COSIGLIO EUROPEO IL PRESIDETE Bruxelles, 12 ottobre 2012 VERSO U'AUTETICA UIOE ECOOMICA E MOETARIA Relazione intermedia In occasione del Consiglio europeo di giugno, il presidente del Consiglio europeo è stato invitato ad elaborare "in stretta collaborazione con il presidente della Commissione, il presidente dell'Eurogruppo e il presidente della BCE, una tabella di marcia specifica e circoscritta per la realizzazione di un'autentica unione economica e monetaria". La presente relazione intermedia al Consiglio europeo è basata in ampia misura su idee e proposte espresse durante una serie di riunioni bilaterali tenutesi in settembre con tutti gli Stati membri dell'UE e con il Parlamento europeo e il suo presidente. Essa mira ad evidenziare i punti di convergenza e ad indicare i settori che richiedono ulteriori lavori in vista della relazione finale da presentare in dicembre. In applicazione del trattato, l'Unione ha istituito un'unione economica e monetaria la cui moneta è l'euro. I pareri espressi nella presente relazione sono incentrati sugli Stati membri della zona euro dal momento che sono confrontati a sfide specifiche in virtù della condivisione di una moneta. Il processo di approfondimento dell'unione economica e monetaria dovrebbe essere caratterizzato da apertura e trasparenza ed essere pienamente compatibile con il mercato unico in tutti i suoi aspetti. La relazione è strutturata intorno agli elementi costituitivi essenziali indicati nella relazione "Verso un'autentica Unione economica e monetaria" presentata al Consiglio europeo di giugno. 1 IT I. Quadro finanziario integrato L'integrazione del settore finanziario dell'Unione europea si è notevolmente intensificata in seguito all'introduzione della moneta unica. Tuttavia, la vigilanza e la gestione e risoluzione delle crisi delle banche continuano ad essere organizzate su base nazionale. La mancanza di strumenti comuni di risoluzione delle crisi bancarie ha di conseguenza ostacolato un'efficace gestione delle crisi, facendo aumentare i costi del sostegno al settore finanziario per i contribuenti nonché i rischi per la stabilità finanziaria e di bilancio. La crisi ha provocato una frammentazione del mercato finanziario della zona euro, con ripercussioni negative sulle condizioni di credito. Come rilevato nelle consultazioni bilaterali, la creazione di un quadro finanziario integrato è necessaria per la realizzazione di un'autentica unione economica e monetaria. Un quadro finanziario integrato deve comprendere un'unica autorità di vigilanza, un quadro comune di risoluzione delle crisi attuato da un'autorità comune di risoluzione delle crisi e sistemi nazionali di garanzia dei depositi fondati su norme comuni. Meccanismo di vigilanza unico L'importante revisione normativa effettuata nel 2010 ha portato alla creazione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria. Le autorità europee di vigilanza, comprese l'Autorità bancaria europea (ABE) e il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), sono state investite principalmente di funzioni di coordinamento, ma i poteri decisionali essenziali sono rimasti in mani nazionali. Un nuovo progetto di atto legislativo presentato dalla Commissione europea propone ora di istituire un meccanismo di vigilanza unico collocato presso la Banca centrale europea che copra la zona euro e sia aperto a tutti gli Stati membri. L'adozione del meccanismo di vigilanza unico costituisce una priorità. In proposito, si rilevano tre elementi importanti: primo, una netta separazione tra la politica monetaria e le funzioni di vigilanza della BCE; secondo, un equilibrio tra i diritti e gli obblighi di tutti gli Stati membri partecipanti al nuovo regime di vigilanza; terzo, un livello appropriato di responsabilità della nuova autorità di vigilanza unica, anche nei confronti del Parlamento europeo. Il meccanismo di vigilanza unico dovrebbe funzionare in modo pienamente coerente con il mercato unico. A tal fine, l'attuale Autorità bancaria europea manterrà il suo ruolo e continuerà a concentrarsi sulla creazione di un corpus unico di norme e sull'attività volta ad assicurarne l'attuazione al fine di preservare la parità di condizioni operative in tutta l'UE. Manterrà anche il suo ruolo di mediazione tra le varie autorità di vigilanza. A tale riguardo, è necessario adeguare le modalità di voto dell'ABE per consentire una rappresentanza equa e un processo decisionale efficace all'interno del mercato unico dei servizi finanziari. 