Il Welfare State in una prospettiva storica

Il Welfare State in una
prospettiva storica.
Dalle parole chiave ai momenti
chiave
Corso di Politiche Sociali
Facoltà di Scienze della Formazione
Università Milano Bicocca
Anno Accademico 2011-2012

Abbiamo visto come il WELFARE STATE si
definisca come un’insieme di interventi
pubblici
connessi
al
processo
di
modernizzazione i quali forniscono protezione
sotto forma di assistenza, assicurazione e
sicurezza sociale, introducendo specifici diritti
sociali e specifici doveri di contribuzione.

Ma quali sono i principali eventi che hanno
determinato questa configurazione? E quali
quelli che ne hanno caratterizzato lo sviluppo e
le fasi successive?
L’evoluzione storica del welfare state europeo
può essere suddivisa in 5 fasi:
1.
2.
3.
4.
5.
Instaurazione
Consolidamento
Espansione
Crisi
Riforma
INSTAURAZIONE
1880 - 1920


Il retroterra storico del moderno Welfare State è
rintracciabile nelle misure di assistenza ai poveri
nate in diverse realtà europee (prima in UK) a
partire dal XVII secolo e che interessavano
povertà, indigenza, mendicità, vagabondaggio
con modalità con modalità assistenziali repressive.
Chi accedeva a questi aiuti era considerato
immeritevole e emarginato politicamente e
socialmente.

Il punto di partenza fu l’introduzione
dell’assicurazione obbligatoria avvenuta in quasi
tutti paesi europei alla fine del XIX secolo.

La mobilitazione operaia e la nascita dei primi
partiti
socialisti
furono
decisivi
per
l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria
contro i vari rischi sociali cui i lavoratori delle
industrie erano esposti.

Mentre le misure di aiuto ai poveri si basavano su
interventi occasionali, residuali e discrezionali e su base
prevalentemente locale, l’assicurazione obbligatoria
offriva prestazioni standardizzate, fondate su precisi
diritti individuali e su base prevalentemente nazionale.

Con l’assicurazione obbligatoria veniva delegata
l’amministrazione degli schemi assicurativi ad
organi bi- o tri-partiti (datori di lavoro e lavoratori
con o senza lo Stato) inaugurando la prima forma di
collaborazione tra due forze antagonistiche dello
sviluppo capitalistico.
L’introduzione dell’assicurazione obbligatoria







Germania (1883, malattia; 1884, infortuni sul
lavoro; 1889, vecchiaia e invalidità)
Austria (1887, infortuni sul lavoro; 1888, malattia)
Danimarca (1891, pensioni)
Norvegia (1894, infortuni sul lavoro)
Finlandia (infortuni sul lavoro, 1895)
Italia (infortuni sul lavoro, 1898)
Francia (infortuni sul lavoro, 1898)

Perché si è cominciato dagli infortuni?




Perché era la questione meno distante dai principi liberali
Perché verso la fine del secolo erano aumentati molto gli
infortuni sul lavoro (a causa dei processi di
industrializzazione)
Perché era il meno osteggiato dai movimenti socialisti
Successivamente l’assicurazione obbligatoria viene
estesa verso le malattie la vecchia e l’invalidità.

Dopo questi primi tre schemi assicurativi venne
introdotto quello contro la disoccupazione

rottura completa con la tradizione liberale
conservatrice che considerava la disoccupazione
come una responsabilità individuale e non un
rischio sociale frutto dei processi sociali e di
mercato.
In relazione all’introduzione del primo schema assicurativo è
possibile individuare due fattori causali comuni a tutti i paesi.

