Università di Milano Bicocca. Biblioteca di Ateneo. Sede centrale.
DIRITTO IN PILLOLE! / a cura di Valeria Cazzaniga
Il diritto diventerà nostro amico se impareremo a conoscerlo…
Un bibliotecario che si accosti alla ricerca di documenti di carattere giuridico
incontrerà vocaboli quali: leggi, regolamenti, sentenze, ordinanze, Tribunali,
Parlamento, ecc.
In questa sede cercherò di spiegare semplicemente tali termini dividendoli
secondo precisi criteri giuridici, partendo dai concetti chiave ed elementari di
norma e di potere, sperando di rendervi più chiara la materia e più piacevole
l’approccio.
1. LA NORMA GIURIDICA
E’ un comando. L’insieme delle norme esistenti, regolanti l’attività umana,
costituisce il diritto oggettivo.
1.2
CARATTERI
I principali caratteri della norma sono: generalità, astrattezza, novità,
esteriorità, coercibilità, positività.
1.3 ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA NORMA
PRECETTO: il comando con cui s’impone un determinato comportamento, che
può essere positivo o negativo (proibitivo).
SANZIONE: la reazione che l’ordinamento prevede contro colui che non ha
osservato il precetto e che ha realizzato l’azione vietata.
La norma, si è detto, è generale ed astratta pertanto va calata nel caso
concreto ed è proprio in questo momento che possono sorgere dubbi e
controversie, la cui risoluzione spetta ai giudici che effettuano così un’opera di
specificazione e integrazione del contenuto della norma giuridica.
L’attività dei giudici si traduce nell’atto tipico della SENTENZA.
2. ORDINAMENTO GIURIDICO
Se consideriamo un singolo gruppo o un’istituzione sociale e le sue norme
avremo un ordinamento giuridico. Ne esistono diversi a seconda dei gruppi
considerati.
3. PARTIZIONI DEL DIRITTO OGGETTIVO
Il diritto oggettivo, negli ordinamenti più complessi ed evoluti, si suole
distinguere in due grandi sfere che attengono l’una al diritto privato, l’altra al
diritto pubblico.
Non vi è una netta differenza tra esse, se non ricercandola in relazione ad un
determinato ordinamento di un dato periodo storico.
In Italia in particolare, il diritto privato concerne i rapporti tra i cittadini,
nonché tra i cittadini e lo Stato posti su un piano di parità; il diritto pubblico,
invece, tra i cittadini e lo Stato, quest’ultimo posto su un piano di supremazia
rispetto ad essi.
Finalmente da qui potrete comprendere quali sono le diverse branche del
diritto di cui trattano anche i nostri libri, repertori e riviste:
3.1 DIRITTO PUBBLICO INTERNAZIONALE:
2
Attiene ai rapporti dello Stato con gli altri Stati.
Divisibile in:
diritto internazionale pubblico: regola i rapporti intercorrenti tra gli stati della
comunità internazionale, si può dividere in più rami autonomi;
diritto comunitario europeo: regola i rapporti fra gli stati membri delle tre
comunità (CEE, CECA, EURATOM).
3.2 DIRITTO PUBBLICO INTERNO:
Le seguenti principali branche traggono DIRETTA LEGITTIMAZIONE DALLA
COSTITUZIONE:
diritto costituzionale: studia i principi e le norme fondamentali della vita dello
Stato, dei cittadini e di tutti gli altri organi della comunità previsti nella
Costituzione (come ad esempio il Presidente della Repubblica o il Governo);
diritto amministrativo: disciplina l’attività amministrativa dello Stato nei suoi
molteplici modi di operare; studia l’organizzazione, i mezzi e le forme
dell’attività della Pubblica Amministrazione;
diritto penale: abbraccia tutte le norme con cui l’ordinamento statale previene
e reprime determinati fatti illeciti, che chiama reati. La sanzione qui è la pena;
diritto processuale: è costituito dal complesso delle norme che regolano
l’amministrazione della giustizia, cioè l’esercizio della funzione giurisdizionale,
in campo penale, civile ed amministrativo;
diritto ecclesiastico: disciplina l’attività delle Comunità religiose ed i rapporti di
queste con lo Stato e gli Enti Pubblici; il diritto canonico è invece il diritto
interno della Chiesa ed ha valore solo nell’ordinamento di essa;
diritto finanziario: costituisce l’insieme delle norme riguardanti la gestione e
l’erogazione dei mezzi economici dello Stato e degli enti pubblici;
diritto tributario: regola i rapporti fra cittadini ed Enti Pubblici in relazione
all’imposizione e alla riscossione dei tributi
diritto del lavoro, della navigazione, agrario, pubblico dell’economia.
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Il diritto del lavoro comprende sia norme di carattere pubblicistico, che
privatistico.
Il diritto della navigazione disciplina la navigazione marittima ed aerea. Nel suo
corpo sono ricomprese norme di diritto pubblico e di diritto privato, come pure
per il diritto agrario e pubblico dell’economia.
4. POTERI ED ORGANI
Questo breve capitoletto tratta della ripartizione dei poteri statali o funzioni ed
è utile alla comprensione del successivo, che tratta della tipologia dei diversi
atti di diritto positivo, normativi e giurisprudenziali che questi poteri sono in
grado di emanare e che per il bibliotecario costituiranno il documento da
ricercare.
La classica tripartizione dei poteri risale a Montesquieu, che individuò la
necessità di separare le funzioni statali in esecutiva, legislativa, giudiziaria,
onde evitare il rischio di accentramento e prevaricazione dell’una sull’altra.
Ogni funzione è assolta da un preciso organo, costituzionalmente previsto,
attraverso il quale lo stato persegue un particolare fine istituzionale.
Per “Poteri dello Stato” devono pertanto intendersi tutti gli organi o complessi
di organi che godono di una posizione autonoma qualificata, cioè che nello
svolgimento della loro attività, sono soggetti soltanto:
- al controllo di legittimità costituzionale della Corte Costituzionale o del
Presidente della Repubblica;
- al controllo in materia patrimoniale e contabile della Corte dei Conti.
