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Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283.
SINTESI SEDUTE
Commissione Ambiente (VIII) del 15 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283.
(Esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del Regolamento, e rinvio).
Il 15 marzo la Commissione ha avviato l'esame dello schema di decreto del Presidente della
Repubblica, in titolo.
Raffaella MARIANI (PD), relatrice, intervenendo anche a nome del relatore Cera, ha fatto
presente che la Commissione avvia l'esame del nuovo Codice dei contratti pubblici, che, in
attuazione della legge delega n. 11 del 2016, è volto a recepire le direttive europee n. 24 e
25 sugli appalti pubblici nei settori ordinari e speciali, la direttiva n. 23/2014
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché a riordinare la disciplina vigente in
materia di contratti pubblici.
Ha espresso, in primo luogo, apprezzamento per la scelta del Governo di avere concentrato in
unico provvedimento il recepimento delle direttive e il riordino della disciplina vigente.
Tale disciplina è destinata a introdurre profondi cambiamenti e innovazioni sostanziali nella
normativa vigente nella prospettiva di una maggiore semplificazione e trasparenza, di una
maggiore considerazione degli obiettivi ambientali e sociali senza dimenticare, nel contempo,
la necessità di controlli e della lotta alla corruzione.
Nell'esame del provvedimento sarà necessario valutare attentamente l'entrata in
operatività della nuova disciplina, che è collegata all'adozione di vari atti fra i quali le
linee guida, sostitutive dell'attuale regolamento, i provvedimenti dell'ANAC, nonché
numerosi decreti ministeriali. Al fine di garantire la certezza delle regole ed evitare
l'instabilità normativa che ha caratterizzato in questi anni il settore degli appalti, sarà
necessario che i vari atti vengano adottati secondo tempi prestabiliti al fine di evitare vuoti
normativi e di garantire un assetto ordinato nel passaggio dalla vecchia alla nuova disciplina.
Quanto ai contenuti dello schema, la prima parte definisce, ai primi tre articoli, l'ambito di
applicazione elencando, tra l'altro, all'articolo 3, le definizioni applicabili alla nuova disciplina,
un elenco più ampio rispetto a quello incluso nel testo vigente del Codice sia per tenere conto
delle novità delle direttive, sia per adeguarle ad alcune innovazioni normative intervenute
recentemente. Rilevanti sono le nuove definizioni di «concessione» e di «rischio operativo»,
nonché le definizioni dei rischi collegati alle operazioni di partenariato pubblico-privato.
Gli articoli da 4 a 20 elencano le fattispecie dei contratti esclusi dall'ambito di
applicazione della nuova disciplina: in tali contratti esclusi rientrano, in primo luogo, gli
affidamenti in house, la cui disciplina viene innovata nelle direttive del 2014, i contratti di
sponsorizzazione. Sono altresì, escluse, a titolo esemplificativo, una serie di attività
direttamente esposte alla concorrenza, nonché talune concessioni aventi ad oggetto i
servizi di protezione civile, il trasporto pubblico di passeggeri, i contratti di servizi
aggiudicati in base a un diritto esclusivo. Sono escluse anche le concessioni aggiudicate
per fornire o gestire reti fisse destinate alla fornitura di un servizio al pubblico in connessione
con la produzione, il trasporto o la distribuzione di acqua potabile o per alimentare tali reti con
acqua potabile, nonché le concessioni riguardanti lo smaltimento/trattamento di acque reflue.
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L'articolo 20 esclude dall'ambito di applicazione del Codice le opere pubbliche
realizzate a spese del privato, con una disposizione che non trova corrispondenze né nel
testo delle direttive né in quello del Codice vigente. Si tratta di una norma la cui portata potrà
essere approfondita nel corso dell'istruttoria.
Gli articoli da 22 a 27 intervengono nella fase della programmazione dei contratti
pubblici e della progettazione apportando innovazioni particolarmente rilevanti ai fini
dell'affidamento e della messa a gara dei progetti.
In particolare, la procedura di programmazione viene disciplinata dall'articolo 21, che
prevede l'adozione, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, del
programma biennale degli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato non inferiore a
40.000 euro e del programma triennale dei lavori pubblici di importo stimato non inferiore a
100.000 euro.
L'articolo 23 disciplina i livelli di progettazione e gli obiettivi della progettazione
medesima tra i quali segnalo quelli di garantire la qualità architettonica e tecnico funzionale
dell'opera ed il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di
modellazione per l'edilizia e le infrastrutture. Di particolare rilevanza la previsione in base alla
quale gli appalti relativi ai lavori sono affidati ponendo a base di gara il progetto esecutivo.
L'articolo 22 prevede che, per le grandi opere infrastrutturali aventi impatto
rilevante sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio, è obbligatorio il
ricorso alla procedura di dibattito pubblico, i cui esiti sono valutati in sede di
predisposizione del progetto definitivo.
Altra previsione rilevante è il divieto, al fine di evitare conflitti di interesse, dello
svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione
(comma 7 dell'articolo 26).
Gli articoli da 28 a 43 recano i principi che devono essere rispettati nelle procedure di
affidamento dei contratti misti, nella pubblicazione, nonché per l'aggiudicazione e
l'esecuzione di appalti e concessioni. In tale ambito, assume rilevanza il rispetto degli obblighi
in materia ambientale, sociale e del lavoro e il fatto che i criteri di partecipazione alle gare
devono essere tali da non escludere le microimprese, le piccole e medie imprese. Viene
introdotta una disciplina del responsabile unico del procedimento in cui assume rilevanza
l'introduzione, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente
generale, del divieto di attribuzione dei compiti di RUP o di direttore dei lavori al contraente
generale stesso o soggetto collegato.
L'articolo 36 disciplina l'affidamento e l'esecuzione di lavori, servizi e forniture
«sotto soglia», cioè di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea. Salva la
possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie, le stazioni appaltanti procedono all'affidamento
di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie secondo modalità differenziate per
classi di importo.
Gli articoli 37 e 38 dettano disposizioni finalizzate alla centralizzazione delle
committenze e alla qualificazione delle stazioni appaltanti.
Il nuovo sistema delineato da tali articoli prevede l'istituzione, presso l'ANAC, di un
apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate (in rapporto alla tipologia e
complessità del contratto e per fasce d'importo) di cui fanno parte anche le centrali di
committenza e modalità di acquisizione differenziate, in particolare per classi di importo e per
possesso o meno della qualificazione.