FATTORI CORNICE: problemi funzionali
derivanti dal processo di modernizzazione.
necessità di garantire e pilotare la riproduzione e
l’integrazione sociale delle masse lavoratrici
 rapido sviluppo industriale con conseguente
disponibilità (crescente) di risorse economiche
 razionalizzazione degli apparati statali (soprattutto
in campo fiscale) che mise a disposizione le
necessarie risorse amministrative


FATTORI SPECIFICI: problemi di carattere
politico -istituzionale

mobilitazione dei lavoratori in relazione al contesto
politico-istituzionale circostante (fattore determinante la
mobilitazione operaia)
La mobilitazione operaia fu quindi determinate ma
in due modi distinti a seconda del contesto politicoistituzionale:

Nei regimi monarchico-autoritari (dove il potere del
Parlamento è limitato rispetto a quello della corona)
 Cosa: assicurazione obbligatoria fu concessa dall’alto
con finalità di controllo sociale e di auto-legittimazione
 Modalità: Gli schemi assicurativi furono introdotti in
epoca relativamente precoce ed a livelli di
modernizzazione piuttosto arretrati generalmente prima
della democratizzazione del suffragio
 Dove: Germania di Bismarck, Austria, Finlandia, Svezia
e in parte in Italia

Nei regimi Parlamentari (dove il potere del Parlamento
è prevalente rispetto a quello della corona )



Cosa: L'assicurazione obbligatoria dovette aspettare
che il partito operaio la includesse nel proprio
programma politico e raggiungesse una consistenza
parlamentare sufficiente per imporne l'introduzione
(condizione che segui alla democratizzazione del
suffragio)
Modalità: Gli schemi introdotti in epoca
relativamente precoce ed a livelli di modernizzazione
piuttosto arretrati generalmente prima della
democratizzazione del suffragio
Dove: Francia, Inghilterra, Belgio e Olanda
CONSOLIDAMENTO
1920 - 1945
 Tra le due guerre in molti paesi viene
integrato il catalogo dei rischi coperti dai
vari schemi assicurativi, che vengono anche
estesi ad altri segmenti sociali oltre ai
lavoratori dipendenti
 Crescente importanza del ruolo della famiglia
e il tema delle responsabilità e delle
dipendenze familiari

In questa fase nascono gli assegni familiari:
- Forma di assicurazione
- Titolarità capofamiglia lavoratore
- Prestazioni definite in base ai familiari a
carico (inattivi)
Belgio (1930), Francia (1932) Italia (1936-37),
Olanda (1939), Finlandia (1943)
In molti paesi l’assicurazione contro le
malattie viene estesa ai componenti familiari
(Norvegia 1906) e quella pensionistica estesa
ai superstiti (Germania 1911)
 Da concezione ristretta di “assicurazione dei
lavoratori” alla più ampia di “assicurazione
sociale”, che riconosce una definizione più
estesa dei rischi e dei possibili beneficiari della
protezione.

Si fa strada, insieme all’idea del
risarcimento in base ai contributi versati,
anche l’idea di una protezione minima in
base ai bisogni, indipendente dalla
contribuzione.
 Nei paesi scandinavi, con l’avvento al
potere dei partiti social-democratici, in
questa fase si evidenzia la congiunzione tra
politica economica e politica sociale: cresce
intervento Stato in campo abitativo e Mdl.

ESPANSIONE
1945 - prima metà degli anni ‘70
I trent’anni successivi alla seconda guerra
mondiale individuano un periodo di sviluppo
talmente intenso ed esteso tale da essere
definito il “trentennio glorioso”. In tutti i
paesi si verifica una costante estensione e un
miglioramento della protezione offerta dallo
Stato.
 In questo periodo si ha l’espansione massima
del modello capitalista di tipo industriale e
l’affermarsi della società salariale.

In molti paesi si realizza un’estensione della
copertura in senso verticale (anche verso i non
bisognosi). In particolare nei paesi angloscandinavi prende forma un modello di
welfare universalistico:
 schemi omnicomprensivi e generosi
 principi egualitari (per le prestazioni)
 finanziato dal gettito fiscale.
Esempio: pensioni...
… abolita la prova dei mezzi (means-test)
… copertura estesa a tutta la popolazione (sopra una
soglia età)
Nei paesi dell’Europa continentale si è
sviluppato
in
maniera
orizzontale
(coprendo i buchi dell’assicurazione
sociale). In quest’area si è consolidato il
modello di welfare occupazionale:
 pluralità di schemi professionali con regole
e formule di prestazione differenziate
 Finanziato da contributi sociali.
Così come la ricchezza dei paesi, la spesa sociale
cresce a ritmi sostenuti anche grazie alla
razionalizzazione delle modalità di prelievo di
imposte e contributi e al miglioramento della
capacità di governare i flussi redistributivi dal centro
e di erogare le prestazioni alle varie categorie sociali.

