Le fonti del diritto
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Giuseppe G. De Cesare
1. Cosa sono le «fonti del diritto»
2. Quali soggetti concorrono a produrre diritto
3. La Costituzione come fonte sulle fonti
4. Unità, coerenza e completezza dell’ordinamento
5. I criteri per ordinare le fonti del diritto
6. L’interpretazione del diritto
7. Le fonti del diritto: tipologia
8. La Costituzione e le fonti costituzionali
9. Le fonti comunitarie
10. La legge ordinaria dello Stato
11. Gli atti normativi del governo equiparati alla legge: decreti legislativi
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12. Gli atti normativi del governo equiparati alla legge: decreti
legge
13. Il referendum abrogativo
14. Le fonti legislative «specializzate»
15. Le fonti espressione di autonomia degli organi costituzionali
16. Le fonti regolamentari
17. Le fonti del diritto regionale
18. Le fonti degli enti locali
19. Le fonti espressione di autonomia collettiva
20. Le fonti «esterne» riconosciute
21. Le fonti fatto
22. Fonti di cognizione, testi unici, pubblicità delle fonti
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LE FONTI DEL DIRITTO: DEFINIZIONI
Si chiamano fonti del diritto gli atti o i fatti che
l’ordinamento giuridico abilita a produrre norme
giuridiche.
• La generalità delle norme giuridiche
• L’astrattezza delle norme giuridiche
Si chiamano fonti di produzione del diritto quei fatti o
quegli atti ai quali l’ordinamento attribuisce la capacità
di produrre imperative che esso riconosce come propri.
Si chiamano fonti sulla produzione quelle norme che
disciplinano i modi di produzione del diritto oggettivo,
individuando i soggetti titolari di potere normativo, i
procedimenti di formazione, gli atti prodotti.
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LE FONTI SULLA PRODUZIONE
Le fonti sulla produzione hanno la funzione di individuare:
• i soggetti abilitati a stabilire norme giuridiche mediante
fatti o specifici atti fonte
• le procedure che a tal fine questi soggetti devono
seguire
• i modi mediante i quali le norme prodotte devono o
possono essere portate a conoscenza dei destinatari
• Le fonti fatto (es. consuetudine)
• Le fonti atto (es. costituzione, legge, regolamento)
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IL REGIME DELLE FONTI PUBBLICISTICHE
• Pubblicazione in forma ufficiale
• Applicazione del principio iura novit curia e del principio
ignorantia legis non excusat
• Ricorso in cassazione per violazione di legge contro le
sentenze civili e penali ex art. 111.7 Cost
• Interpretazione e applicazione del diritto ex art. 12 delle
preleggi
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FORMA DI STATO E FONTI DEL DIRITTO
• Nello stato liberale: la legge del parlamento è la fonte che
esprime il più alto comando normativo, dunque
giuridicamente supremo (fonte primaria); il governo del re
può esercitare un potere normativo in esecuzione della
legge, in forma di regolamento (fonte secondaria)
• Nello stato liberaldemocratico: la costituzione rigida è la
fonte suprema dell’ordinamento giuridico, superiore ad ogni
altra fonte, innanzitutto alla legge; il potere normativo è
distribuito fra molteplici soggetti a livello sia verticale sia
orizzontale (pluralismo istituzionale, apertura all’ordinamento
internazionale, pluralismo sociale)
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LE DISPOSIZIONI SULLA LEGGE IN
GENERALE (PRELEGGI DEL 1942)
Art. 1
Indicazione delle fonti
Sono fonti del diritto:
1) le leggi;
2) i regolamenti
3) [le norme corporative] (abrogato)
4) gli usi.
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FONTI COSTITUZIONALI E FONTI PRIMARIE
• Le norme di rango costituzionale: leggi di revisione
costituzionale e leggi costituzionali (art. 138 Cost.); statuti
delle regioni speciali (art. 116 Cost.)
• Le norme di rango primario: leggi ordinarie dello Stato
(artt. 70 ss. e 117 Cost.); decreti legislativi e decreti legge
(artt. 76 e 77 Cost.); regolamenti parlamentari (art. 64
Cost.): statuti delle regioni ordinarie (art. 123 Cost.); leggi
regionali (artt. 117 e 121 Cost.)
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LE FONTI PRIMARIE: UN «SISTEMA CHIUSO»
• Non sono configurabili atti fonte primari al di là di quelli
espressamente previsti dalla Costituzione
• Ciascun atto normativo non può disporre di una forza
maggiore di quella che la Costituzione ad esso
attribuisce
• Agli atti fonte primari va riconosciuta forza di legge (art. 77
e art. 134 Cost.)