Al fine di rendere effettiva la qualificazione sono previste misure sanzionatorie e misure
premiali.
Sotto il primo profilo si prevede che, a decorrere dall'entrata in vigore del nuovo
sistema di qualificazione, l'ANAC non rilascia il CIG (codice identificativo di gara) alle
stazioni appaltanti che procedono ad acquisizioni di beni, servizi o lavori non
rientranti nella qualificazione conseguita. Sotto il profilo delle misure premiali è prevista
l'attribuzione di una quota parte delle risorse del fondo per la premialità delle stazioni
appaltanti (istituito dall'articolo 213, comma 14) al fondo per la remunerazione del risultato dei
dirigenti e dei dipendenti appartenenti alle unità organizzative competenti per i procedimenti di
cui al presente Codice.
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L'articolo 41 prevede che, entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente Codice,
CONSIP S.p.A., i soggetti aggregatori e le centrali di committenza procedono alla
revisione degli accordi quadro, delle convenzioni e delle procedure di appalto utilizzabili, al
fine di migliorare la qualità degli approvvigionamenti e ridurre i costi e i tempi di espletamento
delle gare.
Gli articoli da 44 a 53 contengono disposizioni relative alle modalità comuni nelle
procedure di affidamento, anche al fine di prevedere l'obbligatorietà dell'utilizzo di mezzi di
comunicazione elettronica. In tale ambito, rilevano le previsioni concernenti l'inserimento delle
clausole sociali nei bandi, negli avvisi e negli inviti. In particolare, l'articolo 50 prevede la
possibilità che i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti prevedano (con particolare riguardo
ai servizi ad alta intensità di manodopera, cioè con costo della manodopera pari almeno al 50
per cento dell'importo totale del contratto) clausole sociali di riassorbimento
occupazionale, compatibilmente con il diritto europeo e con i principi di parità di trattamento,
non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, nonché l'obbligo, negli affidamenti dei
contratti di concessione e di appalto, di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura
intellettuale (con particolare riguardo ai servizi ad alta intensità di manodopera, cioè con costo
della manodopera pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto), per i bandi di
gara, gli avvisi e gli inviti, di inserire specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità
occupazionale del personale impiegato, prevedendo l'applicazione, da parte dell'aggiudicatario,
dei contratti collettivi di settore.
L'articolo 51 disciplina la suddivisione in lotti prevedendone l'obbligatorietà come
regola generale, derogabile solo in maniera motivata. Si prevede, inoltre, che il valore
dei lotti deve essere adeguato in modo da garantire l'effettiva possibilità di partecipazione da
parte delle microimprese, piccole e medie imprese.
In recepimento delle direttive si prevede una nuova disciplina degli accordi quadro
(articolo 54), dei sistemi dinamici di acquisizione (articolo 55), delle aste
elettroniche (articolo 56), dei Cataloghi elettronici (articolo 57) e delle procedure
svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione (articolo 58).
Gli articoli da 59 a 65 recano le procedure di scelta per il contraente in cui sono
comprese la procedura aperta (articolo 60), la procedura ristretta (articolo 61), la
procedura competitiva con negoziazione (articolo 62), l'uso della procedura negoziata
senza previa pubblicazione del bando di gara (articolo 63)
L'articolo 62 disciplina la nuova procedura competitiva con negoziazione, recependo l'articolo
29 della direttiva 2014/24/UE in cui si dispone che nelle procedure competitive con
negoziazione qualsiasi operatore economico possa presentare una domanda di partecipazione
in risposta a un avviso di indizione di gara contenente le prescritte informazioni.
Gli articoli 64 e 65 disciplinano il dialogo competitivo e la nuova procedura del
partenariato per l'innovazione, a cui le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatari
possono fare ricorso per sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi non presenti sul mercato
e a condizione che essi corrispondano ai livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le
stazioni appaltanti e i partecipanti.
Gli articoli da 66 a 76 contengono una serie di norme che regolano la pubblicazione
dei bandi e degli avvisi nei settori ordinari (articoli 66-76), anche con riferimento alle
specifiche tecniche, che, salvo che in casi debitamente giustificati, sono elaborate in modo da
tenere conto dei criteri di accessibilità per le persone con disabilità o di progettazione adeguata
per tutti gli utenti e devono consentire pari accesso degli operatori economici alla procedura di
aggiudicazione e non devono comportare, sia direttamente che indirettamente, ostacoli
ingiustificati all'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza.
L'articolo 69 riguarda gli obblighi di etichettatura, mentre l'articolo 71 dispone che, fatti
salvi i casi in cui le stazioni appaltanti possono indire la gara mediante un avviso di
preinformazione o quelli in cui possono ricorrere ad una procedura negoziata senza previa
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pubblicazione di un bando di gara, tutte le procedure di scelta del contraente sono
indette mediante bandi di gara conformi ai bandi-tipo predisposti dell'ANAC.
Gli articoli 72 e 73 disciplinano le modalità di pubblicazione a livello europeo e a
livello nazionale. A quest'ultimo proposito, si prevede che tale pubblicazione non può
precedere quella a livello europeo e che gli avvisi e i bandi siano pubblicati, senza oneri,
anche: sul profilo di committente della stazione appaltante; sulla piattaforma digitale
dei bandi di gara presso l'ANAC, in cooperazione applicativa con i sistemi
informatizzati delle regioni e le piattaforme regionali di e-procurement. È altresì
prevista l'adozione, entro 6 mesi dall'entrata in vigore del presente schema, di un decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con l'ANAC, per la definizione degli indirizzi
generali di pubblicazione, al fine di garantire la certezza della data di pubblicazione e adeguati
livelli di trasparenza e di conoscibilità, prevedendo il ricorso a strumenti di pubblicità di tipo
informatico.