2 IT Infine, è importante che tale vigilanza centralizzata consenta una continuità ininterrotta tra la politica microprudenziale e la politica macroprudenziale e contribuisca a rafforzare il funzionamento del CERS. Risoluzione delle crisi La Commissione europea ha già proposto una direttiva relativa al risanamento e alla risoluzione delle crisi delle banche che assicurerà i) il ricorso alle migliori prassi e a strumenti superiori di risoluzione delle crisi bancarie per proteggere i contribuenti (p.e. bail-in, creazione di banche-ponte, ecc.) e ii) la coerenza dei sistemi nazionali per agevolare la risoluzione delle crisi nel paese di origine o nel paese ospitante e la gestione transfrontaliera delle crisi. I fondi nazionali di risoluzione delle crisi proposti dalla direttiva assicureranno inoltre che i costi della risoluzione siano sostenuti soprattutto dal settore privato. In un contesto in cui la vigilanza sia trasferita efficacemente ad un meccanismo di vigilanza unico, si renderebbe necessaria un'autorità comune di risoluzione delle crisi dotata di adeguate misure di difesa per assicurare che le decisioni in materia di risoluzione delle crisi siano prese in modo rapido e imparziale e nell'interesse di tutti. Durante la fase transitoria e dopo l'istituzione di un efficace meccanismo di vigilanza unico, il meccanismo europeo di stabilità avrà la facoltà di ricapitalizzare direttamente gli istituti bancari, nel rispetto di adeguate condizioni. Meccanismi di garanzia dei depositi Sistemi di garanzia dei depositi credibili possono svolgere un importante ruolo preventivo nella stabilità del sistema finanziario. La proposta legislativa volta ad armonizzare i sistemi nazionali di garanzia dei depositi è un passo importante verso la realizzazione di tale obiettivo. Stabilisce un forte principio generale secondo cui tali sistemi devono essere sufficientemente finanziati attraverso contributi del settore finanziario e assicurare, nel contempo, condizioni di parità tra i vari sistemi. Complessivamente la creazione di un quadro finanziario integrato ha importanti implicazioni di bilancio, economiche e politiche e non può pertanto essere disgiunta da misure che mirino a un quadro di bilancio e a un quadro economico più integrati nonché à una maggiore responsabilità politica. Condividere i rischi del settore bancario senza una disciplina di bilancio più efficace potrebbe altrimenti creare incentivi controproducenti per i debiti sovrani. 3 IT II. Quadro di bilancio integrato La crisi ha evidenziato quanto sia elevata l'interdipendenza tra i paesi della zona euro e non solo e ha messo in luce che le politiche di bilancio nazionali rivestono un interesse comune essenziale. Ne consegue che occorre completare l'attuale quadro di sorveglianza e coordinamento delle politiche di bilancio con un quadro di coordinamento maggiormente ex-ante, come proposto nel secondo pacchetto sulla governance economica ("two pack") e passare progressivamente a un quadro di bilancio integrato completo. Si garantiranno in tal modo politiche di bilancio sane ai livelli nazionali ed europeo contribuendo di conseguenza alla crescita sostenibile e alla stabilità macroeconomica. La storia di altre unioni monetarie mostra che è possibile progredire verso l'unione di bilancio seguendo varie strade. Il grado di centralizzazione degli strumenti di bilancio e le disposizioni per la solidarietà di bilancio contro gli shock macroeconomici e finanziari negativi sono diversi a seconda dell'unione monetaria. Le caratteristiche uniche dell'UEM giustificherebbero un approccio specifico. Governance economica più forte A breve