decreti legge

UNITÀ DI RICERCA DI PERUGIA
METODI E TECNICHE PER IL CONSOLIDAMENTO
NORMATIVO
COORDINATORE PROF. MARGHERITA RAVERAIRA
Parte I
SPERIMENTAZIONE DEL METODO E SUA APPLICAZIONE
ALLA DECRETAZIONE D’URGENZA DALLA X ALLA XIII
LEGISLATURA
1
2. L'ANDAMENTO DEI DECRETI LEGGE NEL QUADRO DELLA
PRODUZIONE LEGISLATIVA NEL PERIODO DALLA X ALLA
XIII LEGISLATURA
AA.VV*
 Pochi mesi dopo l’inizio del governo Prodi (maggio 1996) la Corte Costituzionale (sent. n.
360 del 24 ottobre 1996, sulla quale si rinvia alla successiva Nota giurisprudenziale) ha sancito
il divieto di reiterazione dei decreti non convertiti nei termini costituzionali. Per consentire
un’adeguata valutazione degli effetti di tale decisione sulla produzione di decreti legge, nonché
un’analisi comparativa con l’andamento dei precedenti governi, si è pertanto scelto, solo per
questo capitolo, di presentare separatamente i dati relativi ai governi dalla X alla XII
legislatura e quelli relativi al governo Prodi.
 Nella presentazione dei dati relativi alla produzione legislativa è sembrato significativo
scorporare dal totale delle leggi formali ordinarie le leggi di conversione per il loro nesso con
la produzione governativa di decreti legge. Conseguentemente nell’ambito della produzione
legislativa di leggi ordinarie sono da ricomprendersi anche le leggi di ratifica dei trattati
internazionali, leggi di bilancio, leggi di finanza pubblica e leggi di delega.
Sono stati evidenziati in grassetto i dati che consentono di comparare la produzione di leggi
ordinarie e quella di decreti legge.
2.1 I governi dalla X alla XII legislatura
2.1.1 La durata dei governi nel periodo dal 28/07/1987 al 17/05/1996 (3209 giorni di
legislature)
TAB. 1/A - CRONOLOGIA DEI GOVERNI NEL PERIODO CONSIDERATO
Goria
De
Mita
dal
28/07/8 13/04/8
7
8
al
11/03/8 19/05/8
8
9
affari 12/04/8 22/07/8
correnti
8
9
durata
228
402
in giorni
durata
32
64
aff.
Andreot Andreo Amato
ti VI
tti VII
23/07/89 12/04/9 28/06/
1
92
29/03/91 24/04/9 22/04/
2
93
11/04/91 27/06/9 28/04/
2
93
615
378
299
13
64
*
6
Ciampi Berlusco
Dini
ni
29/04/9
3
16/04/9
4
10/05/9
4
253
24
11/05/9 18/01/9
4
5
22/12/9 01/01/9
4
6
17/01/9 17/05/9
5
6
226
349
26
137
P. Polimanti , S. Villamena paragrafi 2.1 e 2.2; L. Scrucca figure .1, 2, 3, 4; L. Pietrolata, A. Pioggia,
paragrafo 2.3; C. Buratti nota bibliografica e giurisprudenziale.
2
corr.
durata
totale
260
466
628
442
305
377
252
486
TAB. 1/B - DURATA TOTALE, CUMULATA E RELATIVA DEI GOVERNI NEI 3209 GG. DI
LEGISLATURE
durata
totale
durata
cumulat
a
durata
relativa
Goria De Mita Andreott Andreot Amato Ciampi Berlusconi
i VI
ti VII
260
466
628
442
305
377
252
Dini
486
259
726
1354
1796
2101
2478
2730
3216
0.084
0.144
0.195
0.137
0.094
0.117
0.078
0.151
2.1.2 Decreti legge e produzione legislativa nel periodo considerato
TAB. 2 – PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI – (VALORI
ASSOLUTI)
Gori De
Andreo Amato Ciamp Berlusc Dini Totale
a
Mit Andreotti tti VII
i
oni
VI
a
leggi:
65 294
398
300
65
244
103
191 1660
ordinarie 24 240
337
270
31
160
50
122 1234
di
41
54
61
30
34
84
53
69
426
conversion
e
decreti
11
31
46
88
75
41
9
42
343
legislativi
decreti
82 122
129
97
153
332
193
470 1578
legge
totale
158 437
573
485
293
617
305
703 3571
TAB. 3 – PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI – (COMPOSIZIONE
PERCENTUALE RIFERITA ALL’INTERA PRODUZIONE DI OGNI SINGOLO GOVERNO)
Gori
a
leggi:
41.1
ordinarie 15.1
De
Mita
67.2
54.9
Andreott Andreot Amato Ciampi Berlusco
i VI
ti VII
ni
69.4
61.8
22.1
39.6
33.8
58.8
55.6
10.5
26.0
16.4
3
Dini
27.1
17.3
di
25.9
12.3
conversion
e
decreti
6.9
7.1
legislativi
decreti
52.0
25.7
legge
totale
100.0 100.00
0
10.6
6.2
11.6
13.6
17.4
9.8
8.0
18.2
25.5
6.7
3.0
5.9
22.6
20.0
52.4
53.7
63.2
67.0
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.0
0
TAB. 4 – PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI – (COMPOSIZIONE
PERCENTUALE RIFERITA ALLA PRODUZIONE DI OGNI SINGOLA FONTE NELL’INTERO PERIODO
CONSIDERATO PONDERATA CON LA DURATA DEI SINGOLI GOVERNI)
leggi
ordinarie
leggi di
conversion
e
decreti
legislativi
decreti
legge
Gori De Andreo Andreott Amat Ciamp Berlusco Din Total
a
Mit tti VI
i VII
o
i
ni
i
e
a
1.9 19.5 27.4
21.8
2.5
12.9
4.1
9.8 100
9.6
12.6
14.3
7.1
7.9
19.8
12.5
16.2
100
3.2
9
13.4
25.6
21.9
11.9
2.7
12.3
100
5.2
7.7
8.2
6.1
9.7
21.1
12.2
29.8
100
TAB. 5 - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI - (TASSO DI
PRODUZIONE GIORNALIERA)
Gori De Andreott Andreot Amato Ciampi Berlusco
a
Mita
i VI
ti VII
ni
0.25 0.63
0.63
0.68
0.21
0.64
0.40
0.10 0.51
0.53
0.61
0.10
0.42
0.19
0.15 0.13
0.09
0.06
0.11
0.22
0.21
leggi:
ordinarie
di
conversione
decreti
0.04
legislativi
decreti
0.31
legge
Dini
0.39
0.25
0.14
0.06
0.07
0.19
0.24
0.10
0.03
0.08
0.26
0.20
0.21
0.50
0.88
0.76
0.96
4
TAB. 6/A - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI (FREQUENZE RELATIVE
PERCENTUALI RIFERITE ALL'INTERA PRODUZIONE NEL PERIODO CONSIDERATO - 3209 GIORNI DI
LEGISLATURE)
Gori De
Andreo Amato Ciamp Berlusc
Andreot
a
Mita
tti VII
i
oni
Dini
Total
e
ti VI
leggi
ordinarie
di
conversion
e
decreti
legislativi
