Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Note Tematiche N°6 - Agosto 2009 IL SALDO DI BILANCIO STRUTTURALE SECONDO LA METODOLOGIA DELL’UNIONE EUROPEA Di: Paolo Biraschi *, Luigi Giamboni** e Federico Giammusso *** ISSN 1972-4128 JEL: E32, E62, H62 Keywords: Structural deficit, Output gap, Fiscal policy ABSTRACT Nell’ambito dell’Unione Europea il saldo di bilancio strutturale è oramai divenuto lo strumento centrale per valutare l’efficacia delle politiche di bilancio e la dinamica dell’aggiustamento verso l’obiettivo di medio periodo. Per la natura stessa delle grandezze economiche considerate – l’output potenziale e le elasticità delle voci del bilancio pubblico al ciclo – nonché per alcuni aspetti riconducibili alle tecniche di stima impiegate, la misura di tale indicatore è soggetta a considerevoli margini di incertezza. L’adozione di una metodologia comune a livello europeo ha limitato la discrezionalità e assicurato la trasparenza e la semplicità nel calcolo del saldo di bilancio strutturale. L’obiettivo della presente nota è duplice: (a) descrivere i passaggi fondamentali che costituiscono la metodologia concordata in sede europea; individuare i punti di forza e le criticità di tale metodologia, anche al fine di avanzare proposte che possano essere utili per l’analisi dei risultati ottenuti e per l’affinamento della stessa. La nota è organizzata come segue. La sezione I mette in risalto le motivazioni economiche alla base della scelta del saldo di bilancio strutturale quale strumento chiave per valutare l’orientamento della politica di bilancio nell’UE. La sezione II Ministero dell’Economia e delle Finanze. Corresponding author: Paolo Biraschi. Via XX Settembre 87, 00197 Rome - ITALY. e-mail: [email protected] **Ministero dell’Economia e delle Finanze. Corresponding author:Luigi Giamboni Via XX Settembre 87, 00197 Rome - ITALY. e-mail: [email protected] * ***Ministero dell’Economia e delle Finanze. Rappresentanza Permanente dell’Italia presso l’OCSE. Corresponding author::50, rue de Varenne, 75007 ParisFRANCE e-mail: [email protected] 1 note tematiche Note Tematiche descrive la metodologia concordata a livello europeo descrivendone i singoli passaggi e sottolineando le relative specificità. La sezione III si concentra su i punti di forza e le criticità dell’approccio utilizzato in sede UE, proponendo alcuni possibili modifiche volte a migliorare la stima in tempo reale del output gap e del saldo di bilancio strutturale. 1. La collana intende promuovere la circolazione di Note Tematiche prodotte all’interno del Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il contenuto delle Note Tematiche riflette esclusivamente le opinioni degli autori e non impegna in alcun modo l’amministrazione. PERCHÉ IL SALDO DI BILANCIO STRUTTURALE A partire dai primi anni novanta, si è assistito ad un significativo cambiamento nella conduzione della politica di bilancio dei paesi appartenenti all’Unione Europea (UE). L’attenzione degli economisti e dei policy-maker si è spostata da un’ottica prevalentemente di breve periodo ad una di medio-lungo. Tale tendenza è stata in larga parte stimolata dall’entrata in vigore dei criteri di finanza pubblica previsti dal Trattato di Maastricht, dal successivo Patto di Stabilità e Crescita (PSC) e dall’ introduzione della moneta unica. In questo contesto, sono stati introdotti e progressivamente affinati indicatori destinati a valutare lo stato dei conti pubblici. In particolare, tra gli indicatori di bilancio sviluppati dalla letteratura economica e dagli organismi internazionali, si è fatto un uso crescente del saldo di bilancio al netto del ciclo (cyclically adjusted budget balance o CAB) o del saldo di bilancio strutturale (structural budget balance o SBB)1.2 Si tratta di indicatori utilizzati principalmente: a) per individuare l’orientamento espansivo o meno della politica fiscale; b) per valutare il sentiero di aggiustamento verso obiettivi di medio termine, misurando implicitamente l’efficacia delle politiche di bilancio (per una rassegna dei principali indicatori di bilancio cfr. Banca d’Italia, 1999, Blanchard, 1990 e Chouraqui et al., 1990). Lo SBB è volto ad individuare la condizione strutturale del bilancio pubblico, ovvero depurata dagli effetti dell’andamento ciclico dell’economia (business cycle). E’ ben noto, infatti, che i saldi (nominali) di finanza pubblica risentono dell’influenza sia di fattori transitori sia permanenti. I primi comprendono gli effetti temporanei sulle spese e sulle entrate determinati dalle fluttuazioni cicliche del PIL. I secondi si riferiscono, invece, alle variabili di carattere macroeconomico e normativo - istituzionale che incidono permanentemente sulle poste contabili del bilancio pubblico. Il ruolo della politica di bilancio Il saldo di bilancio strutturale : una definizione 1 L’unica differenza tra i due indicatori risiede nel fatto che il saldo di bilancio strutturale è calcolato anche al netto delle misure una-tantum e di altre misure temporanee. Tuttavia, nel prosieguo della nostra analisi si indicherà per semplicità espositiva le due espressioni indifferentemente, assumendo di norma un peso limitato delle misure una-tantum. 2 Per un approfondimento delle metodologie utilizzata dagli organicismi internazionali si veda Hagenmann , (1999), nel caso del FMI e Giorno et al. (1995) per l’OCSE. 2 note tematiche Al momento della formulazione della politica di bilancio, infatti, il policy-maker deve essere in grado di distinguere le influenze cicliche da quelle con effetti permanenti sui conti pubblici. Un errore commesso in questa fase aumenterebbe il rischio di uso non corretto delle leve fiscali o della spesa pubblica che potrebbero essere sotto utilizzate o applicate in modo improprio ed eccessivo. In particolare, politiche di stabilizzazione attuate erroneamente con lo scopo di compensare gli effetti (recessivi/espansivi) di breve periodo potrebbero rivelarsi procicliche e aggravare ulteriormente la situazione economica iniziale compromettendo l’equilibrio della finanza pubblica.3 Il CAB e lo SBB appaiono quindi come strumenti utili per valutare correttamente l’orientamento di medio termine della politica fiscale4. Questa esigenza è ancora più forte in seno all’Unione Economica e Monetaria (UEM) dove il comportamento fiscalmente indisciplinato di uno stato membro (soprattutto se grande) potrebbe incidere negativamente sulla stabilità economica e finanziaria dell’intera area e costringere la Banca Centrale Europea (BCE) ad intervenire sul mercato dei capitali minandone l’indipendenza e la credibilità. Inoltre, nell’ambito dell’UE, lo SBB è oramai divenuto l’indicatore chiave per verificare la coerenza tra le politiche di bilancio e il PSC, al punto che la riforma del Patto del marzo 2005 ha ufficialmente stabilito che l’obiettivo di medio periodo (medium-term objective) delle politiche di bilancio dei paesi membri debba essere valutato in termini strutturali5. Alla luce di queste considerazioni, nel 2001, il Consiglio Ecofin dei Ministri delle Finanze ha deciso di sviluppare un metodo condiviso per calcolare il saldo di bilancio strutturale. A tal fine il Comitato di Politica Economica (CPE) ha deciso di istituire un gruppo di lavoro ad hoc, l’Output Gap Working Group (OGWG)6,con l’obiettivo di costruire, aggiornare e possibilmente migliorare la metodologia per la stima del PIL potenziale e della sensibilità del bilancio pubblico all’andamento ciclico dell’economia. La valenza del saldo strutturale nella UE 3 Le politiche compensative, quindi, lungi dall’assolvere la loro funzione di stabilizzazione, contribuirebbero invece ad alimentare l’incertezza negli agenti economici e nei mercati finanziari. Tale incertezza, poi, potrebbero ripercuotersi negativamente sul deficit di bilancio (attraverso, ad esempio una maggiore spesa per interessi) ponendo un problema di sostenibilità del debito pubblico anche nel mediolungo periodo. 