Distinguiamo in organi costituzionali che godono di una posizione autonoma
qualificata e partecipano in diverso modo alla funzione politica, ed organi di
rilievo
costituzionale,
che,
pur
non
Costituzione.
I primi sono:
Il Popolo (quale corpo elettorale)
4
partecipandovi,
sono
previsti
dalla
Il Presidente della Repubblica (quale garante degli equilibri costituzionali e del
rispetto della Costituzione dispone di diversi poteri non solo di carattere
esecutivo e legislativo quali ad. es. scioglimento o messaggi alle Camere,
Presidenza del CSM)
La Camera dei Deputati ed il Senato (principali organi del potere legislativo)
Il Governo (principale organo del potere esecutivo, ma avente anche potere
legislativo, in casi limitati dalla Costituzione)
Il Potere Giurisdizionale (svolgente nei suoi vari ordini e gradi la funzione
giudiziaria, di cui tratterò più specificamente in seguito)
La Corte Costituzionale (preposta a dirimere questioni di costituzionalità sulle
leggi e in generale sui provvedimenti di carattere legislativo; a decidere sui
conflitti di attribuzione tra Stato e regioni e tra i poteri dello Stato; a giudicare,
in seguito alla messa in stato d’accusa, da parte delle Camere, il Presidente
della Repubblica per alto tradimento ed attentato alla Costituzione, e a
giudicare sull’ammissibilità del referendum abrogativo)
I secondi:
Il CNEL (con funzione consultiva in materia di economia e lavoro, nei confronti
del Governo e delle Camere; ha anche potere di iniziativa legislativa; può
contribuire all’elaborazione della legislazione economica e sociale, secondo i
principi ed i limiti stabiliti dalla legge, ex art. 99 Cost.; può compiere studi ed
indagini in materia di sua competenza e fornire pareri alle Regioni)
La Corte dei Conti (massimo organo di controllo dell’amministrazione statale,
nonché suprema magistratura in materia di: contabilità pubblica, pensioni,
impiego pubblico, responsabilità civile dei pubblici funzionari per danno allo
Stato o ad altre pubbliche amministrazioni. Svolge anche funzioni consultive)
Il Consiglio di Stato (con funzioni consultive in materia giuridico amministrativa
e giurisdizionali amministrative, di secondo grado, e, per qualche materia,
esclusive)
Il Consiglio Superiore della Magistratura (organo autonomo e indipendente
dagli organi giurisdizionali, con funzioni di gestione ed organizzazione della
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Magistratura, potendo, ad es. assegnare sedi e funzioni ai magistrati o
decidere su promozioni e trasferimenti)
Rilevante qui è sapere che tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono
adottati in conformità alle deliberazioni del C.S.M., con D.P.R. controfirmato
dal Ministro di Grazia e Giustizia, oppure, nei casi di legge con decreto del
Ministro di Grazia e Giustizia.
Il Consiglio Supremo di Difesa (organo collegiale, con funzioni consultive e
deliberative, presieduto dal Presidente della Repubblica, coordina tutte le
attività relative alla difesa dello Stato)
5. GLI ATTI DEI SINGOLI ORGANI
Lo svolgimento delle funzioni statali, attraverso questi organi costituzionali,
come già anticipato, sfocia nell’emanazione di determinati atti giuridici.
6. FONTI DELL’ORDINAMENTO ITALIANO:
Per fonte del diritto s’intende ogni atto o fatto che nel nostro ordinamento è
ritenuto idoneo a produrre NORME GIURIDICHE. La fonte è l’atto che contiene
le norme giuridiche.
Le fonti non scritte, la più importante delle quali è la CONSUETUDINE, sono
fatti considerati rilevanti ai fini della produzione di norme giuridiche. Le fonti
fatto hanno nel nostro ordinamento una rilevanza limitata, mentre hanno una
grande importanza nel diritto internazionale.
Nel caso insorgano contrasti nell’applicazione delle fonti, questi sono risolti
secondo i seguenti principi:
Gerarchia: secondo la quale la fonte di grado superiore prevale sulla fonte di
grado inferiore, che non può porre una disciplina che contrasti con quella
superiore;
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Parità: le varie fonti sono considerate tra loro equivalenti, ossia hanno tutte la
medesima efficacia;
Cronologico: nel caso di norme di pari grado, prevale quella successiva nel
tempo, per la logica secondo la quale la norma più recente esprime la volontà
attuale del legislatore e produce l’effetto dell’abrogazione, cioè cancella
dall’ordinamento la norma precedente in palese contrasto con essa e regolante
la medesima questione; l’abrogazione è esplicita se espressamente indicata dal
legislatore nella norma successiva; è implicita quando attuata dall’interprete
(privato, p.a. o giudice) che si trova dinanzi a un contrasto insanabile tra due
norme.
Competenza: i diversi tipi di norme regolano dati oggetti o materie, la cui
competenza è stabilita ad es. dalla Costituzione.
Prevalenza del diritto comunitario: in caso di contrasti tra norme di diritto
nazionale e norme emanate dalla Comunità Europea prevalgono sempre
quest’ultime.
In relazione al primo principio, esse si classificano secondo la seguente scala
gerarchica, prevista dalla Costituzione:
1. FONTI SUPERPRIMARIE:
Costituzione, leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali
2.ATTI DI LEGISLAZIONE ORDINARIA PRIMARIA:
Leggi ordinarie dello Stato (leggi del Parlamento)
Decreti-legge del Governo
Statuti delle Regioni ordinarie
Decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia
speciale
Leggi regionali
Leggi delle province di Trento e Bolzano
Decreti-legislativi (o leggi delegate dal Parlamento al Governo)
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3. ATTI DI NORMAZIONE SECONDARIA
Regolamenti
Ordinanze
Statuti degli Enti minori
4. LA CONSUETUDINE (gli usi) praeter legem (fonte non scritta).
6. LA COSTITUZIONE:
La Costituzione è l’atto normativo fondamentale della Repubblica. Essa pone le
norme fondamentali attraverso cui sono organizzati i diversi apparati pubblici,
definisce le rispettive funzioni e rapporti, nonché i rapporti tra lo Stato e i
cittadini. La Costituzione realizza così una serie di limiti e vincoli all’esercizio
dei poteri sovrani che vengono posti soprattutto nell’interesse dei cittadini, a
cui sono garantiti una serie di diritti e determinate modalità di esercizio dei
poteri pubblici nei loro confronti.