In particolare lo schema pensionistico di ripartizione
attraverso il quale i contributi versati dalla generazione attiva
finanziano le prestazioni per la generazione inattiva.
Si sviluppano inoltre schemi di natura non assicurativa
per l’erogazione di prestazione e servizi di assistenza
sociale
Si svilupparono sistemi sanitari pubblici sempre più
complessi.
I modelli originari di
protezione sociale
UNIVERSALISTICO
OCCUPAZIONALE
LA CRISI
metà anni ’70 - inizio anni ‘90

In seguito alle trasformazioni socio-economiche che
definiscono la fine del modello di sviluppo
capitalistico di tipo industriale e la crisi della società
salariale, si verifica la crisi del welfare state:
crescente inadeguatezza delle “vecchie” soluzioni di
fronte ai “nuovi” problemi delle società postindustriali.

Sia il modello universalistico che quello
occupazionale erano costruiti su premesse socioeconomiche e politico-istituzionali che sono venute
meno nel corso degli anni 70.
Si possono individuare alcune questioni chiave
connesse alla crisi del welfare state
 Entrambi i modelli davano per scontata un’economia in
continua crescita. Dalla metà degli anni ’70 le economie
occidentali entrano in crisi: crescita di deficit e debito
pubblico.
 Il welfare state era pensato e costruito su modelli societari
di tipo industriale, nei quali la logiche fordiste erano
predominanti (consumi e produzione di massa e forza
lavoro maschile occupata prevalentemente nelle fabbriche).
 Dagli anni ’70 prende forma un modello post-industriale e
post-fordista: nuovi modelli produttivi e crescita dei servizi,
decentramento produttivo, flessibilità dei rapporti di lavoro
e consumi differenziati.
 Si modificano le strutture familiari e viene meno la
stabilità della famiglia (e dei matrimoni) in relazione
anche alla divisione dei compiti all’interno della famiglia
stessa (soprattutto a causa del mutamento
occupazionale). A partire dagli anni ’70 cominciano a
crescere i tassi di partecipazione femminile al mdl.
 I differenti modelli di welfare state facevano riferimento
a modelli di sviluppo demografico equilibrati. Dalla
metà degli anni ’70 cala la fertilità e cresce la quota di
popolazione anziana. Nel corso degli anni cresce poi il
peso delle dinamiche migratorie.
Mutano i riferimenti di carattere socio culturale.
Entrambi i modelli di welfare presumevano
richieste di protezione “misurate”, ad un certo
punto le aspettative (e le conseguenti richieste di
nuove protezioni) crescono determinando un
moltiplicarsi della spesa sociale.
Entrambi i modelli i welfare facevano poi
riferimento alla centralità dello Stato come
istituzione governatrice e regolatrice. Con il
passare degli anni questo ruolo è venuto meno
determinando un’erosione delle sue fondamento
politico-istituzionali.
LA RIFORMA
dagli anni ‘90


La chiave di volta del processo di riforma del
welfare è essenzialmente di tipo finanziario. Il tema
della compatibilità economica della spesa sociale è
stata al centro delle agende politiche a partire dai
primi anni ’90. Questo processo si è intensificato
poi a causa del processo di unificazione europea.
Il contenimento dei costi ha interessato in
particolare il settore pensionistico e sanitario
fortemente
influenzati
dalle
dinamiche
demografiche.