decreti
legge
totale
0.6
6.7
9.4
7.5
0.8
4.5
1.4
3.4
34.3
1.1
1.5
1.7
0.8
0.9
2.3
1.5
1.9
11.7
0.4
0.9
1.4
2.5
2.1
1.1
0.2
1.2
9.8
2.3
3.4
3.7
2.7
4.3
9.3
5.4
13.1
44.2
4.4
12.5
16.2
13.5
8.1
17.2
8.5
19.6
100
TAB. 6/B - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE E PER GOVERNI - (FREQUENZE RELATIVE
PERCENTUALI RIFERITE ALL'INTERA PRODUZIONE NEL PERIODO CONSIDERATO E PONDERATE IN
RELAZIONE AL TEMPO DI DURATA DI OGNI SINGOLO GOVERNO)
leggi
ordinarie
leggi
conversion
e
decreti
legislativi
decreti
legge
totale
Gori De Andreott Andreo Amato Ciamp Berlusc Din Total
a
Mit
i VI
tti VII
i
oni
i
e
a
1.2 6.2
6.2
7.4
1.2
5
2.4
2.4
31
1.3
1.3
1.2
0.7
1.3
2.4
2.4
1.2
11.8
0.6
0.7
9.8
2.5
3.5
1.2
0.3
0.9
10.5
3.7
2.5
2.5
2.5
6.1
9.8
8.6
11
46.7
5.8
10.7
10.7
13.1
12.1
18.4
13.7
15.5
100
5
FIGURA 1- ANDAMENTO DELLA DECRETAZIONE D’URGENZA DURANTE I GOVERNI DALLA X ALLA XII
LEGISLATURA (LUGLIO 1987-MAGGIO 1996)
6
FIGURA 2 - ANDAMENTO DELL’INDICE DELLA PRODUZIONE LEGISLATIVA DURANTE I
GOVERNI DALLA X ALLA XII LEGISLATURA (LUGLIO 1987- MAGGIO 1996) (*)
*
Per IPL, indice di produzione legislativa, si intende il rapporto tra la produzione di decreti legge e
l’intera produzione legislativa di ciascun governo.
L’IPL per ciascun governo è, nell’ordine, il seguente: 0.757009 0.324468 0.251953 0.21179 0.592308
0.62218 0.765873 0.736264.
7
2.2 La XIII legislatura: il governo Prodi
2.2.1 La durata (dal 18/05/1996 al 21/10/1998)
TAB. 1 – IL PERIODO
dal
al
affari correnti
durata (in giorni)
durata aff. corr.
durata totale
Prodi
18/05/1996
09/10/1998
21/10/1998
881
12
893
2.2.2 Decreti legge e produzione legislativa nel governo Prodi
TAB. 2 - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE - (VALORI ASSOLUTI)
leggi:
ordinarie
di conversione
decreti legislativi
decreti legge
totale
Prodi
410
309
101
171
241
822
TAB. 3 - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE - (COMPOSIZIONE
PERCENTUALE RIFERITA ALL’INTERA PRODUZIONE DEL GOVERNO)
leggi:
ordinarie
di conversione
decreti legislativi
decreti legge
totale
Prodi
49.9
37.7
12.2
20.8
29.3
100
8
TAB. 4 - PRODUZIONE LEGISLATIVA PER TIPI DI FONTE - (TASSO DI
PRODUZIONE GIORNALIERA)
leggi:
ordinarie
di conversione
decreti legislativi
decreti legge
Prodi
0.45
0.34
0.11
0.19
0.26
9
FIGURA 3 - ANDAMENTO DELLA DECRETAZIONE D’URGENZA DURANTE IL GOVERNO
PRODI
10
FIGURA 4 - ANDAMENTO DELL’INDICE DELLA PRODUZIONE LEGISLATIVA DURANTE IL
GOVERNO PRODI (*)
*
L’ I.P.L. del governo Prodi è: 0.4206.
11
2.3 Il fenomeno della reiterazione
2.3.1 La razionalizzazione delle reiterazioni in “famiglie”
L’analisi della produzione di decreti legge non sarebbe stata né completa, né
particolarmente significativa, se in essa non si fosse tenuto conto del fenomeno della
reiterazione.
Di fronte al frequente caso di decreti ripetutamente reiterati, i decreti sono stati
raggruppati per “famiglie”.
Con questo termine si è inteso indicare le serie di decreti legge che, in sede di
reiterazione, sono stati adottati in seguito al primo decreto, c.d. “capostipite”.
Stante però la varietà dei casi concretamente emersi dall’analisi per ciò che
riguarda la corrispondenza fra titoli e contenuto, e stante la pratica di reiterazione non
sempre coincidente con i termini costituzionali di decadenza, ai fini della
ricomposizione dei decreti in famiglie si è reso necessario utilizzare un duplice ordine di
criteri:
 il tempo: considerato l’elevato numero di decreti che, a parità di contenuto,
vengono reiterati anche molti giorni prima o molti giorni dopo lo scadere del termine
costituzionale di vigenza, è sembrato opportuno ampliare in parte il criterio temporale di
cui all’art. 77 Cost. Si è così proceduto convenzionalmente ad integrare il predetto arco
temporale con un intorno di variabilità fissato in 16 giorni in più o in meno, avendo
constatato come i termini che ne risultano siano ricorrenti nella reiterazione. Sono stati
così considerati decreti di reiterazione quelli adottati prima della scadenza del termine di
conversione, ma non prima di quarantacinque giorni dal momento della loro adozione;
allo stesso modo, sono state considerati decreti di reiterazione quelli che intervengono
entro il settantaseiesimo giorno;
 il titolo: sono state considerate reiterazioni quei decreti che, intervenuti nei
termini temporali di cui sopra, hanno titolo identico o parzialmente modificato.
In presenza di una consistente modificazione del titolo, si è estesa l’analisi, al
contenuto, onde verificarne la sostanziale identità del disposto.
 Nonostante che i criteri adottati siano sicuramente più “elastici” rispetto alla
previsione costituzionale, essi sono risultati comunque i più idonei ad un’adeguata
razionalizzazione dei casi verificatisi nella prassi. Tuttavia, in ragione della varietà di
questi ultimi, non può escludersi che siano stati considerati come appartenenti ad una
medesima famiglia decreti che, a parità di titolo e dopo un intervallo di 60 giorni circa,
non siano perfettamente uguali nel contenuto: alcune disposizioni possono essere state,
infatti, eliminate, mentre altre possono essere state aggiunte.