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LA FORZA DI LEGGE
• Capacità di innovare al diritto oggettivo
subordinatamente alla Costituzione intesa come fonte
suprema, abrogando o modificando atti fonte equiparati o
subordinati (profilo attivo)
• Capacità di resistere all’abrogazione o modifica da
parte di atti fonte che non siano dotati della medesima forza,
in quanto espressione del medesimo processo di produzione
normativa (profilo passivo)
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LE FONTI SECONDARIE: UN «SISTEMA APERTO»
• L’individuazione degli atti fonte secondari è lasciata alla
disponibilità dei soggetti titolari di potestà normative primarie,
sia pure nel rispetto dei limiti costituzionali esistenti (riserva
di legge)
• Gli atti secondari devono essere deliberati sulla base di
una previa norma di legge (principio di legalità)
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IL SISTEMA COSTITUZIONALE DELLE FONTI
Costituzione
(fonte sulle fonti)
Fonti primarie a carattere «chiuso»
(forza di legge)
Fonti secondarie a carattere «aperto»
(principio di legalità)
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L’ORDINAMENTO GIURIDICO COME SISTEMA
Unità dell’ordinamento
Tutte le norme possono farsi risalire, in ultimo, al potere costituente, cioè al
momento fondante dell’ordinamento e all’atto che con esso viene posto, la
Costituzione.
Coerenza dell’ordinamento
L’ordinamento non tollera contraddizioni tra le parti che lo compongono e
prevede criteri e meccanismi per risolvere le antinomie normative, cioè i
contrasti tra norme, e consentire all’interprete di individuare la norma,
l’unica norma, che deve essere applicata in concreto.
Completezza dell’ordinamento
L’ordinamento predispone determinati rimedi per colmare le lacune o vuoti
normativi, cioè casi non previsti dal diritto positivo, e permettere
all’interprete, anche quando sembri mancare qualsiasi disciplina giuridica,
di rinvenire la norma applicabile al caso concreto.
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COME ORDINARE LE FONTI DEL DIRITTO
La successione delle fonti nel tempo:
criterio cronologico
La sovraordinazione o sottordinazione delle fonti:
criterio gerarchico
L’ambito territoriale o materiale di operatività delle fonti :
criterio della competenza
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LA RISOLUZIONE DELLE ANTINOMIE NORMATIVE:
CRITERIO CRONOLOGICO
• In caso di contrasto tra norme poste da fonti equiparate,
prevale e deve essere applicata la norma posta
successivamente nel tempo (lex posterior derogat
priori)
• La norma precedente è abrogata da quella successiva
(la norma abrogata non è invalida)
• L’abrogazione, presupponendo un contrasto tra norme
entrambe valide, non elimina la norma precedente ma ne
circoscrive nel tempo l’efficacia
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L’EFFICACIA DELLA LEGGE NEL TEMPO
Art. 11 preleggi
«La legge non dispone che per l’avvenire: essa non
ha effetto retroattivo».
• Gli atti normativi valgono, di norma, solo per il futuro
• Il divieto di efficacia retroattiva è derogabile per effetto di
una legge successiva che disponga diversamente
• La retroattività della legge, ove disposta, riguarda solo i
rapporti pendenti, non i rapporti esauriti
• Il divieto di retroattività è assoluto e inderogabile
per le leggi in materia penale (art. 25.2 Cost.)
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L’ABROGAZIONE DELLE LEGGI
Art. 15 preleggi
«Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per
dichiarazione
espressa
del
legislatore,
o
per
incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o
perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata
dalla legge anteriore».
• Abrogazione espressa
• Abrogazione per incompatibilità
• Abrogazione per nuova disciplina dell’intera materia
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LE CLAUSOLE DI ABROGAZIONE ESPRESSA
Esempio: art. 55 d.lgs. 177/2005
«Le disposizioni contenute nel presente testo unico non
possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque
modificate, se non in modo esplicito mediante
l’indicazione specifica delle fonti da abrogare, derogare,
sospendere o modificare».
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LA RISOLUZIONE DELLE ANTINOMIE NORMATIVE:
CRITERIO GERARCHICO
• In caso di contrasto tra norme poste da fonti non
equiparate, prevale e deve essere applicata la norma posta
dalla fonte sovraordinata (lex superior derogat inferiori)
• La norma sottordinata è invalida e deve essere eliminata
dall’ordinamento mediante annullamento
• L’annullamento, a differenza dell’abrogazione,
determina la perdita di efficacia non solo ex nunc, ma
anche ex tunc
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LA RISOLUZIONE DELLE ANTINOMIE NORMATIVE:
CRITERIO DELLA COMPETENZA
• In caso di contrasto tra norme poste da fonti ordinate
dalla Costituzione secondo differente competenza, prevale
e deve essere applicata la norma posta dalla fonte
competente (con esclusione di qualsiasi altra fonte)
• La norma non competente è invalida e deve essere
eliminata dall’ordinamento mediante annullamento
• L’annullamento, a differenza dell’abrogazione, determina
la perdita di efficacia non solo ex nunc, ma anche ex tunc
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L’INTERPRETAZIONE DELLA LEGGE
Art. 12.1 preleggi
«Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro
senso che quello fatto palese dal significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse, o dalla intenzione del
legislatore».
