Stato di diritto, democrazia e principio di

Diocesi di Piacenza-Bobbio
Ufficio Stampa: documenti
Università Cattolica del Sacro Cuore e Diocesi di Piacenza-Bobbio
Corso di Formazione Cives
Spazio di formazione civica
“Stato di diritto, democrazia e principio di sussidiarietà”
Corti Enrico,
Direttore Ufficio pastorale sociale e lavoro
26 ottobre 2001
1.Introduzione
Il tema della sussidiarietà è decisivo nel formarsi dello Stato moderno, sistema costruito su:
 la generalità della norma;
 il principio di maggioranza;
 la tutela dei diritti individuali;
 l'organizzazione pubblicistica.
e sulla ricerca di equilibrio tra
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libertà ed eguaglianza;
Stato e mercato.
La DSC ha posto una linea di ricerca: il rispetto, ma anche la crescita della persona e quindi di
quelle formazioni sociali - in primis la famiglia - ove l'uomo cresce in tutte le sue dimensioni.
Presupposto è la tensione fra diritto naturale e diritto positivo, fra persona e Stato, che pure è entità
essenziale per la convivenza sociale.
La sussidiarietà è quindi via di soluzione positiva della DSC per cercare un equilibrio a livello etico,
sociale, giuridico e amministrativo fra persona e Stato.
Occorre quindi analizzare il tema a tre livelli:
- Dottrinale.
- Amministrativo.
- Gestionale.
in vista di un discernimento.
2. La dottrina sociale della Chiesa e la sussidiarietà
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Pio XI enuncia nella Quadragesimo anno la formulazione classica del principio di sussidiarietà, quale
elemento qualificante dello Stato di diritto e della democrazia.
"per le mutazioni delle circostanze, molte cose non si possono più compiere se non da grandi
associazioni".
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il principio è determinato storicamente e quindi relativo alle circostanze: mutare delle funzioni
pubbliche.
determina un comportamento e un agire in divenire: nuovi bisogni delle persone.
richiede una dimensione complessa del soggetto attore: complessità necessaria nella organizzazione.
"siccome è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria
propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello
che dalle minori e inferiori comunità si può fare".
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illiceità (valore giuridico) della ablazione coattiva della comunità.
ingiustizia (valore etico) del trasferimento di funzioni a società complesse.
"oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva le
assemblee del corpo sociale, non già distruggerle ed assorbirle".
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principio di sussidiarietà classico.
principio di ausilio suppletivo o supplenza (limite funzionale della società civile).
principio di non distruzione o assorbimento (autonomia naturale della società civile).
"è necessario che l'autorità suprema dello Stato rimetta ad associazioni minori e inferiori il disbrigo
degli affari e delle cure di minor momento - per poter - eseguire con più libertà ed efficacia le parti che
a lei sola spettano (…). Di direzione, di vigilanza, di incitamento, di repressione a seconda dei casi e
delle necessità"
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principio di necessarietà ai fini di economicità, efficienza, efficacia: ottimizzazione delle risorse,
dell'organizzazione e risultati, della qualità e soddisfacimento dell'utente.
principio di esclusività delle competenze statali: direzione, vigilanza, repressione con fattispecie
predeterminate.
"quanto più perfettamente sarà mantenuto l'ordine gerarchico tra le diverse associazioni, conforme al
principio della funzione suppletiva della attività sociale, tanto più forte riuscirà l'autorità e la potenza
sociale e perciò anche più felice e più prospera la condizione dello Stato stesso".
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la sussidiarietà possiede implicita gerarchia di soggetti sociali e pubblici.
la caratteristica dello Stato è la potestà unilaterale e il potere autoritario.
individuazione del concetto di prosperità dello Stato: efficacia, efficienza, economicità dipendono
anche dalla sussidiarietà.
Il papato di Pio XII e di Giovanni XXIII non ha portato novità nella indicazione della struttura della
sussidiarietà nell'ambito del moderno Stato democratico, mentre Paolo VI nella Populorum progressio
al n. 33 e nella Octogesima adveniens al n. 46 riprende la questione.
"le comunità intermedie hanno, a titoli diversi, responsabilità proprie che non vanno considerate come
una concessione del potere politico".
