Relazione intermedia

COSIGLIO EUROPEO
IL PRESIDETE
Bruxelles, 12 ottobre 2012
VERSO U'AUTETICA UIOE ECOOMICA E MOETARIA
Relazione intermedia
In occasione del Consiglio europeo di giugno, il presidente del Consiglio europeo è stato invitato ad
elaborare "in stretta collaborazione con il presidente della Commissione, il presidente
dell'Eurogruppo e il presidente della BCE, una tabella di marcia specifica e circoscritta per la
realizzazione di un'autentica unione economica e monetaria". La presente relazione intermedia al
Consiglio europeo è basata in ampia misura su idee e proposte espresse durante una serie di riunioni
bilaterali tenutesi in settembre con tutti gli Stati membri dell'UE e con il Parlamento europeo e il
suo presidente. Essa mira ad evidenziare i punti di convergenza e ad indicare i settori che
richiedono ulteriori lavori in vista della relazione finale da presentare in dicembre.
In applicazione del trattato, l'Unione ha istituito un'unione economica e monetaria la cui moneta è
l'euro. I pareri espressi nella presente relazione sono incentrati sugli Stati membri della zona euro
dal momento che sono confrontati a sfide specifiche in virtù della condivisione di una moneta. Il
processo di approfondimento dell'unione economica e monetaria dovrebbe essere caratterizzato da
apertura e trasparenza ed essere pienamente compatibile con il mercato unico in tutti i suoi aspetti.
La relazione è strutturata intorno agli elementi costituitivi essenziali indicati nella relazione "Verso
un'autentica Unione economica e monetaria" presentata al Consiglio europeo di giugno.
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I.
Quadro finanziario integrato
L'integrazione del settore finanziario dell'Unione europea si è notevolmente intensificata in seguito
all'introduzione della moneta unica. Tuttavia, la vigilanza e la gestione e risoluzione delle crisi delle
banche continuano ad essere organizzate su base nazionale. La mancanza di strumenti comuni di
risoluzione delle crisi bancarie ha di conseguenza ostacolato un'efficace gestione delle crisi, facendo
aumentare i costi del sostegno al settore finanziario per i contribuenti nonché i rischi per la stabilità
finanziaria e di bilancio. La crisi ha provocato una frammentazione del mercato finanziario della
zona euro, con ripercussioni negative sulle condizioni di credito. Come rilevato nelle consultazioni
bilaterali, la creazione di un quadro finanziario integrato è necessaria per la realizzazione di
un'autentica unione economica e monetaria. Un quadro finanziario integrato deve comprendere
un'unica autorità di vigilanza, un quadro comune di risoluzione delle crisi attuato da un'autorità
comune di risoluzione delle crisi e sistemi nazionali di garanzia dei depositi fondati su norme
comuni.
Meccanismo di vigilanza unico
L'importante revisione normativa effettuata nel 2010 ha portato alla creazione del Sistema europeo
di vigilanza finanziaria. Le autorità europee di vigilanza, comprese l'Autorità bancaria europea
(ABE) e il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), sono state investite principalmente di
funzioni di coordinamento, ma i poteri decisionali essenziali sono rimasti in mani nazionali. Un
nuovo progetto di atto legislativo presentato dalla Commissione europea propone ora di istituire un
meccanismo di vigilanza unico collocato presso la Banca centrale europea che copra la zona euro e
sia aperto a tutti gli Stati membri. L'adozione del meccanismo di vigilanza unico costituisce una
priorità. In proposito, si rilevano tre elementi importanti: primo, una netta separazione tra la politica
monetaria e le funzioni di vigilanza della BCE; secondo, un equilibrio tra i diritti e gli obblighi di
tutti gli Stati membri partecipanti al nuovo regime di vigilanza; terzo, un livello appropriato di
responsabilità della nuova autorità di vigilanza unica, anche nei confronti del Parlamento europeo.
