, ai sensi dell’art. 60 del Codice, con sentenza in forma semplificata; la previsione che,
laddove il giudizio non sia immediatamente definito in sede cautelare, in mancanza di una indicazione da parte dello stesso giudice ai sensi dell’art. 119, comma 3, del Codice, l’udienza di merito venga
«fissata immediatamente d’ufficio con assoluta priorità»; l’estensione della giurisdizione del G.A.,
in caso di annullamento dell’aggiudicazione definitiva, alla pronuncia di inefficacia del contratto
ed alle sanzioni alternative applicabili.
Sezione Sesta
Le giurisdizioni amministrative speciali
1. La giurisdizione della Corte dei Conti
A) Caratteri della giurisdizione della Corte dei conti
Tale giurisdizione è qualificata come:
a) esclusiva: in quanto nelle materie ad essa devolute conosce di tutte le questioni, relative sia a
diritti soggettivi che a interessi legittimi. La sua giurisdizione esclude in tali materie qualunque
altro giudice, anzi la Corte, per costante giurisprudenza, conosce di tutte le questioni sollevate
in via pregiudiziale o incidentale, esclusi l’incidente di falso (di competenza dei giudici civili)
e le questioni di legittimità costituzionale (di competenza della Corte costituzionale);
235
b) piena: la Corte, infatti, conosce delle controversie sotto il duplice aspetto dell’accertamento
dei fatti e dell’applicazione del diritto. La giurisdizione è assimilata a quella dei tribunali ordinari, anche sotto il profilo dei limiti imposti al potere del collegio; infatti anche la Corte può
accertare l’illegittimità degli atti amministrativi e quindi negare loro l’applicazione, ma non
può annullare o sostituire tali atti;
c) sindacatoria: in quanto la Corte, non è vincolata né dalle precedenti statuizioni dell’amministrazione, né dalle domande delle parti o del P.M., né dai motivi addotti.
B) Ambito della giurisdizione della Corte dei conti
La Corte dei conti giudica nelle seguenti materie:
1. responsabilità degli impiegati dello Stato. Salvo alcune eccezioni, tali giudizi non possono essere iniziati se non
dalla P.A., rappresentata dal procuratore generale della stessa Corte. Essi sono diretti alla tutela degli interessi patrimoniali dello Stato ed hanno carattere preventivo. La P.A., anziché far valere il suo diritto attraverso atti amministrativi
esecutori, lo esercita mediante un procedimento giurisdizionale, che esamineremo distinguendo, però, due tipi di
giudizio:
a) giudizi di responsabilità contabile: in tale responsabilità possono incorrere tutti coloro che, a qualunque titolo
(«di fatto», ossia senza autorizzazione, o «di diritto» perché investiti di tali compiti) hanno il maneggio del pubblico
denaro, nonché tutti i magazzinieri e consegnatari di valori, merci, appartenenti alla P.A. (cd. agenti contabili).
Tale responsabilità si verifica per qualunque irregolarità connessa nella riscossione o nei pagamenti o nella conservazione
del denaro o dei valori della P.A.; essa costituisce una sottospecie della responsabilità civile, ma se ne distingue in quanto
la prima sorge per il solo fatto della irregolarità della gestione e non richiede la prova del danno, che è sempre presunto,
per cui grava sull’agente l’onere di provare che dalla irregolarità della gestione non è derivato danno alla P.A.
b) giudizi di responsabilità amministrativa: tale responsabilità non è connessa necessariamente col maneggio di
denaro e valori della P.A., ma trova luogo ogni volta che i funzionari, impiegati, agenti civili e militari (compresi quelli
dell’ordine giudiziario e quelli dipendenti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo)
nell’esercizio delle loro funzioni, per azione o omissione imputabile anche solo a colpa o negligenza, cagionino danno
allo Stato o ad altra amministrazione, dalla quale dipendono […]» (art. 52 T.U. C.d.c.). Il danno può essere causato,
oltre che direttamente allo Stato, anche a terzi verso i quali lo Stato debba rispondere; anche l’azione di rivalsa dello
Stato verso il funzionario o l’agente è di competenza della Corte.
Presupposti per tale giudizio, dunque, sono per VIRGA: qualità di pubblico funzionario o di impiegato statale, danno
all’erario, colpa e nesso di causalità fra evento e danno.