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appare il concetto di responsabilità sociale dei soggetti attori;
lo Stato deve riconoscere la soggettività e non attribuirsi un potere concessorio;
non si parla di enti giuridici, ma prima di comunità.
Il Concilio Vaticano II non ridefinisce il principio di sussidiarietà, ma ne rivendica la validità per la
vita dello Stato democratico in tre questioni fondamentali:
1. il diritto all'educazione familiare;
2. la pluralità delle istituzioni scolastiche (G.E. 3 e 6);
3. l'ordine internazionale (G.S. 86).
"i diritti delle persone, delle famiglie e dei gruppi e il loro esercizio devono essere riconosciuti,
rispettati e promossi" (…) non "ostacolare i gruppi familiari, sociali o culturali, i corpi o istituti
intermedi" (G.S. 75).
"nella natura sociale dell'uomo e nel carattere stesso della religione si fonda il diritto in virtù del quale
gli uomini, mossi dalla propria convinzione religiosa, possano liberamente riunirsi e dar vita ad
associazioni educative, culturali, caritative, sociali" (D.H. 4).
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associarsi è parte della natura dell'uomo e quindi diritto naturale da riconoscere;
nasce pluralità di espressione e soggettività : famiglia, gruppi sociali e culturali, corpi e istituti
intermedi;
la libertà religiosa è espressione naturale dell'uomo e diritto fondamentale in uno Stato democratico.
Giovanni Paolo II fa del principio di sussidiarietà un cardine dello Stato di diritto e della democrazia,
sostanza dei medesimi e non elemento facoltativo: solo se tutti i soggetti sociali hanno libera
espressione può esistere uno Stato democratico, altrimenti autoritario e burocratico.
"Applicando la nozione di sussidiarietà (…) numerosi gruppi e popoli possono meglio risolvere i loro
problemi ad un livello locale o intermedio" (…) che dà loro "un senso diretto di partecipazione al
proprio destino" (discorso all'ONU 22.8.1980).
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la partecipazione democratica è vuota senza sussidiarietà: democrazia sostanziale;
vi è legame tra percezione di esistenza sociale e partecipazione alle sorti della collettività;
non vi è collettività nazionale o internazionale senza partecipazione locale dei problemi.
"lo Stato non può né deve sottrarre alle famiglie quei compiti che esse possono ugualmente svolgere
bene da sole o liberamente associate, ma positivamente favorire e sollecitare al massimo l'iniziativa
responsabile delle famiglie" (Familiaris Consortio 45 ).
"né lo Stato, né alcuna società devono mai sostituirsi all'iniziativa ed alla responsabilità delle persone e
delle comunità intermedie in quei settori in cui esse possono agire, né distruggere lo spazio necessario
alla loro libertà" (Libertatis conscientia 73-74).
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vi è una competenza a settori dei soggetti della sussidiarietà;
vi è una necessità di spazio anche fisico per la sussidiarietà;
vi un agire spinto da libera iniziativa che si fa responsabilità.
" secondo la Rerum Novarum e tutta la dottrina sociale della Chiesa, la realtà dell'uomo non si
esaurisce nello Stato, ma si realizza in diversi gruppi intermedi, cominciando dalla famigli fino ai
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gruppi economici, sociali, politici e culturali che, provenienti dalla stessa natura umana, hanno sempre dentro il bene comune - la loro propria autonomia " (Centesimus Annus 13 e 48 ).
"Principio di sussidiarietà: una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una
società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di
necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del
bene comune”.
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riproposizione integrale ed aggiornata del principio per l'oggi, con la chiave di lettura
"personalistica" nel rapporto fra Stato e società, non contrapposti ma entrambi essenziali e
complementari.
Il catechismo della Chiesa cattolica riprende la riproposizione del principio di sussidiarietà e ne fa
oggetto del testo ufficiale della formazione e dell'annuncio cristiano.
" un intervento troppo spinto dello Stato può minacciare la libertà e l'iniziativa personali".
" né lo Stato né alcuna società più grande devono sostituirsi all'iniziativa e alla responsabilità delle
persone e dei corpi intermedi ".
La CEI attualizza il messaggio per la società italiana.