La Costituzione italiana è una costituzione: votata, rigida, lunga, scritta.
6.2 LE LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE
Le leggi di revisione costituzionale sono approvate dal Parlamento con
procedimento aggravato da maggioranze qualificate allo scopo di modificare o
integrare le norme della Costituzione, essendo la Costituzione Italiana di tipo
rigido.
6.3 LE LEGGI COSTITUZIONALI
La Costituzione prevede che determinati oggetti vengano disciplinati con legge
Costituzionale, come ad esempio gli Statuti delle Regioni ad autonomia
speciale.
Tali leggi sono approvate con la procedura aggravata.
7. LE FONTI PRIMARIE:
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7.1 LA LEGGE ORDINARIA
La legge è l’espressione del potere legislativo che è attribuito collegialmente al
Parlamento, essendo il nostro è di tipo bicamerale composto dalla Camera dei
deputati e dal Senato della Repubblica.
L’adozione di una legge spetta solo al Parlamento, anche se alla sua
formazione possono partecipare altri soggetti. Delle tre fasi in cui si articola il
procedimento di approvazione della legge ben due possono essere gestite da
soggetti esterni al Parlamento.
La spiegazione di queste fasi è qui necessaria in quanto si traduce
nell’emissione di appositi atti, che potrebbero diventare oggetto di ricerca
documentale: i disegni di legge, o D.D.L.
7.1.2 LE FASI DEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Il procedimento legislativo è un procedimento complesso e che si articola in tre
fasi (dell’iniziativa, deliberativa e integrativa dell’efficacia); in particolare tale
procedimento deve venire ripetuto due volte per quanto concerne la fase
deliberativa dal momento che le leggi vanno approvate da entrambe i rami del
Parlamento.
Iniziativa
Sono titolari del potere di iniziativa: il Governo, ogni parlamentare, il popolo e i
Consigli regionali.
L’iniziativa consiste nella presentazione di un disegno di legge (si parla anche
di progetto di legge) redatto in articoli e corredato da una relazione illustrativa.
Il disegno di legge viene presentato al Presidente della Camera o del Senato
che gli assegnerà un numero identificativo valido per tutto l’iter e che sarà
quello da ricercare in sede di reference. Va detto, per altro, che quando
vengono presentati più DDL sul medesimo argomento, questi
vengono
raggruppati; pertanto se si desiderasse ricostruire l’iter occorrerà fare
riferimento al testo del DDL, che fra i diversi, è stato scelto come base della
discussione.
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Deliberativa
Il DDL viene esaminato preliminarmente dalla Commissione competente per
materia
ed
una
volta
approvato
dalla
Commissione,
viene
trasmesso
all’Assemblea plenaria. Innanzi ad essa la Commissione presenta una relazione
e si svolge una discussione di tipo generale;
l’Assemblea esamina i singoli articoli del testo e gli emendamenti presentati su
di essi e li pone in votazione.
Infine, l’intero testo modificato viene nuovamente votato ed una volta
approvato viene trasmesso all’altra Camera che lo discute e lo deve approvare
nella stessa identica formulazione. Se infatti decide di apportarvi delle
modifiche è necessario un nuovo esame ed una nuova approvazione della
Camera di partenza.
Fase integrativa dell’efficacia
Si articola nella promulgazione e nella pubblicazione. Il disegno di legge
approvato è trasmesso al Presidente della Repubblica, il quale provvede a
controllare la costituzionalità dell’atto e quindi lo promulga. Emana cioè un
proprio decreto con il quale attesta l’approvazione della legge da parte delle
Camere, dà l’ordine di eseguirla e implicitamente attesta l’esito positivo del
controllo di costituzionalità. La promulgazione deve avvenire entro 30 gg.
dall’approvazione e la data del decreto di promulgazione è la data che
identifica
la
legge.
La
pubblicazione
in
Gazzetta
Ufficiale
avviene
immediatamente, e comunque non oltre 30 giorni dalla promulgazione; la
legge entra in vigore dopo 15 giorni e deve essere conosciuta e rispettata da
tutti.
E’ importante osservare che la data con cui viene identificata una legge è
diversa dalla data di pubblicazione e vi può dunque essere uno sfasamento al
massimo di un mese.
7.2 GLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE
Nel nostro ordinamento il Parlamento non è il solo organo statale che può
emanare fonti primarie; anche il Governo, infatti, è in grado di produrre fonti
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del diritto equiparate alla legge (fonti di primo grado), che pertanto possono
abrogare le leggi precedenti nel tempo
Il potere di emanare atti aventi forza di legge, che spetta al Governo, non è
incondizionato come per le Camere, ma può essere esercitato solo ed
esclusivamente nei casi previsti dagli articoli 76 e 77 della Costituzione.
7.2.1 I DECRETI LEGISLATIVI
Il primo tipo di atto avente forza di legge è il decreto legislativo o d.lgs.; in
questo caso è il Parlamento che delega, ex art. 76 Cost., l’esercizio della
funzione legislativa al Governo approvando a tal fine un’apposita legge (legge
delega) con la quale affida al Governo il compito di disciplinare un determinato
oggetto. Nella legge delega il Parlamento deve indicare il termine entro cui
esercitare la delega, il suo oggetto, i principi e i criteri direttivi a cui il Governo
deve conformarsi nell’esercizio della delega.
Il Governo ricevuta la delega provvede ad elaborare un decreto legislativo che
viene approvato dal Consiglio dei Ministri e poi trasmesso al Presidente della
Repubblica, che lo emana con proprio decreto. La pubblicazione avviene negli
stessi termini e modalità previsti per la legge.
Il ricorso al decreto legislativo è oggi cresciuto enormemente dopo che la sent.
360 del 1996 della Corte costituzionale ha vietato la reiterazione dei decreti
legge.