4 Tale indicatore è inoltre ampiamente utilizzato dalle organizzazioni economiche internazionali (Commissione Europea, FMI e OCSE) per effettuare analisi comparate tra i paesi membri. 5 Tale innovazione è stata poi confermata nella riunione dell’Eurogruppo di Berlino del giugno 2007 in cui i Ministri finanziari dei paesi aderenti all’area dell’Euro hanno ribadito la scelta di utilizzare il deficit strutturale quale indicatore di riferimento per l’obiettivo di medio termine delle finanze pubbliche (MTO). 6 All’interno dell’OGWG sono presenti rappresentanti dei ministeri dell’economia e delle finanze dei paesi membri, delle banche centrali nazionali, della Commissione Europea (COM) e della Banca Centrale Europea (BCE). 3 note tematiche 2. IL MODELLO CONCORDATO IN EU PER LA STIMA DELLO SBB SEDE Nel corso dell’ultimo decennio, la letteratura empirica e teorica ha individuato due approcci in grado di scomporre la componente ciclica del bilancio pubblico da quella strutturale. Il primo approccio, definito “diretto” si focalizza nell’analizzare gli effetti sui conti pubblici imputabili al ciclo economico e all’attuazione di ogni singola manovra finanziaria da parte dei policy maker. A tal fine, nell’approccio diretto la componente ciclica del bilancio pubblico è stimata direttamente per mezzo di tecniche statistiche che si applicano alla serie storica del disavanzo oppure alle sue componenti cyclically-affected, ovvero alle categorie di entrate e spese pubbliche influenzate dal ciclo economico (Cano e Kanutin, 1996, Brandner et al., 1998 e Van den Dool, 1999) oppure ricorre ad analisi di tipo VAR (Bac, Meary e Sobczac, 1997) (cfr. par. 3.1). Il secondo approccio di tipo indiretto si caratterizza per la stima del saldo di bilancio strutturale attraverso fasi successive, in particolare in via residuale epurando il saldo effettivo dagli effetti (passati ed attesi) dell’andamento ciclico dell’economia7. La trattazione successiva è dedicata all’analisi di tale approccio anche comunemente chiamato “gap + elasticità” e scelto come benchmark dagli organismi economici internazionali e dai paesi membri dell’UE. Alla base dello SBB vi è l’ipotesi che la produzione aggregata in termini reali si evolva secondo un sentiero di lungo periodo, che riflette il tasso di crescita potenziale dell’economia. Questo sentiero di crescita, tuttavia, è occasionalmente perturbato da shock sia permanenti sia temporanei di varia intensità. I primi (ad esempio, un cambiamento tecnologico significativo) si caratterizzano per il loro impatto durevole sulla crescita della produzione; i secondi producono effetti che tendono a esaurirsi nel tempo, alternandosi a successivi shock temporanei che si traducono in oscillazioni cicliche attorno al livello della produzione potenziale cosicché gli effetti sul bilancio delle diverse fasi del ciclo dovrebbero compensarsi. Quantificando la deviazione del PIL effettivo da quello potenziale e la sensibilità ciclica delle spese e delle entrate pubbliche a tale scostamento, si ottiene la parte del saldo di bilancio dipendente dal ciclo economico. Sottraendo tale componente ciclica dal saldo di bilancio complessivamente osservato, si ottiene una stima dello SBB. Riassumendo, la metodologia concordata a livello europeo si compone di tre passaggi fondamentali per calcolare il saldo di bilancio corretto per il ciclo: Approccio diretto Approccio elasticità” indiretto o “gap Descrizione della metodologia UE 7 Nell’ambito dell’approccio indiretto, si possono distinguere due ulteriori alternative per la stima del saldo strutturale: la prima utilizza una metodologia aggregata per il calcolo della componente ciclica delle entrate e delle spese pubbliche, la seconda una tecnica disaggregata tra le componenti del bilancio pubblico. L’UE e il FMI hanno scelto la prima mentre la BCE e l’OCSE la seconda. 4 + note tematiche 1. una stima del PIL potenziale (Y*) dell’economia e dell’output gap (OG), calcolato come variazione ∗ percentuale, ovvero Gapt = (Y − Y ) Y ∗ dove Y è il PIL effettivo; 2. una stima della elasticità delle spese ed entrate pubbliche rispetto all’OG per ottenere la componente ciclica del bilancio; 3. la sottrazione di tale componente e delle misure una tantum (UT) dal saldo di bilancio complessivamente osservato. Lo SBB al tempo t si può ottenere quindi come: SBBt = Bt − ε t Gapt − UTt (1) dove B è il saldo di bilancio, Gap una stima dell’output gap, UT le misure una-tantum (nette) ed ε è la sensibilità del saldo di bilancio rispetto all’OG. Le misure una tantum si riferiscono a quei provvedimenti di politica economica che hanno un effetto temporaneo sul deficit ma che non danno origine ad alcun cambiamento circa la posizione fiscale di fondo8. I primi due passaggi sopra descritti costituiscono gli argomenti principali del presente lavoro e saranno approfonditi nei successivi paragrafi. In questo momento è sufficiente ricordare che il punto qualificante della tecnica “gap + elasticità” consiste, essenzialmente, nella relativa facilità d’applicazione, che rende immediata la stima degli elementi ciclici del bilancio ed agevola i confronti internazionali.9 2.1 La stima del potenziale e dell’output gap Il Consiglio ECOFIN del luglio 2002 ha adottato come metodologia di riferimento per la stima del PIL potenziale l’approccio basato sulla funzione di produzione10 concordato in Il Consiglio ECOFIN del luglio 2002 8 Negli anni passati la definizione di misura una tantum è stata complessa e spesso soggetta ad un acceso confronto tra i governi nazionali e l’Eurostat. 9 In particolare, al fine di rendere il processo di calcolo dello SBB il più trasparente e omogeneo possibile, il Codice di Condotta, a livello europeo, ha provveduto a indicare il set informativo minimo che i paesi membri sono tenuti a comunicare ogni anno nei programmi di stabilità e convergenza (PdS). Il Codice di Condotta approvato dal Consiglio Ecofin nel 1999 e successivamente modificato nel 2001 e nel 2005, è il documento ufficiale che contiene le regole formali e di contenuto per la predisposizione dei programmi di stabilità e di convergenza. 