In altre ipotesi non si può ugualmente escludere che decreti legge aventi lo
stesso contenuto, o leggermente modificato rispetto ai precedenti, siano stati attribuiti a
famiglie diverse, in quanto aventi un titolo diverso oppure reiterati dopo un arco di
tempo inferiore o superiore a quello previsto dal criterio temporale assunto.
Parimenti sono stati attribuiti a famiglie diverse decreti legge che, presentando
un titolo diverso dal decreto precedente, ne reiterano solo in parte le disposizioni
(ipotesi di scorporo) oppure reiterano le disposizioni contenute in diversi decreti
precedenti (ipotesi di accorpamento). Non è raro il caso di decreti che vengono
ripresentati suddivisi in più decreti, ciascuno con un titolo diverso ovvero, al contrario,
12
il caso di più decreti, attinenti alla stessa materia ed emanati nello stesso arco temporale,
che vengono reiterati in un unico decreto.
Le famiglie, così ricostruite, sono state suddivise in base al numero di decreti dai
quali sono composte, distinguendo dal primo decreto quelli che seguono in reiterazione
dello stesso e imputandole al governo che ha adottato il decreto “capostipite”.
13
TAB. 1/A - LA REITERAZIONE NEL TOTALE DEI DECRETI LEGGE PER VALORI ASSOLUTI E PERCENTUALI (DAL GOVERNO GORIA AL GOVERNO DINI) (*)
decreti
legge
fatti
e
convertiti
fatti
e
decaduti
capostipiti
di
famiglia
decreti
di
reiterazion
e
totale
decreti
legge
Goria
De Mita
28.7.87-12.4.88
260 giorni
13.4.88-22.7.89
466 giorni
Andreotti
VI
Andreotti
VII
Amato
Ciampi
Berlusconi
Dini
28.6.92-28.4.93
305 giorni
29.4.93-10.5.94
377 giorni
11.5.94-17.1.95
252 giorni
18.1.9517.5.96
486 giorni
23.7.89-11.4.91
628 giorni
12.4.91-27.6.92
442 giorni
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A
.
%
V.A.
%
18
22
46
37.7
36
28
18
18.5
22
14.4
35
10.5
14
7.2
26
5.5
215
13.6
12
14.6
15
12.3
8
6,1
6
6.1
11
7.2
8
2.4
4
2
14
3
78
5
4
4.9
25
20.5
24
17,9
25
25.9
42
27.4
84
25.3
27
14
92
19.5
323
20.4
48
58.5
36
29.5
61
48
48
49.5
78
51
205
61.8
148
76,8
338
72
962
61
100
122
100
129
100
97
100
153
100
332
100
193
100
470
100
1578
100
totale
(**)
82
emanati
14
* Il numero dei decreti di reiterazione indicato per ciascun governo tiene conto di tutti i decreti reiterati, a partire dal capostipite emanato dal governo stesso, anche
quando le reiterazioni sono state effettuate da governi successivi.
**Dei 48 DL di reiterazione, 43 (non presenti in appendice) reiterano decreti nati nei governi precedenti e 5 DL reiterano decreti nati nel governo Goria (presenti in
appendice)
15
TAB. 1/B - LA REITERAZIONE NEL TOTALE DEI DECRETI LEGGE PER VALORI ASSOLUTI E PERCENTUALI
NEL GOVERNO PRODI
Prodi
decreti legge
fatti
e
convertiti
fatti
e
decaduti
capostipiti
di
famiglia
decreti
di
reiterazione
al governo
successivo
totale
decreti legge
18/5/96-23/10/98
893 giorni
V.A.
%
57
23.8
32
13.4
18
7.2
130
54
4
1.6
241
100
emanati
16
TAB. 2/A - FAMIGLIE DI DECRETI LEGGE (DAL GOVERNO GORIA AL GOVERNO DINI)
famiglie composte da
totale famiglie
totale
decreti (*)
di cui
reiterati da
Prodi
2 decreti
3 decreti
4 decreti
5 decreti
6 decreti
7 decreti
8 decreti
9 decreti
10 decreti
11 decreti
12 decreti
14 decreti
15 decreti
16 decreti
17 decreti
18 decreti
19 decreti
20 decreti
totale
117
77
39
24
18
10
9
6
4
3
5
4
1
1
2
1
1
1
323
(*) Il totale decreti è comprensivo del decreto “capostipite”.
17
234
231
156
120
108
70
72
54
40
33
60
56
15
16
34
18
19
20
1356
7
11
23
12
10
8
4
5
6
0
6
6
3
0
5
3
3
2
114
TAB. 2/B - FAMIGLIE DI DECRETI LEGGE (GOVERNO PRODI)
famiglie composte
da
totale famiglie
totale decreti
2 decreti
3 decreti
totale
12
6
18
24
18
42
2.4 Il passaggio dei decreti fra i governi
TAB. 1 - TRANSITI INTERGOVERNATIVI (*)
transiti intergovernativi
dei decreti legge
Goria – De Mita
De Mita – Andreotti VI
Andreotti VI – Andreotti
VII
Andreotti VII – Amato
Andreotti VII – Ciampi
Amato – Ciampi
Amato –Berlusconi
Amato – Dini
Ciampi – Berlusconi
Ciampi – Dini
Berlusconi – Dini
Ciampi - Prodi
Berlusconi - Prodi
Dini - Prodi
famiglie di
decreti legge
1
9
5
11
1
17
3
1
35
10
15
5
5
47
La presente tabella da’ conto delle famiglie di decreti legge transitate dal governo di adozione del
decreto capostipite al governo che ha convertito o lasciato decadere l’ultimo decreto della famiglia.
*
18
Nota bibliografica e giurisprudenziale
Per una panoramica delle peculiarità della fonte decreto legge nell'esperienza
repubblicana si rinvia, anche per una più ampia bibliografia, a trattazioni manualistiche
e di carattere generale che, peraltro, continuano ad evidenziare le discordanti posizioni
dottrinali in materia di decretazione d’urgenza già ampiamente manifestate in vigenza
dello Statuto Albertino, quali L. PALADIN, Decreto legge, in Nov. mo dig. it., V, 1960, p.
286; C. ESPOSITO, Decreto legge, in Enc. dir., XI, 1962, p. 831; G. VIESTI, Il decreto
legge, Jovene, 1967; V. CRISAFULLI, Fonti del diritto (diritto costituzionale), in Enc.
dir., XVII, Milano, 1968, p. 925; F. MODUGNO, Atti normativi, in Enc. giur. it., III,
Roma, 1988; nonché dello stesso autore Fonti del diritto, in Enc. giur. it., XIV, Roma,
1989; G. CIAURRO, Decreto legge, in Enc. giur. it., X, 1988, p. l; G. ZAGREBELSKI,
Manuale di diritto costituzionale - I1 sistema delle fonti del diritto, Utet, 1990, 175 ; A.