All’interno della categoria esistono due particolari tipi di decreti legislativi di cui
frequentemente si parla: sono i CODICI e i TESTI UNICI.
Il testo unico è un decreto legislativo che è emanato quando il Parlamento
avverte la necessità di ricomporre e raccogliere in un unico testo una disciplina
che in precedenza era frammentata in più atti.
Il codice, invece, è un corpus organico di norme che compendia in un unico
atto la disciplina di tutta una materia. La differenza con i testi unici risiede nel
fatto che i primi rispondono alla necessità di raccogliere le norme sparse in più
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atti, i secondi invece hanno lo scopo di creare un sistema organico; nascono
appositamente per creare una disciplina sistematica.
In Italia esistono attualmente sette codici: civile, penale procedura civile,
procedura penale, due codici militari penali e il codice della navigazione. Quello
di cui abbiamo parlato sinora è il codice in senso tecnico. Editorialmente si può
indicare con il termine di codice anche una raccolta di leggi su di una
determinata materia. Avremo quindi il codice di diritto amministrativo, il codice
di diritto del lavoro, eccetera. La pubblicazione di quelli che sono i codici in
senso tecnico è sovente accompagnata dalle cosiddette leggi collegate, ossia
leggi che disciplinano ulteriormente particolari materie contenute nel codice.
7.2.2 IL DECRETO LEGGE
È un atto avente forza di legge che può essere emanato ex art. 77 Cost dal
Governo senza alcuna autorizzazione delle Camere, nei casi straordinari di
necessità e urgenza. L’emanazione di un decreto legge è dunque il frutto di
una autoassunzione di potere legislativo fatta dal Governo sotto la propria
responsabilità. Il decreto legge trova la sua ragion d’essere nel fatto che il
procedimento
di
approvazione
di
una
legge
è
lungo
e
complesso;
conseguentemente quando un evento urgente si impone occorre disporre di
adeguati strumenti.
Come il decreto legislativo, il decreto legge viene approvato dal Consiglio dei
Ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica.
Il decreto legge, d.l o D.L., essendo un provvedimento d’urgenza, è pubblicato
immediatamente ed entra in vigore il giorno stesso.
Il reperimento dei decreti legge presenta qualche difficoltà. Innanzitutto nella
maggior parte dei casi vengono richiesti dei decreti già convertititi e allora non
sarà sufficiente reperire il testo del decreto, ma occorrerà anche reperire la
legge di conversione che ci permetterà di verificare se durante la conversione
sono state approvate delle modificazioni.
Normalmente se si usa una banca dati e si cerca il decreto si otterrà anche
l’indicazione della legge di conversione e del testo vigente.
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Se si opera con il sito del Parlamento o con la Gazzetta Ufficiale occorrerà
individuare la legge di conversione che si collocherà in un arco temporale
costituito dai 120 giorni successivi all’emanazione del decreto (60 gg. per la
conversione, 30 gg. per la promulgazione, 30 gg. per la pubblicazione). La
legge di conversione presenta normalmente un unico articolo con cui si indica
l’avvenuta approvazione del decreto e le eventuali norme modificate, mentre in
allegato è riportato il testo del decreto legge integrato con le modifiche
effettuate in sede di conversione.
Il problema è assai complesso se il decreto è anteriore al dicembre 1996,
perché era invalsa la pratica della reiterazione e quindi il decreto legge scaduto
perché il Parlamento non aveva fatto tempo ad emanarlo veniva riapprovato.
Ricostruire l’iter di un decreto più volte reiterato è complesso e normalmente
occorre uno sguardo attento agli indici della Gazzetta Ufficiale e vedere se di
60 gg in 60 gg è stato approvato un decreto dal titolo identico; quando non lo
si trova più allora il Parlamento avrà approvato la legge di conversione o avrà
rifiutato la conversione.
7.3 LE ALTRE FONTI PRIMARIE:
STATUTI DELLE REGIONI ORDINARIE: sono emanati con legge regionale
approvata a maggioranza assoluta in due successive deliberazioni
DECRETI LEGISLATIVI DI ATTUAZIONE DEGLI STATUTI DELLE REGIONI AD
AUTONOMIE SPECIALI:
si tratta dei decreti di adozione degli Statuti delle
Regioni Speciali, e per questo inclusi tra le fonti di primo grado;
LEGGI REGIONALI: sono le leggi emanate dalle Regioni, in esercizio della
potestà legislativa riconosciuta loro dalla Costituzione;
LEGGI DELLE PROVINCE DI TRENTO E BOLZANO: leggi primarie di primo grado
emanate dalle Province suddette;
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RISULTATO POSITIVO DI REFERENDUM ABROGATIVO: esso deve infatti essere
considerato fonte del diritto, in quanto elimina dall’ordinamento norme che fino
a quel momento erano in vigore.
Il D.P.R. di abrogazione viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale; può posticiparne
gli effetti di 60 gg al fine di evitare vuoti normativi;
REGOLAMENTI DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI: ossia della Camera, Senato e
Corte Costituzionale. Questi regolamenti sono fonti primarie perché tra essi e
la Costituzione non si frappone la legge. Scopo di tali regolamenti è disciplinare
l’organizzazione interna e i procedimenti attraverso i quali si svolge l’attività di
tali organi.
La pubblicazione dei regolamenti avviene in Gazzetta Ufficiale, ma non sono
previsti tempi precisi e quindi è più facile riferirsi ai siti web delle tre istituzioni,
in particolare per la Camera ed il Senato alle pagine relative alle Giunte per il
regolamento.
LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE
Fra le fonti del diritto possiamo un po’ impropriamente annoverare anche le
decisioni della Corte costituzionale, giudice preposto alla verifica della
conformità della legge alla Costituzione, oltreché a dirimere le questioni sui
conflitti di attribuzione tra gli organi dello Stato. La presenza della Corte
accanto al processo aggravato di revisione rende la nostra Costituzione rigida.
La Corte costituzionale si pronuncia con una sentenza che può dichiarare
l’incostituzionalità della legge ed in tal caso é una sentenza di rigetto; da tale
sentenza consegue l’abrogazione della legge medesima. Quando invece una
sentenza dichiara la conformità della legge alla costituzione, si ha una sentenza
di accoglimento.