10 Prima di tale data l’output potenziale era stimato con un approccio statistico basato sull’applicazione del filtro di HP. La necessità di eliminare i limiti del filtro di HP, considerato eccessivamente meccanicistico ed incapace di produrre informazione circa i vincoli strutturali e le limitazioni sulla produzione in relazione alla disponibilità degli input produttivi, ha spinto i 5 note tematiche seno all’OGWG. In accordo con tale metodologia, il prodotto è funzione dei fattori di produzione: il capitale, il lavoro e la loro produttività totale. Più precisamente, l’output potenziale è dato dal livello della produzione che, senza generare tensioni inflazionistiche, si ottiene quando il tasso di utilizzazione del capitale è considerato a livelli “normali”, il fattore lavoro impiegato è coerente con il tasso naturale di disoccupazione e la produttività totale dei fattori si attesta al livello di lungo periodo. La forma funzionale scelta per rappresentare la produzione aggregata è una Cobb-Douglas a due fattori produttivi, capitale (K) e lavoro (L), con rendimenti di scala costanti: La funzione Douglas di produzione Yt = At F ( K t , Lt ) = At Lαt K t1−α (2) dove (1-α) ed α indicano rispettivamente l’elasticità dell’output al lavoro ed al capitale. At coincide con la produttività totale dei fattori (TFP, o parametro tecnologico).Il modello concordato in sede europea prevede che l’espressione (2) rappresenti la funzione di produzione del settore privato, mentre la componente del PIL relativa al settore pubblico è ipotizzata costante al suo livello potenziale e quindi non influenza le oscillazioni cicliche. Al fine di rendere operativa la (2) è necessario definire il livello “normale” di utilizzo del capitale, il tasso naturale di disoccupazione e il livello di produttività totale dei fattori di lungo periodo. Poiché il contributo massimo che il capitale può fornire all’output potenziale è dato dal pieno utilizzo dello stock di capitale dell’economia, non vi è necessità di procedere all’estrazione di un trend o ad altre operazioni di smoothing; si utilizza, quindi, la serie “grezza” del capitale che ha dimostrato di essere piuttosto stabile per l’UE e per gli Stati Uniti. Difatti, sebbene la serie degli investimenti netti annui denoti una forte variabilità, gli stessi rappresentano una frazione molto piccola dell’intero stock di capitale. Sulla base dei valori storici di contabilità nazionale, la serie grezza del capitale viene proiettata per gli anni di previsione considerati utilizzando la serie degli investimenti e considerando un tasso di deprezzamento costante. Nel definire il livello di impiego del fattore lavoro compatibile con il tasso naturale di disoccupazione, si parte dal livello massimo possibile, cioè dalla popolazione in età lavorativa (N). Il trend delle forze di lavoro viene calcolato, attraverso l’utilizzo del filtro HP, come trend del tasso di partecipazione al mercato del lavoro (pa). Il passo successivo consiste nella stima, attraverso l’applicazione del filtro di Kalman, del NAWRU11 (u*), ovvero il Il PIL potenziale Il contributo del capitale Il contributo del lavoro policy maker europei ad adottare l’approccio basato sulla funzione di produzione. Si è quindi passati dalla stima di un output di trend alla stima di un output potenziale. 11 Qualora si assuma che le variazioni del salario coincidano con le variazioni intervenute nel livello generale dei prezzi, è possibile sostituire il NAWRU (non-accelerating wage rate of 6 Cobb- note tematiche tasso di disoccupazione che non accelera il tasso di crescita dei salari (cfr. par. 2.1.1). Moltiplicando la popolazione in età lavorativa per la componente di trend del tasso di partecipazione e per il complemento ad uno del NAWRU si ottiene la serie del trend dell’occupazione. Infine, poiché il fattore lavoro viene misurato in termini di ore lavorate, l’occupazione ottenuta viene moltiplicata per il trend delle ore lavorate in media (h)12. Il contributo potenziale del lavoro risulta pertanto essere calcolato nel modo seguente: L* = ( Npa (1 − u * ))h (3) La produttività totale dei fattori di lungo periodo è ricavata, dopo aver definito la componente potenziale del lavoro e del capitale, in via residuale (come residuo di Solow) applicando il filtro di Hodrick e Prescott (HP)13 e viene ottenuta attraverso l’applicazione del filtro alla trasformazione logaritmica della funzione di produzione (equazione 2)14. Si ricava in questo modo il contributo della produttività totale dei fattori al potenziale ed il livello stimato dello stesso. La Figura 1 mostra le principali determinanti della crescita del PIL potenziale appena descritte. Il contributo della TFP unemployment) con il NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment), cioè il tasso di disoccupazione che non accelera l’inflazione e che conduce all’equilibrio di lungo periodo del mercato del lavoro. 12 Fino al 2005 il PIL potenziale era stimato sulla base della sola serie del numero degli occupati. Per l’Italia è stato possibile adeguarsi all’utilizzo della serie delle ore lavorate nel giugno 2007 quando l’ISTAT ha rilasciato tale serie cosicché le prime stime del PIL potenziale che includono le ore lavorate sono state inserite nel DPEF 2008-2011. 13 Per un approfondimento cfr. Hodrick e Prescott (1995) 14 Al fine di tenere conto e limitare il problema dell’end point bias tre ulteriori anni di dati riguardanti il PIL, lo stock di capitale, il lavoro e la TFP sono generalmente aggiunti oltre l’orizzonte previsivo utilizzando un modello di previsione. 7 note tematiche Figura 1 – Scomposizione del PIL potenziale NAWRU Tasso di attività di lungo periodo Popolazione in età lavorativa Trend delle ore lavorate Occupazione di pieno impiego TFP Contributo potenziale del fattore lavoro Stock del capitale Output potenziale Note: per TFP si intende la componente di trend della stessa Una volta stimato il PIL potenziale proveniente dal settore privato è sufficiente aggiungere il valore di quello generato dal settore pubblico per ricavare il prodotto potenziale dell’intera economia. L’OG è ottenuto dividendo la differenza tra il PIL effettivo ed il potenziale per il livello del potenziale. Il principale vantaggio dell’approccio descritto risiede nel legame più trasparente e diretto che intercorre tra l’andamento del PIL e quello dei fattori produttivi. In particolare, questo permette di quantificare, esplicitamente, i contributi alla crescita dell’output di ogni singolo fattore produttivo, consentendo sia di evidenziare l’impatto degli shock passati sulla crescita potenziale, sia di stimare l’impatto di quelli correnti e attesi sul futuro livello della produzione compatibile con il pieno impiego. I vantaggi elasticità” dell’approccio “gap 2.1.1. IL modello del NAWRU: un approfondimento Il modello sottostante la stima del NAWRU si compone di una equazione del salario e di una per la domanda di lavoro. La L’offerta di lavoro 8 + note tematiche formulazione dell’equazione del salario è sufficientemente generale ed è la seguente: wt − p te = a 0 + (1 − μ )bte + μprt e − βu t + a tw (4) In questo modello i lavoratori (o le associazioni sindacali), negoziano un salario nominale wt condizionato sul livello dei prezzi attesi pte, sul livello atteso del salario di riserva bte, sulla produttività attesa prte e sul tasso di disoccupazione ut. Il termine atw rappresenta uno shock sul salario che può essere autocorrelato. Questa formulazione dell’equazione del salario è compatibile con i modelli più diffusi di funzionamento del mercato del