Relativamente alle modalità di selezione delle offerte nei settori ordinari (artt. 77-93),
l'articolo 77 definisce la composizione della commissione di aggiudicazione e i
requisiti dei commissari tramite pubblico sorteggio da una lista di candidati,
comunicata dall'ANAC, costituita da un numero di nominativi almeno doppio rispetto a quello
dei componenti da nominare ed estrapolata dall'elenco degli esperti iscritti all'Albo dei
componenti delle commissioni aggiudicatrici istituito dal successivo articolo 78. All'Autorità è
affidata la gestione e l'aggiornamento dell'albo nonché l'individuazione, con proprio atto, dei
requisiti di compatibilità, moralità e professionalità che i membri delle commissioni devono
possedere ai fini dell'iscrizione all'albo stesso.
L'articolo 80 riguarda la disciplina dei motivi di esclusione dell'operatore economico
(o del subappaltatore) dalle gare per appalti pubblici che, rispetto alla norma vigente, integra il
catalogo dei reati che, in caso di condanna definitiva (o patteggiamento) emessa nei confronti
del titolare o altri specifici rappresentanti dell'impresa, determinano l'esclusione dalla gara;
precisa il significato di «gravi violazioni» relative al pagamento di imposte, tasse e contributi
previdenziali, il cui accertamento definitivo è motivo di esclusione dalla gara; osta, in ogni
caso, all'esclusione il pagamento (o il relativo impegno a pagare) del dovuto da parte
dell'operatore economico; precisa maggiormente le ipotesi di esclusione derivanti da
comportamenti illeciti dell'operatore economico, tali da mettere in dubbio la sua affidabilità e
integrità; introduce come cause di esclusione il conflitto di interesse.
L'articolo 81 stabilisce, in particolare che la documentazione che prova il possesso
dei requisiti per la partecipazione alle procedure di appalto sia acquisita soltanto
mediante la banca dati nazionale degli operatori economici, banca dati centralizzata gestita
dal Ministero delle infrastrutture.
Con apposita disposizione transitoria, che, fino all'adozione del citato DM
Infrastrutture le stazioni appaltanti utilizzano la banca dati AVCPass presso l'ANAC.
L'articolo 83, concernente la disciplina dei criteri di selezione (dei partecipanti alla
gare) e del soccorso istruttorio, recepisce l'articolo 58 della direttiva 2014/24/UE.
Sono anzitutto accentrate nel solo articolo 83 le disposizioni sui criteri di selezione (contenuta
negli attuali artt. da 39 a 44 del Codice degli appalti) e viene precisato preliminarmente che
detti criteri possono riguardare esclusivamente l'idoneità professionale, la capacità economica
e finanziaria e le capacità tecniche e professionali (articoli 39). Le ulteriori, principali novità
rispetto alla normativa vigente riguardano, tra l'altro, la possibilità per le stazioni appaltanti, ai
fini della verifica della capacità economico-finanziaria, di richiedere agli operatori economici un
fatturato minimo annuo (che, salvo eccezioni motivate, non può comunque superare il doppio
del valore dell'appalto) compreso un determinato fatturato minimo inerente all'attività oggetto
dell'appalto; specifiche informazioni sui conti annuali, nonché una adeguata copertura
assicurativa contro i rischi professionali.
L'articolo 83 modifica poi la disciplina del soccorso istruttorio, ora previsto in caso di
mancanza, incompletezza o altra irregolarità essenziale del documento di gara unico europeo
(cfr. articolo 85). In relazione a tale disciplina, in particolare, è ridotta l'entità della sanzione
pecuniaria stabilita dal bando di gara (attualmente prevista dall'articolo 38 del Codice) che il
concorrente deve pagare alla stazione appaltante (non superiore a 5.000 euro) ed è chiarita la
nozione di irregolarità essenziali precisando che l'integrazione istruttoria deve essere
accompagnata dalla quietanza di pagamento della sanzione, a pena di esclusione dalla gara. Si
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prevede, inoltre, l'istituzione del sistema di premialità-penalità presso l'ANAC, che si basa su
criteri di reputazione delle imprese sulla base di parametri oggettivi e misurabili e su
accertamenti relativi al rispetto dei tempi di realizzazione dell'appalto nonché dei costi
nell'esecuzione. L'ANAC gestisce tale sistema anche con la determinazione di misure
sanzionatorie amministrative a carico delle imprese che omettano la denuncia obbligatoria di
richieste di estorsione e corruttive.
L'articolo 84 dispone che i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo
pari o superiore a 150.000 di euro, provano il possesso dei requisiti di qualificazione, di
regola, mediante attestazione da parte delle SOA (società organismi di attestazione), appositi
organismi di diritto privato, autorizzati dall'ANAC. Le SOA attestano l'esistenza dei requisiti di
carattere generale (indicati dall'articolo 80 del presente codice), requisiti di capacità
economico-finanziaria e tecnico-professionali (indicati all'articolo 83). L'ANAC vigila sul
sistema di qualificazione. Un primo elemento di novità rispetto alla disciplina vigente
(contenuto nel comma 3) è l'effettuazione (entro 3 mesi dall'entrata in vigore dello schema in
esame), da parte dell'ANAC, di una ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti di
esercizio dell'attività da parte delle SOA attualmente operanti, provvedendo all'esito mediante
diffida, sospensione, ovvero decadenza dall'autorizzazione nei casi di mancanza del possesso
dei requisiti o di esercizio ritenuto non virtuoso. Lo stesso comma 3 stabilisce che sugli esiti di
tale ricognizione straordinaria l'ANAC dovrà relazionare al Governo e al Parlamento. Tale
disposizione è strettamente connessa a quella dettata dal comma 12, che prevede
l'emanazione, entro un anno dall'entrata in vigore del presente codice, di un apposito decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell'ANAC, sentite le competenti
Commissioni parlamentari, finalizzato all'individuazione di modalità di qualificazione, anche
alternative o sperimentali da parte di stazioni appaltanti ritenute particolarmente qualificate (ai
sensi dell'articolo 38), per migliorare l'effettività delle verifiche e conseguentemente la qualità
e la moralità delle prestazioni degli operatori economici, se del caso attraverso un graduale
superamento del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici. Un ulteriore e
rilevante elemento di novità è contenuto nella lettera d) del comma 4, che aggiunge, ai
requisiti oggetto di attestazione da parte della SOA, il rating di impresa, valutato sulla base di
indici qualitativi e quantitativi che esprimono la capacità strutturale, di affidabilità e
reputazionale dell'impresa secondo criteri individuati con linee guida dell'ANAC.