termine è prioritario completare ed attuare le nuove misure per una governance economica più forte. Nell'ultimo paio di anni miglioramenti significativi del quadro regolamentato in cui si collocano le politiche di bilancio dell'UEM sono stati realizzati (pacchetto sulla governance economica o "six pack") o convenuti (trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance ), con un accento più forte sulla prevenzione degli squilibri di bilancio, maggior importanza attribuita agli andamenti del debito, meccanismi di esecuzione migliori e titolarità nazionale delle regole dell'UE. Gli altri elementi relativi al rafforzamento della governance di bilancio nella zona euro ("two pack"), che devono ancora concludere l'iter legislativo, dovrebbero essere finalizzati con urgenza e attuati completamente. Questo nuovo quadro di governance consentirà il coordinamento ex ante dei bilanci annuali degli Stati membri della zona euro e rafforzerà la sorveglianza di quelli che si trovano in difficoltà finanziarie. Capacità di bilancio Il rafforzamento della sola disciplina non è tuttavia sufficiente. Nel lungo periodo occorrerà vagliare l'ipotesi di spingersi oltre le attuali misure per rafforzare la governance economica sviluppando progressivamente una capacità di bilancio dell'UEM. Questa capacità potrebbe assumere varie forme e occorrerebbe esaminare più approfonditamente soluzioni diverse in vista del Consiglio europeo di dicembre. 4 IT Comprenderebbe nuove funzioni di bilancio che non sono contemplate dal quadro finanziario pluriennale. Occorrerà studiare le modalità di sviluppo di questa capacità nell'ambito dell'UE e delle sue istituzioni. Una delle funzioni di questa nuova capacità di bilancio potrebbe consistere nel facilitare gli aggiustamenti agli shock specifici di ogni paese, garantendo un certo grado di assorbimento a livello centrale. Nell'UEM dovrebbe essere innanzi tutto la politica monetaria a rispondere a uno shock simmetrico che investe tutti i paesi contemporaneamente mentre, in caso di shock economici specifici dei singoli paesi, la responsabilità ricade principalmente sui bilanci nazionali. Il meccanismo europeo di stabilità è uno strumento di gestione delle crisi che non è stato concepito per assolvere a tale funzione di assorbimento degli shock. Inoltre bassi livelli di mobilità transnazionale della forza lavoro e ostacoli strutturali alla flessibilità dei prezzi rendono i meccanismi di aggiustamento economico meno efficaci che in altre unioni monetarie. L'assorbimento a livello centrale di uno shock asimmetrico rappresenterebbe una forma limitata di solidarietà di bilancio esercitata durante i cicli economici, migliorando così la resilienza economica dell'UEM. Gli elementi di condivisione del rischio di bilancio possono e devono essere strutturati in modo tale da non generare trasferimenti permanenti da paese a paese o inficiare l'incentivo a porre rimedio alle debolezze strutturali. Un'altra importante funzione di tale capacità di bilancio consisterebbe nell'agevolare le riforme strutturali che migliorano la competitività e la crescita potenziale in relazione a un quadro integrato di politica economica (v. infra sezione III). Una funzione efficace di assorbimento degli shock richiederebbe un grado maggiore di convergenza tra strutture e politiche economiche degli Stati membri. L'obiettivo di assorbimento degli shock e quello di sostegno alle riforme strutturali sono pertanto complementari e sinergici. La creazione di tale nuova capacità di bilancio non dovrebbe allentare l'osservanza delle norme e della disciplina di bilancio nei singoli Stati membri. Un aspetto chiave della futura capacità di bilancio, che dovrà essere esaminato attentamente, è la sua possibile capacità di concedere prestiti. Al riguardo, la regola del pareggio di bilancio sancita dal patto di stabilità e crescita e dal trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dovrebbe applicarsi a questa capacità di bilancio. Un quadro di bilancio integrato completo richiederebbe la creazione di una funzione di tesoreria con responsabilità di bilancio chiaramente definite. 