• L’interpretazione letterale o testuale
• L’interpretazione teleologica (in senso soggettivo o in
senso oggettivo)
• L’interpretazione logico-sistematica
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LE LACUNE NORMATIVE E L’ANALOGIA
Art. 12.2 preleggi
• Le lacune colmate per analogia legis: «se una
controversia non può essere decisa con una precisa
disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano
casi simili o materie analoghe»
• Le lacune colmate per analogia iuris: «se il caso rimane
ancora dubbio, si decide secondo i principi generali
dell’ordinamento giuridico dello Stato»
• Il divieto di analogia per le leggi penali e per le leggi
speciali (art. 14 preleggi)
• Il criterio di stretta interpretazione delle disposizioni
costituzionali sui diritti fondamentali (favor libertatis)
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LE LEGGI DI INTERPRETAZIONE AUTENTICA
Esempio: art. 14 l. 28/1999
«La disposizione di cui all’articolo 26, comma 4, terzo
periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 600, riguardante l’applicazione della
ritenuta a titolo d’imposta sugli interessi, premi ed altri
frutti delle obbligazioni e titoli similari e sui conti correnti,
deve intendersi nel senso che tale ritenuta si applica
anche nei confronti dei soggetti esclusi dall’imposta sul
reddito delle persone giuridiche».
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LE FONTI NELL’ORDINAMENTO DELL’ UNIONE EUROPEA
Trattati
(Tue e Tfue)
Regolamenti e direttive
(art. 288 Tfue)
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LE FONTI NELL’ ORDINAMENTO DELLO STATO
Costituzione
Leggi costituzionali
(art. 138 Cost.)
Leggi ordinarie
e atti aventi forza di legge
(artt. 70 ss. e 117.1-4 Cost.)
Regolamenti governativi
(artt. 87.5 e 117.6 Cost.)
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LE FONTI NELL’ ORDINAMENTO DELLE REGIONI
Costituzione
Costituzione
Statuti speciali
Statuti ordinari
(art. 116 Cost.)
(art. 123 Cost.)
Leggi regionali
Leggi regionali
(v. statuti)
Regolamenti
regionali
(v. statuti)
(artt.117 e 121 Cost.)
Regolamenti
regionali
(artt.117.6 e 121 Cost.)
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LE FONTI NELL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI
Costituzione
Legge dello Stato
(art. 117.2, p) Cost.)
Statuti comunali e provinciali
(art. 114 Cost., art. 6 Tuel)
Regolamenti comunali e provinciali
(art. 117.6 Cost., art. 7 Tuel)
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LE FONTI COSTITUZIONALI
• Le leggi di revisione costituzionale: modificano,
mediante emendamento, aggiunta o soppressione, il testo
della Costituzione
• Le leggi costituzionali: affiancano il testo della
Costituzione, pur non facendone parte, nelle materie
coperte da riserva di legge costituzionale (artt. 71.1, 96,
116.1, 132.1, 137.1 Cost.) o in altre materie disciplinate
nelle forme dell’art. 138 Cost.
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LE FONTI COSTITUZIONALI:
IL PROCEDIMENTO AGGRAVATO
• Duplice deliberazione da parte di ciascuna camera, la
seconda a distanza non inferiore a tre mesi
• Approvazione in seconda deliberazione a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna camera
• Possibilità di richiedere, entro tre mesi dalla pubblicazione
notiziale del testo di legge approvato dal Parlamento, il
referendum costituzionale da parte di 500 mila elettori, 5
consigli regionali, 1/5 dei componenti di una camera
• In alternativa, approvazione in seconda deliberazione a
maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna
camera, senza possibilità di richiedere il referendum
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LE LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE E LE
ALTRE LEGGI COSTITUZIONALI: IL
PROCEDIMENTO
Prima deliberazione
non meno di tre mesi
Promulgazione
Eventuale referendum
1/5 dei componenti di una
camera, 5 consigli regionali o 500
mila elettori
Seconda deliberazione
a maggioranza dei
due terzi dei
componenti di
ciascuna Camera
tre mesi
nessuna richiesta
di referendum
a maggioranza
assoluta dei
componenti di
ciascuna Camera
richiesta di referendum
se è approvato dalla maggioranza dei voti validi
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Promulgazione
LA REVISIONE COSTITUZIONALE (comparazione)
In Germania tutte le modifiche devono ottenere il consenso di
almeno 2/3 dei membri delle Camere. Così anche in
Portogallo, in Giappone, dove è previsto anche un
referendum, e in Belgio, dove è previsto che siano elette
nuove Camere prima della votazione finale della riforma.
In alcuni paesi nordici, come la Norvegia, la Svezia e la
Danimarca, sulla falsariga delle Costituzione rivoluzionaria
francese dei '91, è previsto che il Parlamento che propone una
riforma costituzionale venga sciolto e sia rinviato alle nuove
Camere la approvazione finale.