lavoro: il modello neoclassico, i salari di efficienza, la teoria della negoziazione salariale ed il modello di search. L’adozione di uno tra i modelli teorici di riferimento implica l’assunzione di alcune restrizioni sui parametri dell’equazione (4) o diverse interpretazioni delle variabili coinvolte. L’equazione per la domanda di lavoro è ottenuta sotto l’ipotesi che le imprese fissino la domanda di lavoro al livello che massimizza i profitti, cioè uguagliando il rendimento marginale del lavoro al salario reale: La domanda di lavoro wt − pt = prt + xt (5) L’equazione (5) esprime il salario reale che un’impresa è disposta a pagare per un determinato livello di produttività. Il termine xt può essere pensato come uno shock, con una componente transitoria ed una permanente, alla domanda di lavoro (di lungo periodo) che rende la produttività marginale e media differenti. Al fine di “chiudere” il modello occorre esplicitare le equazioni che descrivono il modo in cui si formano le aspettative circa l’inflazione e la produttività. In particolare, nel caso dell’Italia le aspettative sono di tipo adattivo e descritte dalle seguenti equazioni: La formulazione delle aspettative circa l’andamento dell’inflazione e della produttività π te = aπ t −1 + (1 − a )π te−1 (6) Δprte = cΔprt −1 + (1 − c)Δprte−1 (7) e corrispondono rispettivamente l’inflazione dove , attesa al tempo t, nel periodo precedente t-1 e l’inflazione del periodo precedente, (1-a) e (1-c) indicano il grado delle rigidità nominali e reali. La risoluzione del modello porta alla formulazione della seguente curva di Phillips 9 note tematiche 2 2 2 i =0 i =0 i =0 Δ2 wt = ∑ ci Δ2 prt −i + ∑ ci Δ2 ws t −i + ∑ ci Δ2 tot t −i − β [(ugapt − (2 − a − c)ugapt −1 + (1 − c)ugapt − 2 ] + vtw (8) dove pr indica il logaritmo della produttività del lavoro, ws il logaritmo della wage share, tot è il logaritmo delle ragioni di scambio e ugapt = ut –u*t., il gap della disoccupazione. L’applicazione del filtro di Kalman all’equazione (8) porta alla stima del NAWRU. Tale formulazione differisce, di fatto, da paese a paese e, nell’ambito dello stesso paese, può differire nel caso di esercizi di stima successivi. Pertanto, all’interno della procedura per il calcolo del potenziale standardizzata in sede UE, rimane comunque un elemento discrezionale rappresentato dalle scelte effettuate, in termini di modello economico di riferimento, per la stima del NAWRU. Relativamente all’Italia le variabili utilizzate per la stima sono le seguenti: il tasso di disoccupazione, la variazione dell’inflazione salariale (calcolata come costo del lavoro per dipendente per l’intera economia), la variazione del tasso di crescita delle ragioni di scambio (dove per tasso crescita delle ragioni di scambio si intende la differenza tra il tasso di crescita del deflatore dei consumi e di quello del PIL) e la variazione della crescita della produttività del lavoro (calcolato come PIL per unità di lavoro). Le ultime due variabili vengono inoltre considerate anche nei loro valori ritardati di un anno. 2.2 La stima delle componenti cicliche delle spese e delle entrate fiscali Una volta ottenuta una misura dell’OG è possibile calcolare la componente ciclica del bilancio. Il saldo di bilancio strutturale viene calcolato sottraendo all’indebitamento netto in rapporto al PIL il risultato del prodotto tra la sensibilità del bilancio al ciclo – il parametro ε dell’equazione (1)) - e l’OG. IL parametro di sensibilità del bilancio al ciclo economico è ottenuto aggregando le elasticità delle entrate e delle uscite rispetto al ciclo, calcolate secondo la metodologia sviluppata dall’OCSE e dalla Commissione Europea e fatta propria dall’OGWG15. Per le entrate vengono considerate quattro componenti: l’imposta sul reddito delle persone fisiche, l’imposta sul reddito d’impresa, l’imposta sul valore aggiunto ed i contributi sociali. Le elasticità delle singole categorie ( η R,i ) sono aggregate al La stima dell’elasticità delle entrate fine di calcolare l’elasticità totale delle entrate rispetto al ciclo ( η R ) utilizzando come pesi la quota di ciascuna entrata sul totale delle stesse (Ri/R). Per approfondire la metodologia utilizzata in sede OCSE si confronti Giorno et al. (1995) e Girouard e André (2005). 15 10 note tematiche 4 η R = ∑ η R ,i i =1 Ri R (9) In modo particolare, i pesi (Ri/R) sono calcolati dalla Commissione Europea come media dei dati disponibili a partire dal 1995, mentre le elasticità delle singole componenti sono ottenute dalle elasticità delle entrate rispetto alla base imponibile (calcolate a partire dalla legislazione fiscale di riferimento ed utilizzando i relativi dati fiscali) e l’elasticità della base imponibile rispetto al ciclo economico (ottenuta con una stima econometrica della serie storica delle basi imponibili rispetto all’OG). La stima dell’elasticità dei sussidi per la disoccupazione Dal lato delle spese anche la Commissione Europea, così come l’OCSE e il FMI, considera sensibili al ciclo solo i sussidi di disoccupazione. Pertanto la stima dell’elasticità delle spese rispetto al ciclo ( η G ) si riduce al calcolo dell’elasticità dei sussidi di disoccupazione rispetto al ciclo ( η G,U ) pesata per la quota dei sussidi sul totale delle spese (GU/G). η G = η G ,U GU G (10) dove il quoziente (GU/G) è calcolato dalla Commissione Europea sulla base di dati OCSE. η G,U viene stimata regredendo la serie del trend della disoccupazione rispetto all’OG. Poiché lo SBB è misurato in rapporto al PIL, le elasticità delle entrate e delle spese sono riscalate moltiplicando la prima per il rapporto delle entrate sul PIL (R/Y) e le seconde per il rapporto delle spese rispetto al PIL (G/Y) : ε R =η R , ε G =η G Y Y R G La “reattività” del bilancio pubblico . Per l’Italia l’OGWG ha calcolato i valori di εR e εG, rispettivamente, a 0.49 e a –0.012. La differenza tra εR e εG fornisce il valore complessivo di ε (ovvero, la risposta del bilancio pubblico nel suo complesso al ciclo economico), pari a 0.5, attualmente utilizzato in sede comunitaria nel calcolo dello SBB16. Tale parametro fornisce, quindi, una misura dell’aggiustamento del saldo di bilancio dovuto esclusivamente a fluttuazioni cicliche. In altre parole, ε indica di quanto si modifica il saldo di bilancio in rapporto al 17 PIL in seguito di variazioni di un punto percentuale dell’OG. 3. ASPETTI CRITICI E POSSIBILI MIGLIORAMENTI In quest’ultima sezione ci concentriamo su alcuni limiti della metodologia descritta in precedenza. Ci si riferisce qui a limiti di In precedenza il valore di tale sensibilità era pari a 0.45. Al fine di evitare interpretazioni non corrette in termini di policy, è utile affermare che ε non si riferisce al PIL effettivo ma esclusivamente all’OG. Sarebbe improprio, infatti, applicare la sensibilità direttamente alla variazione del PIL effettivo. 16 17 11 note tematiche carattere generale e non a quelle caratteristiche della metodologia europea che non tengono conto di rilevanti specificità nazionali. Vale la pena di evidenziare, infatti, come la definizione di un approccio analitico comune a livello europeo implichi un trade-off tra semplicità e accuratezza nel cogliere elementi idiosincratici dei diversi paesi membri. Discuteremo prima i punti di forza e le criticità dell’approccio scelto in sede europea e alcune possibili alternative per poi trattare più specificatamente i problemi legati alla stima del potenziale e alla componente ciclica del bilancio. 