Il meccanismo di vigilanza unico dovrebbe funzionare in modo pienamente coerente con il mercato
unico. A tal fine, l'attuale Autorità bancaria europea manterrà il suo ruolo e continuerà a
concentrarsi sulla creazione di un corpus unico di norme e sull'attività volta ad assicurarne
l'attuazione al fine di preservare la parità di condizioni operative in tutta l'UE. Manterrà anche il suo
ruolo di mediazione tra le varie autorità di vigilanza. A tale riguardo, è necessario adeguare le
modalità di voto dell'ABE per consentire una rappresentanza equa e un processo decisionale
efficace all'interno del mercato unico dei servizi finanziari.
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Infine, è importante che tale vigilanza centralizzata consenta una continuità ininterrotta tra la
politica microprudenziale e la politica macroprudenziale e contribuisca a rafforzare il
funzionamento del CERS.
Risoluzione delle crisi
La Commissione europea ha già proposto una direttiva relativa al risanamento e alla risoluzione
delle crisi delle banche che assicurerà i) il ricorso alle migliori prassi e a strumenti superiori di
risoluzione delle crisi bancarie per proteggere i contribuenti (p.e. bail-in, creazione di banche-ponte,
ecc.) e ii) la coerenza dei sistemi nazionali per agevolare la risoluzione delle crisi nel paese di
origine o nel paese ospitante e la gestione transfrontaliera delle crisi. I fondi nazionali di risoluzione
delle crisi proposti dalla direttiva assicureranno inoltre che i costi della risoluzione siano sostenuti
soprattutto dal settore privato.
In un contesto in cui la vigilanza sia trasferita efficacemente ad un meccanismo di vigilanza unico,
si renderebbe necessaria un'autorità comune di risoluzione delle crisi dotata di adeguate misure di
difesa per assicurare che le decisioni in materia di risoluzione delle crisi siano prese in modo rapido
e imparziale e nell'interesse di tutti. Durante la fase transitoria e dopo l'istituzione di un efficace
meccanismo di vigilanza unico, il meccanismo europeo di stabilità avrà la facoltà di ricapitalizzare
direttamente gli istituti bancari, nel rispetto di adeguate condizioni.
Meccanismi di garanzia dei depositi
Sistemi di garanzia dei depositi credibili possono svolgere un importante ruolo preventivo nella
stabilità del sistema finanziario. La proposta legislativa volta ad armonizzare i sistemi nazionali di
garanzia dei depositi è un passo importante verso la realizzazione di tale obiettivo. Stabilisce un
forte principio generale secondo cui tali sistemi devono essere sufficientemente finanziati attraverso
contributi del settore finanziario e assicurare, nel contempo, condizioni di parità tra i vari sistemi.
Complessivamente la creazione di un quadro finanziario integrato ha importanti implicazioni di
bilancio, economiche e politiche e non può pertanto essere disgiunta da misure che mirino a un
quadro di bilancio e a un quadro economico più integrati nonché à una maggiore responsabilità
politica. Condividere i rischi del settore bancario senza una disciplina di bilancio più efficace
potrebbe altrimenti creare incentivi controproducenti per i debiti sovrani.
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II.
Quadro di bilancio integrato
La crisi ha evidenziato quanto sia elevata l'interdipendenza tra i paesi della zona euro e non solo e
ha messo in luce che le politiche di bilancio nazionali rivestono un interesse comune essenziale. Ne
consegue che occorre completare l'attuale quadro di sorveglianza e coordinamento delle politiche di
bilancio con un quadro di coordinamento maggiormente ex-ante, come proposto nel secondo
pacchetto sulla governance economica ("two pack") e passare progressivamente a un quadro di
bilancio integrato completo. Si garantiranno in tal modo politiche di bilancio sane ai livelli
nazionali ed europeo contribuendo di conseguenza alla crescita sostenibile e alla stabilità
macroeconomica.
La storia di altre unioni monetarie mostra che è possibile progredire verso l'unione di bilancio
seguendo varie strade. Il grado di centralizzazione degli strumenti di bilancio e le disposizioni per la
solidarietà di bilancio contro gli shock macroeconomici e finanziari negativi sono diversi a seconda
dell'unione monetaria. Le caratteristiche uniche dell'UEM giustificherebbero un approccio specifico.