PACE, Sull'uso "alternativo" del decreto legge, in luogo del decreto delegato per
eludere i principi della delega, in Giur. cost., 1992, 1786; F. SORRENTINO - G.
CAPORALI, Legge (atti con forza di ), in Dig. disc. pubbl., IX, 1994, 113.
Per la trattazione di profili più specifici connessi al rapporto tra decreto legge e
legge di conversione, cfr., tra gli altri, G. BERTOLINI, Conversione dei decreti legge e
controllo parlamentare al Senato, in Quad. cost., 1982, 449; F. ROMANO, Sull'entrata in
vigore degli emendamenti introdotti in sede di conversione dei decreti legge, in Boll.
trib., 1982, 1492; G. CIANCI, Inefficacia del decreto legge non convertito, disposizione
soppressa dalla legge di conversione e successione di leggi penali, in Riv. it. e proc.
pen., 1984, 517; M. D'AMICO, Sull'entrata in vigore della legge di conversione di un
decreto legge, in Giur. it., 1986, IV, 379; G. PITRUZZELLA, La legge di conversione del
decreto legge, Bologna, 1989; G. IZZO, Decreti legge e leggi di conversione in materia
penal-tributaria. Nuovi spazi al sindacato di costituzionalità, in Fisco, 1995, 6237.
Sul tentativo di contenimento del ricorso alla fonte decreto legge operato dall’art. 15
della legge 400/1988 si rinvia, anche per una più ampia bibliografia, a R. TARCHI, op.
cit., 957, ss.
Sull’abuso della decretazione d’urgenza, V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto
costituzionale, Padova, 1993, 89; F. SORRENTINO, Le fonti del diritto, in G. AMATO –A.
BARBERA (a cura di), Manuale di diritto pubblico, Bologna, 1994, 152; M. DOGLIANI,
Abuso della decretazione d’urgenza, interpreti e garanti della Costituzione, in Quest.
giust., 1988,135; AA.VV, Il tema: l’abuso dei decreti legge, con interventi di S. Rodotà,
S. Labriola, A. Baldassarre e C. Salvi, in Pol. dir., 1980, 379; G. GROTTANELLI DE’
SANTI, Uso ed abuso del decreto legge, in Dir. soc., 1978, 245; A. A. CERVATI,
Interrogativi sulla sindacabilità dell’abuso del decreto legge, in Giur. cost., 1977, 878;
A. SCUDERI, La nuova disciplina della decretazione d’urgenza, in Nuovi studi pol.,
1990,133; F. MODUGNO - A. CELOTTO, Rimedi all’uso del decreto legge in Giur. cost.,
1994, 3232; F. CAZZOLA - M. MORISI, L’alluvione dei decreti. Il processo legislativo tra
settima e ottava legislatura , Milano, 1981.
Per un’analisi delle cause del ricorso incontrollato alla decretazione d’urgenza si
rinvia, al lavoro di A. PALLANZA, - F. POSTERARO, Tendenze recenti nelle procedure di
formazione delle leggi, in Tendenze recenti nelle procedure di formazione delle leggi
(1992-1995), dossier curato dal Servizio Commissioni Parlamentari della Camera dei
Deputati in occasione del secondo Congresso dell’Associazione europea per la
19
legislazione (EAL), tenuto a Roma il 24-25 marzo 1995.
Per indicazioni in ordine all’incidenza dell’abuso della decretazione d’urgenza
sulla forma di governo parlamentare, si rinvia anche per una più ampia bibliografia a A.
PIZZORUSSO, I controlli sul decreto legge in rapporto al problema della forma di
governo, in Pol. dir., 1981, 301 ss; L. PALADIN, Atti legislativi del Governo e rapporti
fra poteri, relazione presentata al Convegno dell’Associazione Italiana dei
Costituzionalisti sul tema “Gli atti legislativi del Governo e i rapporti fra poteri”
svoltosi a Parma il 24-25 novembre 1995, ora pubblicata in Quad. cost., 1996, 7;
nonché V. ANGIOLINI, Osservazioni sui problemi affrontati dalla relazione del Prof.
Livio Paladin, relazione presentata al Convegno dell’Associazione Italiana dei
Costituzionalisti sul tema “Gli atti legislativi del governo e i rapporti fra poteri”
svoltosi a Parma il 24-25 novembre 1995, ora pubblicata in Riv. dir. cost., 1996, 191.
In particolare sui limiti di materia e sulla prassi degenerativa in ordine al c.d.
"abuso" dei decreti legge cfr., V. DI CIOLO, Questioni in tema di decreti - legge,
Milano, 1970, I, 235; L. PALADIN, Gli atti con forza di legge nelle presenti esperienze
costituzionali, in Scritti in onore di C. Mortati, 1977, vol. II, pp. 474 – 485;
GROTTANELLI DE SANTI, Uso e abuso del decreto legge, in Dir. soc., 1978, 241; R.
TARCHI, Incompetenza legislativa del Governo, interposizione del Parlamento e
sindacato della Corte Costituzionale, in Giur. cost., 1988, II, p. 941; R. D'ALIA, L'uso e
"l'abuso" del decreto legge, in Corriere giur., 1989, 545, nonché, da ultimo, i contributi
di A. PIZZORUSSO, S. M. CICCONETTI, A. PACE, S. SORRENTINO presentati al Seminario
della Corte Costituzionale sul tema “I decreti legge non convertiti”, svoltosi a Roma
l’11 novembre 1994, raccolti nel volume I decreti legge non convertiti, Milano, 1996.
In particolare, la dottrina ha analizzato la reiterazione e l’abuso della
decretazione d’urgenza quali elementi che incidono sul riparto di competenze normative
fra parlamento e governo, G. F. CIAURRO E F. POSTERARO, Decreto legge e legge di
conversione, in Decreto legge e suoi aspetti problematici, Roma 1980, 115 ss., che
ravvisano l’esigenza di una pronta restaurazione dell’ordine normale delle competenze;
L. PALADIN, Art. 77, in G. BRANCA (a cura di), Commentario alla Costituzione,
Bologna-Roma 1979, 84, il quale definisce i decreti legge quale “fattore perturbante”
del normale ordinamento delle fonti del diritto e quindi della ripartizione di competenze
normative fra governo e parlamento.
In senso contrario, V. ONIDA, Recenti sviluppi della forma di Governo in Italia:
prime osservazioni, in Quad. cost., 1981, 7, il quale ritiene che “l’abuso dei decreti
legge ha dato luogo alla pratica della reiterazione e della decadenza che, essendo atti
contraddittori, non hanno determinato uno sbilanciamento dei rapporti tra governo e
parlamento, ma un sostanziale depotenziamento di questo straordinario intervento
legislativo”. L’abuso della decretazione d’urgenza costituisce, inoltre, un aspetto della
critica al funzionamento della forma di governo e della interrelazione tra organi
costituzionali in un dato momento storico e assetto del sistema delle fonti, A.