Spesso è prevista anche l'approvazione diretta dei popolo con il
referendum. Così in Grecia, dove sono previste due
deliberazioni successive delle "vecchie" Camere e una delle
"nuove", imponendo comunque, prima o dopo, che sia raggiunta
la maggioranza dei 3/5 dei deputati.
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In Spagna le riforme richiedono la maggioranza almeno dei 3/5
dei membri delle Camere; ma per le riforme più importanti è
prescritto che le due Camere votino a maggioranza dei due terzi,
siano poi sciolte, siano indette le elezioni e convocate le nuove
Camere, che devono riapprovare ancora con la stessa
maggioranza la proposta di riforma-proposta che, infine, deve
essere sottoposta a referendum. Negli Stati Uniti gli
emendamenti devono passare attraverso un doppio filtro, quello
dei Congresso e quello dei parlamenti degli Stati membri, e
le maggioranze richieste variano, tra proposta e approvazione
finale, dai 2/3 ai 3/4 dei voti (si pensi che l'approvazione dei
XXVII emendamento della Costituzione americana ha richiesto un
procedimento durato più di due secoli!). Solo in Francia è
possibile cambiare la Costituzione con voto a maggioranza
semplice dalle due Camere, ma occorre anche l'approvazione del
popolo tramite referendum: questo può essere evitato solo se le
Camere, convocate a congresso dal Presidente della Repubblica,
approvano la proposta a maggioranza dei 3/5 dei voti validi.
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I LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE
Limite espresso: la «forma repubblicana» (art. 139
Cost.)
Limiti impliciti: i «principi supremi dell’ordinamento
costituzionale» (v. sentenza Corte cost. 1146/1988)
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Sentenza Corte Costituzionale n. 1146/1988
La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere
sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione
costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono tanto i principi che la
stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di
revisione costituzionale, quale la forma repubblicana (art. 139 Cost.), quanto i
principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non
assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono
all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana.
Questa Corte, del resto, ha già riconosciuto in numerose decisioni come i
principi supremi dell'ordinamento costituzionale abbiano una valenza
superiore rispetto alle altre norme o leggi di rango costituzionale, sia quando ha
ritenuto che anche le disposizioni del Concordato, le quali godono della
particolare “copertura costituzionale” fornita dall'art. 7, comma secondo, Cost.,
non si sottraggono all'accertamento della loro conformità ai “principi supremi
dell'ordinamento costituzionale” (v. sentt. nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175 del
1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sia quando ha affermato che la legge di
esecuzione del Trattato della CEE può essere assoggettata al sindacato di
questa Corte “in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana” (v. sentt. nn. 183 del
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1973, 170 del 1984).
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IL FONDAMENTO COSTITUZIONALE
DELL’ASSUNZIONE DEGLI OBBLIGHI COMUNITARI
• Le «limitazioni di sovranità» consentite dall’art. 11 Cost.,
come interpretato dalla Corte costituzionale
• Il riferimento ai «vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario» nell’art. 117 Cost., come riformato nel 2001
• Il limite dei «principi fondamentali del nostro
ordinamento costituzionale» e dei «diritti inalienabili
della persona umana», come stabilito dalla Corte
costituzionale
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IL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO [1]
Corte di giustizia delle Comunità europee
«A differenza dei comuni trattati internazionali, il Trattato Cee ha istituito un
proprio ordinamento giuridico integrato nell’ordinamento giuridico degli
stati membri... che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare... Scaturito da una
fonte autonoma, il diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della
sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza
perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il
fondamento giuridico della stessa Comunità» (sentenza Costa del 1964).
«In forza del principio della preminenza del diritto comunitario, le disposizioni del
Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente applicabili... fanno
parte integrante, con rango superiore rispetto alle norme interne,
dell’ordinamento giuridico vigente nel territorio dei singoli stati membri» e
«hanno l’effetto, nei loro rapporti col diritto interno degli stati membri, non solo di
rendere ipso jure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore,
qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma
anche... di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella
misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie» (sentenza
Simmenthal del 1978).
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IL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO [2]
Corte costituzionale
«Vi è un punto fermo nella costruzione giurisprudenziale dei rapporti fra diritto
comunitario e diritto interno: i due sistemi sono configurati come autonomi e
distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e
garantita dal Trattato... [i due ordinamenti], per quanto coordinati, sono distinti e
reciprocamente autonomi. Proprio in ragione, dunque, della distinzione fra i due
ordinamenti, la prevalenza del regolamento adottato dalla Cee va intesa... nel
senso... che la legge interna non interferisce nella sfera occupata da tale
atto, la quale è interamente attratta sotto il diritto comunitario» e il
regolamento «è reso efficace in quanto e perché atto comunitario, e non può
abrogare, modificare o derogare le confliggenti norme nazionali, né invalidarne le
statuizioni. Diversamente accadrebbe, se l’ordinamento della Comunità e quello
dello Stato –ed i rispettivi processi di produzione normativa – fossero composti ad
unità» (sentenza 170/1984)
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LA LEGGE ORDINARIA STATALE
La legge dello Stato è fonte a competenza generale, sia
pure nei limiti stabiliti dalla Costituzione, abilitata a
produrre norme primarie dotate appunto di forza di legge.