3.1 Approccio indiretto versus approccio diretto L’approccio indiretto, “gap + elasticità”, non è esente da limiti. In primo luogo, si assume che la crescita economica influenzi i saldi di finanza pubblica mentre si trascurano gli effetti dei secondi sulla prima. In altri termini, la stima del potenziale prescinde dalle variabili di finanza pubblica. In secondo luogo, il prodotto potenziale è una variabile le cui stime sono influenzate da un elevato grado di incertezza (cfr par. 3.2). Per attenuare tali limiti si possono usare i cosiddetti approcci diretti menzionati nel par. 1. Ad esempio, utilizzando una tecnica VAR (Bac, Meary e Sobczac, 1997, Bouthevillain e Quinet, 1999) è, infatti,possibile tenere conto degli effetti della finanza pubblica sull’andamento dell’economia. Rispetto all’approccio indiretto, tuttavia l’approccio VAR richiede una maggiore disponibilità di dati macroeconomici e di finanza pubblica e, qualora non disponibili, un’opera di ricostruzione delle relative serie storiche particolarmente problematica soprattutto per i nuovi paesi membri dell’Unione Europea. Inoltre, l’utilizzo di una tecnica VAR risulta meno immediato e trasparente, complicando così la possibilità di effettuare confronti internazionali. Un secondo approccio, sempre di tipo diretto, punta a evitare del tutto i problemi legati alla stima del potenziale catturando direttamente la componente strutturale del saldo di bilancio con l’applicazione di un filtro statistico alla serie temporale dei saldi e a quelle delle singole componenti del bilancio (Brandner, et al.1998 e Van den Dool, 1999). L’applicazione del filtro di HP, t uttavia, presenta due limiti ben noti in letteratura: a) non permette di discriminare le conseguenze del ciclo economico da altri elementi temporanei del bilancio dovute ad interventi discrezionali; b) la difficoltà, in genere, comune a qualsiasi filtro statistico basato sul calcolo delle medie mobili ponderate, di misurare i valori di trend per gli ultimi anni osservati18. Ciò ha indotto I principali punti dell’approccio diretto di debolezza L’approccio VAR L’approccio statistico Questo problema conosciuto come “the end-point problem” sorge dal fatto che il filtro HP diventa asimmetrico agli estremi delle serie temporali. In particolare, poiché la media mobile attraverso cui i valori della variabili osservata sono ricavati, teoricamente infinita, deve invece essere interrotta dopo un dato intervallo temporale, il coefficiente di ponderazione attribuito alle ultime osservazioni (ultimi due o tre dati disponibili) della serie storica assume peso preponderante. Questo, in sostanza, tende a distorcere le stime della variabile osservata in funzione della particolare fase 18 12 note tematiche i policy maker ad adottare l’approccio basato sulla funzione di produzione.19 In sostanza, entrambi gli approcci hanno dei “pro” e dei “contro” e non è possibile stabilire a priori quale sia il più adeguato. 3.2 Limiti alla stima del PIL potenziale e dell’output gap Malgrado la centralità del concetto di output potenziale, la sua misura è tutt’altro che immediata. Infatti, per sua natura non è una grandezza di contabilità nazionale e può essere derivata soltanto tramite uno degli approcci illustrati nel paragrafo precedente. Di seguito sono discussi i principali problemi posti dal metodo basato sulla funzione di produzione. Un primo aspetto rilevante è che questo modello necessita di assunzioni circa il funzionamento del mercato del lavoro, sui rendimenti di scala e sul progresso tecnico che possono rivelarsi inadeguate se applicate in maniera omogenea a tutti i paesi20. Tuttavia, nell’ambito della sorveglianza multilaterale previsto dal PSC, si ritiene che il vantaggio dell’adozione di una metodologia comune a tutti i paesi membri della UE e il più possibile trasparente, sia superiore al costo di trascurare elementi rilevanti per qualche singolo paese. Un secondo aspetto a cui dare rilievo concerne i dati di input. Se confrontata con l’applicazione del filtro HP alla serie dell’indebitamento netto, la stima della funzione di produzione richiede una maggiore disponibilità di dati. Questo può costituire un problema, soprattutto in riferimento ad alcune variabili di difficile misurazione come lo stock di capitale. Inoltre, per garantire il massimo dell’omogeneità possibile l’OGWG ha convenuto di impiegare i dati di contabilità nazionale. Contrariamente a quanto si possa pensare, questo non elimina le discrepanze tra i paesi europei. Vi sono ancora, infatti, difformità non trascurabili tra i dati raccolti dai diversi istituti di statistica nazionali che si sostanziano sia in differenze metodologiche sia nella disponibilità di serie storiche di dati di lunghezza adeguata. Tali difformità contribuiscono a rendere le stime del potenziale e delle sua componenti non pienamente confrontabili tra i diversi paesi21. Un esempio interessante, che riguarda l’Italia, è quello delle variabili utilizzate per misurare l’input di lavoro. Nel 2005 l’OGWG, al fine di descrivere più accuratamente il contributo del fattore lavoro, ha deciso di misurare il lavoro potenziale partendo dalla serie delle ore lavorate in sostituzione del numero degli occupati utilizzati fino a quel momento. Le conseguenze di tale decisione non sono di poco conto per i paesi con un alta incidenza di part time e tempi determinati, in Le assunzioni alla base del modello La necessità di disponibilità di dati una La serie delle ore contabilità nazionale maggiore lavorate congiunturale che caratterizza le ultime osservazioni. Per superare tale difficoltà, un fattore di correzione è costituito dall’introduzione di proiezioni di tipo meccanico; in altri termini, si estende la serie storica con la formulazione di previsioni. 19 Cfr per un approfondimento Momigliano e Staderini (1999). 20 Ad esempio , la segmentazione (territoriali e non) del mercato del lavoro in alcuni paesi quali l’Italia, la Spagna e la Germania. 21 Le differenze sono anche più marcate nel caso dei paesi di recente ingresso. 