"La crisi dello Stato sociale trova una delle sue cause culturali e strutturali proprio nell'abbandono e
nell'oblio del principio di sussidiarietà" (…) mentre " il rinnovato slancio da dare ad uno Stato sociale
può e deve trovare il necessario impulso nella libera e piena applicazione di tale principio".
Detto principio non può "subire una sorta di negazione , come se tutto il potere appartenesse alle
istituzioni e principalmente allo Stato e gli altri soggetti pubblici o privati ne esercitassero solo una
parte per concessione e sotto il controllo dei soggetti sovraordinati".
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Pluralismo di soggetti pubblici e privati e divisione del potere, inteso come capacità di modificare
unilaterlmente o negozialmete la condizione di altri soggetti (principio naturale, non negativo).
Problema del potere non statale.
Problema del controllo in uno Stato di diritto:principio di legalità, autonomia dei controllori,
parametri del controllo, inefficacia del principio di maggioranza con investitura popolare del
controllore-controllato.
Distinzione delle categorie di controllo-vigilanza-coordinamento-gerarchia e riflessi sulla
sussidiarietà.
3. Punti di riferimento per la vita di una democrazia in uno Stato di diritto
Nella Dottrina Sociale della Chiesa viene dato un quadro di riferimento per la costruzione di una vera e
propria teoria dello Stato (Centesimus Annus 48 - 49 ).
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criteri dell'efficacia
"intervenendo direttamente e
deresponsabilizzando la società
lo Stato assistenziale
provoca
la perdita di energie umane
e l'aumento esagerato di apparati pubblici,
dominati da logiche burocratiche
più che dalla preoccupazione di servire gli utenti,
con enorme crescita delle spese
e scarsa rispondenza alle concrete esigenze delle singole persone"
criterio della cittadinanza
Una società in cui l'individuo
"è spesso soffocato tra i due poli
dello Stato e
del mercato" per cui esiste
"soltanto come produttore
e consumatore di merci,
oppure come oggetto della amministrazione dello Stato"
criterio della convivenza
"La convivenza fra gli uomini
non è finalizzata
né al mercato
né allo Stato,
perché possiede in se stessa
un singolare valore
che Stato e mercato
devono servire"
4. La sussidiarietà e lo Stato nella Costituzione italiana
Interesse pubblico e pluralismo dei soggetti pubblici.
Punto di partenza per inquadrare la questione è l'art. 2 della Costituzione, ove non a caso si parla di
"repubblica" e non di Stato. Non è lo Stato come organizzazione, ma la Repubblica come insieme di
tutti i soggetti giuridici e civici a "riconoscere". Prevale la nozione di comunità rispetto alla nozione di
persona giuridica e organizzazione impersonale.
Conseguentemente il "pubblico" non è equivalente di "statale": lo Stato persegue interessi pubblici con
organizzazione che detiene poteri e competenze particolari, ma la nozione di interesse pubblico
appartiene alla cultura di un popolo e normalmente è individuata da soggetti privati in modo "ordinario"
o "profetico".
Questo vale pure all'interno della organizzazione pubblicistica, ove in termini giuridico - amministrativi
la Repubblica italiana prevede un pluralismo verticale e orizzontale di soggetti pubblici che esercitano
funzioni pubbliche.
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In particolare i soggetti pubblici territoriali derivano la loro soggettività dalla comunità che
rappresentano e dalla carta costituzionale, non dallo Stato.
Pluralismo delle pubbliche amministrazioni.
Vi sono enti pubblici che storicamente portano interessi pubblici e sono riconosciuti tali dalla comunità:
i Comuni sono esempio italiano di ente pubblico non statale e non privato.
Emblematica la vicenda IPAB ove lo Stato ha considerato pubblici gli interessi rappresentati e per
questo ha reso pubblica la struttura con una manovra di per sé antitetica alla Costituzione, ma mai
sconfessata giuridicamente, se non ora con la privatizzazione delle medesime.
Sussiste "sospetto" verso le attività private, per cui il rapporto si è stravolto: l'interesse è pubblico se la
struttura è pubblica, nominata da una norma, con organizzazione e poteri pubblicistici. Così addirittura
gli ordini professionali.