In ordine ai giudizi di responsabilità di cui sopra (lett. a e b) la normativa di riforma (art. 1 L. 20/1994 come da ultimo
modificato dal D.L. 78/2009, conv. in L. 102/2009, come corretto dal D.L. 103/2009, conv. in L. 141/2009) prevede che:
a) la responsabilità è personale, e limitata ai soli casi di dolo e colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito
delle scelte discrezionali. In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dalla
emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi
in considerazione nell’esercizio del controllo;
b) fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione
di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli
amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità;
c) nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso
voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano
autorizzato o consentito l’esecuzione;
d) il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso o, in
caso di suo accertamento, dalla scoperta dello stesso;
e) la Corte giudica sulla responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia cagionato
ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza;
f) se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno
per la parte che vi ha preso. I soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento e abbiano agito con
dolo sono responsabili solidalmente (art. 1, commi 1ter e 1quater, L. 20/1994);
g) l’azione di responsabilità per danno erariale non si esercita nei confronti degli amministratori locali per la mancata
copertura minima del costo dei servizi (art. 3, comma 2ter, D.L. 543/1996, conv. in L. 639/1996);
2) responsabilità degli amministratori e dipendenti delle Regioni e degli altri enti pubblici.
La materia è ora disciplinata dall’art. 33 D.Lgs. 76/2000 che ne circoscrive l’imputabilità ai soli casi e negli stessi limiti
di cui alla L. 20/1994. Oltre che nei confronti dei dipendenti statali e regionali, la giurisdizione della Corte dei conti si
estende anche ai dipendenti degli altri enti pubblici. Per quanto riguarda gli enti parastatali, l’art. 8 della L. 70/1975 (legge
sul parastato) dispone che in materia di responsabilità dei dipendenti per i danni arrecati all’amministrazione o ai terzi,
si applicano le disposizioni stabilite per gli impiegati civili dello Stato. Da questa disposizione si deduce l’estensione a
tale responsabilità della giurisdizione della Corte.
Parte Prima - Teoria
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
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Libro II: Diritto amministrativo
Per gli altri enti pubblici, è stata la stessa Corte ad affermare la propria giurisdizione, ponendo a fondamento di tale
soluzione l’art. 103 Cost., secondo il quale essa ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica.
Va, infine, ricordato che la Corte dei conti esercita la giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori e del
personale degli enti locali;
3) giudizi ad istanza di privati.
4) giudizi in materia di pensioni.
La competenza della Corte sussiste qualora si impugni un provvedimento amministrativo definitivo, avente ad oggetto il
diritto alla pensione degli impiegati, il cui trattamento di quiescenza sia a carico totale o parziale dello Stato.
2. I giudizi davanti alle altre giurisdizioni speciali amministrative
A) Il contenzioso tributario
Rientrano nel contenzioso tributario quelle controversie tra contribuente ed amministrazione aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, nonché le sovrimposte
e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi
e ogni altro accessorio.
La disciplina di tale tipologia di contenzioso è rinvenibile nei D.Lgs. nn. 545 e 546 del 3112-1992, concernenti, rispettivamente, l’ordinamento degli organi di giurisdizione tributaria e il
processo tributario. Si consideri, però, che il sistema della giustizia tributaria è stato oggetto di
numerose novità introdotte, nei citati tesi normativi, con il D.L. 6-7-2011, n. 98, conv. in L. 157-2011, n. 111; successivamente, con il D.L. 13-8-2011, n. 138, conv. in L. 14-9-2011, n. 148, è
stato realizzato un intervento di aggiustamento e di coordinamento delle precedenti disposizioni,
con particolare riguardo al contributo unificato e alla comunicazione della PEC e del numero di
fax del difensore.
La giurisdizione tributaria è esercitata in primo grado dalle Commissioni tributarie provinciali, con sede nel capoluogo di ogni Provincia, ed in secondo grado dalle Commissioni tributarie
regionali, con sede in ogni capoluogo di Regione.
Al processo tributario, ex art. 2 D.Lgs. 546/1992, si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, salve specifiche previsioni contenute nel decreto stesso o eventuali incompatibilità
delle norme codicistiche con la medesima disciplina di settore.
I mezzi per impugnare le sentenze delle Commissioni tributarie sono:
— l’appello: si propone innanzi alla Commissione regionale avverso le sentenze della Commissione
provinciale;
— il ricorso per Cassazione: è esperibile avverso le sentenze della Commissione per i motivi di
cui ai numeri da 1 a 5 dell’art. 360, comma 1, del c.p.c.;
— la revocazione: è ammessa ai sensi dell’art. 395 del c.p.c. contro le sentenze delle Commissioni tributarie che involgono accertamenti di fatto e che sul punto non sono ulteriormente
impugnabili o non sono state impugnate. Le sentenze per le quali è scaduto il termine per
l’appello possono essere impugnate per i motivi di cui ai nn. 1, 2, 3 e 6 dell’ art. 395 del
c.p.c. purché la scoperta del dolo o della falsità dichiarata o il recupero del documento o il
passaggio in giudicato della sentenza di cui al n. 6 siano posteriori alla scadenza del termine
suddetto.
