impianti pubblicitari in zone demaniali: obbligo di pianificazione e di

CGA, SEZ. GIURISDIZIONALE - sentenza 27 aprile 2009 n. 302
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello nn. 445/08 e 461/08 proposti da:
a) Ric. n. 445/2008 - AUTORITÀ PORTUALE DI MESSINA, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Palermo, presso cui domicilia ex lege, in via De Gasperi, n. 81;
contro
AS.P.ES - ASSOCIAZIONE PUBBLICITÀ ESTERNA, in persona del legale rappresentante
in carica e START AFFISSIONI s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentate e difese dall'avvocato Girolamo Calandra ed elettivamente domiciliate presso lo
studio dello stesso in Palermo, piazza Vittorio Emanuele Orlando, n. 33;
e nei confronti
della DAMIR S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa
dall'avvocato Giuseppe Mazzarella ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Palermo,
via Caltanissetta, n. 1;
del COMUNE DI MESSINA, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
b) Ric. n. 461/2008 - DAMIR S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Mazzarella ed elettivamente domiciliata presso il
suo studio in Palermo, via Caltanissetta, n. 1;
contro
AS.P.ES - ASSOCIAZIONE PUBBLICITÀ ESTERNA, in persona del legale rappresentante
in carica, e START AFFISSIONI s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentate e difese dall'avvocato Girolamo Calandra ed elettivamente domiciliate presso il
suo studio in Palermo, piazza V.E. Orlando, n. 33;
e nei confronti
del COMUNE DI MESSINA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall'avvocato Aldo Tigano ed elettivamente domiciliato presso lo studio Allotta, in Palermo, via
Trentacoste, n. 89;
del MINISTERO DEI TRASPORTI, in persona del Ministro in carica e dell’AUTORITÀ
PORTUALE DI MESSINA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso cui domiciliano ex lege, in via
De Gasperi, n. 81;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di
Catania, Sezione Terza, 3 gennaio 2008, n. 26.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 12 dicembre 2008, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi l’avv. dello Stato Tutino, l’avv. G. Mazzarella, l’avv. G. Calandra e l’avv. S. Martella, su
delega dell’avv. A. Tigano;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1. La sentenza impugnata, pronunciandosi su due ricorsi riuniti e sui connessi motivi aggiunti,
proposti dalla AS.P.ES Associazione Pubblicità Esterna, e dalla Start Affissioni s.r.l., ha
annullato i provvedimenti adottati dal comune di Messina e dall’Autorità portuale di Messina,
relativi all’occupazione e alla concessione di un’area demaniale e all’installazione di impianti
pubblicitari, in prossimità dell’imbarco Caronte & Tourist, in favore della società Damir s.r.l.
Ha inoltre condannato l’Autorità Portuale al risarcimento del danno in favore dei ricorrenti,
liquidato in euro 10.000 per ciascuno.
2. Le censure accolte dal tribunale riguardano la riscontrata assenza di un piano comunale
generale degli impianti pubblicitari e la violazione delle regole di evidenza pubblica.
3. L’Autorità Portuale e la Società Damir impugnano la sentenza, deducendo l’infondatezza
dell’originario gravame.
Gli appellati resistono all’impugnazione.
Il comune di Messina si è costituito in giudizio.
DIRITTO
1. Gli appelli, proposti contro la stessa sentenza, devono essere riuniti, per la loro evidente
connessione oggettiva e soggettiva.
2. L’appello dell’Autorità Portuale, seppure sintetico, non è inammissibile per genericità, perché
individua, in modo essenziale, le ragioni di critica alla sentenza appellata.
3. Non è nemmeno radicalmente inammissibile, per difetto di interesse, come eccepito dalle
appellate, le quali evidenziano che l’appello dell’Autorità non muove alcuna censura ad uno dei
motivi accolti dal TAR, concernente l’illegittimità della concessione demaniale per mancanza di
coincidenza tra il precedente e il nuovo titolare.