Ma non solo per questo le sentenze possono venire considerate fonti.
Infatti la Corte può svolgere un ruolo paralegislativo nel momento in cui,
attraverso le sentenze additive, integra la norma o la corregge.
La giurisprudenza costituzionale è reperibile sul sito della Corte stessa
www.cortecostituzionale.it, che però porta solo le pronunce più recenti, mentre
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il sito www.giurcost.org risale fino al 1990. Dal 1956 al 1990 lo strumento
migliore è la rivista “Giurisprudenza costituzionale”. Le decisioni della Corte
sono pubblicate anche su di un’apposita serie della Gazzetta Ufficiale in uscita
al mercoledì.
LEGGI REGIONALI DELEGATE DALLO STATO: sono le leggi emanate dalle
Regioni ex art. 117 Cost. che conferisce loro potestà legislativa concorrente
(con lo Stato) nelle materie elencate nel secondo comma ed esclusiva, in
quelle non previste in esso
8. LE FONTI SECONDARIE
I REGOLAMENTI DEL GOVERNO
I decreti legge e i decreti legislativi costituiscono un’ipotesi in cui il Governo, in
presenza di una serie di condizioni fissate dalla Costituzione, esercita un potere
che è proprio di un altro organo. Il Governo però ha anche un potere
normativo stabile di rango secondario: il potere regolamentare. Gli atti
espressione di tale potere (ne esistono di tre tipi) sono subordinati alla legge e
pertanto non possono disporre in senso contrario ad essa.
Le tre diverse tipologie di regolamenti corrispondo ai tre diversi organi che
compongono il Governo che è costituito dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, dai singoli Ministri, che insieme formano il Consiglio dei Ministri.
Ciascuno di questi tre organi adotta atti normativi secondari: il Consiglio dei
Ministri adotta i regolamenti
governativi (quando si parla di regolamenti
senza specificazioni ci si riferisce ad essi), i Ministri adottano i regolamenti
ministeriali e il Presidente del Consiglio adotta i decreti del Presidente del
Consiglio, i c.d. D.P.C.M. (in questa categoria di atti rientrano anche semplici
atti amministrativi per cui occorre capire se si tratta o meno di un atto
normativo guardando l’intestazione dell’atto).
Si precisa che gli atti amministrativi sono tipici della funzione amministrativa e
non sono considerati fonti del diritto, idonee a riformare l’ordinamento.
I regolamenti governativi sono adottati dal Consiglio dei Ministri, ma sono
emanati dal Presidente della Repubblica come le leggi e gli atti aventi forza di
legge e la data che identifica il regolamento è quella del decreto presidenziale.
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Negli altri due casi i regolamenti sono emanati rispettivamente con decreto
ministeriale o con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e la data
anche qui è quella di emanazione del decreto. Si deve poi osservare che solo i
regolamenti governativi sono identificati da un numero.
I regolamenti non sono pubblicati subito dopo il decreto presidenziale o
ministeriale; occorre infatti che siano inviati alla Corte dei Conti per un
controllo e solo se tale controllo avrà esito positivo il regolamento sarà
pubblicato ed entrerà in vigore. Il controllo della Corte dei Conti dura almeno
30 gg., ma può protrarsi anche per alcuni mesi; accadrà così che il
regolamento verrà pubblicato in un periodo che può essere anche di molto
tempo successivo alla sua emanazione.
I REGOLAMENTI DELLE AUTORITÀ INDIPENDENTI
Le leggi che hanno istituito le cosiddette autorità indipendenti (Consob,
Garante per la privacy, Antitrust) hanno attribuito loro in alcuni casi un potere
normativo secondario. I regolamenti sono approvati dall’organo di vertice e
sono pubblicati in Gazzetta Ufficiale.
ORDINANZE
Le ordinanze sono atti amministrativi, generali o particolari, del potere
esecutivo, caratterizzati da eccezionalità e temporaneità della loro efficacia,
non predeterminati in quanto al contenuto, ed emanati in casi di particolare
necessità ed urgenza; possono modificare la legge ordinaria, a causa della loro
eccezionalità, ma devono essere adeguatamente motivate, perdono di efficacia
con il venir meno dei presupposti di necessità ed urgenza che le hanno
richieste.
9. L’IDENTIFICAZIONE DEGLI ATTI NORMATIVI STATALI
Gli atti normativi dello Stato si identificano e ricercano attraverso due
fondamentali elementi: la data e il numero. Ciascun atto ha poi un titolo che
ne indica il contenuto.
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La data dell’atto è quella della sua emanazione; nel caso della legge ci
riferiamo alla data della sua promulgazione da parte del Presidente della
Repubblica, che non coincide con quella, precedente, della sua approvazione
da parte del Parlamento o del Governo, né con quella della sua pubblicazione
che è successiva, al massimo di 30 gg, per leggi ed atti aventi forza di legge e
ancora di più per i regolamenti.
Il numero che identifica l’atto è attribuito dal Ministro della Giustizia, il quale
utilizza la medesima numerazione per le leggi, i decreti legge, i decreti
legislativi ed i regolamenti governativi e quindi per tutti gli atti normativi
emananti o promulgati dal Presidente della Repubblica. Unica eccezione sono le
leggi costituzionali che hanno una propria numerazione autonoma.
I regolamenti ministeriali e quelli del Presidente del Consiglio vengono
identificati solo con la data. Tali atti normativi sono emanati infatti con decreti
ministeriali e decreti del Presidente del Consiglio e non con decreto del
Presidente della Repubblica; essi non hanno un numero. Il titolo in questo caso
ha un ruolo significativo in quanto consente di distinguere i decreti che
vengono emanati nello stesso giorno.
Di recente la Gazzetta Ufficiale ha iniziato a distinguere gli atti normativi per
tipologia. Rispetto al passato, attualmente anche i decreti legge e i decreti
legislativi vengono indicati con proprio nome e solo i regolamenti governativi
sono ancora indicati come DPR. Occorre quindi riferirsi al titolo dell’atto, anche
se la presenza del numero, cosa che non hanno gli altri DPR, ci fa già capire di
essere davanti ad un atto normativo.