• Le legge in senso (solo) formale
• Le leggi provvedimento
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LA LEGGE
La legge formale è l’atto normativo frutto della
deliberazione della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica e della promulgazione
del Presidente della Repubblica. La “forma” di
legge è data dal particolare procedimento per
la formazione prescritto dalla Costituzione (art.
70-74 )
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LA RISERVA DI LEGGE
L’istituto della riserva di legge designa i casi in cui
disposizioni costituzionali attribuiscono la disciplina di
una determinata materia alla sola legge (nonché agli atti
equiparati alla legge), sottraendola così alla disponibilità di
atti fonte ad essa subordinati, tra cui soprattutto i
regolamenti dell’esecutivo.
• Riserve assolute (es.: art. 13 Cost., art. 25 Cost.)
• Riserve relative (es.: art. 23 Cost., art. 97 Cost.)
• Riserve rinforzate (es.: art. 8 Cost., art. 16 Cost.)
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LA RISERVA DI LEGGE: TIPOLOGIA
• Riserva assoluta: la disciplina della materia è interamente
riservata alla legge, salvo solamente regolamenti di stretta
esecuzione
• Riserva relativa: alla legge spetta la disciplina essenziale
o di principio della materia, al regolamento dell’esecutivo la
disciplina ulteriore di dettaglio
• Riserva rinforzata: la disciplina della materia è riservata
alla legge che deve seguire certe procedure o avere certi
contenuti costituzionalmente prestabiliti
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ATTI CON FORZA DI LEGGE
Gli atti con forza di legge sono atti normativi che pur non avendo la "forma" della legge
sono equiparati nella scala gerarchica delle fonti alla legge formale ordinaria. Gli atti
aventi forza di legge possono dunque validamente abrogare la legge formale (hanno la stessa
forza attiva della legge) ed essere abrogati dalla legge o da altro atto con forza di legge
(hanno la stessa forza passiva della legge).
Gli atti con forza di legge possono essere previsti solo dalla Costituzione (o da leggi costituzionali); esiste
un principio costituzionale secondo cui il sistema degli atti con forza di legge è chiuso e la legge
ordinaria non può creare fonti ad essa concorrenziali: qualsiasi tentativo del legislatore ordinario di
introdurre atti con forza di legge risulterebbe, dunque, illegittimo.
La Costituzione prevede i seguenti atti con forza di legge:
• il decreto legislativo (art. 76 Cost.);
• il decreto legge (art. 77 Cost.);
• il referendum abrogativo (art. 75 Cost.);
• i decreti del Governo in casi di guerra (art. 78 Cost.).
Le leggi costituzionali con cui sono approvati gli Statuti delle Regioni speciali ne
hanno aggiunto un altro:
• i decreti di attuazione degli Statuti speciali.
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GLI ATTI NORMATIVI DEL GOVERNO
AVENTI FORZA DI LEGGE
Decreti legislativi (art. 76 Cost., art. 14 l. 400/1988)
Legge di delegazione
Decreto legislativo
(oggetto, principi e criteri direttivi,
termine)
(entro il termine della legge
delega)
Decreti legge (art. 77 Cost., art. 15 l. 400/1988)
Decreto legge
(casi straordinari di necessità e
urgenza)
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Legge di conversione
(entro sessanta giorni)
LA DELEGAZIONE LEGISLATIVA (ART. 76 COST.)
• Individuazione dell’oggetto (o degli oggetti, purché distinti)
della delega chiaramente definito
• Fissazione dei principi (ossia le norme generali o di
principio di carattere sostanziale che regolano la materia) e
dei criteri direttivi (ossia le regole procedurali di carattere
strumentale per l’esercizio in concreto del potere normativo
delegato)
• Indicazione del termine entro il quale la delega può (non
deve) essere esercitata
Legge di delega al governo...
Il governo è delegato ad adottare, entro... [termine] dalla data di entrata
in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti...
[oggetto], secondo i seguenti principi e criteri direttivi...
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IL PROCEDIMENTO DI PRODUZIONE NORMATIVA DELEGATA
Governo o
parlamentari
Parlamento
Governo
iniziativa legislativa
legge di
delegazione
deliberazione
schema decreto
Governo
Governo
Parlamento
deliberazione
decreti correttivi
deliberazione
decreto legislativo
parere commissioni
sullo schema
(se previsti dalla legge)
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(se previsto dalla legge)
LA DECRETAZIONE D’URGENZA (ART. 77 COST.)