PIZZORUSSO, I controlli sul decreto legge in rapporto al problema della forma di
Governo, in Pol. dir., 1981, 301; E. CHELI, Potere regolamentare e struttura
costituzionale, Milano, 1967, 2, 48, 463; A. PIZZORUSSO, Sistema delle fonti e forma di
Stato e di Governo, in Quad. cost., 1986, 217; F. MODUGNO, Analisi delle disposizioni
della legge 400/88 relative alla potestà legislativa del governo. Considerazioni critiche,
in Scritti in onore di G. Guarino, 13, il quale afferma che la reiterazione è “il fenomeno
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-
-
centrale che ha consentito la radicale modificazione della funzione del decreto legge nel
sistema delle fonti”.
Per V. LIPPOLIS, La reiterazione dei decreti legge, in Dir. soc., 1981, 243, le
cause principali della reiterazione sono due:
da un lato “il ricorso sempre più frequente a pratiche ostruzionistiche da parte di taluni
gruppi, in particolare alla Camera dei Deputati, dall’altro, l’inarrestabile aumento del
numero dei decreti legge, che ha reso sempre più difficoltoso un tempestivo esame del
parlamento ed ha quindi creato le condizioni per la loro decadenza e la susseguente
reiterazione”;
“non sempre però la decadenza e la conseguente reiterazione sono da addebitarsi ad una
opposizione ostruzionistica, poiché il termine di 60 giorni può rivelarsi a volte troppo
esiguo per mediare le posizioni della maggioranza e quelle di una minoranza non
pregiudizialmente contraria alla conversione del decreto.”
In relazione al termine di 60 giorni quale termine, a volte, troppo esiguo per la
conversione in legge, ritengono esistente un vero e proprio potere di veto di tutti i
gruppi e delle frazioni dei gruppi di maggioranza, A. BALDASSARRE E C. SALVI, La
decretazione d’urgenza. Tendenze istituzionali proposte di riforma, in Dem. dir., 1981,
41.
Il grave abuso della decretazione d’urgenza e della reiterazione hanno
comportato ripetutamente l’intervento della Corte Costituzionale: in questo senso la
sentenza n. 302/88 appare di fondamentale importanza. Da ciò l’ampia letteratura
dedicata a questa decisione, G. PITRUZZELLA, Sui limiti costituzionali della decretazione
d’urgenza, in Foro it, 1988, 1412; F. TERESI, Brevi considerazioni sulla reiterazione di
decreti legge non convertiti, in Foro it., 1988, 1790; A. FERRARA, Il valore
fondamentale della tutela del paesaggio e il principio di reale collaborazione fra Stato
e Regioni: la Corte riafferma la legittimità dei poteri sostitutivi dello Stato nelle materie
regionali proprie, ma chiarisce le limitazioni di interventi statali, in Foro it., 1988,
1790; A. PACE, Sulla declaratoria d’incostituzionalità di una disposizione ormai
inefficace di un decreto legge, già radicalmente emendato; sulla competenza
“concorrente” in materia paesaggistica e sul “messaggio” della Corte costituzionale
contro la reiterazione dei decreti legge, in Giur. cost., 1988, 1245; G. VACCARI, In
margine ad una recente sentenza. La reiterazione dei decreti legge. Significato ed effetti
della decisione n. 302/88 della Corte Costituzionale, in Parlamento, 1988, 47. S. M.
CICCONETTI, Nuovi elementi in tema di reiterazione dei decreti legge, cit., 1469; V.
ANGIOLINI, La Corte e i decreti legge: decisioni politiche e garanzie costituzionali, in
Le Regioni, 1988, 1121; F. SORRENTINO, Reiterazioni dei decreti legge e competenze
regionali in materia paesistica, cit., 1184; G. BERTI, Decreti legge a catena: un
ammonimento della Corte Costituzionale, cit., 507; M. DOGLIANI, Abuso della
decretazione d’urgenza, interpreti e garanti della Costituzione, in Questione giust.,
1988, 121; A. PIZZORUSSO, Un intervento della Corte Costituzionale sulla reiterazione
dei decreti legge, cit, 247; F. SORRENTINO, Un intervento della Corte costituzionale
sulla reiterazione dei decreti legge, in Legisl. pen., 1988, 429.
21
Per una analisi del fenomeno della reiterazione in termini generali, S. M. CICCONETTI,
Nuovi elementi in tema di reiterazione di decreti legge, in Giur. cost., 1989, 1467; V.
ANGIOLINI, Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Padova, 1986, 246.
Per una definizione di reiterazione V. LIPPOLIS, La reiterazione dei decreti
legge, in Dir. soc., 1981, 245. R. GUASTINI, Le fonti del diritto e l’interpretazione, in
IUDICA – ZATTI (a cura di), Tratt. dir. priv., Milano, 1993, 184, il quale usa il termine di
iterazione.
Sulla grave degenerazione dell’istituto del decreto legge e del fenomeno della
reiterazione L. PALADIN, Atti legislativi del Governo e rapporti fra i poteri, in Quad.
cost., 1996, 7; A. PIZZORUSSO, Atti legislativi del Governo e rapporti fra i poteri:
aspetti comparatistici, in Quad. cost., 1996, 31; L. M. DIEZ PICAZO, Atti legislativi del
Governo e rapporti fra i poteri: l’esperienza spagnola, in Quad. cost., 1996, 47.
Per un quadro sull’incremento della decretazione d’urgenza e del fenomeno
della reiterazione negli anni ‘70, F. CAZZOLA - A. PREDIERI - G. PRIULLA, Il decreto
legge fra Governo e Parlamento, Milano, 1975. Per una analisi della decretazione
d’urgenza nella IX Legislatura, M. B. COSTA, I decreti legge nella IX Legislatura (19831987), in Quad. reg., 1987, 211 che definisce “preoccupante” la reiterazione.
Sulla prassi di decreti legge “a catena” di identico contenuto, A. BOZZI,
Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 1977, 273, nota 13; G. BERTI, Decreti legge a
catena: un ammonimento della Corte Costituzionale, in Corr. giur., 1988, 5, 507; per A.
PREDIERI, Il Governo colegislatore, in F. CAZZOLA- A. PREDIERI- G. PRIULLA, op. cit.,
XVIII ss., la reiterazione costituisce un “implicito” aggiramento del carattere di
“provvisorietà” proprio del decreto legge; R. TARCHI, Incompetenza legislativa del
Governo, interposizione del Parlamento e sindacati della Corte Costituzionale, in Giur.
it., 1988, II, 944, ed in particolare le considerazioni relative al profilo della reiterazione
di decreti che si sanano reciprocamente. Un esempio veramente eclatante è costituito dal
decreto cd. “mille proroghe”: per una ricostruzione delle vicende del decreto in
questione, fino alla fine del 1994, D. CABRAS, Un caso estremo di reiterazione
prolungata: il decreto legge in materia di differimento di termini, in Tendenze recenti
nelle procedure di formazione delle leggi (1992-1995), dossier curato dal Servizio
Commissioni Parlamentari della Camera dei Deputati, in occasione del Secondo
congresso della Associazione europea per la Legislazione (EAL), tenuto a Roma il 2425 marzo 1995.