Governance economica più forte
A breve termine è prioritario completare ed attuare le nuove misure per una governance economica più
forte. Nell'ultimo paio di anni miglioramenti significativi del quadro regolamentato in cui si collocano
le politiche di bilancio dell'UEM sono stati realizzati (pacchetto sulla governance economica o "six
pack") o convenuti (trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance ), con un accento più
forte sulla prevenzione degli squilibri di bilancio, maggior importanza attribuita agli andamenti del
debito, meccanismi di esecuzione migliori e titolarità nazionale delle regole dell'UE. Gli altri elementi
relativi al rafforzamento della governance di bilancio nella zona euro ("two pack"), che devono ancora
concludere l'iter legislativo, dovrebbero essere finalizzati con urgenza e attuati completamente. Questo
nuovo quadro di governance consentirà il coordinamento ex ante dei bilanci annuali degli Stati membri
della zona euro e rafforzerà la sorveglianza di quelli che si trovano in difficoltà finanziarie.
Capacità di bilancio
Il rafforzamento della sola disciplina non è tuttavia sufficiente. Nel lungo periodo occorrerà vagliare
l'ipotesi di spingersi oltre le attuali misure per rafforzare la governance economica sviluppando
progressivamente una capacità di bilancio dell'UEM. Questa capacità potrebbe assumere varie
forme e occorrerebbe esaminare più approfonditamente soluzioni diverse in vista del Consiglio
europeo di dicembre.
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Comprenderebbe nuove funzioni di bilancio che non sono contemplate dal quadro finanziario
pluriennale. Occorrerà studiare le modalità di sviluppo di questa capacità nell'ambito dell'UE e delle
sue istituzioni.
Una delle funzioni di questa nuova capacità di bilancio potrebbe consistere nel facilitare gli
aggiustamenti agli shock specifici di ogni paese, garantendo un certo grado di assorbimento a
livello centrale. Nell'UEM dovrebbe essere innanzi tutto la politica monetaria a rispondere a uno
shock simmetrico che investe tutti i paesi contemporaneamente mentre, in caso di shock economici
specifici dei singoli paesi, la responsabilità ricade principalmente sui bilanci nazionali. Il
meccanismo europeo di stabilità è uno strumento di gestione delle crisi che non è stato concepito
per assolvere a tale funzione di assorbimento degli shock. Inoltre bassi livelli di mobilità
transnazionale della forza lavoro e ostacoli strutturali alla flessibilità dei prezzi rendono i
meccanismi di aggiustamento economico meno efficaci che in altre unioni monetarie.
L'assorbimento a livello centrale di uno shock asimmetrico rappresenterebbe una forma limitata di
solidarietà di bilancio esercitata durante i cicli economici, migliorando così la resilienza economica
dell'UEM. Gli elementi di condivisione del rischio di bilancio possono e devono essere strutturati in
modo tale da non generare trasferimenti permanenti da paese a paese o inficiare l'incentivo a porre
rimedio alle debolezze strutturali.
Un'altra importante funzione di tale capacità di bilancio consisterebbe nell'agevolare le riforme
strutturali che migliorano la competitività e la crescita potenziale in relazione a un quadro integrato
di politica economica (v. infra sezione III). Una funzione efficace di assorbimento degli shock
richiederebbe un grado maggiore di convergenza tra strutture e politiche economiche degli Stati
membri. L'obiettivo di assorbimento degli shock e quello di sostegno alle riforme strutturali sono
pertanto complementari e sinergici.
La creazione di tale nuova capacità di bilancio non dovrebbe allentare l'osservanza delle norme e
della disciplina di bilancio nei singoli Stati membri. Un aspetto chiave della futura capacità di
bilancio, che dovrà essere esaminato attentamente, è la sua possibile capacità di concedere prestiti.