Infatti, resta comunque intatto l’interesse dell’Autorità a contestare il capo della sentenza
concernente la condanna al risarcimento del danno.
Né va trascurata la circostanza che potrebbe anche prospettarsi un interesse a vedere accertata
l’infondatezza di uno o più dei motivi accolti dal tribunale, anche in vista dei possibili riflessi
sulla successiva attività conformativa dell’amministrazione, in sede di esecuzione del giudicato
di annullamento.
In ogni caso, i motivi proposti dall’Autorità coincidono con quelli proposti, con formulazioni
più ampie ed analitiche, dalla Damir s.r.l.
4. L’Autorità Portuale e la DAMIR deducono, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso di
primo grado, per difetto di interesse, in quanto le ricorrenti non avrebbero dimostrato di avere
richiesto il rilascio di concessione demaniale per lo spazio assegnato alla società Damir.
La censura è priva di pregio.
Ai fini della legittimazione al ricorso è sufficiente dimostrare la qualità di soggetti operanti nel
settore, potenzialmente interessati all’assegnazione dell’area demaniale in questione, per adibirla
alla installazione degli impianti pubblicitari.
Le ricorrenti hanno comprovato questa condizione soggettiva, che radica la legittimazione alla
impugnazione dei provvedimenti di rilascio della concessione demaniale senza il previo
svolgimento di una procedura selettiva di evidenza pubblica.
5. Gli appellanti deducono che l’area in questione, avendo carattere demaniale, sia esclusa dalla
pianificazione comunale degli impianti pubblicitari. Pertanto, non trova applicazione il divieto,
previsto dall’articolo 36, comma 8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, di
rilasciare nuove autorizzazioni, in assenza della prescritta pianificazione comunale.
Il motivo è infondato.
6. La sentenza appellata, dopo avere enunciato il principio (più volte ribadito da questo
Consiglio, da ultimo con la decisione n. 399/2005 e con la decisione 21 novembre 2007, n.
1055), secondo cui l’assenza della pianificazione comunale preclude il rilascio di ulteriori
autorizzazioni all’installazione di impianti pubblicitari (come prescrive l’articolo 36, comma 8,
del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, anche alla luce della interpretazione indicata
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 355/2002), ha correttamente evidenziato che le aree
demaniali non sono sottratte alla pianificazione comunale, quanto meno nei casi in cui esse
siano visibili dalle strade comunali.
Questo principio è espresso dall’articolo 23, comma 5, del codice della strada: "Quando i cartelli
e gli altri mezzi pubblicitari collocati su una strada sono visibili da un'altra strada appartenente
ad ente diverso, l'autorizzazione è subordinata al preventivo nulla osta di quest'ultimo. I cartelli
e gli altri mezzi pubblicitari posti lungo le sedi ferroviarie, quando siano visibili dalla strada,
sono soggetti alle disposizioni del presente articolo e la loro collocazione viene autorizzata dalle
Ferrovie dello Stato, previo nulla osta dell'ente proprietario della strada."
Resta fermo, ovviamente, il principio affermato dalla citata sentenza della Corte costituzionale e
dalla decisione del Consiglio di Stato, V Sezione n. 3265 del 24 marzo 2006, citata
dall’appellante Damir, secondo cui l’amministrazione deve comunque individuare un termine
per l’adozione del piano e, in caso di inerzia, gli interessati possono attivare gli opportuni rimedi
di tutela, amministrativa e giurisdizionale.
7. L’Autorità Portuale afferma, ancora, che non occorresse alcuna procedura di evidenza
pubblica, dal momento che solo la DAMIR aveva fatto richiesta della concessione demaniale in
questione.
Con altro motivo, strettamente correlato, l’appellante contesta l’accoglimento del motivo
riguardante la necessità che le istanze della Damir di subingresso e di rinnovo della concessione
demaniale dovessero essere precedute da forme di pubblicità.
Le censure sono prive di pregio.