Gli orientamenti costituzionali.
Il sospetto è di per sé eliminato con l'art. 2 Cost., in quanto le formazioni sociali hanno valore in sé per
la crescita delle persone e della società, senza necessità di un provvedimento concessorio:
 non occorre intermediazione dello Stato;
 pieno diritto di cittadinanza.
Esiste una responsabilità dei singoli e delle comunità minori verso la comunità maggiore e gli altri
singoli, senza necessità di una "forma pubblica".
L'art. 2 ha però trovato realizzazioni parziali, condizionate storicamente, nel medesimo disegno
costituzionale.
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Autonomie locali nell'art. 5, come fondamento dello Stato delle autonomie, per comunità affrancate
dall'identità con lo Stato. Autonomia, non decentramento amministrativo.
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Riduzione storica delle formazioni sociali alla famiglia-privata, ai partiti e ai sindacati, quasi
considerati come ausili allo Stato. D'altra parte la previsione di registrazione dei sindacati non si è
mai verificata, mentre ambigua in merito è la vicenda del finanziamento pubblico dei partiti.
L'attualità ha comportato il superamento di questa visione restrittiva, tra l'altro condizionata dalla
limitazione del concetto di "scopo non di lucro". Oggi la sussidiarietà disegnata dall'art. 2 trova
espressione in vere imprese - non profit ove il concetto di spirito altruistico è realizzato con aziende
dalla alta professionalità e complessa organizzazione:
 complessità del welfare state
 professionalità
 economicità
 finalità collettiva
 rilevanza economica del non profit
 struttura organizzativa complessa.
Stato e sussidiarietà dalle "Leggi Bassanini" al processo di "Revisione Costituzionale".
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Le comuni aspirazioni di riforma dello Stato hanno trovato una prima fondamentale riforma con la legge
142/90 che ha avviato attorno alla vicenda degli Enti Locali un lungo dibattito che ha permesso di
rafforzare normativamente il potere dei Sindaci e conseguentemente delle Autonomie Locali in termini
di potere decisorio, di stabilità dei governi, di rappresentanza sostanziale degli interessi locali con
obbligo di prevedere statuti con forme di partecipazione dei soggetti singoli e associati alla
determinazione della cosa pubblica locale, con richiamo alla maturità civica di tutti i soggetti.
Parallelamente si è avviato con il decreto 29/93 un fondamentale processo di rinnovamento della
organizzazione pubblica, con particolare riferimento allo Stato e poi a tutti gli Enti Pubblici:
affermazione della responsabilità gestionale della dirigenza pubblica e "confinamento" degli
amministratori alla determinazione degli indirizzi politico - amministrativi con controllo sui risultati.
L'effetto sulla organizzazione pubblica e i rapporti con le formazioni sociali è innovativo: la
sussidiarietà stessa vivrà due livelli di confronto analoghi.
Le "leggi Bassanini" rafforzano questo processo in quattro direzioni:
 divisione tra gestione e politica;
 semplificazione dei rapporti con il cittadino;
 responsabilità nominativa dei funzionari;
 eliminazione dei controlli esterni di legittimità;
 controllo interno di efficienza, efficacia ed economicità;
 trasferimento di competenze in modo residuale agli Enti territoriali (legge 112).
L'impatto è stato molto forte e imbarazzante:
in positivo: terremoto in una p.a. elefantiaca e inerte sulla perfezione formale degli atti senza nome dei
responsabili, nonché in una politica fatta sulla gestione
in negativo: mancata redistribuzione delle risorse e di un reale sistema di controllo in nome della
volontà popolare.
In merito al tema della sussidiarietà ritengo che ha prevalso un sistema di incorporazione eccessiva degli
interessi negli enti locali, per cui la sussidiarietà è "pubblica", mentre il rafforzamento e il protagonismo
dei soggetti privati è previsto come fondamentale, ma lasciato troppo alla discrezionalità dei soggetti
pubblici, sia pur locali.
Manca al riguardo un tassello fondamentale al processo di rinnovamento dell'organizzazione locale: la
sempre rinviata riforma della gestione dei servizi pubblici, ove potrebbe chiarirsi la reale operatività - ad
esempio - del non profit in un sistema di gestione dei servizi con coinvolgimento reale dei soggetti
privati come attori e come utenti.