10. LA GAZZETTA UFFICIALE
Tutti gli atti normativi vengono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale della
Repubblica italiana, disponibile anche quale risorsa elettronica sul sito web
della nostra Biblioteca ed interrogabile con password.
La Gazzetta si divide in due parti. La prima parte che è quella più importante
viene pubblicata in CINQUE SERIE: la serie generale e quattro serie speciali.
Sulla serie generale, pubblicata quotidianamente, sono pubblicate le leggi e gli
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atti
normativi
emanati
da
organi
statali,
oltre
ai
più
importanti
atti
amministrativi.
Delle quattro serie speciali due sono dedicate alla pubblicazione degli atti
normativi
rispettivamente
delle
Comunità
europee
e
delle
Regioni.
La
pubblicazione non ha valore legale ma solo conoscitivo.
Le altre due serie sono destinate rispettivamente alla pubblicazione dei
concorsi e delle decisioni della Corte costituzionale.
Ad ogni numero può essere allegato un supplemento nel caso di atti
particolarmente ampi.
11. LE FONTI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE
Il diritto internazionale è l’insieme delle norme che regolano i rapporti tra i
soggetti della Comunità internazionale i cui soggetti sono i singoli stati e le
organizzazioni
internazionali
(ONU,
CE,
OCSE).
Le
norme
del
diritto
internazionale si collocano in un ordinamento, quello internazionale, che è
separato e distinto dagli ordinamenti nazionali.
11.1 I tre tipi di norme internazionali
CONSUETUDINI Il diritto internazionale è un diritto costituito in misura
significativa da fonti non scritte. All’interno della Comunità internazionale non
esistono organi che siano deputati in modo stabile alla produzione di norme
giuridiche che vincolino i diversi stati; l’ONU e l’Assemblea Generale in
particolare svolgono altre funzioni. Una norma di diritto internazionale può dirsi
formata ed esistente quando ci troviamo di fronte ad un comportamento
stabile nel tempo, cui è connessa l’idea dell’obbligatorietà (es. immunità
diplomatiche). Le norme consuetudinarie, dette anche norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute, non sono reperibili in fonti scritte,
ma
ad
es.
nelle
decisioni
dei
giudici
nazionali
che
ne
costituiscono
l’applicazione e ovviamente nei testi scritti dalla dottrina (manuali e saggi).
NORME PATTIZIE
Il diritto internazionale pattizio è invece un diritto
scritto. Due o più stati possono regolare i rapporti reciproci nei campi più
18
disparati
(economico,
militare,
giurisdizionale)
stipulando
dei
trattati
internazionali che sono come una sorta di contratto che vincola chi lo
sottoscrive. Il trattato (che può essere denominato anche convenzione o
accordo o intesa) è subordinato alle norme consuetudinarie e inizia a vincolare
gli stati che lo stipulano solo a partire dallo scambio delle ratifiche. La ratifica è
la sottoscrizione del trattato da parte del Presidente della Repubblica, che in
Italia deve essere autorizzato con legge dal Parlamento. Questo fatto
semplifica molto la ricerca dei testi dei trattati dal momento che basterà
ricercare la legge di ratifica a cui viene allegato il testo del trattato. Va detto
però che la ratifica del trattato può avvenire anche molto tempo dopo la
stipulazione del trattato ovvero dalla sua elaborazione da parte dei diplomatici.
NORME DERIVATE
In alcuni casi alle organizzazioni viene attribuito il
potere di emanare atti normativi; il caso più eclatante è quello della Comunità
Europea che adotta direttive e regolamenti che hanno assunto un ruolo sempre
più rilevante nel nostro ordinamento.
11.1 L’ADATTAMENTO AL DIRITTO INTERNAZIONALE
Si è detto in precedenza che l’ordinamento internazionale è un ordinamento
separato da quello nazionale, ma, nel momento in cui si forma una norma
consuetudinaria o un paese assume un obbligo internazionale con un trattato,
può accadere che il paese stesso sia costretto a portare all’interno del proprio
ordinamento nazionale delle modificazioni.
L’adattamento al diritto internazionale può avvenire mediante:
RINVIO
Un’apposita
norma
ricollega
alla
nascita
di
una
norma
internazionale la formazione di una corrispondente norma interna. La norma
internazionale è di fatto introdotta automaticamente. Così accade per il diritto
internazionale consuetudinario. L’art. 10 della Costituzione dispone infatti che
l’Italia
si
conforma
alle
norme
del diritto
internazionale
generalmente
riconosciute. Tali norme si pongono quindi a livello costituzionale; se una legge
infatti
violasse
una
norma
di
diritto
consuetudinario
automaticamente l’art. 10 e sarebbe costituzionalmente illegittima.
19
violerebbe
LEGGE
A
fronte
di
un
obbligo
internazionale
sorto
in
seguito
all’approvazione di un trattato il legislatore introduce le leggi necessarie alla
sua applicazione.
ORDINE DI ESECUZIONE Il legislatore prevede con un’apposita norma la
piena ed integrale esecuzione di un trattato. Tale norma viene normalmente
introdotta nella legge di ratifica e con essa si immette direttamente il trattato
nell’ordinamento italiano, che inizierà a vincolare i cittadini, oltreché il solo
Stato.
12. LE FONTI COMUNITARIE
Si è visto come le organizzazioni internazionali possano venire abilitate a
produrre norme dai trattati che le istituiscono. Tali norme dette derivate
vincolano gli Stati membri solo all’atto della ratifica e i cittadini solo dopo il
recepimento delle norme come se fossero dei trattati internazionali.
Vi è però una rilevante eccezione che è data dalla Comunità europea, i cui atti
normativi producono direttamente effetti nei confronti dello Stato membro.