Sulla illegittimità di taluni aspetti del fenomeno della reiterazione, S. M.
CICCONETTI, La reiterazione dei decreti legge, in Pol. dir., 1995, 383; S. M.
CICCONETTI, Nuovi elementi in tema di reiterazione di decreti legge, op. cit. 1472;
conformemente già S. LABRIOLA, Compressione e deviazione, non ampliamento, dei
poteri normativi dell’esecutivo in Italia, in Quad. cost., 1988, 105; A. CELOTTO,
Preoccupanti segnali dalla Corte Costituzionale sulla legittimità della reiterazione dei
decreti legge, in Giur. it., 1995, 154; F. TERESI, Ancora dubbi di incostituzionalità sulla
reiterazione dei decreti legge... in attesa di una pronuncia forse definitiva della Corte
Costituzionale, in Nuove autonomie, 1996, 500; P. A. CAPOTOSTI, Il tema dei decreti
legge nella riforma delle istituzioni. Un nuovo rapporto fra Governo e parlamento, in
Discussione, 1984, 6, secondo il quale se il fondamento dei decreti legge non si può
contestare è il loro uso che rischia di diventare abuso con delle gravi ripercussioni nei
difficili rapporti tra parlamento e governi di coalizione ad essere illegittimo; di opinione
22
parzialmente diversa V. LIPPOLIS, La reiterazione dei decreti legge, in Dir. soc., 1981,
241 il quale esprime l’avviso che la reiterazione non violi il terzo comma dell’art.77
Cost. poichè “da tale norma non può desumersi un divieto per il governo di tornare a
disciplinare con decreto legge, anche in maniera identica, la stessa materia già
disciplinata da un precedente decreto. Tuttavia perchè il nuovo decreto legge sia
costituzionalmente legittimo esso deve presentare i requisiti della necessità ed urgenza e
non deve riprodurre un decreto precedentemente respinto dalle Camere con una formale
deliberazione.” L’autore peraltro, afferma la incostituzionalità dell’emanazione di un
decreto legge che riproduce altro decreto precedentemente respinto dalle Camere per
violazione del combinato disposto dagli artt. 70, 76 e 77 Cost., “ poichè non si esaurisce
in una semplice richiesta di riesame, ma ridà vigore, sia pure in via provvisoria, a norme
sulla cui permanenza nell’ordinamento giuridico gli organi legislativi si sono già
pronunciati in senso negativo”; contra C. ESPOSITO , Decreto legge, in Enc. dir., XI,
1962, 840 secondo il quale “ove si tratti di riadottare un provvedimento, un decreto
legge, già respinto dalle Camere in sede di conversione” ... “ la necessità richiesta
invece che relativa dovrebbe essere assoluta; L. PALADIN, Decreto legge, in Noviss. dig.
it., V, 289, che non contestando la legittimità della prassi della reiterazione dei decreti
legge, ad eccezione delle sanatorie a catena, risolve tutta la problematica ad essa relativa
nel mantenimento o nella rottura del rapporto di fiducia.
Si riscontra, peraltro, una diversità di opinioni in dottrina sulla legittimità o
meno della reiterazione in caso di decadenza del decreto legge a seguito di mancata
conversione; R. PALMA, Il decreto legge nei rapporti fra Stato e Regioni - anatomia di
un conflitto, in Nuova rass. legisl. dottr. giur., 1986, 2056, il quale esprime dubbi sulla
legittimità costituzionale della reiterazione in caso di decadenza del decreto legge per
mancata conversione, per F. SORRENTINO, Reiterazione dei decreti legge e competenze
regionali in materia paesistica, in Riv. amm., 1988, 1184, si ravvisa la necessità di porre
fine alla prassi della reiterazione dei decreti legge non convertiti; R. ROMBOLI, La
reiterazione dei decreti legge decaduti: una dichiarazione di incostituzionalità con
deroga per tutti i decreti in corso (tranne uno), in Foro it., 1996, 3269, il quale è
contrario alla reiterabilità del decreto legge la cui conversione sia stata formalmente
negata, in conformità, del resto, all’art.15, II c., lett c), L. 23 agosto 1988 n. 400; R.
RIVERSO, Corte Costituzionale e implicito divieto di reiterazione dei decreti legge, in
Lav. giur., 1996, 1014; F. TERESI, Brevi considerazioni sulla reiterazione dei decreti
legge non convertiti, in Foro it., 1988, I, 1790; A. PACE, Divagazioni sui decreti legge
non convertiti, in Pol. dir., 1995, 393.
Sulle soluzioni da adottare per la risoluzione della problematica della
reiterazione, tra le altre, in dottrina si prospetta un controllo più incisivo del Presidente
della Repubblica in sede di emanazione dei decreti; su tale profilo, S. M. CICCONETTI,
Decreti legge e poteri del Presidente della Repubblica, in Dir. soc., 1980, 560 ; V.
LIPPOLIS, Presidente della Repubblica e controllo in sede di emanazione dei decreti
legge, in Quad. cost. 1989, 534; A. PIZZORUSSO, Riproposizione di un decreto legge non
convertito, in Giust. civ., 1984, I, 2579; L. PALADIN, Presidente della Repubblica, in
Enc. dir., XXXV, Milano, 1986, 216; G. GUIGLIA , Ancora un intervento del Presidente
della Repubblica in tema di decreti legge, in Dir. soc., 1995, 3232.
Sull’individuazione degli effetti della reiterazione dei decreti legge, A. SAITTA,
Reiterazione dei decreti legge e poteri del Commissario dello Stato presso la Regione
23
Siciliana in due recenti pronunce della Corte Costituzionale, in Le Regioni, 1991, 43;
sulla questione degli effetti, sulla prescrizione del reato tributario, della sospensione del
procedimento penale, sorta con la reiterazione e la mancata conversione dei decreti
legge sulla riapertura dei termini per proporre il condono, P. MESSA, Decadenza del
decreto legge e sospensione della prescrizione del reato tributario, in Dir. prat. trib.,
1993, 771; M. AINIS, Le parole e il tempo della legge, Torino, 1996, 181, il quale
dimostra come esistano “effetti irreversibili” dei decreti legge non convertiti, che
neppure l’eventuale legge di sanatoria prevista dall’ultimo comma dell’art. 77 può
eliminare, quand’anche se lo proponga.