Tra le principali novità introdotte dal legislatore del 2011 si segnalano:
— la composizione delle Commissioni tributarie, con la previsione di rigide norme di incompatibilità volte a garantire
l’imparzialità e la terzietà del corpo giudicante;
— l’introduzione del contributo unificato, che ha sostituito la vecchia imposta di bollo, con un importo che varia dai 30 ai
1.500 euro a seconda del valore della controversia;
— la possibilità di definire le liti fiscali di piccolo importo, ossia di valore non superiore a 20.000 euro, pendenti alla data
del 1-5-2011, in cui è parte l’Agenzia delle entrate;
— il reclamo obbligatorio per le controversie di valore non superiore a 20.000 euro, relative ad atti emessi dall’Agenzia delle
entrate, quale condizione di ammissibilità del ricorso. Il reclamo può contenere una proposta motivata di mediazione
e la sua disciplina è dettata dal nuovo art. 17bis D.Lgs. 546/1992.
Capitolo XI: La giustizia amministrativa
237
Ai Tribunali delle acque pubbliche sono attribuite tutte le controversie concernenti il demanio idrico.
Per il procedimento innanzi ai Tribunali regionali delle acque si applicano le norme del codice di procedura civile.
Contro le loro decisioni è ammesso ricorso al Tribunale Superiore come giudice di appello entro trenta giorni dalla sentenza.
Anche per l’appello si applicano le norme del codice di procedura civile.
Oltre alla competenza di giudice di appello, il Tribunale Superiore delle acque ha, in qualità di giurisdizione amministrativa, una triplice competenza: generale di legittimità, speciale di merito, e una competenza in materia di revoca e decadenza
dei diritti esclusivi di pesca.
La L. 26-2-2004, n. 45 ha riorganizzato il Tribunale delle acque con particolare riferimento alla composizione del Tribunale regionale.
C) I Commissari per gli usi civici
Il Commissario per gli usi civici è un giudice ordinario con competenza specializzata in materia di accertamento e tutela dei demani civici e dei diritti d’uso civico delle comunità locali.
Nell’ordinamento anteriore al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, il
Commissario svolgeva sia funzioni giurisdizionali che amministrative.
Con il trasferimento delle funzioni alle Regioni, sono venuti meno i compiti amministrativi
del Commissario, ma non quelli giurisdizionali.
Sono competenti a decidere le controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti
di godimento spettanti alla collettività su beni demaniali e privati, che possono sorgere nel corso
delle procedure di accertamento e valutazione degli usi civici.
Parte Prima - Teoria
B) Tribunali delle acque pubbliche
 Questionario n. 1 
Diritto costituzionale

1) Il termine «fonte del diritto» indica:
❏❏ A) sia i fatti in senso ampio che creano le norme giuridiche, sia gli atti o documenti in
cui le norme sono contenute;
❏❏ B) il codice civile e il codice penale;
❏❏ C) tutti i pubblici poteri;
❏❏ D) i testi unici.
2) La norma giuridica consiste in:
❏❏ A) ogni precetto contenuto nella Costituzione della Repubblica italiana;
❏❏ B) ogni regola di condotta riguardante l’operato del singolo nei confronti dei consociati;
❏❏ C) ogni imperativo che trae la sua vincolatività dall’appartenenza all’ordinamento giuridico;
❏❏ D) ogni comando imposto dal legislatore in mancanza di un corrispondente precetto
religioso o morale.
3) Per «ordinamento giuridico» si intende:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
l’insieme delle norme imposte ad un gruppo sociale dall’autorità sovrana;
l’insieme delle leggi costituzionali di uno Stato;
l’ordinamento dei poteri dello Stato;
l’ordinamento gerarchico della magistratura.
4) L’analogia consiste nel ricorso:
❏❏ A) ad una norma che disciplina una fattispecie simile o ai principi generali dell’ordinamento giuridico;
❏❏ B) a principi metagiuridici;
❏❏ C) alle regole consuetudinarie vigenti;
❏❏ D) alle sentenze della Corte costituzionale.
5) La consuetudine è:
❏❏ A) una tipica fonte del diritto scritto;
❏❏ B) una tipica fonte del diritto non scritto derivante dalla volontà di un organo dotato
di potestà normativa;
❏❏ C) una regola che viene a formarsi a seguito del costante ripetersi di un dato comportamento nell’ambito di una determinata collettività;
❏❏ D) una regola interpretativa.
6) Al vertice della gerarchia delle fonti del diritto si colloca:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
la legislazione ordinaria;
la Costituzione;
i regolamenti;
il codice civile.