13 di note tematiche primis Italia, Spagna, Olanda. L’Italia tuttavia, solo a partire dal DPEF 2008-2011 si è adeguata a tale decisione, continuando, nel periodo 2005-2007 a impiegare il numero degli occupati di contabilità nazionale22. La mancata omogeneità dei dati ha pertanto determinato una differenza tra le stime della Commissione Europea e quelle del Governo italiano. In assenza di una serie delle ore lavorate coerente con gli altri dati di contabilità nazionale sono state, infatti, scelte due soluzioni di second best diverse: il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha calcolato il PIL potenziale sulla base dei dati di contabilità nazionale utilizzando la vecchia serie del numero degli occupati mentre la Commissione ha scelto di utilizzare una serie non ufficiale delle ore lavorate proveniente sia dall’OCSE sia dal Groningen Growth and Development Centre. Le stime differivano non solo nel calcolo del contributo del lavoro potenziale – in presenza di posizioni part time e a tempo determinato la stima del fattore lavoro si contrae - ma anche in quello del prodotto potenziale. Questa ultima differenza era resa più evidente dall’operare del vincolo di non negatività della TFP (illustrato di seguito) che tende ad essere più stringente qualora si misuri il fattore lavoro per mezzo degli occupati.23 L’aver introdotto un vincolo di non negatività sulla TFP (almeno per alcuni paesi, quali Italia e Spagna) individua la terza critica al modello del potenziale. Pur essendo plausibile assumere che il progresso tecnologico possa essere non negativo, il modo con cui questa ipotesi è stata implementata è opinabile. Infatti, il modello stima il contributo di ogni singolo fattore produttivo come se il vincolo non esistesse; qualora il contributo stimato della TFP risultasse negativo, questo, a parità di apporti stimati per gli altri fattori produttivi, verrebbe automaticamente riportato a zero, gonfiando artificialmente il valore finale del potenziale (dato dalla somma degli apporti delle tre componenti). Non si prevede, pertanto, un effetto dell’operatività del vincolo sui valori dei contributi degli altri fattori produttivi e in definitiva sulla crescita del PIL potenziale. Tale effetto potrebbe essere preso in considerazione in maniera adeguata qualora il vincolo di non negatività venisse incorporato nel processo di stima24. Il quarto problema è probabilmente il più rilevante e riguarda la stabilità delle stime del potenziale nel corso del tempo. Il filtro Il vincolo di non negatività della TFP L’effetto delle revisioni dei dati d contabilità nazionale o delle variazion del quadro macroeconomico sull stima del PIL potenziale La precedente serie delle ore lavorate era ricavata tramite l’indagine trimestrale della forza lavoro e non era omogenea con gli altri dati di contabilità nazionale. 23 Nelle stime ufficiali del Governo italiano il vincolo di non negatività sulla TFP è risultato stringente per gli anni 2003-2007. Con l’introduzione delle ore lavorate la TFP in quegli anni è divenuta positiva a discapito del contributo stimato per il fattore lavoro che si è ridotto quasi in proporzione. 24 Un esempio numerico può aiutare a fare chiarezza. Supponiamo che, dopo aver stimato il modello in assenza di vincolo di non negatività sulla TFP, i contributi dei fattori produttivi siano 0.8 per il lavoro, 0.7 per il capitale e –0.5 per la TFP. La stima del PIL potenziale sarebbe pari alla somma dei tre contributi, quindi 1. Quando il vincolo di non negatività viene reso operativo, i contributi del lavoro e del capitale rimangano fermi ai valori di 0.8 e 0.7, mentre la TFP viene posta uguale a 0. Il potenziale risulta allora essere pari a 1.5. L’adozione di uno stimatore vincolato, avrebbe portato, qualora il vincolo fosse stato stringente, alla stima di tre differenti coefficienti dei contributi coerenti fra di loro, i.e. 0.5 e 0.5 per capitale e lavoro, e 0 per la TFP. 22 14 note tematiche HP, utilizzato sia nella stima della TFP sia in alcune componenti del NAWRU, estrae la componente di trend della variabile considerata applicando una media mobile ponderata che utilizza tutte le osservazioni della serie di partenza. Ne consegue che una qualsiasi modifica dei valori storici (revisione di contabilità nazionale) o programmatici (variazione nel quadro programmatico di riferimento) della serie considerata da origine ad una nuova serie stimata del potenziale. In altre parole, non esiste una serie storica del PIL potenziale. Infatti, gli effetti di una revisione di una dato storico di contabilità nazionale o del quadro macroeconomico di previsione si ripercuotono con peso decrescente man mano che ci si allontana dall’anno di riferimento, ovvero da quello oggetto di revisione. , Più in particolare, gli scostamenti assumono una maggiore rilevanza per gli anni adiacenti più a ridosso al dato oggetto della revisione, siano essi precedenti o successivi. Inoltre, si è costatato che le stime in tempo reale (real time) dell’OG tendono a contenere una distorsione sistematica in periodi che, ex post, sono stati osservati essere prossimi ai punti di inversione del ciclo economico, fornendo quindi un’indicazione erronea sull’intensità dell’aggiustamento strutturale proprio quando la determinazione dell’aggiustamento è particolarmente rilevante. Nei periodi prossimi ad un ”picco” le stime in tempo reale tendono a sovrastimare lo SBB (e quindi a sottostimare l’aggiustamento strutturale dei conti pubblici) ed ad essere riviste al ribasso con il passare del tempo. Viceversa accade nei periodi di recessione. La Tabella 1 presenta un esempio esplicativo nel quale lo scenario base è quello della Relazione Previsionale e Programmatica per il 2008 (RPP) ed i tre scenari alternativi sono ottenuti modificando il tasso di crescita del PIL effettivo nel periodo 2008-2011 (mantenendo il resto del quadro macroeconomico programmatico fermo ai valori dell’RPP 2008). L’operare del filtro si evince immediatamente dal fatto che il livello del potenziale stimato cambia anche negli anni 20052007, nei quali il PIL effettivo non ha subito alcuna modifica. Da quanto appena illustrato si evincono due ulteriori aspetti. In primo luogo, l’affidabilità della stima dello SBB per un dato anno deve essere valutata osservando le variazioni della stima stessa indicate attraverso la lettura dei successivi vintages di dati. Questa operazione è necessaria in quanto – come si è accennato in precedenza- la serie storica del potenziale non evolve nel tempo sommando dati annuali come avviene per le serie di contabilità nazionale, bensì dando vita ad una nuova serie storica ogni volta che viene presentata una nuova release dei dati25. A differenti vintages di dati, o a differenti scenari macroeconomici di riferimento, corrisponderà una differente serie stimata del potenziale. In secondo luogo, l’orizzonte L’effetto dell’orizzonte previsivo sulla stima del PIL potenziale Un criterio alternativo può essere quello di giudicare la robustezza dei risultati ottenuti basandosi su quadri macroeconomici alternativi costruiti con ipotesi ad hoc. Questi criterio viene adottato nell’analisi della sensibilità alla crescita economica generalmente effettuata nei Programmi di Stabilità e convergenza. 