• Adozione del decreto legge solo in casi straordinari di
necessità ed urgenza
• Presentazione del decreto legge alle Camere per la
conversione lo stesso giorno in cui è adottato e riunione
delle Camere, anche se sciolte, entro i successivi cinque
giorni
• Durata di solo 60 giorni e dunque efficacia provvisoria del
decreto legge, con perdita di efficacia sin dall’inizio se non
convertito in legge (decadenza ex tunc)
• Divieto di reiterazione del decreto legge non convertito
(sent. Corte costituzionale 360/1996)
Legge di conversione del decreto legge...
Il decreto legge... [data e numero] recante... [titolo] è convertito in legge
con le modificazioni riportate in allegato alla presente legge.
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Giuseppe G. De Cesare
IL PROCEDIMENTO DI PRODUZIONE NORMATIVA PER
DECRETO LEGGE
Governo
adozione decreto
legge
Presidente
della
Repubblica
promulgazione legge
di conversione
Presidente
della
Repubblica
emanazione decreto
legge
Parlamento
approvazione legge
di conversione
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Governo
presentazione
disegno di legge di
conversione
Parlamento
eventuali
emendamenti al
decreto legge
IL REFERENDUM ABROGATIVO
Il referendum abrogativo è previsto all'art. 75, Cost., ed è il più importante strumento di
democrazia diretta: è il mezzo attraverso il quale il corpo elettorale può abrogare,
totalmente o parzialmente, una legge o un atto avente forza di legge dello Stato. La Corte
cost. lo ha definito un "atto fonte dell'ordinamento dello stesso rango della legge ordinaria"
(sent. n. 29/1987). La legge n. 352/1970 ha provveduto con molto ritardo a dare
attuazione all'art. 75 Cost.
I limiti (cosa non può abrogare)
Limiti espliciti
Limiti impliciti ricavati dalla Corte Cost.
(a partire dalla sent. n. 16/1978):
a)
leggi tributarie e di bilancio;
a)
le norme costituzionali;
b)
leggi di amnistia e di indulto;
b)
c)
leggi di ratifica dei trattati
internazionali;
leggi che, pur non essendo ricompresse nell'elenco
dell'art. 75, Cost., sono strettamente connesse a quelle
elencate (ad es. la legge finanziaria rispetto alla legge di
bilancio o all'ordine di esecuzione rispetto alla ratifica dei
trattato internazionale);
d)
le fonti secondarie;
c)
e)
le fonti regionali (a livello
regionale esistono appositi
referendum);
leggi dotate di forza passiva rafforzata (ad es. le leggi di
esecuzione dei Patti Lateranensi);
d)
leggi a contenuto costituzionalmente vincolato (quelle cioè
il cui contenuto normativo appare così intimante connesso
al disposto costituzionale da rappresentare l'unico
possibile svolgimento, sicché la loro abrogazione
impedirebbe al disposto costituzionale di far spiegare i
suoi effetti).
Sono inoltre inammissibili le richieste referendarie il
cui quesito non sia: a) omogeneo; b) chiaro,
semplice e completo; c)strutturato in modo tale
da rendere chiaro e riconoscibile ai votanti il
risultato dei l'abrogazione.
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IL PROCEDIMENTO
Richiesta da parte di
500.000 elettori
Richiesta da parte di
almeno cinque
Consigli regionali
Le richieste vanno depositate dal 1° gennaio al 30
settembre di ciascun anno. Non possono essere depositate
nell'anno precedente alla scadenza ordinaria della legislatura e
nei se mesi successivi alla convocazione dei Comizi elettorali
Controllo dell’ Ufficio centrale per il referendum presso la
Corte di Cassazione sulla conformità della richiesta alle regole
della Legge n.352/1970
Controllo della Corte costituzionale sull'ammissibilità dei
referendum - art. 2, legge cost. n. 1/1953 - (il parametro di
giudizio della Corte non è in questo caso la legge ordinaria, ma
la Costituzione).
Il Presidente della Repubblica, su proposta dei Governo,
fissa il giorno della votazione tra il 15 aprile e il 15 giugno.
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Dopo la votazione l'Ufficio centrale per il referendum
accerta, ai sensi dell'art. 75, comma 4, Cost., che alla
votazione abbia partecipato la maggioranza degli aventi
diritto al voto e se è raggiunta la maggioranza dei voti
validi.
Se il quorum non viene raggiunto l'iniziativa fallisce e il quesito
può essere riproposto l'anno successivo; se i "no" superano i "si"
lo stesso quesito può essere riproposto solo dopo che siano
trascorsi cinque anni.
Se vincono i voti favorevoli, il Presidente della Repubblica
dichiara con proprio decreto l'avvenuta abrogazione. Il Dpr è
pubblicato nella Gazzetta ufficiale e l'abrogazione ha effetto
dal giorno successivo.
Il Presidente della Repubblica, su proposta dei Governo, può ritardare
l'entrata in vigore della abrogazione per un termine non superiore a
60 giorni.
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FONTI LEGISLATIVE «SPECIALIZZATE»
• Leggi di esecuzione dei Patti lateranensi (art. 7 Cost.)