Al riguardo, la regola del pareggio di bilancio sancita dal patto di stabilità e crescita e dal trattato
sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dovrebbe applicarsi a questa capacità di
bilancio. Un quadro di bilancio integrato completo richiederebbe la creazione di una funzione di
tesoreria con responsabilità di bilancio chiaramente definite.
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Attività finanziarie liquide e sicure per la zona euro
È stato evocato che vere e proprie attività liquide e sicure per la zona euro potrebbero contribuire a
limitare i circoli viziosi innescatisi tra banche e finanze pubbliche, che sono stati una delle fonti di
contagio nella crisi attuale. Al riguardo, si potrebbe esaminare ulteriormente la condivisione di
taluni strumenti di finanziamento del debito sovrano a breve termine (p.es. buoni del Tesoro) su
base limitata e con riserva. Ciò richiederebbe una maggiore presa di decisione comune in materia di
bilanci, sulla base delle disposizioni del "two-pack" concernenti l'esame dei documenti
programmatici di bilancio e il coordinamento ex ante delle emissioni di debito. È stato inoltre
proposto di gestire gli stock esistenti di debito sovrano in via temporanea e con riserva attraverso il
rinnovo graduale, in un fondo di rimborso, dei debiti ereditati accumulati dalla maggior parte degli
Stati membri nel periodo precedente la crisi finanziaria e del debito e durante la stessa crisi.
III. Quadro integrato di politica economica
Per continuare a essere un'economia sociale di mercato ad elevata attrattività e conservare il
modello sociale europeo è importante che l'Unione sia competitiva a livello globale e che l'unione
monetaria eviti divergenze eccessive a livello di competitività tra gli Stati membri, in modo che tutti
i paesi siano in grado di adattarsi agevolmente e rapidamente agli shock. Ciò comprende la
flessibilità dei prezzi in tutti i settori dell'economia e la capacità di gestire le bolle dei prezzi delle
attività e le bolle creditizie. Occorre trovare un attento equilibrio tra l'esigenza di mantenere
l'autonomia politica e la capacità di adeguamento degli Stati membri, da un lato, e l'esecutività delle
misure intese a prevenire l'accumulo di squilibri e ad agevolare gli adeguamenti in termini di prezzi
e di costi, dall'altro. Ciò è essenziale al fine di garantire che le politiche nazionali siano orientate
verso una crescita economica, una competitività e un'occupazione forti e sostenibili e che non
compromettano la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso.
Le riforme del quadro di sorveglianza dell'UE
La crisi ha messo in luce le carenze del precedente quadro di politica economica ed è stata
all'origine di diverse riforme del quadro di sorveglianza dell'UE, culminate con la creazione di un
semestre europeo integrato con raccomandazioni specifiche per paese e una nuova procedura per gli
squilibri eccessivi comprensiva di sanzioni, al fine di individuare e correggere eventuali squilibri
dannosi. Un impulso è stato dato anche dal Patto euro plus, che nel frattempo è stato integrato nel
semestre europeo. Una valutazione completa dei meccanismi di sorveglianza recentemente posti in
essere è ancora prematura.
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Tuttavia, le prime indicazioni mettono un luce vari settori in cui tali procedure potrebbero trarre
vantaggio da una visibilità, un'autorità e un impatto maggiori.
Gli indicatori relativi alla qualità istituzionale, al mercato del lavoro e al clima degli affari mostrano
debolezze in tutta l'UE e notevoli differenze tra gli Stati membri. Il completamento del mercato
unico costituisce uno strumento potente per affrontare taluni di questi difetti. La rapida attuazione
delle misure incluse nel patto per la crescita e l'occupazione del giugno 2012 costituisce una priorità
assoluta.