L'articolo 85 introduce il documento di gara unico europeo (DGUE), mentre l'articolo
86 riguarda i mezzi di prova relativi alla mancanza dei motivi di esclusione (articolo
80) e del possesso dei requisiti di selezione in capo all'operatore economico (articolo 83).
L'articolo 88, che riproduce il contenuto dell'articolo 61 della direttiva n. 24, prevede
che le informazioni concernenti i certificati e altre forme di prove documentali introdotte in eCertis e stabilite dalla Commissione europea sono costantemente aggiornate tramite la cabina
di regia e che le stazioni appaltanti ricorrono a e-Certis e richiedono, in primo luogo, i tipi di
certificati o le forme di prove documentali che sono contemplati da e-Certis,
La nuova disciplina dell'avvalimento, all'articolo 89, introduce una serie di novità tra le
quali il divieto di avvalimento in caso di opere tecnicamente complesse o di notevole contenuto
tecnologico (quali strutture, impianti e opere speciali) con valore superiore al 15 per cento
dell'importo totale dei lavori. In recepimento dell'articolo 63 della direttiva, inoltre, per quanto
riguarda i criteri relativi all'indicazione dei titoli di studio e professionali o alle esperienze
professionali pertinenti, l'avvalimento è consentito solo se i soggetti di cui ci si avvale
eseguono direttamente i lavori o i servizi per cui tali capacità sono richieste. Il comma 6
introduce il divieto di avvalimento a cascata, stabilendo che l'impresa ausiliaria non può
avvalersi a sua volta di altro soggetto. Nuove disposizioni sono finalizzate alla verifica dei
requisiti in capo alle imprese ausiliarie di cui si avvale il concorrente.
L'articolo 91 consente alle stazioni appaltanti, alle condizioni elencate nella norma, di
operare una riduzione del numero dei candidati che soddisfano i criteri di selezione e che
possono essere invitati a presentare un'offerta, a negoziare o a partecipare al dialogo
competitivo.
L'articolo 93 disciplina la garanzia a corredo dell'offerta, riproducendo, nella sostanza, le
norme vigenti dettate dall'articolo 75 del decreto legislativo 163/2006. La norma in esame
conferma quindi sia l'importo della garanzia (2 per cento del prezzo indicato nel bando o
nell'invito), che le forme nelle quali può essere prestata (cauzione o fideiussione), sia il
contenuto e le modalità per la sua costituzione.
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La disciplina sulla aggiudicazione degli appalti nei settori ordinari è prevista negli
articoli da 94 a 99, che, in particolare, dettano i principi generali per la selezione delle
offerte, i criteri di aggiudicazione e le ipotesi riguardanti le offerte anormalmente basse.
Di rilevante importanza la nuova disciplina sui criteri di aggiudicazione degli appalti attraverso
l'aggiudicazione degli appalti sulla base del criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base
dell'elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il
costo del ciclo di vita, che è disciplinato dall'articolo 96.
Il comma 3 prevede che sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa: i contratti relativi ai servizi sociali e di
ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché i servizi ad alta intensità di
manodopera; i contratti relativi all'affidamento dei servizi di ingegneria e architettura, di
importo superiore a 40.000 euro.
Ai sensi del comma 5, il criterio del minor prezzo è invece consentito taluni casi tra i
quali i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro. Il comma 14 regola la possibilità
che le amministrazioni aggiudicatrici autorizzino ovvero esigano la presentazione di varianti da
parte degli offerenti con obblighi di comunicazione all'ANAC.
L'articolo 96 specifica che i costi compresi nel ciclo di vita (life-cycle cost))
riguardano i costi sostenuti dall'amministrazione aggiudicatrice o da altri utenti e i
costi imputati a esternalità ambientali, che possono includere i costi delle emissioni di gas a
effetto serra e di altre sostanze inquinanti nonché altri costi legati all'attenuazione dei
cambiamenti climatici.
L'articolo 97 reca le disposizioni in materia di offerte anormalmente basse.
La disciplina sulla esecuzione degli appalti è prevista negli articoli da 100 a 113, che,
in particolare, stabiliscono le condizioni e i soggetti preposti per l'esecuzione dei contratti, le
modalità per i controlli, le garanzie finanziarie, nonché le condizioni per il subappalto.
L'articolo 101 disciplina i compiti dei soggetti delle stazioni appaltanti competenti nella
fase di esecuzione degli appalti, mentre l'articolo 102 disciplina le attività di controllo
sull'esecuzione dei contratti e il collaudo. In proposito, segnalo l'istituzione presso il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un albo nazionale obbligatorio dei soggetti che
possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di
collaudatore, la cui nomina avviene mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati
indicati alle stazioni appaltanti in numero almeno triplo per ciascun ruolo da ricoprire.
Gli articoli 103 e 104 intervengono sul sistema delle garanzie nell'esecuzione dei
contratti pubblici. In particolare, l'articolo 104, reca una nuova disciplina, che va a sostituire
il sistema di garanzia globale di esecuzione (cd. performance bond) operante per gli
affidamenti a contraente generale di qualunque ammontare, e, ove prevista dal bando o
dall'avviso di gara, per gli appalti di sola esecuzione di ammontare a base d'asta superiore a
100 milioni di euro, che prevede una garanzia di natura accessoria dell'adempimento di tutte le
obbligazioni del contratto e del risarcimento dei danni derivanti dall'eventuale inadempimento
delle obbligazioni stesse (denominata cauzione definitiva), nonché una garanzia di conclusione
dell'opera, denominata cauzione «extra costi», nei casi di risoluzione del contratto previsti dal
codice civile e dal presente codice.
L'articolo 105 reca la disciplina del subappalto riguardo alla quale segnalo che è
obbligatoria l'indicazione della terna di subappaltatori, nel caso dei contratti sopra soglia
e per i quali non sia necessaria una particolare specializzazione. Si prevede, inoltre, che nel
bando o nell'avviso la stazione appaltante può prevedere ulteriori casi in cui è obbligatoria
l'indicazione della terna anche nei contratti sotto soglia. Quanto all'obbligo di dimostrare
l'assenza in capo ai subappaltatori indicati di motivi di esclusione e di sostituire quelli per i
quali sussistano detti motivi, la lettera c) del comma 4 dell'articolo 105 prevede, tra le
condizioni alle quali i soggetti affidatari possono subappaltare, che il concorrente dimostri
l'assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione di cui all'articolo 80. Il comma 12
dell'articolo in esame, inoltre, prevede la sostituzione dei subappaltatori
relativamente ai quali apposita verifica abbia dimostrato la sussistenza dei motivi di
esclusione. Vengono regolate, inoltre le fattispecie per procedere al pagamento diretto dei
subappaltori. Si tratta di una disciplina articolata su cui la Commissione dovrà svolgere un
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approfondimento anche in relazione al limite del 30 per cento del subappalto, che viene
mantenuto solo per le opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole
contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica tenuto conto di quanto prevede ora la
normativa vigente.