• Leggi che disciplinano i rapporti fra lo Stato e le
confessioni religiose diverse dalla cattolica (art. 8
Cost.)
• Leggi che staccano una provincia o un comune da
una regione per aggregarli ad un’altra (art. 132.2 Cost.)
• Leggi di amnistia e indulto (art. 79 Cost.)
• Leggi che stabiliscono i principi fondamentali nelle
materie di competenza legislativa concorrente (art. 11 l.
cost. 3/2001)
• Leggi che stabiliscono forme e condizioni particolari
di autonomia per le regioni ordinarie (art. 116.3 Cost.)
• Decreti legislativi di attuazione degli statuti delle regioni
speciali (es.: art. 107 St. T.AA ; art. 65 St. Friuli-Venezia
Giulia)
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I REGOLAMENTI DEGLI ORGANI
COSTITUZIONALI
• Regolamenti parlamentari (art. 64 Cost.)
• Regolamenti della Corte costituzionale (l. 87/1953)
• Regolamenti della presidenza della Repubblica (l.
1077/1948)
• Regolamento del Consiglio dei ministri (l. 400/1988)
• Regolamenti della presidenza del Consiglio (d.lgs.
303/1999)
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LA RISERVA DI REGOLAMENTO PARLAMENTARE
Costituzione
Regolamenti di
ciascuna camera
(art. 64 Cost.)
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LE FONTI REGOLAMENTARI SECONDARIE
I regolamenti sono fonti secondarie del diritto, ossia
subordinate a quelle primarie: la denominazione include
una categoria eterogenea di atti normativi di competenza
del governo, dei ministri, degli organi centrali e periferici
della pubblica amministrazione, nonché delle regioni e
degli enti locali; trattandosi di fonti subordinate a quelle
primarie, questi regolamenti sono cosa del tutto diversa dai
regolamenti comunitari e dai regolamenti parlamentari.
• Il principio di legalità
• Il principio di preferenza della legge
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LA POTESTÀ REGOLAMENTARE DELL’ESECUTIVO
Art. 17 l. 400/1988
• I regolamenti governativi
– regolamenti di esecuzione
– regolamenti di attuazione e di integrazione
– regolamenti indipendenti
– regolamenti di organizzazione
– regolamenti di delegificazione (regolamenti
autorizzati o delegati)
• I regolamenti ministeriali e interministeriali
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I REGOLAMENTI GOVERNATIVI
Consiglio dei ministri
Consiglio di stato
deliberazione
schema di regolamento
parere sullo
schema di regolamento
Parlamento
Consiglio dei
ministri
parere commissioni sullo
schema di regolamento
deliberazione
regolamento
(se previsto dalla legge)
Corte dei conti
visto e registrazione
regolamento
Presidente della
Repubblica
emanazione regolamento
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I REGOLAMENTI DI DELEGIFICAZIONE
Art. 17.2 l. 400/1988
Legge di autorizzazione
determinazione delle norme generali regolatrici della materia e
abrogazione delle norme legislative vigenti
Emanazione del regolamento autorizzato
(previo parere parlamentare, se la legge di autorizzazione lo
prevede)
Entrata in vigore del regolamento
effetto dell’abrogazione delle norme legislative vigenti disposta
dalla legge di autorizzazione
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I REGOLAMENTI MINISTERIALI
Ministro
comunicazione al
presidente del
Consiglio
parere del
Consiglio
di stato
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adozione del
regolamento
LE FONTI REGIONALI
• Statuti ordinari: approvati dal consiglio regionale con
procedimento aggravato ex art. 123.2-3 Cost.
• Leggi regionali: approvate dal consiglio regionale nelle
forme e nei modi previsti da ciascun statuto
• Regolamenti regionali: deliberati dalla giunta regionale
o dal consiglio regionale, secondo modalità e forme
previste da ciascun statuto
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IL PROCEDIMENTO DI APPROVAZIONE
DEGLI STATUTI DELLE REGIONI
ORDINARIE
• Due successive deliberazioni del consiglio regionale, la
seconda a distanza non inferiore a due mesi
• Approvazione sia in prima sia in seconda deliberazione a
maggioranza assoluta dei componenti del consiglio
• Possibilità di richiedere comunque il referendum, entro tre
mesi dalla pubblicazione, da parte di un cinquantesimo degli
elettori della regione o un quinto dei componenti del consiglio
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GLI STATUTI SPECIALI
ADOTTATI CON LEGGE COSTITUZIONALE
Art. 116.1 Cost., l. cost. 2/2001
• Si applica il procedimento stabilito dalla Costituzione per le
leggi costituzionali
• L’iniziativa appartiene anche all’assemblea regionale
• I progetti di modificazione dello statuto di iniziativa
governativa o parlamentare sono comunicati dal governo
all’assemblea regionale, che esprime il suo parere entro due
mesi
• Le modificazioni allo statuto approvate non sono
comunque sottoposte a referendum nazionale
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LE FONTI LOCALI
• Statuti comunali o provinciali: approvati dal consiglio
comunale o provinciale con procedimento aggravato ex art.