Promuovere riforme strutturali mediante intese di natura contrattuale
Oltre al completamento del mercato unico, per il buon funzionamento dell'UEM è necessario
rafforzare il coordinamento, la convergenza e il rispetto delle norme nel settore della politica
economica. In tale contesto, come accennato nelle consultazioni bilaterali, occorre vagliare l'idea
che gli Stati membri della zona euro concludano intese individuali di natura contrattuale con le
istituzioni dell'UE sulle riforme intese a promuovere la crescita e l'occupazione che tali paesi si
impegnano a intraprendere e sulla relativa attuazione. Ciò potrebbe comprendere il sostegno agli
sforzi di riforma mediante incentivi finanziari limitati, temporanei, flessibili e mirati. Tali intese
potrebbero essere legate alle riforme individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese del
Consiglio, e potrebbero basarsi su procedure dell'UE quali i piani d'azione correttivi nel quadro
della procedura per gli squilibri eccessivi o i programmi di partenariato economico. Un quadro
integrato di politica economica, compreso il coordinamento ex ante di importanti programmi di
riforma della politica economica con significativi effetti di ricaduta nella zona euro, sarebbe utile
altresì per orientare le politiche in settori come quello della mobilità dei lavoratori o del
coordinamento in campo tributario. Tali meccanismi di coordinamento potrebbero essere aperti
anche agli Stati membri che non hanno ancora adottato l'euro.
Rafforzare la politica macroprudenziale
Infine, un quadro integrato di politica economica contribuisce a evitare un consistente e rapido
accumulo di squilibri che può essere alimentato da condizioni finanziarie inadeguate a livello
nazionale. Una possibile misura, coerente con la messa a punto di un quadro finanziario integrato,
potrebbe essere l'uso rafforzato degli strumenti di politica macroprudenziale. Fornire tali strumenti a
una futura autorità di vigilanza unica, come attualmente previsto nel progetto di atto legislativo sul
meccanismo di vigilanza unico già presentato dalla Commissione, potenzierebbe in maniera
significativa l'impatto della politica macroprudenziale e potrebbe contribuire a una migliore
gestione dell'evoluzione dei rischi a livello di credito e di prezzi delle attività, in particolare per
quanto riguarda quelli specifici per paese. In tale contesto il CERS dovrebbe svolgere un ruolo di
maggiore rilievo.
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IV.
Legittimità e responsabilità democratiche
In linea di massima, il controllo democratico e la responsabilità democratica dovrebbero essere
esercitati al livello al quale sono prese le decisioni. Ciò significa fare affidamento sul Parlamento
europeo per quanto riguarda la responsabilità per le decisioni a livello europeo ma anche mantenere
e assicurare il ruolo centrale dei parlamenti nazionali, a seconda dei casi.
Il trattato di Lisbona ha già introdotto miglioramenti in materia di responsabilità democratica
dell'Unione, sia per il Parlamento europeo, sia per i parlamenti nazionali. Un ulteriore rafforzamento
del ruolo delle istituzioni dell'UE deve essere accompagnato da un coinvolgimento commisurato del
Parlamento europeo nelle procedure dell'UE. Si possono anche effettuare alcuni interventi concreti
per aumentare il livello di cooperazione tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo basandosi
sull'articolo 13 del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance e sul Protocollo n. 1
del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nel rispetto del metodo comunitario In tale ottica,
dovrebbero essere esaminate le modalità per garantire un dibattito in seno al Parlamento europeo e
nei parlamenti nazionali sulle raccomandazioni adottate nel contesto del semestre europeo.
La governance nella zona euro dovrebbe essere ulteriormente migliorata in base alla dichiarazione
del vertice della zona euro del 29 ottobre 2011 e al trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla
governance.
Il quadro della governance trarrebbe anche vantaggio da un dialogo sociale attivo e aperto.
V.
Prossime tappe
In base alla presente relazione intermedia e tenendo conto dello scambio di opinioni in seno al
Consiglio europeo del 18-19 ottobre e delle relative conclusioni, sarà presentata al Consiglio
europeo del 13-14 dicembre una tabella di marcia specifica e circoscritta per la realizzazione di
un'autentica unione economica e monetaria.
Durante il processo preparatorio proseguiranno le consultazioni informali con gli Stati membri e il
Parlamento europeo Si potrà anche procedere a scambi di vedute con gli altri principali soggetti
interessati.
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