644
Questionario n. 1: Diritto costituzionale
7) Che natura hanno le norme dell’Unione Europea?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
sono fonti primarie dell’ordinamento giuridico italiano;
sono atti esecutivi;
sono pareri;
sono sanzioni internazionali.
8) La Costituzione repubblicana è:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
lunga, rigida in senso debole, votata, scritta;
breve, rigida in senso forte, votata, scritta;
lunga, rigida in senso forte, votata, scritta;
breve, rigida in senso debole, concessa, scritta.
9) La nostra Costituzione disciplina le libertà individuali e i diritti umani?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
no, non ne fa menzione;
ne tratta solo nel preambolo;
ne tratta nella prima parte;
ne fa menzione solo nelle disposizioni finali e transitorie.
10) Che cosa s’intende per Costituzione programmatica?
❏❏ A) una Costituzione modificabile con leggi ordinarie;
❏❏ B) una Costituzione suscettibile di legittimare programmi ed indirizzi diversi;
❏❏ C) una Costituzione in grado di definire alcuni indirizzi fondamentali nell’ambito economico-sociale del paese;
❏❏ D) una Costituzione che prevede la delega dei poteri ad un unico organo.
11) Cosa si intende per Stato-apparato?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
l’insieme degli organi costituzionali;
la pubblica amministrazione;
la comunità statale;
pubblica amministrazione ed ordine giudiziario insieme.
12) Per forma di governo si intende:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
il rapporto di fiducia intercorrente tra Parlamento e Governo;
il rapporto tra i cittadini e gli organi politici;
il rapporto tra gli organi costituzionali dello Stato;
la procedura di formazione del Governo.
13) Cos’è la­riserva di legge?
❏❏ A) l’atto «con forza di legge» emanato dal Governo per motivi d’urgenza;
❏❏ B) la delega legislativa conferita dal Parlamento al Governo;
❏❏ C) è un principio in base al quale la Costituzione affida alla sola legge la disciplina di
determinate materie;
❏❏ D) l’atto legislativo emanato dalle due Camere senza nessun intervento del Governo.
14) Dal punto di vista della forma di governo, l’Italia è:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
una Repubblica presidenziale;
una Repubblica parlamentare;
una Repubblica semipresidenziale;
una Repubblica federale.
Questionario n. 1: Diritto costituzionale
645
15) Cosa si intende per elettorato attivo?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
la parte del corpo elettorale che si reca effettivamente alle urne;
i soggetti chiamati ad esprimere il proprio voto;
la capacità di essere votati;
la capacità di esercitare il diritto di voto.
16) L’elettorato passivo è:
17) Il diritto di voto da parte del cittadino:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
costituisce un diritto-dovere liberamente esercitabile dai cittadini;
non è un diritto, ma solo un dovere amministrativamente sanzionato;
è stato modificato con L. 44/2002;
è un dovere solo nel caso delle elezioni politiche.
18) La legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
introduce una nuova ripartizione nella circoscrizione Estero;
prevede la non candidabilità dei membri del CSM;
introduce, nella Costituzione, la pari opportunità in materia di elettorato passivo;
abbassa a 18 anni l’età per l’elettorato passivo del Senato.
19) I cittadini residenti all’estero possono esercitare il diritto di voto?
❏❏ A) solo se dimostrano di essere in possesso della cittadinanza italiana da almeno dieci anni;
❏❏ B) no, perché il diritto di voto è esercitabile solo da coloro che risiedono in Italia;
❏❏ C) solo previo giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana;
❏❏ D) sì, attraverso l’istituzione della circoscrizione «Estero».
20) Nel sistema elettorale proporzionale, l’assegnazione dei seggi a ciascun partito avviene:
❏❏ A) in base alla sua forza politica e alla distribuzione effettiva degli elettori su tutto il
territorio nazionale;
❏❏ B) in base alla maggioranza assoluta dei voti validamente espressi;
❏❏ C) secondo un criterio casuale;
❏❏ D) in base alla maggioranza relativa dei voti validamente espressi.
21) Nell’attuale sistema elettorale, cosa prevede il premio di maggioranza?
❏❏ A) la concessione ai partiti presentatisi alle elezioni della rappresentanza parlamentare;
❏❏ B) che l’elettore non possa accedere ai seggi elettorali se non è in possesso della tessera elettorale;
❏❏ C) l’assegnazione dei seggi al partito che ottiene un numero di voti superiore a quello
ottenuto da altri;
❏❏ D) l’assegnazione alla coalizione vincente di 340 seggi alla Camera, qualora non li abbia già ottenuti.