Si ricorda che l’Unione europea più che un’organizzazione è una forma di
cooperazione stabile tra i paesi europei. L’Unione europea si fonda su quelli che
sono comunemente definiti i tre pilastri. Il primo pilastro è costituito dalle tre
comunità: CE, CECA, EURATOM che sono delle organizzazioni internazionali. Il
secondo pilastro è la PESC (cooperazione in materia di politica estera e
sicurezza comune), il terzo pilastro è la GAI (cooperazione in materia di
giustizia e affari interni). Si tratta di due settori in cui si procede ad una più
intensa cooperazione sovrannazionale ma che si svolge comunque con gli
strumenti del diritto internazionale, anche se nel quadro di quelli che sono gli
organismi della CE.
Quello che a noi interessa è il primo pilastro ovvero le tre comunità che sono
state istituite tra il 1951 e il 1957. Sono organi delle Comunità europee il
Consiglio, la Commissione, il Parlamento e la Corte di giustizia. CE, CECA e
EURATOM sono tre distinte organizzazione che possiedono competenze
diverse, ma gli organi che le esercitano sono i medesimi che ora operano come
organi ora dell’una ora dell’altra.
20
REGOLAMENTI Sono gli atti normativi per eccellenza, hanno portata generale
(vincolano anche i cittadini) ed immediata (non necessitano di attuazione).
Sono deliberati dal Consiglio (non dal Parlamento) e sono pubblicati nella
Gazzetta ufficiale della Comunità Europea che è uno strumento di difficile
utilizzazione e nella Gazzetta Ufficiale Italiana, che solitamente presenta ritardi
nella pubblicazione.
DIRETTIVE Sono atti normativi che vincolano uno Stato a perseguire un certo
obiettivo entro un termine dato, ma lasciano completa libertà in ordine
all’individuazione
degli
strumenti
con
cui
raggiungerlo.
Necessitano,
a
differenza dei regolamenti, di misure di esecuzione che ciascuno stato membro
può adottare. Capita però che vengano emanate direttive molto dettagliate le
quali sono state equiparate ai regolamenti.
Le fonti comunitarie si collocano al di sopra della legge perché il nostro paese
sottoscrivendo il trattato di Roma si è impegnato a conformarsi alla normativa
CE e se ciò non avvenisse si verificherebbe una violazione non solo del trattato,
ma anche del diritto generale e in particolare della norma “pacta servanda
sunt”.
13. LE FONTI REGIONALI E LOCALI
La Repubblica si riparte in Regioni Province e Comuni. Il nostro è uno Stato
Regionale che è dunque caratterizzato dall’esistenza di enti territoriali
caratterizzati da un ampia autonomia che riguarda la tutela e la soddisfazione
degli interessi delle popolazioni stanziate nei rispettivi territori. L’autonomia di
tali enti passa attraverso la gestione di risorse da parte di una organizzazione
amministrativa che ha potestà normativa e opera interventi autoritativi e di
erogazione di servizi.
La Regione gode ovviamente di una maggior autonomia il cui tratto
caratteristico è sicuramente la potestà legislativa. Tale potestà è esercitata dal
Consiglio regionale, mentre gli altri organi sono il Presidente della Giunta e la
Giunta.
13. 1 LE FONTI REGIONALI
21
STATUTO Lo statuto è la norma fondamentale che definisce l’organizzazione e
il funzionamento dell’ente, viene pubblicato sul Bollettino Ufficiale della
Regione e sull’apposita serie della Gazzetta Ufficiale dedicata alla Regione.
LA LEGGE REGIONALE
Le Regioni hanno potestà legislativa nelle materie
indicate dall’art. 117 Cost. La legge è pubblicata sul Bollettino Ufficiale,
secondo la data del decreto di promulgazione con un numero progressivo.
REGOLAMENTI REGIONALI
sono atti normativi secondari deliberati dalle
Giunte e vanno ad eseguire o ad attuare le leggi regionali. La ricerca dei
regolamenti regionali è alquanto difficoltosa. Fino alla riforma del 1999 (quella
che ha introdotto l’elezione diretta del Presidente della Giunta) i regolamenti
venivano emanati dal Consiglio Regionale e si ricorreva poco a questa fonte
perché il procedimento di approvazione era identico a quello della legge. Con il
passaggio della competenza alla Giunta il quadro è cambiato e l’attività
regolamentare si è intensificata. Il problema è però che la Giunta chiama tutti i
propri atti delibere e per capire se ci troviamo di fronte ad un regolamento o a
un semplice atto amministrativo sorgono sempre delle difficoltà perché occorre
riferirsi al contenuto dell’atto; a ciò si aggiunga che il Bollettino Ufficiale riporta
un numero altissimo di atti della Giunta dal contenuto più disparato e tutti
denominati delibere.
13.2 LE FONTI DEGLI ENTI LOCALI
Gli enti locali (Comuni e Province) hanno anch’essi una significativa potestà
normativa di tipo regolamentare, ma mai legislativa. Sono fonti dei Comuni e
delle Province:
STATUTI
sono
approvati
dal
Consiglio;
disciplinano
gli
elementi
fondamentali dell’organizzazione e del funzionamento dell’ente.
REGOLAMENTI sono approvati dal Consiglio Comunale e Provinciale e
disciplinano particolari materie indicate dalla legge (cfr. regolamento d’igiene,
regolamento edilizio).
Il reperimento degli Statuti può essere effettuato sul Bollettino della Regione
ove si trova il Comune; i regolamenti invece possono venire reperiti solo
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presso l’ente, salvo i pochi casi di Comuni che li mettono a disposizione via
internet.
14. ATTI DEL POTERE GIUDIZIARIO
14.1 LA GIURISPRUDENZA
La funzione del giudice è quella di accertare la volontà normativa da applicare
nei casi concreti. Normalmente sono i privati e la Pubblica amministrazione che
applicano le norme, mentre il giudice interviene quando rispetto ai casi concreti
sorgano situazioni di dubbio circa la qualificazione giuridica da dare ai casi
medesimi. Il giudice nel nostro ordinamento e in tutti gli ordinamenti applica
poi le sanzioni previste a carico di quanti abbiano violato una norma.
I giudici si pronunciano con un atto che è la SENTENZA. La sentenza, a
differenza della legge che è generale, si limita a vincolare i soggetti a cui si
riferisce e nessun altro sarà tenuto ad applicare ad altri casi concreti la
soluzione accolta nella sentenza, soprattutto nessun altro giudice. I paesi
dell’Europa continentale si distinguono in ciò dai paesi anglosassoni dove
invece opera il principio del precedente vincolante.