5 IT Attività finanziarie liquide e sicure per la zona euro È stato evocato che vere e proprie attività liquide e sicure per la zona euro potrebbero contribuire a limitare i circoli viziosi innescatisi tra banche e finanze pubbliche, che sono stati una delle fonti di contagio nella crisi attuale. Al riguardo, si potrebbe esaminare ulteriormente la condivisione di taluni strumenti di finanziamento del debito sovrano a breve termine (p.es. buoni del Tesoro) su base limitata e con riserva. Ciò richiederebbe una maggiore presa di decisione comune in materia di bilanci, sulla base delle disposizioni del "two-pack" concernenti l'esame dei documenti programmatici di bilancio e il coordinamento ex ante delle emissioni di debito. È stato inoltre proposto di gestire gli stock esistenti di debito sovrano in via temporanea e con riserva attraverso il rinnovo graduale, in un fondo di rimborso, dei debiti ereditati accumulati dalla maggior parte degli Stati membri nel periodo precedente la crisi finanziaria e del debito e durante la stessa crisi. III. Quadro integrato di politica economica Per continuare a essere un'economia sociale di mercato ad elevata attrattività e conservare il modello sociale europeo è importante che l'Unione sia competitiva a livello globale e che l'unione monetaria eviti divergenze eccessive a livello di competitività tra gli Stati membri, in modo che tutti i paesi siano in grado di adattarsi agevolmente e rapidamente agli shock. Ciò comprende la flessibilità dei prezzi in tutti i settori dell'economia e la capacità di gestire le bolle dei prezzi delle attività e le bolle creditizie. Occorre trovare un attento equilibrio tra l'esigenza di mantenere l'autonomia politica e la capacità di adeguamento degli Stati membri, da un lato, e l'esecutività delle misure intese a prevenire l'accumulo di squilibri e ad agevolare gli adeguamenti in termini di prezzi e di costi, dall'altro. Ciò è essenziale al fine di garantire che le politiche nazionali siano orientate verso una crescita economica, una competitività e un'occupazione forti e sostenibili e che non compromettano la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso. Le riforme del quadro di sorveglianza dell'UE La crisi ha messo in luce le carenze del precedente quadro di politica economica ed è stata all'origine di diverse riforme del quadro di sorveglianza dell'UE, culminate con la creazione di un semestre europeo integrato con raccomandazioni specifiche per paese e una nuova procedura per gli squilibri eccessivi comprensiva di sanzioni, al fine di individuare e correggere eventuali squilibri dannosi. Un impulso è stato dato anche dal Patto euro plus, che nel frattempo è stato integrato nel semestre europeo. Una valutazione completa dei meccanismi di sorveglianza recentemente posti in essere è ancora prematura. 6 IT Tuttavia, le prime indicazioni mettono un luce vari settori in cui tali procedure potrebbero trarre vantaggio da una visibilità, un'autorità e un impatto maggiori. Gli indicatori relativi alla qualità istituzionale, al mercato del lavoro e al clima degli affari mostrano debolezze in tutta l'UE e notevoli differenze tra gli Stati membri. Il completamento del mercato unico costituisce uno strumento potente per affrontare taluni di questi difetti. La rapida attuazione delle misure incluse nel patto per la crescita e l'occupazione del giugno 2012 costituisce una priorità assoluta. Promuovere riforme strutturali mediante intese di natura contrattuale Oltre al completamento del mercato unico, per il buon funzionamento dell'UEM è necessario rafforzare il coordinamento, la convergenza e il rispetto delle norme nel settore della politica economica. In tale contesto, come accennato nelle consultazioni bilaterali, occorre vagliare l'idea che gli Stati membri della zona euro concludano intese individuali di natura contrattuale con le istituzioni dell'UE sulle riforme intese a promuovere la crescita e l'occupazione che tali paesi si impegnano a intraprendere e sulla