Parte Seconda - Test commentati
❏❏ A) l’insieme di tutti gli elettori;
❏❏ B) l’insieme dei cittadini che solo temporaneamente possono esercitare il diritto di
voto;
❏❏ C) la capacità di ricoprire cariche elettive;
❏❏ D) la capacità di esercitare il diritto di voto.
646
Questionario n. 1: Diritto costituzionale
22) Che si intende per sistema del voto di «lista bloccata»?
❏❏ A) che non possono essere inseriti nelle liste elettorali candidati con carichi pendenti;
❏❏ B) che i componenti di tutte le liste vengono scelti nell’ordine di preferenza nelle cd.
«elezioni primarie»;
❏❏ C) che vengono inseriti prioritariamente nelle liste tutti i parlamentari uscenti;
❏❏ D) che le sole segreterie dei partiti decidono i nomi dei candidati e il loro ordine preferenziale.
23) Quali fra questi tipi di legge possono essere sottoposte a referendum abrogativo?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
leggi di bilancio;
leggi tributarie;
leggi sull’ordine pubblico;
leggi costituzionali.
24) Camera e Senato, nell’ordinamento italiano, sono su di un piano di assoluta parità?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
sì, sempre;
sì, ma il Senato ha la precedenza nell’esame delle leggi;
sì, ma il Senato deve, comunque, pronunciarsi per primo;
no.
25) Il potere di iniziativa legislativa statale spetta:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
al Governo, ai parlamentari, al CNEL, al corpo elettorale ed ai Consigli regionali;
al Governo;
al Governo ed ai parlamentari;
al Governo, ai parlamentari ed al CNEL.
26) Con l’espressione «riserva di legge costituzionale» si intende:
❏❏ A) la necessità di disciplinare una materia con legge ordinaria rinforzata;
❏❏ B) la necessità che una materia sia regolata con legge costituzionale;
❏❏ C) la necessità che la materia trovi una sua regolamentazione tra quelle già disciplinate dalla Costituzione;
❏❏ D) l’insieme delle materie già regolate dalla Costituzione.
27) Il periodo in cui rimane in carica il Parlamento è detto:
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
durata legale;
permanenza in carica;
sessione;
legislatura.
28) I membri del Parlamento, per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni,
possono essere sottoposti a procedimento penale?
❏❏
❏❏
❏❏
❏❏
A)
B)
C)
D)
sì, senza alcuna limitazione;
solo dopo l’autorizzazione della Camera cui appartengono;
no, mai;
solo se il fatto configura un delitto (e non una contravvenzione).
29) Quale tra i seguenti è un istituto di democrazia diretta?
❏❏ A) il diritto di iniziativa legislativa popolare;
❏❏ B) l’elezione della Camera dei deputati;
Risposte commentate
1) Risposta esatta: A
Fonti del diritto sono tutti gli atti o fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche. Caratteristica fondamentale degli ordinamenti giuridici moderni è la pluralità delle fonti.
Quindi, le fonti del diritto italiano si distinguono in:
—
—
—
—
—
fonti di produzione, fonti sulla produzione e fonti di cognizione;
fonti atto e fonti fatto;
in relazione al grado, si parla di fonti di grado costituzionale, fonti di grado primario e fonti di grado secondario;
fonti regionali e locali;
fonti sovranazionali come quelle internazionali e comunitarie.
La norma giuridica è un comando generale e astratto rivolto ai consociati affinché questi informino la propria condotta, positiva o negativa, alla prescrizione normativa, il cd. precetto, sotto la minaccia di una conseguenza sfavorevole (sanzione) che è irrogata dall’autorità competente.
La giuridicità della norma deriva non tanto dal suo contenuto sostanziale, quanto dal fatto di far parte e di costituire essa stessa, insieme ad altre norme, l’ordinamento giuridico.
L’imperativo, a seconda dei casi, vincolerà il singolo di fronte alla pubblica autorità o, viceversa, lo Stato a favore del
singolo.
3) Risposta esatta: A
L’ordinamento giuridico è, infatti, il complesso unitario di regole (le norme giuridiche) imposte e garantite da
una autorità sovrana, che disciplinano la convivenza dei membri di un gruppo sociale organizzato.
L’ordinamento giuridico statale è il più importante degli ordinamenti giuridici, ma non è l’unico. Al di sopra di esso
c’è l’ordinamento internazionale e, per gli Stati membri della Comunità europea, c’è un ordinamento comunitario.
All’interno dell’ordinamento statale è possibile individuare ulteriori ordinamenti giuridici che fanno capo alla Regione ed agli altri enti territoriali minori, i quali però in tanto possono esistere in quanto trovino un esplicito riconoscimento da parte dello Stato sovrano.