Il nuovo punto di partenza è il nuovo testo costituzionale ove il principio di sussidiarietà è posto come
obbligatorio indirizzo della legislazione a tutti i livelli: si apre quindi una stagione di confronto e
sperimentazione.
5. Discernere e scegliere la sussidiarietà: un'attualizzazione
Occorre misurarci attorno ad un problema locale - es. l'educazione 0-6 anni - che interessa soggetti
privati e pubblici visibili, sia in campo privato (minori, famiglie, educatori, aggregazioni) sia in campo
pubblico (Comune AUSL, scuola, medici di base etc.).
APPROCCIO SOCIALE: CHI DECIDE COSA
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1. BISOGNO
2. SCELTA
3. FARE
BISOGNO
Educazione
Istruzione
Salute
Integrazione
Nessuno
SCELTA
Competenze legislative - enti, comune, asl, scuola
Competenze naturali - famiglia
Competenze valoriali - associazioni, parrocchie
Competenze gestionali - privato, privatosociale, pubblico
FARE
Gestione efficace, economica, efficiente
Copertura dei costi
Controllo della gestione
Tipo di gestione
L'intersezione dei tre elementi crea una innumerevole serie di attualizzazioni, per cui occorre
discernere tra condizioni storiche e coerenza "etica" alla sussidiarietà.
AUTONOMIA GIURIDICO/ECONOMICA
DISINTERESSE
PRIVATIZZAZIONE SERVIZI
REGISTRAZIONE
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SUSSIDIAZIONE
AGEVOLAZIONI
APPALTO SERVIZI
Operare una valutazione comparata di tipo
FORMA ASSOCIATA
amministrativo, economico, culturale e sociale
CONCESSIONE SERVIZI
DELEGA
VIGILANZA
COORDINAMENTO
CONTROLLO TECNICO
CONTROLLO DI MERITO
RICONOSCIMENTO
PUBBLICIZZAZIONE
INCORPORAZIONE GIURIDICO/ECONOMICA
6. Conclusione
Uno Stato che promuove sussidiarietà è consapevole che soggetto attivo di crescita è la società
civile e che i propri compiti devono essere chiari e condivisi.
Una società civile che vive la sussidiarietà è consapevole della propria dignità e responsabilità
pubblica e vive la relatività verso il ruolo statale.
La sussidiarietà non cresce - e con essa la società civile - nella confusione e sovrapposizione dei
ruoli.
Le condizioni storiche aiutano a discernere la gradualità nella attuazione della sussidiarietà: una
società civile "povera" richiede un forte ruolo iniziale di supplenza del pubblico; una società civile
"ricca" porta ad una forte partecipazione responsabile con minore spesa per lo Stato e accentuata
imprenditorialità del non-profit. Lo Stato può determinare con politiche sociali e normative la
gradualità.
La sussidiarietà può aiutare ad uscire dallo schema rigido entrata/spesa dei bilanci pubblici,
distribuendo i servizi, la gestione e quindi riducendo tendenzialmente la spesa - con attenzione al
carico indotto per l'utenza - chiedendo indicatori di efficienza, efficacia ed economicità in quanto
vengono erogati servizi di natura pubblica e fermo che sono fissati soprattutto dalla "clientela" e in
subordine dall'autorità pubblica.
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Occorre infine uscire da una visione ideale delle formazioni sociali: sono vere imprese, fino ad
introdurre una innovativa "economia civile" (Zamagni) tra l'economia di mercato e statalista: capire
come fare in modo che siano i cittadini a decidere, in libertà, le modalità di offerta delle varie
categorie di beni. È il presupposto di una vera democrazia economica, alla quale non basta il
pluralismo nelle istituzioni (economiche); essa esige piuttosto il pluralismo delle istituzioni
(economiche).
"Il futuro della sussidiarietà dipende dalla capacità della società civile di esprimersi a livello
economico, proponendosi come forza autonoma e indipendente rispetto sia all'economia pubblica
sia all'economia privata, oppure rischia di divenire poco più che una vaga espressione" (Zamagni),
*Documento stilato dal relatore
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