25 15 note tematiche temporale delle previsioni influenza la stima del potenziale. Se, a parità di quadro macroeconomico, l’intervallo temporale di riferimento fosse differente (i.e. la Commissione Europea due volte l’anno produce previsioni fino a t+2 invece di t+5, ovvero l’orizzonte dei Programmi di Stabilità), le stime del potenziale cambierebbero poiché alla determinazione del potenziale parteciperebbero, in un caso, un numero minore di osservazioni. Di nuovo, l’effetto è più rilevante per i dati adiacenti a quelli “eliminati”. A tal riguardo la simulazione III della Tabella 1 illustra gli effetti, sulla stima del potenziale 20052007, dell’eliminazione degli anni 2008-2011 dallo scenario macroeconomico programmatico della RPP 2008. Tabella 1. L’effetto delle revisioni dei dati macro e di finanza pubblica e della variazione del dell’orizzonte previsivo sul PIL potenziale. Variazioni percentuali Anno Pil effettivo Pil potenziale Pil effettivo Pil potenziale Pil effettivo Pil potenziale Pil effettivo Pil potenziale 2005 2006 2007 2008 2009 Relazione Previsionale e Programmatica (RPP) 0,1 1,9 1,9 1,5 1,6 1,2 1,5 1,5 1,5 1,5 Scenario alternativo I 0,1 1,9 1,9 2,5 2,5 1,4 1,8 1,8 1,8 1,9 Scenario alternativo II 0,1 1,9 1,9 1,0 1,0 1,1 1,3 1,3 1,2 1,2 Scenario alternativo III 0,1 1,9 1,9 1,3 1,6 1,6 2010 2011 1,7 1,6 1,8 1,7 2,5 2 2,5 2,1 1,0 1,3 1,0 1,4 Note: Elaborazioni su dati MEF Infine, l’ultimo limite della metodologia descritta riguarda l’ipotesi che il contributo del settore pubblico al PIL sia costante nel tempo e quindi sia sufficiente stimare il potenziale del settore privato per cogliere gli andamenti dell’economia complessiva. Si tratta di un’assunzione che ha una sua ratio in quanto la produttività del settore pubblico in genere non subisce cambiamenti repentini e, pur tuttavia, nel lungo periodo potrebbe non cogliere rilevanti miglioramenti o peggioramenti di lungo termine nella qualità dell’intervento pubblico. Il contributo del settore pubblico 3.3 Il calcolo della componente ciclica Pur astraendo dai problemi legati alla stima del potenziale, lo SBB potrebbe portare ad una misura distorta dell’effettiva posizione fiscale di un paese poiché la metodologia di stima dello SBB è basata su modelli semplificati della relazione tra variabili fiscali e macroeconomiche. In modo particolare con riferimento al calcolo della componente ciclica, si possono 16 note tematiche sottolineare altre due fonti di incertezza strettamente legate tra loro : a) la reattività delle entrate e delle spese rispetto all’andamento dell’output; b) il comportamento delle singole categorie di entrata in relazione alle rispettive basi imponibili. In primo luogo, nel calcolo della componente ciclica si è scelto di adottare un approccio aggregato, pertanto non si prendono in considerazione gli effetti di composizione che si determinano quando il comportamento delle variabili macroeconomiche sulla base delle quali sono calcolate le entrate e le spese non sono allineate con l’andamento del PIL reale. Alcune componenti del PIL sono in generale più “fiscalmente sensibili” alla crescita (es. i consumi e i salari) di altre componenti (es. esportazioni ed investimenti). Pertanto, se la crescita osservata è guidata dalle esportazioni l’adozione di una sensibilità del bilancio costante può portare ad una sovrastima della componente ciclica del bilancio. In generale, l’evidenza empirica non sembra confermare una relazione chiara tra OG ed effetti di composizione (Bouthevillain et al, 2001, Kremer et al, 2006,). In dettaglio, studi recenti (Mohr e Morris, 2007) mostrano che l’effetto composizione risulta modesto se si considera l’intera area dell’euro, mentre potrebbe risultare rilevante nel caso del singolo paese. In secondo luogo, l‘aumento atteso delle entrate generate da una categoria di imposte è dato dal tasso di crescita della base imponibile e dall’elasticità del gettito dell’imposta in questione rispetto alla base imponibile. Molto di frequente il gettito effettivamente osservato differisce da quello derivato da questo calcolo. Esistono diverse spiegazioni per le categorie di entrate considerate. Le entrate per le imposte sui profitti delle imprese sono le più difficili da prevedere poiché l’indicatore dei profitti della contabilità nazionale è una variabile che misura la base imponibile della tassazione sulle imprese in modo approssimativo. Inoltre, profitti e perdite sono trattati in modo asimmetrico dalla normativa fiscale; questo contribuisce a creare una struttura complessa degli introiti che è difficile modellare correttamente a livello sia di singolo paese sia comunitario.26 La possibilità di dividere i profitti tra imprese appartenenti ad un gruppo o attraverso operazioni di fusione ed acquisizione indebolisce ulteriormente il legame tra gettito dell’imposta ed il surplus operativo. Analizzando le imposte sui redditi delle persone fisiche si osserva che i salari dei dipendenti riportati in contabilità nazionale sono una proxy migliore della base imponibile. Il principale elemento di volatilità non catturato è quella legato ai redditi non da lavoro quali ad esempio, le rendite in conto capitale. Inoltre, per i sistemi fiscali a tassazione progressiva il fiscal drag è una fonte aggiuntiva di variabilità non spiegata. I consumi privati sono la voce di contabilità nazionale che rappresenta la base imponibile delle imposte indirette, alla L’effetto di composizione L’effetto della modellizzazione della base imponibile delle entrate fiscali La normativa fiscale permette di compensare i profitti di un anno con le perdite degli anni precedenti. 26 17 note tematiche quale viene applicata un’elasticità supposta pari all’unità. Alla luce dell’utilizzo dei consumi privati, il valore calcolato non può tenere conto delle imposte sugli acquisti di beni immobili. Queste ultime, a causa del boom del mercato immobiliare verificatosi negli ultimi anni, sono state una componente non trascurabile delle imposte indirette. Inoltre, l’assunzione sul valore dell’elasticità è basata sull’ipotesi che la natura regressiva delle accise sia bilanciata dalla progressività di altre imposte indirette, i.e. l’IVA27; tutto questo implica l’invarianza della distribuzione dei consumi tra beni soggetti ad accise ed altri beni e servizi. Poiché tale distribuzione non è indipendente dall’andamento dell’economia – in periodi di crescita è possibile che aumenti la proporzione del consumo di beni di lusso o caratterizzati da un’aliquota IVA più elevata – si hanno effetti sul comportamento delle imposte indirette che non sono catturati dal modello. In via di principio una migliore specificazione ( e probabilmente una sua maggiore omogeneizzazione a livello comunitario) della base imponibile potrebbe migliorare l’affidabilità delle stime delle diverse categorie d’entrata contribuendo a ridurre sia la relativa incertezza sia la variabilità dei risultati, in termini di OG, non spiegata dal modello. Risultati più robusti, soggetti dunque a revisioni contenute, si potrebbero ottenere, ad esempio, dall’introduzione del valore ritardato di un anno dell’OG nella determinazione delle elasticità di alcune categorie di imposte rispetto al reddito. Questo permetterebbe di considerare tutte quelle situazioni normative in cui la determinazione dell’importo di un tributo si matura al tempo t-1, ma la riscossione avviene soltanto al tempo t (basti pensare al caso delle imposte dirette in numerosi paesi dell’UE, per cui il versamento all’erario delle imposte al tempo t avviene anticipatamente, basandosi su quanto si è dichiarato l’anno precedente t-1). Nel tentativo di spiegare la maggiore volatilità del gettito si potrebbe pensare di affiancare l’OG con altri indicatori che sono spesso impiegati a questo scopo, come la variazione dello stock delle abitazioni, la variazione dei prezzi delle stesse e la variazione delle partite correnti.28 Alcune possibili miglioramenti soluzioni La progressività dell’IVA dipende dal fatto che non tutte le categorie di beni sono colpiti dalla stessa aliquota. In particolare, i beni di lusso sono soggetti ad una aliquota più elevata rispetto a quella dei beni di prima necessità rendendo quindi il prelievo più che proporzionale rispetto all’imponibile. 