4) Risposta esatta: A
Nel caso in cui l’interprete non trovi la norma da applicare, in base all’art. 12 disp. prel. dovrà ricavarla, attraverso
un procedimento logico definito interpretazione analogica, o dalle disposizioni che disciplinano casi simili e materie analoghe (analogia legis) o mediante il ricorso ai principi generali dell’ordinamento giuridico (analogia iuris). L’interpretazione analogica non è consentita in materia penale o quando si tratta di norme eccezionali.
5) Risposta esatta: C
La consuetudine costituisce tipica fonte del diritto non scritto e si sostanzia nel costante ripetersi di un dato
comportamento con la convinzione della sua obbligatorietà.
Essa consta, dunque, di due elementi:
a) elemento oggettivo (diuturnitas), vale a dire il ripetersi di un comportamento costante ed uniforme da parte di un
aggregato sociale per un periodo determinato;
b) elemento soggettivo (opinio juris ac necessitatis), ovvero la convinzione che l’osservanza del comportamento corrisponda all’osservanza del diritto. Se ne distinguono tre tipi: la consuetudine secundum legem (richiamata dalle
leggi scritte), praeter legem (che regola materie non disciplinate da fonti scritte) ed, infine, contra legem (abrogativa di norme di legge). Quest’ultima è inammissibile.
6) Risposta esatta: B
Al vertice della gerarchia delle fonti del diritto si colloca la Costituzione, che rappresenta la legge fondamentale dello Stato non modificabile se non attraverso un procedimento qualificato cd. di revisione costituzionale (art. 138
Cost.).
Parte Seconda - Test commentati
2) Risposta esatta: C
658
Risposte commentate al Questionario n. 1
7) Risposta esatta: A
L’Italia, uno degli Stati membri dell’Unione europea, prevede fra le sue fonti primarie anche gli atti normativi dell’UE.
Le norme dell’Unione europea hanno carattere vincolante e hanno la capacità di abrogare e modificare le norme nazionali, sostituendosi ad esse. La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha elaborato un complesso di principi costituzionali comuni a tutti gli Stati membri a cui devono ispirarsi le norme UE affinché non risultino contrarie alle singole Costituzioni.
8) Risposta esatta: C
La Costituzione repubblicana è (al contrario dello Statuto Albertino che era considerato una Costituzione flessibile)
rigida, nel senso che può essere modificata solo con un procedimento legislativo cd. aggravato, che presuppone una
notevole ponderazione da parte delle Camere e del corpo elettorale. La conformità ad essa delle leggi ordinarie è, inoltre, giudicata da un apposito organo, la Corte costituzionale (rigida in senso forte).
È inoltre votata (essendo adottata volontariamente e liberamente dal popolo), lunga (contemplando oltre le norme
sull’organizzazione statale anche i principi fondamentali dello Stato ed i diritti dei cittadini), scritta (essendo consacrata in un documento formale).
9) Risposta esatta: C
La Costituzione italiana vigente dedica un gran numero di disposizioni alle libertà individuali e ai diritti umani (artt.
1-54 Cost.).
L’esperienza della dittatura fascista suggerì, infatti, ai costituenti di disciplinare tutti i principi di convivenza civile in
modo rigoroso e preciso, per rendere quantomeno difficile un loro sovvertimento totale.
10) Risposta esatta: C
La nostra Costituzione è programmatica, nel senso che non soltanto mira a sancire regole precise per l’organizzazione e l’azione dei pubblici poteri, ma anche a definire alcuni indirizzi di fondo, al cui conseguimento deve essere ispirata l’attività dei pubblici poteri, e che concernono l’assetto economico-sociale del Paese.
In sostanza, nelle materie inerenti l’economia e l’organizzazione sociale, la Costituzione italiana ha dettato un vero e
proprio programma, che deve essere realizzato attraverso una serie di scelte di legislazione, di governo, di destinazione delle risorse.
11) Risposta esatta: A
Con il termine «Stato apparato» la dottrina più diffusa si riferisce al complesso degli organi costituzionali che costituiscono il potere supremo dello Stato, definito anche Stato-Governo.
12) Risposta esatta: C
Il concetto di forma di Governo riguarda le relazioni che si instaurano tra i diversi organi dello Stato: è, dunque,
il diverso modo in cui si articola e si ripartisce il potere politico tra i vari organi di vertice dello Stato ed in particolare tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato.
13) Risposta esatta: C
Si ha riserva di legge quando la Costituzione affida in via esclusiva alla legge la disciplina di determinate materie.