Nell'ambito della disciplina riguardante l'esecuzione dei contratti assume rilevanza la
nuova disciplina degli incentivi destinati ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni da
destinare alle fasi di programmazione, controllo, direzione dei lavori e collaudo. Tali incentivi,
ai sensi dell'articolo 113, sono ora destinati specificatamente, a favore di funzioni
tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per attività di programmazione della
spesa per investimenti, predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei
contratti pubblici, direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione, nonché collaudo.
Gli articoli da 114-139 disciplinano gli appalti nei settori speciali in cui sono compresi
i settori del gas e dell'energia termica, dell'acqua, dell'elettricità, del trasporto.
Il Codice poi dedica una serie di disposizioni ad appalti nei settori specifici, e segnatamente
ai servizi sociali, agli articoli da 142 a 144, al settore dei beni culturali agli articoli
145-151, ai servizi di ricerca e sviluppo all'articolo 158 e agli appalti e alle procedure
in materia di difesa e sicurezza (articoli 159-161)
Gli articoli da 152 a 157 recano la disciplina riguardante i concorsi di progettazione,
stabilendo gli ambiti di applicazione e le esclusioni, le procedure concorsuali, la composizione
della commissione giudicatrice, i concorsi di idee e altri incarichi di progettazione. L'articolo
157 disciplina il conferimento di incarichi di progettazione e di incarichi di coordinamento della
sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in
fase di esecuzione e di collaudo, modificando in parte quanto previsto dall'articolo 91 del
Codice dei contratti pubblici.
L'articolo 162 ha per oggetto la disciplina dei contratti di lavori, servizi e forniture
segretati o la cui esecuzione esige particolari misure di sicurezza. Rispetto alla
disciplina vigente, si prevede un controllo preventivo da parte della Corte dei conti sulla
legittimità e sulla regolarità dei suddetti contratti, in luogo del controllo successivo,
attualmente previsto. Si prevede che la Corte dei conti provveda al controllo tramite uno
specifico ufficio organizzato in modo tale da assicurare la tutela delle esigenze di riservatezza.
L'articolo 163 disciplina le circostanze di somma urgenza in cui, attesa l'eccezionalità
delle situazioni che «non consentono alcun indugio», è consentita l'immediata esecuzione di
interventi. In tali circostanze, il responsabile del procedimento o il tecnico, che si reca prima
sul luogo, possono disporre l'immediata esecuzione dei lavori entro il limite di 200.000 euro o
di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità.
Le disposizioni di cui al comma 6 sono volte esplicitamente a considerare circostanza di somma
urgenza il verificarsi – o la previsione di un imminente verificarsi – degli eventi di protezione
civile. Il comma 8 consente l'affidamento diretto anche per interventi di importo superiore a
quello stabilito per la somma urgenza nei limiti di importo individuati nelle ordinanze di
protezione civile di cui al comma 2 dell'articolo 5 della citata legge n. 225.
Gli articoli da 164 a 178 recano la disciplina dei contratti di concessione che, detta
regole generali unitarie per le concessioni di lavori e di servizi alle quali, nella precedente
disciplina, si applicavano solo i principi generali del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
L'articolo 165 contiene principi generali di rilevante importanza per il regime delle
concessioni laddove prevede che è trasferito al concessionario il rischio operativo e che
l'equilibrio economico finanziario rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei
rischi.
L'articolo 168, sulla base di quanto prevede l'articolo 18 della direttiva n. 23,
prevede una durata massima limitata delle concessioni, che è determinata nel bando di
gara dall'amministrazione aggiudicatrice o dall'ente aggiudicatore in funzione dei lavori o
servizi richiesti al concessionario.
L'articolo 171 provvede a regolare le garanzie procedurali nell'aggiudicazione delle
concessioni. Rispetto alla direttiva il disposto di tale articolo richiede elementi aggiuntivi, che
devono essere contenuti nel bando o nell'invito a presentare offerte, e che riguardano
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l'espressa indicazione che la concessione è vincolata alla piena attuazione del piano finanziario
e al rispetto dei tempi previsti dallo stesso per la realizzazione degli investimenti in opere
pubbliche e che l'offerta deve espressamente contenere, a pena di esclusione, l'impegno
espresso da parte del concessionario al rispetto di tali condizione.
L'articolo 173, comma 1, disciplina i criteri di aggiudicazione delle concessioni,
mentre l'articolo 174 detta una disciplina speciale per il subappalto applicabile alle
concessioni analoga a quella di cui all'articolo 105.
L'articolo 175 disciplina la modifica dei contratti in corso di validità che, sulla scorta di
quanto accade per gli appalti pubblici, elenca i casi in cui è possibile modificare le concessioni
senza una nuova procedura di aggiudicazione e le fattispecie in cui la modifica è considerata
«sostanziale» determinando, pertanto, la necessità di una nuova aggiudicazione.
L'articolo 177, al comma 1, obbliga i soggetti pubblici o privati, titolari di concessioni
di lavori o di servizi pubblici già in essere alla data di entrata in vigore del Codice, di
affidare una quota pari all'80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture
relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedura ad
evidenza pubblica, stabilendo che la restante parte possa essere realizzata da società in
house per i soggetti pubblici ovvero da società direttamente o indirettamente controllate o
collegate per i soggetti privati, ovvero tramite operatori individuati mediante procedure ad
evidenza pubblica, anche di tipo semplificato. Sono escluse dall'ambito di applicazione della
norma le concessioni affidate con la formula della finanza di progetto ovvero con procedure di
gara ad evidenza pubblica secondo il diritto dell'Unione europea.