Nonostante ciò la giurisprudenza ha un valore fondamentale per il fatto che le
norme sono per definizione generali ed astratte e devono quindi calarsi in
realtà e situazioni che possono essere diverse, pur presentando quei caratteri
comuni che permettono di applicare la stessa norma; il legislatore d’altra parte
non può prevedere le diverse situazioni e realtà nelle quali la norma verrà
applicata. Tale compito spetta al giudice che d’altra parte dovrà in alcuni casi
colmare le lacune esistenti nel tessuto normativo.
Le sentenze tuttavia non sono l’unico atto espressione del potere giudiziario in
quanto
Occorre poi osservare che il nostro ordinamento, come tutti del resto, è
fondato su più ordini (i principali sono il civile, il penale e l’ amministrativo) e
gradi di giudizio (nel caso del penale e del civile sono tre). Il giudice di primo
grado sa che la sua decisione potrà venire impugnata e lo stesso dicasi per il
giudice d’appello. I giudici di primo e secondo grado sapendo che le loro
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decisioni potranno arrivare sino in Cassazione saranno propensi a conformarsi
ai suoi orientamenti.
14.2 LA STRUTTURA DELL’ORDINAMENTO GIUDIZIARIO
MAGISTRATURA ORDINARIA
giudici penali
I° Grado
Giudice di pace, Tribunale, Tribunale dei minori, Corte d’assise
II° Grado
Tribunale, Corte d’appello, Corte d’appello dei minori, Corte d’assise d’appello
III° Grado
Corte di Cassazione
giudici civili
I° Grado
Giudice di pace tribunale
II° Grado
Tribunale Corte d’appello
III° Grado
Corte di Cassazione
MAGISTRATURE SPECIALI
Giurisdizione amministrativa
I° grado
II° grado
Tribunali amministrativi regionale
Consiglio di Stato
Giurisdizione contabile
Corte dei conti
I° grado sezioni regionali
II° grado sezioni centrali
Giurisdizione militare
I° grado Tribunale militare
II° grado Corte militare d’appello
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III° grado Corte di cassazione
Giurisdizione tributaria
I° grado Commissione tributaria provinciale
II° grado Commissione tributaria regionale
III° grado Corte di cassazione
15. L’IDENTIFICAZIONE DELLE SENTENZE
Le sentenze si identificano e si ricercano mediante quattro elementi:
1) l’organo giudicante: identificato dal nome (tribunale, corte d’appello,
tribunale amministrativo) e dalla città dove ha sede. Quando ne esiste una
sola, come per la Corte di Cassazione o il Consiglio di Stato, la sede non ha
rilevanza.
2) la sezione: ogni organo giudiziario si riparte in sezioni salvo quelli più
piccoli.
3) il numero della sentenza: corrisponde al giorno in cui viene depositata in
cancelleria ed è successivo a quello in cui viene pronunciata. Ogni sezione di
ogni organo numera autonomamente le proprie decisioni.
4) la data del deposito.
16. RIVISTE E BANCHE DATI GIURIDICHE DI LEGISLAZIONE E
GIURISPRUDENZA:
Fra le decisioni dei giudici acquistano un rilievo peculiare quelle delle supreme
giurisdizioni, quali la Corte di Cassazione, le Sezioni centrali della Corte dei
Conti e del Consiglio di Stato, in quanto costituiscono i giudici di ultimo grado
delle rispettive giurisdizioni.
A ciascuna di queste Corti sono dedicate apposite riviste settoriali che
contengono i testi delle decisioni, ma non tutti.
Alcune decisioni più recenti sono rintracciabili anche via internet.
In linea generale nei repertori o nelle banche dati vengono riportate solo le
massime, ossia degli “abstract” di sentenza.
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Ad es. nel Repertorio del Foro Italiano o nella rivista I TAR, Consiglio di Stato,
nel Foro Amministrativo o nella banca dati Juris Data, sezione Giurisprudenza,
troviamo le massime, che spesso sono sufficienti agli utenti.
Quando si desidera il testo dell’intera sentenza, occorrerà ricercare nel Foro
Italiano, sia in cartaceo, che in banca dati, nel CED per le sole sentenze della
Corte Costituzionale o della Corte di Giustizia, nonché in JURIS DATA per la
sola Cassazione Civile.
Ricordiamo ancora, per la giurisprudenza civile, le riviste GIURISPRUDENZA DI
MERITO e GIURISPRUDENZA ITALIANA.
Per ciò che invece riguarda la legislazione italiana, i principali repertori sono:
LEX: LEGISLAZIONE ITALIANA, LA LEGISLAZIONE ITALIANA, LEGGI STATALI E
REGIONALI. 1977...; invece GAZZETTA GIURIDICA GIUFFRE' – ITALIAOGGI,
GUIDA AL DIRITTO DEL SOLE 24 ORE, contengono anche giurisprudenza.
Come banche dati principali ricordiamo JURIS DATA, LEGGI D’ITALIA, CODICI
REGIONALI, LAVORO ONE, quest’ultimo per ciò che riguarda il diritto del
lavoro.
Trattando di diritto comunitario, ricordo che tra le riviste esistono: la
RACCOLTA DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE E DEL TRIBUNALE DI
PRIMO
GRADO
DELLE
COMUNITA'
EUROPEE,
il
REPERTORIO
DELLA
LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN VIGORE E DI ALTRI ATTI, FORO ITALIANO
PARTE QUARTA, che raccoglie le pronunce della Corte di Giustizia e tra le
banche dati in possesso della Biblioteca, EURLEX, per il reperimento di atti
normativi comunitari.
Le riviste citate sono tra le principali e più complete; tuttavia esistono riviste
specifiche per oggetto e materia, rintracciabili nel repertorio periodici alla
tendina di sinistra della nostra pagina web.
Si ricorda infine, quale utile strumento di ricerca bibliografia, la consultazione
dei siti indicati alla voce “Risorse Internet”, con “i vostri link”, sempre alla
pagina web della Biblioteca.
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