Sui mutamenti intervenuti nella prassi del decreto legge rispetto allo schema
dell’art.77 Cost., S. LABRIOLA, Regolamento e forma di Governo, in Dir. soc, 1982,
645; G. LONG, Il “ritiro” in aula del decreto legge: evoluzione della prassi
parlamentare, in Parlamento, 1981, 24 “Se il ritiro del decreto legge è considerato
impossibile, è invece praticabile il ritiro del decreto legge di conversione: ma l’abuso
dei decreti legge ha modificato la prassi, facendo registrare l’abbandono dei disegni di
legge di conversione da parte del governo o semplicemente il decadimento e la
reiterazione del decreto legge equiparato per questa via al disegno di legge”.
Sulla decretazione d’urgenza quale aspetto rilevante della crisi della legge e sulla
opportunità di scoraggiare, in determinate circostanze, la reiterazione dei decreti legge
senza con questo costituzionalizzare il principio, S. LABRIOLA, Legge e decreto legge:
una stessa crisi, in Parlamento, 1983, 45; S. CIPOLLINA, La reiterazione dei decreti
legge fra equilibri istituzionali e crisi della legge, in Riv. dir. finanz. sc. fin., 1996, 36.
Sulla reiterazione in rapporto al ruolo della Corte Costituzionale, S. BARTOLE,
La rinnovata (e più severa) condanna della reiterazione dei decreti legge, in Studium
juris, 1996, 1335; U. LA PORTA, Reiterazione di decreto legge e poteri del giudice, in
Riv. del notariato, 1996, 245; A. PIZZORUSSO, Dalla Corte Costituzionale uno stop alla
reiterazione dei decreti legge, in Corr. giur., 1996,1197; A. CELOTTO, Sarà il giudice
ordinario a limitare la reiterazione dei decreti legge? in Dir. soc. 1995, 539.
Sulla costituzionalità di un decreto legge destinato ad avere una efficacia
inferiore ai sessanta giorni, L. PALADIN, In tema di decreti legge, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1958, 561.
In tema di controlli sui decreti legge, per A. PIZZORUSSO, I controlli cit. 309; e
per F. SORRENTINO, Spunti sul controllo della Corte Costituzionale sui decreti legge e
sulle leggi di conversione, in Scritti in onore di C. Mortati, Milano, 1977, IV, 746, vi
sono dubbi sulla configurabilità di un giudizio di legittimità costituzionale avente come
oggetto un decreto legge e come parametro la norma costituzionale che disciplina la
decretazione. Con riferimento alla questione più specifica dell’ammissibilità del
sindacato di costituzionalità sui presupposti giustificativi del decreto legge, le varie
opinioni sono riassunte da M. RAVERAIRA, Il problema del sindacato di costituzionalità
sui presupposti della “necessità ed urgenza” dei decreti legge, in Giur. cost., 1982,
1437; F. SORRENTINO, Decreto legge in fase di conversione e giudizio di
costituzionalità, in Giur. cost., 1989, II, 259; A. PIZZORUSSO, Ripensando i controlli sui
decreti legge alla luce dell’esperienza recente, in Pol. dir., 1995, 367.
Sul sistema dei controlli cfr., altresì, F. SORRENTINO, La Corte costituzionale tra
decreto legge e legge di conversione: spunti ricostruttivi, in Dir. soc., 1974, p. 506; ID.,
Spunti sul controllo della Corte costituzionale sui decreti legge e sulle leggi di
24
conversione, in Scritti in onore di C. Mortati, Milano, 1977, vol. IV, p. 737; A.A.
CERVATI, Interrogativi sulla sindacabilità dell'abuso del decreto legge, in Giur. cost.,
1977, p. 784; M. RAVERAIRA, Il problema del sindacato di costituzionalità sui
presupposti della "necessità ed urgenza" dei decreti legge, in Giur. cost., 1982, I, 1433;
ID., Necessità ed urgenza dei decreti legge e legge di conversione, in Giur. cost., 1986,
I, 601; G. GUIGLIA, Ancora un intervento del Presidente della Repubblica in tema di
decreti legge, in Quad. costit., 1989, p.564; V. LIPPOLIS, Presidente della Repubblica e
controllo in sede di emanazione dei decreti legge, in Quad. costit., 1989, 534; F.
SORRENTINO, Decreto legge in fase di conversione e giudizio di costituzionalità, in
Giur. cost., 1991, p. 2597; F. MODUGNO – A. CELOTTO, Rimedi all’abuso del decreto
legge, in Giur. cost., 1994, 3235; A. PIZZORUSSO, Ripensando i controlli sui decreti
legge alla luce dell'esperienza recente, in Pol. dir., 1995, p. 421; V. ANGIOLINI, Attività
legislativa del Governo e giustizia costituzionale, in Riv. dir. cost., 1996, 205.
Sui rimedi previsti o prospettati in sede di riforme regolamentari e costituzionali
e, più in particolare, sulla natura ed efficacia del controllo parlamentare sui presupposti
(c.d. filtro di costituzionalità) e sulla inemendabilità dei decreti legge, cfr., L.
D'ANDREA, La commissione affari costituzionali, in Arch. giur., 1992, 2, p. 200; V.
LIPPOLIS, Prospettive di riforma del decreto legge - note in margine al disegno di legge
costituzionale di modifica dell'art. 77 della Costituzione presentato dal Governo nella X
legislatura (n. 5783), in Dir. soc., 1992, p. 339; A. DI GIOVINE, La decretazione
d'urgenza in Italia tra paradossi, ossimori e prospettive di riforma, in Studi parl. pol.
cost., 1996, p. 5; S. TRAVERSA, Patologia del decreto legge. Ipotesi di soluzione, in
Rass. parl., 1996, p. 23. .
Sulla abrogazione in relazione al fenomeno della reiterazione M. AINIS, Gli
effetti irreversibili del decreto legge, relazione al Convegno annuale Associazione
Italiana dei Costituzionalisti , “Gli atti legislativi del governo e i rapporti fra i poteri “,
Parma 24-25 novembre 1995. In particolare si considera l’ipotesi di un decreto legge
abrogato o modificato dal governo a mezzo di un secondo decreto legge la cui adozione
precede il decorso dei sessanta giorni di vigenza del primo decreto. Poiché
l’abrogazione, diversamente dalla decadenza, incide sui soli effetti futuri dell’atto
abrogato, sembrerebbe perciò che in questo caso si consolidino gli effetti già prodotti
dal primo decreto anteriormente alla sua sostituzione. tale ipotesi ha dato luogo ad un
vivace dibattito: così per esempio c’è chi nega in radice l’ammissibilità d’un doppio ed
antitetico intervento dell’esecutivo sulla medesima materia, perché altrimenti le Camere
verrebbero espropriate della possibilità di convertire il primo dei due provvedimenti
d’urgenza varati dal Consiglio dei ministri, in questo senso L. PALADIN, Decreto legge,
in Noviss. dig. it., V, Torino, 1960, 291, che successivamente ha però corretto il suo
giudizio in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma
1979, 74. In senso contrario, S.M. CICCONETTI, Il potere di ritiro nel procedimento di
formazione delle leggi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1965, 397 il quale afferma che
l’emanazione del nuovo decreto legge non comporta l’interruzione automatica del
procedimento di conversione del decreto abrogato perchè, se ciò avvenisse, si
configurerebbe un inammissibile potere di ritiro (implicito) del relativo disegno di legge
di conversione da parte del governo; ma nel caso di specie il potere in questione non è
per l’appunto esercitabile, trattandosi di iniziativa legislativa vincolata.