Su tale norma si è svolto un intenso confronto a livello parlamentare nella
definizione del relativo criterio di delega Si prevede che, ai sensi del comma 3, la
verifica del rispetto delle predette previsioni è affidata all'ANAC, secondo le modalità
e con la cadenza indicate dall'ANAC stessa in apposite linee guida. La norma dispone,
inoltre, che eventuali situazioni di mancato rispetto del limite indicato devono essere
riequilibrate entro il termine individuato dai soggetti preposti con una formulazione che la
Commissione potrà valutare nel corso dell'esame anche al fine di inserire precisazioni.
L'articolo 178 detta norme per l'affidamento delle concessioni autostradali. a seconda
che si tratta di concessioni scadute o in scadenza nei ventiquattro mesi successivi all'entrata in
vigore del Codice o antecedentemente.
Gli articoli da 179 a 191 disciplinano i contratti di partenariato pubblico-privato
(PPP). Rilevanti sono le definizioni di cui alla lettera eee) dell'articolo 3 e al comma 1
dell'articolo 180. In base a tale ultima definizione è contratto di Partenariato Pubblico privato
l'affidamento di un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione,
manutenzione e gestione operativa di un'opera (in cambio della sua disponibilità, o del suo
sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera stessa),
a cui può aggiungersi anche la progettazione di fattibilità tecnico ed economica e la
progettazione definitiva delle opere o dei servizi connessi. Si prevede l'esplicito riconoscimento
di un canone e/o di qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo
operatore economico, anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza
esterna e l'esplicitazione del trasferimento del rischio in capo all'operatore economico, che
comporta l'allocazione a quest'ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di
disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l'esterno, del rischio di domanda dei servizi
resi, per il periodo di gestione dell'opera.
L'articolo 181 prevede che la scelta dell'operatore economico nei contratti di PPP
avviene con procedure ad evidenza pubblica, anche mediante dialogo competitivo, e che,
fatta eccezione per i casi di affidamento aventi ad oggetto anche l'attività di progettazione, si
provvede all'affidamento dei contratti ponendo a base di gara il progetto definitivo e uno
schema di contratto e di piano economico finanziario che disciplino l'allocazione dei rischi tra
amministrazione aggiudicatrice e operatore economico.
L'articolo 182 include tra gli altri strumenti di finanziamento del contratto la finanza
di progetto e il conferimento di asset patrimoniali pubblici e privati. Si demanda al
contratto la definizione dei rischi trasferiti all'operatore economico. L'articolo 183 disciplina
l'affidamento in finanza di progetto (project financing), che presenta modifiche
rispetto alla normativa vigente.
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Ulteriori disposizioni, che riprendono la normativa vigente, riguardano la costituzione di una
società di progetto, che consente di separare i rapporti giuridici conseguenti ad un progetto
rispetto all'attività ordinaria dei soggetti coinvolti, l'emissione di obbligazioni (project bond), la
disciplina della locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità (cd. leasing
immobiliare pubblico), il contratto di disponibilità.
Innovativa la disposizione di cui all'articolo 190 recante disposizioni in materia di baratto
amministrativo e sussidiarietà orizzontale, in base al quale i cittadini possono realizzare
interventi di valorizzazione del territorio urbano od extraurbano, in cambio di riduzioni o
esenzioni di tributi locali. Si consente poi ai comuni di affidare in gestione ai cittadini la
manutenzione di aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale. Viene
infine prevista la realizzazione di opere di interesse locale su proposte operative dei cittadini.
L'articolo 191 disciplina, inoltre, il trasferimento all'affidatario della proprietà di beni
immobili appartenenti all'amministrazione aggiudicatrice, che non assolvono più a
funzioni di pubblico interesse, a titolo di corrispettivo totale o parziale.
Gli articoli 192 e 193 disciplinano rispettivamente l'istituzione, presso l'ANAC, di un
elenco delle stazioni appaltanti, che operano mediante affidamenti diretti nei
confronti di proprie società in house, e la costituzione di una società pubblica di
progetto senza scopo di lucro, allorquando il progetto preliminare preveda, ai fini
della migliore utilizzazione dell'infrastruttura e dei beni connessi, l'attività
coordinata di più soggetti pubblici.
Gli articoli da 194 a 199 dello schema disciplinano invece l'istituto del contraente
generale (general contractor). Di rilevante importanza, rispetto alla normativa vigente, è la
previsione in base alla quale il contraente generale non provvede più alla direzione dei lavori.
Ai sensi della lettera c) del comma 3, infatti, si prevede che il soggetto aggiudicatore nomina il
direttore dei lavori e i collaudatori. Non si fa più riferimento al CIPE né per l'approvazione del
progetto definitivo, sulla scorta di quanto prevede la nuova disciplina sulle infrastrutture
prioritarie, né per la definizione degli accordi in materia di sicurezza e repressione della
criminalità. È, infatti, il soggetto aggiudicatore che provvede alle attività necessarie
all'approvazione del progetto definitivo, ove detto progetto non sia stato posto a base di gara.
L'articolo 195 disciplina le procedura di aggiudicazione degli affidamenti a
contraente generale. La norma contiene una serie di innovazioni sostanziali tra le quali: la
previsione in base alla quale per l'affidamento a contraente generale si pone a base di gara il
progetto definitivo (comma 2) e l'aggiudicazione dei contratti avviene secondo il criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa (comma 4).
L'articolo 197 prevede che l'attestazione del possesso dei requisiti del contraente
generale avviene con le modalità di cui all'articolo 84, che disciplina il sistema unico di
qualificazione degli esecutori dei lavori pubblici, ossia tramite le società organismi di
attestazione (SOA). La disciplina vigente prevede, invece l'istituzione di uno speciale sistema di
qualificazione dei contraenti generali (all'articolo 186 del decreto legislativo 163/2006).
Gli articoli da 200 a 203 recano la disciplina delle infrastrutture e degli insediamenti
prioritari per lo sviluppo del Paese e la contestuale soppressione della disciplina sulle
infrastrutture strategiche.
La nuova disciplina delle infrastrutture prioritarie individua due strumenti per la pianificazione e
la programmazione: il piano generale dei trasporti e della logistica e i documenti pluriennali di
pianificazione (DPP). Di tali documenti lo schema disciplina i contenuti e il procedimento per
l'adozione del DPP.