Si distingue la riserva di legge relativa dalla riserva di legge assoluta; quest’ultima implica l’obbligo del legislatore di disciplinare in modo diretto, con legge, tutta la materia oggetto della riserva, mentre la riserva relativa prevede
l’eventuale possibilità di disciplinare con legge soltanto i caratteri generali della materia, lasciando alle fonti secondarie la regolamentazione degli aspetti più specifici (MORTATI).
14) Risposta esatta: B
L’Italia è una Repubblica democratica parlamentare.
Si ha la Repubblica parlamentare quando il Governo formula un indirizzo politico che si impegna a seguire e della cui
attuazione è responsabile solo dinanzi al Parlamento, il quale — a sua volta — può, in ogni momento, revocarlo, togliendogli la cd. fiducia. Caratteristiche fondamentali della «Repubblica parlamentare» sono: il ruolo predominante assegnato al Parlamento che esercita un’influenza decisiva nella vita politica del paese, la pluralità dei partiti politici e
la neutralità del Capo dello Stato al quale sono attribuiti poteri di rappresentanza, stimolo, controllo etc.
Risposte commentate al Questionario n. 1
659
15) Risposta esatta: D
Con l’espressione «elettorato attivo» si fa riferimento alla capacità di votare, cioè di esprimere la propria volontà politica.
Tale capacità presuppone la cittadinanza italiana e la maggiore età, e può essere esclusa o limitata solo per incapacità civile, per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge.
16) Risposta esatta: C
L’elettorato passivo consiste nella capacità di ricoprire cariche elettive. Possono, tuttavia, sussistere situazioni, previste dalla legge, che impediscono la candidatura per cui, qualora la candidatura sia stata comunque presentata ed il
candidato venga eletto, l’elezione è invalida e inefficace. Si parla, in tal caso, di ineleggibilità.
Malgrado la formula oscura sancita dall’art. 48, comma 2, Cost. (che definisce il voto «dovere civico») ci troviamo di
fronte ad un diritto, che, pur essendo inviolabile da parte dello Stato, può essere liberamente esercitato da parte
dei cittadini. Questi ultimi, in altri termini, non possono essere in alcun modo obbligati a votare.
Pertanto, è escluso che possano verificarsi conseguenze giuridiche negative a carico degli astenuti i quali, non recandosi alle urne, manifestano una libertà di opinione — costituzionalmente garantita e pienamente legittima — che
si esplica anche nel non esprimere il loro «credo» politico.
18) Risposta esatta: C
Il lungo iter del principio di pari opportunità in materia di elettorato passivo ha trovato completa attuazione nella legge costituzionale n. 1 del 30 maggio 2003 che introduce un nuovo periodo al comma 1 dell’art. 51 Cost. Riprendendo quanto affermato nella prima parte del comma, («Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge»), il periodo aggiunto recita: «A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini».
19) Risposta esatta: D
Con l’istituzione della circoscrizione «Estero» mediante L. 459/2001 (recante norme per l’esercizio del diritto di
voto dei cittadini italiani residenti all’estero), i cittadini residenti all’Estero hanno acquisito la capacità di votare. La circoscrizione Estero è suddivisa in quattro ripartizioni, vale a dire: a) Europa, compresi i territori asiatici della Federazione russa e della Turchia; b) America meridionale; c) America settentrionale e centrale; d) Africa, Asia, Oceania e Antartide. Essa esprime, a prescindere dal numero degli elettori di appartenenza, solo 12 Deputati e 6 Senatori. È evidente, dunque, che per concedere anche ai cittadini all’estero il diritto di voto, il principio del voto «eguale» è
venuto a cadere.
20) Risposta esatta: A
La legge 21 dicembre 2005, n. 270, ha modificato in maniera significativa il sistema elettorale nazionale. La riforma prevede l’abbandono del sistema maggioritario adottato nel 1993 ed un ritorno al passato, con la reintroduzione
del sistema proporzionale, seppur con correttivi volti a conservare la stabilità garantita in questi anni dal maggioritario. Il sistema proporzionale, che assicura a ciascun partito un numero di seggi rapportato alla sua forza politica e
alla distribuzione effettiva degli elettori su tutto il territorio nazionale, consente una adeguata rappresentanza anche delle forze politiche minoritarie che, invece, i sistemi maggioritari tendono a penalizzare.
21) Risposta esatta: D
Il sistema di elezione alla Camera dei deputati, come modificato dalla L. 270/2005, prevede che, qualora la coalizione o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi non riesca a conseguire come minimo 340 seggi,
l’Ufficio centrale nazionale provvede ad assegnarglieli, dividendo il totale delle cifre elettorali nazionali di tutte le liste
che compongono la coalizione, o della singola lista per 340, ed ottenendo così il quoziente elettorale di maggioranza.