28 Nel corso del 2007 e 2008 l’attività dell’OGWG è stata orientata In tal senso. In particolare, il gruppo si è concentrato su alcune possibili modifiche volte a migliorare la stima del PIL potenziale e dell’output gap in tempo reale. Nel primo caso, l’attenzione è stata rivolta: (a) alle tecniche di misurazione della produttività totale dei fattori (TFP), eventualmente differenziate a seconda dei paesi; (b) all’eventuale introduzione di un vincolo di non negatività (in media) dell’unemployment gap (ipotesi successivamente scartata); (c) la possibilità di distinguere all’interno della serie della popolazione in età lavorativa, la variazione dovuta alla net migration da quella imputabile al suo tasso naturale di crescita. Nel secondo si è discusso sulla possibilità: (a) di affiancare alla metodologia concordemente utilizzata a livello europeo, l’analisi di una serie di indicatori macroeconomici, quali ad esempio il grado di utilizzo della capacità produttiva; (b) di introdurre lag temporali nella stima delle elasticità dei saldi di bilancio 27 18 e note tematiche Nel caso dell’Italia, la volatilità del gettito può essere accentuata dall’elevato peso dell’economia sommersa. All’individuazione della quale non contribuiscono soltanto le misure fiscali adottate, ma soprattutto l’implementazione di tali misure e la reputazione del governo nel perseguimento di questo obiettivo. Negli ultimi anni, la crescita - più elevata delle attese - del gettito ha suscitato l’ulteriore problema della natura strutturale o meno dell’incremento delle entrate fiscali e dell’eventuale parte di questo che sia stata generata dal recupero dell’economia sommersa e dalla lotta all’evasione fiscale. Dalle criticità descritte in questo lavoro si evince che le stime dello SBB sono ancora soggette ad una incertezza nella misurazione e che differenze nell’orizzonte previsivo o nei dati di input possono portare a stime non coincidenti, come succede spesso per le stime della Commissione Europea e dei governi nazionali. alla crescita economica (ipotesi che ha incontrato le resistenze di alcuni importanti stati membri e che pertanto è stata accantonata) per tenere in considerazione i ritardi nella raccolta delle quattro maggiori categorie d’imposte. Inoltre, alla luce dell’andamento delle entrate fiscali migliore delle attese nel biennio 2007-08, in alcuni importanti stati membri, tra cui Germania ed Italia, è stata avviata insieme alla Commissione un’analisi approfondita - che si dovrebbe concludere alla fine 2009 sulle fluttuazioni di breve periodo del gettito di imposta. 19 note tematiche RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI Bac C., Meary R. e N. Sobczak (1997). "Déficit Structurel, Déficit Conjoncturel: l’Apport d’une Modélisation Multivariée", 59ème Conférence AEA, Rome, novembre Banca d’Italia (1999), “Indicators of Structural Budget Balance”, Banca d’Italia, Roma. Blanchard, O.J. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators”, OECD,Working Paper, No. 79, April. Bouthevillain, C. e A. Quinet (1999) “The Relevance of Cyclically-Adjusted Public Balance Indicators – The French Case.” in Banca d’Italia (1999), Indicators of Structural Budget Balances, Banca d’Italia, Roma. Bouthevillain, C., P. Cour-Thimann, G. Van den Dool, P. Hernandez de Cos,G. Langenus, M. Mohr, S. Momigliano and M. Tujula (2001),“Cyclically-adjusted Budget Balances: An Alternative Approach”, EuropeanCentral Bank, Working Paper, No. 77, September. Braconier, H. (1999), “The Public Budget Balance – Fiscal Indicators and Cyclical Sensitivity in the Nordic Countries”, October. Braconier, H. & Forsfält, T., (2004), A New Method for Constructing a Cyclically Adjusted Budget Balance: The Case of Sweden, forthcoming Braconier, H. e H. Steiner (1999), “The Public Budget Balance, Fiscal Indicators and Cyclical Sensivity in the Nordic Countries”, Tema Nord, Nordic Council of Ministers, Copenhagen, No.575. Brandner P, Diebalek L. e H. Schuberth (1998), “Structural Budget Deficits and Sustainability of Fiscal Position in the European Union”, Österreichische Nationalbank, Working Paper No.26, Febbraio. Cano, L. and A. Kanutin (1996), “Estimation of Structural Deficits in EU Countries”, mimeo, London School of Economics. Chouraqui, J.C., R.P. Hagemann and N. Sartor (1990), “Indicators of Fiscal Policy: A Re-examination”, OECD, Working Paper, No. 78, April. Denise C., Grenouilleau D., Mc Morrow K. e W. Roger (2006). “Calculating Potential Growth Rates and Output Gaps – A Revised Production Function Approach”, European Commission – Economic Papers, n. 247 European Commission (1995), “Technical Note: The 20 note tematiche Commission Services’ Method for Calculating the Cyclical Adjusment of Government Budget Balances”, European Economy,No. 60. Ford, B. (2006), “Structural Fiscal Indicators: An Overview”, available at:www.treasury.gov.au/ documents/987/PDF/06_structural_fiscal.pdf Giorno C., Richardson P., Roseveare D.e P. Van Den Noord (1995), “Estimating potential output, output gaps and structural budget balances”, OECD Working Paper n.152. Girouard N. e C. André (2005), ."Measuring Cyclically-adjusted Budget Balances for OECD Countries," OECD Economics Department Working Papers 434, Hagemann, R. (1999), “The Structural Budget Balance, The IMF’s Methodology”, IMF Working Paper, WP/99/95, July. Hodrick, R.J. e R.D. Prescott (1995). “Postwas US Business Cycle: An Empirical Investigatio”, Journal of Money Credit and Banking, 28 (1) in Konjunkturinstitutet’s Working Paper Series, Stockholm. Kremer, J., C. Rodrigues Braz, T. Brosens, G. Langenus, S. Momigliano and M. Spolander (2006), “A Disaggregated Framework for the Analysis ofStructural Developments in Public Finances”, European Central Bank,Working Paper, No. 579, January. Mohr, M. e R. Morris (2007), “Uncertainty in Measuring the Underlying Budgetary Position and the Fiscal Stance”, paper presented in the International workshop on “Achieving and safeguarding sound fiscal positions”, Brussels, 17 January, 2008. Momigliano, S. e A. Staderini (1999), “A New Method of Assessing the Structural Budget Balance: Results for the Years 1995-2000”, in Banca d’Italia (1999), Indicators of Structural Budget Balances, Banca d’Italia, Roma. Van den Dool, G. (1999), “The budget Balance in the Medium Term and the Hodrick – Prescott Filter”, in Banca d’Italia (1999), Indicators of Structural Budget Balances, Banca d’Italia, Roma. 21 Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Direzione I: Analisi economico-finanziaria Indirizzo: Via XX Settembre, 97 00187 - Roma Siti Web: www.mef.gov.it www.dt.tesoro.it e-mail: [email protected] Telefono: +39 06 47614202 +39 06 47614197 Fax: +39 06 47821886 © Copyright: 2009, Paolo Biraschi, Luigi Giamboni e Federico Giammusso. Il documento può essere scaricato dal sito web www.dt.tesoro.it e utilizzato liberamente citando la fonte e l’autore. Comitato di redazione: Lorenzo Codogno, Mauro Marè, Francesco Nucci, Libero Monteforte Coordinamento organizzativo: Marina Sabatini