25
In giurisprudenza, sulla sindacabilità dei presupposti della necessità e
dell'urgenza che, ai sensi dell'art. 77 Cost., legittimano il ricorso al decreto legge, cfr.,
Corte cost., sent. n. 55/1977, in Giur. cost., 1977, I, 597, con nota di A.A. CERVATI,
Interrogativi sulla sindacabilità dell’abuso del decreto legge, 874. Dalla motivazione
della sentenza, risulta esplicitamente come la Corte abbia omesso di affermare,
contrariamente a quanto sostenuto da una parte della dottrina, che solo il parlamento è
competente a controllare la sussistenza dei presupposti di necessità e di urgenza poiché
trattasi prevalentemente di valutazione di ordine politico. Analogo è l'atteggiamento
della Corte nella sent. n. 185/1981, in Giur. cost., 1981, I, 1826; Corte cost., sent. n.
108/1986, in Giur. cost., 1986, I, 582, con osservazioni di M. RAVERAIRA, Necessità ed
urgenza dei decreti leggi e leggi di conversione, 601 e di R.G. ALOISIO, Legislatore e
Corte Costituzionale al banco della locazione, 603. Con questa pronuncia la Corte, per
la prima volta, esclude esplicitamente la sindacabilità del difetto dei presupposti di
necessità e di urgenza del decreto legge sottoposto al suo giudizio, rilevando che simile
censura non può essere proposta a seguito della conversione in legge del decreto; in
senso conforme cfr, altresì Corte cost., sentt. 34/1985, in Giur. cost., 1985, I, 104;
108/1986, in Giur. cost., 1986, I, 582; 474/1988, in Giur. cost., 1988, I, 2134, con
osservazione di A. D'ATENA, Sulla ammissibilità di provvedimenti "puntuali" dello
Stato nelle materie di pertinenza regionale, 2143; ord. 808/1988, in Giur. cost., 1988, I,
3839; ord. 810/1988, in Giur. cost., 1988, I, 3845; 1033/1988, in Giur. cost., 1988, I,
5048; 1060/1988, in Giur. cost., 1988, I, 5173.
Dalla fine degli anni '80 sino alla metà degli anni '90 la Corte sembra non essere
più investita di simili questioni poiché non è dato riscontrare pronunce che direttamente
affrontino il problema della sindacabilità dei presupposti della necessità e dell'urgenza.
Tappa fondamentale per la delineazione di un nuovo orientamento giurisprudenziale in
materia è il 1995, anno in cui la Corte con sent. n. 29/1995, in Giur. cost., 1995, 278 con osservazioni di M. V. LUPÒ AVAGLIANO, Corte dei Conti e Regioni: dal vecchio al
nuovo, tra inefficienza e garantismo, 321 e di A. CORPACI, Il controllo della Corte dei
Conti sulla gestione delle pubbliche amministrazioni nella ricostruzione della Corte
Costituzionale: un tributo al valore simbolico di una riforma, 325 - muta radicalmente
il suo orientamento, allineandosi peraltro a quanto sostenuto sin dal 1982 da autorevole
dottrina (cfr. a questo proposito M. RAVERAIRA, op. ult. cit. e prima ancora, Il problema
del sindacato di costituzionalità sui presupposti della "necessità ed urgenza" dei decreti
legge, in Giur. cost., 1982, I, 1433 ss.). In modo conforme cfr., altresì, Corte cost., sentt.
161/1995, in Giur. cost., 1995, 1346; 391/1995, in Giur. cost., 1995, 2874, ove la Corte
precisa che dalla valutazione preliminare dei presupposti di cui all'art. 77 Cost., sono
escluse le norme introdotte dalle Camere in sede di conversione del decreto poiché
queste ultime assumono efficacia soltanto al momento dell'entrata in vigore della legge
di conversione.
Sui soggetti legittimati a far valere di fronte alla Corte questioni di legittimità
aventi ad oggetto la valutazione dei requisiti di necessità ed urgenza di un decreto legge,
cfr., tra le tante, Corte cost., ord. 81/1984, in Giur. cost., 1984, I, 480; sent. 243/1987,
in Giur. cost., 1987, I, 2019; sent. 533/1989, in Giur. cost., 1989, 2433; sent. 544/1989,
in Giur. cost., 1989, 2494; sent. 343/1990, in Giur. cost., 1990, 2142; sent. 29/1995, in
Giur. cost., 1995, 278, e da ultimo, Corte cost., 25/1996, in Giur. cost., 1996, 221, con
la quale la Corte, sulla base di quanto affermato nella precedente sentenza 29/1995, ha
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stabilito che i ricorsi presentati dalle Regioni avverso decreti legge lesivi delle proprie
competenze, producono effetti estensivi delle censure alle sopravvenute leggi di
conversione, poiché queste ultime, perpetuando gli eventuali vizi di costituzionalità del
precedente decreto, rinnovano la lesione da cui nasce l'interesse a ricorrere della
Regione stessa.
Sulla esclusione della sindacabilità di norme contenute in decreti legge non
convertiti ci si limita a segnalare, a fronte di un orientamento costante, Corte cost., sent.
40/1994, in Giur. cost., 1994, 245.
Sulla vincolatività dell’art. 15/400/1988 si segnala Corte cost., 391/1995, in
Giur. cost., 1995, 2824. Le motivazioni di tale sentenza appaiono tanto interessanti
quanto contraddittorie poiché, se da un lato la Corte esclude che il vincolo di
omogeneità rispetto ai contenuti del decreto legge discendente dall'art. 15/400/1988 sia
privo di forza costituzionale, dall' altro definisce tale disposizione come "integrativa
dell'art. 77 Cost." e comunque, proprio in quanto sprovvista della forza costituzionale,
non estensibile alle norme introdotte in sede di conversione. Con questa pronuncia, la
Corte torna ancora a riferire il requisito della omogeneità del contenuto al decreto legge
e non alla legge di conversione nel senso, peraltro, che l'inserimento di temi eterogenei
nella legge di conversione sia comunque contrario alla regole di buona tecnica
legislativa. Su quest'ultimo aspetto, cfr., Corte cost., sent. 422/1994, in Giur. cost.,
1994, 3768 con la quale la Corte, conformemente a quanto già affermato con sentenza
108/1987, in Giur. cost., 1987, 802, afferma che l'inserimento di temi eterogenei in un
medesimo testo legislativo non è certamente esercizio di buona tecnica legislativa anche
se, tale evenienza non può costituire motivo di illegittimità costituzionale della
disposizione interessata.
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