6 Tuel
• Regolamenti comunali o provinciali: adottati dal
consiglio comunale o provinciale, tranne i regolamenti
sull’ordinamento degli uffici e dei servizi adottati dalla
giunta comunale o provinciale
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LE FONTI ESPRESSIONE DI
AUTONOMIA COLLETTIVA
• I contratti collettivi di lavoro ex art. 39 Cost.
• I contratti collettivi di lavoro di diritto comune (c.c.)
• I contratti collettivi di lavoro nelle pubbliche
amministrazioni (d.lgs. 165/2001)
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LE FONTI «ESTERNE» RICONOSCIUTE
• L’adattamento automatico alle norme generalmente
riconosciute dell’ordinamento giuridico internazionale
(art. 10.1 Cost.): rinvio mobile o rinvio alla fonte
• L’ordine di esecuzione contenuto nelle leggi di ratifica
dei trattati internazionali: rinvio fisso o rinvio alla
disposizione
• Le norme di diritto internazionale privato (l.
218/1995): fonti sulla produzione o norme interne di
riconoscimento
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LA CONSUETUDINE
La consuetudine (o uso) è la fonte fatto per eccellenza, la
quale consta di due elementi: un comportamento ripetuto
nel tempo (elemento materiale) e la convinzione, da parte
del corpo sociale, che ripetere quel comportamento sia
giuridicamente dovuto (elemento soggettivo). Ove questa
convinzione non vi fosse, saremmo di fronte a una mera
prassi, comportato ripetuto ma senza che sia considerato
vincolante, e dunque derogabile in qualsiasi momento.
• Le consuetudini nelle materie regolate dalle leggi e dai
regolamenti (art. 8 preleggi)
• Le consuetudini di rango costituzionale (es: sent. Corte
costituzionale 7/1996)
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LE FONTI DI COGNIZIONE
Si definiscono fonti di cognizione gli atti scritti, non aventi
forza normativa (a differenza delle fonti di produzione), volti
esclusivamente a rendere conoscibile il diritto oggettivo.
• Atti con valore conoscitivo legale o privilegiato (Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, Bollettino ufficiale delle regioni,
albo pretorio degli enti locali)
• Atti con valore meramente notiziale
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I TESTI UNICI
• Testi unici normativi: atti aventi natura innovativa
deliberati dal governo in forma di decreti legislativi sulla base
di una legge di delegazione del Parlamento
• Testi unici compilativi: atti aventi natura conoscitiva
redatti dal governo sulla base di una mera autorizzazione del
Parlamentare o su iniziativa autonoma del governo
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LA PROMULGAZIONE DELLE LEGGI
Legge... [giorno/mese/anno] n... ... [titolo]
La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica
hanno approvato;
il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
promulga
la seguente legge:
[...]
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L’EMANAZIONE DEI DECRETI LEGISLATIVI
Decreto legislativo... [giorno/mese/anno] n... ... [titolo]
Il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione...
Vista la legge...
Acquisiti i pareri delle competenti commissioni parlamentari..
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri...
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei ministri...
Emana
il seguente decreto legislativo:
[...]
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L’EMANAZIONE DEI DECRETI LEGGE
Decreto legge... [giorno/mese/anno] n.... ... [titolo]
Il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione...
Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza...
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri...
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei ministri...
Emana
il seguente decreto legge:
[...]
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Giuseppe G. De Cesare
L’EMANAZIONE DEI REGOLAMENTI GOVERNATIVI
Decreto del Presidente della Repubblica ... [giorno/mese/anno] n...
... [titolo]
Il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visto l’articolo 87 della Costituzione...
Vista l’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400...
Udito il parere del Consiglio di Stato
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri...
Sulla proposta del ministro...
Emana
il seguente regolamento:
[...]
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LA PUBBLICAZIONE DEGLI ATTI NORMATIVI
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
• Serie generale (leggi e altri atti normativi; atti degli organi
costituzionali; decreti presidenziali; decreti, delibere e ordinanze
ministeriali; decreti e delibere di altre autorità)
• Corte costituzionale (sentenze e ordinanze della Corte)
• Comunità europee (regolamenti e direttive)
• Regioni (leggi e regolamenti regionali)
Leggi, decreti legge, decreti legislativi, regolamenti
La presente legge (o il presente decreto), munita del sigillo dello
Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della
Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e
di farla osservare come legge dello Stato.
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L’ENTRATA IN VIGORE DEGLI ATTI NORMATIVI
Art. 73.3 Cost., art. 10 preleggi
• Il termine ordinario è il quindicesimo giorno seguente
alla pubblicazione dell’atto
• L’atto stesso può prevedere un termine diverso, più
lungo o più breve (es.: «la presente legge entra in vigore
il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale»)
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