Pensioni: i principali cambiamenti hanno riguardato
l’età pensionabile.
Settore sanitario: misure di contenimento dei costi
(come la compartecipazione della spesa) attraverso le
quali ottenere anche un miglioramento dell’efficienza e
dell’efficacia dei servizi.
L’incertezza che definisce il travagliato processo di
riforma del Welfare State riflette la resistenza al
cambiamento alimentata dalla crescente pressione
sociale a garantire forme di tutela più estese e l’urgenza
di interventi di contenimento dei costi e di riequilibrio
della protezione.
La ricalibratura del welfare state
•
•
Nel dibattito sulla crisi e sulla riforma del welfare i
termini usati per definire e interpretare questo
mutamento sono differenti: tagli, ridimensionamento,
riconfigurazione, razionalizzazione, ristrutturazione,
modernizzazione, ricalibratura.
Tra questi quello di ricalibratura appare il più
efficace (Ferrera, Hemerijck, Rhodes 2000).
Il processo di ricalibratura rappresenta un
cambiamento istituzionale i cui tratti principali
sono:



Presenza di vincoli (endogeni ed esogeni) che
condizionano le scelte dei decisori politici.
Interdipendenza tra scelte espansive o migliorative e
scelte restrittive o sottrattive (cambiamenti “a
somma zero”: se si aggiunge da una parte, si toglie
da un’altra).
Spostamento dell’enfasi posta sui diversi strumenti
e obiettivi delle politiche sociali sia all’interno di
ciascuna politica sia fra diverse politiche
(ridefinizione dei rischi, della loro gravità, delle
protezioni esigibili).
Ricalibratura – sottodimensioni:



Ricalibratura funzionale: interventi per
ribilanciare la funzione di protezione sociale
rispetto a diversi rischi (es: minore tutela della
vecchiaia e maggiore tutela dell’infanzia)
Ricalibratura distributiva: interventi per
ribilanciare il grado di protezione sociale tra
categorie iper-garantite e categorie sotto-garantite
(es: dipendenti pubblici e disoccupati)
Ricalibratura normativa: interventi di natura
simbolica (articoli, discorsi pubblici di esperti,
intellettuali,
politici)
che
evidenzino
e
argomentino la necessità di cambiamento in
ragione della sua inefficienza, inefficacia e iniquità.
Riassumendo
PREMESSE DEI
MODELLI DI WELFARE
Economie in
rapida crescita
Società industriale
Stabilità familiare
TRASFORMAZIONI
SOCIO-ECONOMICHE
Sviluppo lento
Società post-industriale
NUOVE SFIDE PER IL
WELFARE STATE
Contenimento dei costi
Instabilità del lavoro e
flessibilità,
nuovi
“ammortizzatori sociali”
mirati.
Crescita partecipazione Conciliazione famigliafemminile al lavoro e lavoro e servizi alla
ridefinizione dei rapporti famiglia
di genere, aumento della
instabilità familiare
Riassumendo
PREMESSE DEI
MODELLI DI WELFARE
TRASFORMAZIONI
SOCIO-ECONOMICHE
Strutture demografiche Calo della fecondità,
in relativo equilibrio
crescita della quota di
popolazione
anziana,
questione migratoria.
Aspettative
di Crescita delle aspettative
protezione
sociale (più istruzione, più
“misurate”
salute e prevenzione,
ecc.)
Centralità dello Stato
Integrazione europea,
globalizzazione
dei
mercati,
internazionalizzazione
NUOVE SFIDE PER IL
WELFARE STATE
Contenimento dei costi
protezione sociale per le
categorie escluse (es.
immigrati)
Ridefinizione
degli
standard di prestazione;
risposte differenziate a
bisogni specifici
Adattamento alle nuove
condizioni “aperte” di
società ed economie
Logica Politica e Welfare (1)



Analisi della Social politics (politica sociale)
Intreccio tra politiche sociali e consenso politico si
rafforza dagli anni 50 in poi
Fase espansiva: Redistribuzione → distribuzione




Struttura sociale e occupazionale si complicano
Occultamento dei costi
Deficit spending
Conquista del consenso elettorale
Logica Politica e Welfare (2)



Fase di crisi e riforma:
distribuzione → sottrazione
Politica sottrattiva: ridurre o cancellare interventi
pubblici, ormai considerati diritti intoccabili



Stile avversariale: governo Thatcher ('79-90)
Stile concertativo: governo Prodi ('96-'98)
Esito: “inseguimento adattivo”