Ai sensi del comma 7, il primo DPP deve essere approvato entro un anno dall'entrata in vigore
del presente codice. In luogo della trasmissione alle Camere dell'aggiornamento del
programma delle infrastrutture strategiche, si prevede che il Ministero predisponga una
dettagliata relazione annuale sullo stato di avanzamento degli interventi inclusi nel DPP, che è
allegata al Documento di economia e finanza.
L'articolo 200, comma 2, prevede che la realizzazione delle opere e delle
infrastrutture prioritarie è oggetto di: concessione di costruzione e gestione;
affidamento unitario a contraente generale; finanza di progetto; qualunque altra forma di
affidamento, prevista dalla nuova regolazione contenuta nel provvedimento in esame,
compatibile con la tipologia dell'opera da realizzare.
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Ai fini del finanziamento delle infrastrutture prioritarie, sono istituiti, nello stato di previsione
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: il Fondo per la progettazione di fattibilità delle
infrastrutture prioritarie e la project review delle opere già finanziate; il Fondo da ripartire per
la realizzazione delle infrastrutture prioritarie. Il comma 3 individua le risorse finanziarie che
confluiscono, in sede di prima applicazione, nei due citati Fondi
I criteri per la riprogrammazione e la riallocazione sono definiti al comma 3 dell'articolo 200 e
al comma 6 dell'articolo 202, che prevedono lo svolgimento di una ricognizione di tutti gli
interventi già compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione, comunque
denominati, vigenti alla data di entrata in vigore del presente codice e l'inserimento, a valle
della ricognizione, di taluni interventi nel primo DPP, che sostituisce tutti i precedenti.
La norma precisa che la ricognizione deve, in ogni caso, comprendere gli interventi per i quali
vi sono obbligazioni giuridiche vincolanti. Per «obbligazioni giuridiche vincolanti» si intendono
gli interventi in relazione ai quali sia già intervenuta l'approvazione del contratto all'esito della
procedura di affidamento della realizzazione dell'opera.
Gli articoli da 204 a 211 recano le disposizioni sul contenzioso. In materia di ricorsi
giurisdizionali, l'articolo 204 del nuovo Codice novella l'articolo 120 del Codice del processo
amministrativo (decreto legislativo 104/2010) prevedendo, tra l'altro, per determinate
categorie di vizi degli atti delle procedure di affidamento un procedimento decisionale più
rapido. Viene, infatti, introdotto un rito speciale camerale presso il TAR per i ricorsi sui vizi
relativi alla composizione della commissione di gara, all'esclusione dalla gara per carenza dei
requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico professionali. Si prevede una nuova
disposizione secondo cui, nella decisione in sede cautelare in materia di procedure di
affidamento (e relativi provvedimenti dell'ANAC), il TAR deve motivare sulla sussistenza di
esigenze imperative connesse ad un interesse generale all'esecuzione dell'appalto.
Sono poi previsti rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale presso il TAR quali:
l'estensione dell'accordo bonario (articolo 205 e 206) – attualmente previsto dall'articolo
240 del Codice per i soli lavori pubblici – anche in relazione ai contratti di fornitura di beni e
servizi. La procedura viene semplificata, tra l'altro, con l'eliminazione in capo al RUP
(responsabile unico del procedimento) del ricorso obbligatorio alla Commissione prevista
dall'attuale articolo 240, comma 5, del Codice (per appalti pari o oltre 10 mln) per la
formulazione della proposta di accordo (che ha natura di transazione); si prevede, a tal fine,
un ricorso, solo eventuale, ad un esperto scelto da una lista di 5 soggetti proposti dalla Camera
arbitrale su richiesta del RUP
Per le controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall'esecuzione dei contratti
pubblici, l'articolo 208 dello schema di decreto prevede, diversamente dal vigente articolo
239 del Codice, la residualità del ricorso alla transazione civilistica (articolo 1965 e seguenti)
rispetto ad altri metodi alternativi.
Gli articoli 209 e 210 disciplinano l'arbitrato e la Camera arbitrale.
Rispetto alla disciplina vigente, contenuta nell'articolo 241 del decreto legislativo n. 163 del
2006, l'articolo 209 prevede che l'arbitro debba essere obbligatoriamente un
dirigente pubblico se la controversia è tra due pubbliche amministrazioni e che debba
trattarsi preferibilmente di un dirigente pubblico se la controversia è tra una p.a. e una parte
privata. Se l'amministrazione non intende designare come arbitro un dirigente pubblico, deve
attingere dall'elenco tenuto dalla Camera arbitrale. Le pubbliche amministrazioni dovranno
procedere alla nomina degli arbitri rispettando principi di pubblicità e di rotazione. Sono
ampliate le categorie di soggetti che non possono svolgere la funzione di arbitro.
L'articolo 211 prevede la possibilità per l'ANAC di pronunciarsi in sede consultiva su
questioni che possano insorgere nello svolgimento delle procedure di gara. L'Autorità
si attiva previa richiesta di parte e, in caso di accordo tra le parti, i suoi pareri motivati
vincolano le parti a quanto stabilito.
La parte VI, Titolo II, dello schema di decreto (articoli 212-215) è dedicata alle
norme in materia di governance. In tale ambito, segnalo che l'articolo 212 dello schema di
decreto legislativo istituisce, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, una Cabina di
regia, la quale costituirà la struttura nazionale di riferimento per la cooperazione con la
Commissione europea per l'applicazione della normativa in materia di appalti pubblici e di
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concessioni, nonché per l'adempimento degli obblighi di assistenza e cooperazione reciproca
tra gli Stati membri.