In altre parole, si procede all’applicazione del cd. premio di maggioranza volto sostanzialmente a garantire la formazione di una maggioranza parlamentare pari almeno al 55% del totale dei seggi.
22) Risposta esatta: D
Si parla, con l’adozione della lista bloccata, di una grave caduta della democraticità del nostro sistema elettorale, in
quanto gli elettori non possono più esprimere liberamente le loro preferenze nei confronti dei candidati da eleggere,
ma hanno solo la possibilità di scegliere il partito che ha, attraverso un gioco di precedenze, il monopolio delle scelte
dei candidati.
Parte Seconda - Test commentati
17) Risposta esatta: A
660
Risposte commentate al Questionario n. 1
23) Risposta esatta: C
L’art. 75, 2° comma, Cost. ritiene inammissibile il referendum per l’abrogazione delle leggi tributarie, di bilancio, di
amnistia-indulto e di ratifica dei trattati internazionali. Per quanto riguarda le leggi costituzionali, l’inammissibilità
del referendum abrogativo, nel silenzio della Costituzione, è ricavabile dalla loro natura e dalla particolare procedura richiesta per la loro approvazione, modificazione, abrogazione. Sono possibili, invece, referendum abrogativi in
materia di ordine pubblico.
24) Risposta esatta: A
Il bicameralismo italiano è detto «perfetto» perché le due Camere esercitano gli stessi poteri. Ciò si ricava dal combinato disposto degli artt. 70 («La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere») e 94 Cost. («Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere»). In altri paesi, invece, il bicameralismo è imperfetto, nel senso che un’assemblea ha poteri diversi dall’altra.
25) Risposta esatta: A
I titolari del potere di iniziativa legislativa, previsti dall’art. 71 Cost., sono: il Governo, i parlamentari, il CNEL, il
corpo elettorale, i Consigli regionali ed i Consigli comunali. In particolare per quest’ultimi il potere di iniziativa
è limitato alle proposte di legge per il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove Province.
26) Risposta esatta: B
La riserva di legge costituzionale si ha quando la materia è affidata a leggi costituzionali (ad esempio gli artt. 71,
116, 132, 137 comma 1). In tal caso la riserva è sempre assoluta.
27) Risposta esatta: D
L’arco di tempo entro il quale le Camere svolgono la loro attività è denominato legislatura: corrisponde al periodo di
durata effettiva del mandato parlamentare (5 anni) per ciascuna Camera, salvo lo scioglimento anticipato (art. 88
Cost.) o proroga in caso di guerra (art. 60 Cost.) e si articola in più sedute. Con il termine sessione, invece, si intende
il periodo continuativo di lavoro delle Camere compreso tra una convocazione e l’aggiornamento dei lavori (cioè la
sospensione temporanea di essi con rinvio ad altra data).
28) Risposta esatta: C
Ai sensi dell’art. 68, 1° comma, Cost., i membri del Parlamento non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni: si tratta della cd. insindacabilità la quale costituisce, sotto il profilo penale, una causa di non punibilità.
L’insindacabilità non va confusa con la cd. immunità penale: i parlamentari non possono essere arrestati o perquisiti senza l’autorizzazione della Camera cui appartengono (art. 68, 2° comma, Cost.).
In passato, il parlamentare non poteva nemmeno essere sottoposto ad indagini preliminari o essere arrestato in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna: con la modifica dell’art. 68 operata dalla L. cost. 29-10-1993, n. 3, tali
prerogative sono state soppresse.
29) Risposta esatta: A
Istituto di democrazia diretta è il diritto di iniziativa legislativa popolare: il popolo può esercitare direttamente l’iniziativa legislativa proponendo al Parlamento, a mezzo di 50.000 elettori, un progetto di legge redatto per articoli (art.
71, comma 2 Cost.). Il Parlamento è tenuto a prendere in considerazione tale progetto.
30) Risposta esatta: C
Ai sensi dell’art. 87, 5° comma, Cost., il Presidente della Repubblica «promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge ed i regolamenti».
Ciò non significa che il Capo dello Stato sia contitolare della funzione legislativa, che spetta in via esclusiva al Parlamento e solo eccezionalmente può essere esercitata dal Governo.
Il Presidente della Repubblica interviene quando la legge è già perfetta, cioè ha già completato il suo iter formativo:
la promulgazione e la pubblicazione attengono alla fase integrativa dell’efficacia della legge al fine di rendere quest’ultima obbligatoria nei confronti dei suoi destinatari.
L’art. 74 Cost. prevede che il Presidente possa rinviare la legge alle Camere (con messaggio motivato) chiedendo una
nuova deliberazione, ma se le Camere la riapprovano, essa deve senz’altro essere promulgata.