relativa attuazione. Ciò potrebbe comprendere il sostegno agli sforzi di riforma mediante incentivi finanziari limitati, temporanei, flessibili e mirati. Tali intese potrebbero essere legate alle riforme individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese del Consiglio, e potrebbero basarsi su procedure dell'UE quali i piani d'azione correttivi nel quadro della procedura per gli squilibri eccessivi o i programmi di partenariato economico. Un quadro integrato di politica economica, compreso il coordinamento ex ante di importanti programmi di riforma della politica economica con significativi effetti di ricaduta nella zona euro, sarebbe utile altresì per orientare le politiche in settori come quello della mobilità dei lavoratori o del coordinamento in campo tributario. Tali meccanismi di coordinamento potrebbero essere aperti anche agli Stati membri che non hanno ancora adottato l'euro. Rafforzare la politica macroprudenziale Infine, un quadro integrato di politica economica contribuisce a evitare un consistente e rapido accumulo di squilibri che può essere alimentato da condizioni finanziarie inadeguate a livello nazionale. Una possibile misura, coerente con la messa a punto di un quadro finanziario integrato, potrebbe essere l'uso rafforzato degli strumenti di politica macroprudenziale. Fornire tali strumenti a una futura autorità di vigilanza unica, come attualmente previsto nel progetto di atto legislativo sul meccanismo di vigilanza unico già presentato dalla Commissione, potenzierebbe in maniera significativa l'impatto della politica macroprudenziale e potrebbe contribuire a una migliore gestione dell'evoluzione dei rischi a livello di credito e di prezzi delle attività, in particolare per quanto riguarda quelli specifici per paese. In tale contesto il CERS dovrebbe svolgere un ruolo di maggiore rilievo. 7 IT IV. Legittimità e responsabilità democratiche In linea di massima, il controllo democratico e la responsabilità democratica dovrebbero essere esercitati al livello al quale sono prese le decisioni. Ciò significa fare affidamento sul Parlamento europeo per quanto riguarda la responsabilità per le decisioni a livello europeo ma anche mantenere e assicurare il ruolo centrale dei parlamenti nazionali, a seconda dei casi. Il trattato di Lisbona ha già introdotto miglioramenti in materia di responsabilità democratica dell'Unione, sia per il Parlamento europeo, sia per i parlamenti nazionali. Un ulteriore rafforzamento del ruolo delle istituzioni dell'UE deve essere accompagnato da un coinvolgimento commisurato del Parlamento europeo nelle procedure dell'UE. Si possono anche effettuare alcuni interventi concreti per aumentare il livello di cooperazione tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo basandosi sull'articolo 13 del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance e sul Protocollo n. 1 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nel rispetto del metodo comunitario In tale ottica, dovrebbero essere esaminate le modalità per garantire un dibattito in seno al Parlamento europeo e nei parlamenti nazionali sulle raccomandazioni adottate nel contesto del semestre europeo. La governance nella zona euro dovrebbe essere ulteriormente migliorata in base alla dichiarazione del vertice della zona euro del 29 ottobre 2011 e al trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance. Il quadro della governance trarrebbe anche vantaggio da un dialogo sociale attivo e aperto. V. Prossime tappe In base alla presente relazione intermedia e tenendo conto dello scambio di opinioni in seno al Consiglio europeo del 18-19 ottobre e delle relative conclusioni, sarà presentata al Consiglio europeo del 13-14 dicembre una tabella di marcia specifica e circoscritta per la realizzazione di un'autentica unione economica e monetaria. Durante il processo preparatorio proseguiranno le consultazioni informali con gli Stati membri e il Parlamento europeo Si potrà anche procedere a scambi di vedute con gli altri principali soggetti interessati. ______________________ 8 IT