La sentenza appellata ha esattamente affermato che l’esigenza di trasparenza e di rispetto dei
principi di concorrenza assume una portata generale, non limitata al solo settore dei contratti
pubblici.
Sotto questo profilo, infatti, le similitudini tra le concessioni e i contratti pubblici sono evidenti,
considerando la comune rilevanza degli interessi pretensivi dei soggetti che aspirano ad ottenere
i vantaggi economici offerti dall’amministrazione.
L’obbligo di seguire una procedura concorsuale sussiste, ovviamente, anche nei casi in cui non
siano state preventivamente formulate istanze per il conseguimento del bene
dell’amministrazione. Infatti, l’interesse alla utilità economica del rapporto concessorio
potrebbe ragionevolmente manifestarsi solo in seguito all’avvio di una procedura di evidenza
pubblica.
8. L’appellante Damir s.r.l. critica la sentenza appellata, nella parte in cui ha ritenuto illegittima
la concessione demaniale impugnata, anche nella parte in cui essa richiama la precedente
concessione e l’istanza di rinnovo del 21 dicembre 2004.
A sostegno del proprio assunto, l’appellante ha prodotto, fra l’altro, la licenza di subingresso n.
660 del 5 gennaio 2005.
Anche tale motivo di appello è privo di pregio.
Il provvedimento impugnato in primo grado si configura, indiscutibilmente, come una nuova
autorizzazione, dal momento che la precedente era scaduta il 31 dicembre 2004.
In questa prospettiva, quindi, l’atto risulta viziato, nella parte in cui configura una - inesistente
in punto di fatto - continuità tra l’originaria autorizzazione e quella successivamente rilasciata
alla Damir.
In questa prospettiva, non giova all’appellante l’affermazione secondo cui, sul piano soggettivo
non vi sarebbe soluzione di continuità, perché il titolare della precedente autorizzazione non
sarebbe il "Banco di Sicilia" (come emerge, letteralmente dall’atto n. 408 del 20 febbraio 2001,
bensì altra impresa consociata con la Damir.
Anche in tal caso, infatti, resterebbe ferma l’erroneità del presupposto di fatto indicato dal
provvedimento impugnato in primo grado.
9. La Damir contesta la sentenza appellata, affermando di essere in possesso della prescritta
autorizzazione all’installazione dell’impianto pubblicitario in questione.
La censura è infondata.
Gli atti indicati dall’appellante, attentamente considerati, consistono nell’autorizzazione edilizia
(n. 1816 del 7 maggio 1991) rilasciata alla Ditta Mirri Daniele, nella qualità di titolare della
Damir Pubblicità, per l’installazione di due insegne illuminate da faretti che pubblicizzeranno la
Sicilcassa.
Si tratta, quindi, di un titolo edilizio riferito ad un oggetto diverso da quello della successiva
installazione contestata dai ricorrenti di primo grado.
10. Infine, l’Autorità Portuale deduce che il danno lamentato dalle ricorrenti di primo grado sia
generico e indeterminato.
Il motivo è parzialmente fondato.
Infatti, la misura del danno, liquidata dal tribunale in 10.000 euro, non risulta giustificata. Al
riguardo, il Collegio ritiene equo determinare il risarcimento nella somma, omnicomprensiva, di
euro cinquemila a favore di ciascuno dei ricorrenti di primo grado.
11. In definitiva, quindi, l’appello dell’Autorità Portuale deve essere accolto solo parzialmente.
Le spese possono essere compensate, considerando la complessità delle questioni giuridiche
trattate.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, riunisce gli appelli;
accoglie parzialmente l'appello dell’Autorità Portuale di Messina, nei sensi indicati in
motivazione;
respinge l’appello della società Damir;
spese compensate;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 12 dicembre 2008, dal Consiglio di
Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, con l'intervento dei
signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Marco Lipari, estensore,
Antonino Corsaro, Filippo Salvia, Componenti.
Depositata in segreteria il 27 aprile 2009.