L'articolo 213 individua l'autorità nazionale competente per la vigilanza ed il
controllo sui contratti pubblici nell'ANAC (Autorità nazionale anticorruzione). Il comma 1,
oltre a statuire che compito dell'Autorità è la vigilanza ed il controllo sui contratti pubblici e
l'attività di regolazione degli stessi, specifica che l'azione dell'ente è anche finalizzata a
«prevenire e contrastare illegalità e corruzione». I compiti che il documento in esame
attribuisce all'ANAC sono molteplici e derivano da un potenziamento delle funzioni dell'Autorità
in coerenza con il nuovo assetto delle regole. Nello svolgimento delle funzioni l'Autorità ha a
disposizione una serie di atti tra i quali linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed
altri strumenti di regolamentazione flessibile. L'articolo 214 è dedicato alle funzioni del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al quale è affidato il compito di
promuovere le attività tecniche ed amministrative per l'adeguata e sollecita
progettazione e approvazione delle infrastrutture. In collaborazione con le regioni o
province autonome interessate, inoltre, effettua le attività di supporto necessarie per la
vigilanza sulla realizzazione delle infrastrutture Ai sensi del comma 3, il Ministero può avvalersi
della struttura tecnica di missione per le attività di indirizzo e pianificazione strategica, ricerca,
supporto e alta consulenza, valutazione, revisione della progettazione, monitoraggio e alta
sorveglianza delle infrastrutture. Si prevede inoltre, la nomina di commissari straordinari il cui
compito è di seguire l'andamento delle opere e provvedere alle opportune azioni di indirizzo e
supporto, promuovendo le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e privati interessati.
Nell'articolo 215 è contenuta la disciplina concernente il Consiglio superiore dei
lavori pubblici.
Lo schema infine reca una serie di norme che riguardano la disciplina transitoria, le
abrogazioni e la clausola di invarianza finanziaria.
Con riguardo alle norme transitorie, l'articolo 216, al comma 1, specifica che il nuovo
Codice si applica alle procedure e ai contratti per le quali i bandi o avvisi con cui si
indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla
data della sua entrata in vigore nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o
di avvisi, alle procedure e ai contratti in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del
presente codice, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte. Il comma 2
regola invece la disciplina e le previsioni applicabili nelle more dell'entrata in vigore di taluni
provvedimenti attuativi.
La relatrice ritiene che particolare attenzione nell'esame del provvedimento dovrà
essere dedicata all'implementazione del nuovo assetto regolatorio ad opera del
complesso dei vari provvedimenti previsti, allo scopo di garantire certezza delle regole e
un passaggio ordinato dalla vecchia alla nuova disciplina attesa l'importanza e il carattere
strategico delle innovazioni in esso previste.
La deputata Mannino (M5S), intervenendo, ha fatto notare come lo schema di decreto
legislativo in esame non presenti i caratteri della riscrittura del codice degli appalti, da più parti
auspicata.
Ha invitato i relatori a considerare la necessità di un nuovo metodo di
accreditamento delle imprese e, in riferimento ai progettisti, la necessità di richiedere
specifiche competenze anche presso il pubblico, nel caso di progettazioni in house. Ha fatto
presente come, a suo avviso, sarebbe opportuno procedere a un'audizione del
Presidente dell'ANAC e del Ministro delle infrastrutture nella medesima seduta, in
modo da poter avere un confronto tra Parlamento, ANAC e Governo.
Il seguito dell’esame è stato infine rinviato.
Commissione Ambiente (VIII) del 17 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
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riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283.
(Seguito esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del Regolamento, e rinvio).
Il 17 marzo il vice Ministro Nencini ha manifestato la disponibilità del Governo a tener conto dei
rilievi che potranno essere formulati dalle Commissioni parlamentari di Camera e Senato nel
merito dello schema di decreto legislativo in esame. Ha fatto poi notare la ristrettezza dei
tempi di esame del provvedimento, in considerazione della quale, il Senato ha deciso, tra
l'altro, di dedicare l'intera giornata del prossimo giovedì 24 marzo all'esame del provvedimento
in questione. Nel sottolineare, altresì, la complessità della procedura prevista dalla legge
delega, ha ricordato che il Consiglio di Stato e la Conferenza unificata sono chiamati a
pronunciarsi entro venti giorni dalla trasmissione dello schema di decreto legislativo. In
conclusione, ha auspicato che si pervenga, entro i tempi previsti, alla predisposizione di un
parere frutto di un proficuo lavoro coordinato tra i vari soggetti coinvolti.
Il presidente Iannuzzi, nel ringraziare il Viceministro Nencini per la sua presenza e le puntuali
osservazioni rese, ha ricordato che la prossima settimana potrà avere luogo l'audizione del
Ministro delle infrastrutture, Graziano Delrio. Ha chiesto, infine, al viceministro di
confermare se il Governo intenda adottare entro la data del 18 aprile prossimo un
unico decreto legislativo volto ad attuare le direttive europee in materia di appalti
pubblici e concessioni e, nel contempo, a procedere al riordino complessivo della
normativa vigente sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, considerato che la
legge 28 gennaio 2016, n. 11 ha conferito la delega al Governo prevedendo differenti termini
di adozione dei decreti legislativi volti a conseguire le suddette finalità.
Il Viceministro ha confermato che il Governo intende adottare, entro il termine del
18 aprile prossimo, un unico decreto legislativo volto sia ad attuare le direttive
europee in materia di appalti pubblici e concessioni sia a procedere al riordino
complessivo della normativa vigente sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture.
Il seguito dell’esame è stato poi rinviato.
Commissione Ambiente (VIII) del 23 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283.
(Seguito esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del Regolamento, e rinvio).
Il 23 marzo il la Commissione ha proseguito l'esame dello schema di decreto del Presidente
della Repubblica rinviato nella seduta del 17 marzo scorso.
Il presidente Iannuzzi con riferimento all'articolo 37, in cui si prevede un generale ricorso
agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di
committenza qualificate, ha fatto notare come sia utile prevedere l'obbligo
dell'interoperabilità degli strumenti telematici con l'ex AVCPass (futura «Banca Nazionale degli
Operatori Economici»), al fine di favorire effettivamente la partecipazione delle MPMI agli
appalti e operare in termini sostanziali l'auspicata semplificazione. Ritiene poi opportuno
prevedere il divieto esplicito per la Centrale Unica di Committenza e i soggetti aggregatori di
chiedere a qualsiasi titolo il rimborso ai soggetti aggiudicatori di eventuali spese di
funzionamento. Il riferimento è a quei bandi di gara, pubblicati da Centrali Uniche di
Committenza, con cui viene richiesto all'aggiudicatario il pagamento, pena la revoca
dell'aggiudicazione, di un corrispettivo, fissato in una percentuale dell'importo di
aggiudicazione. In merito, osserva, inoltre, che tale previsione risulta in contrasto con
diverse disposizioni e principi in materia di affidamento di appalti pubblici e ciò
determina, peraltro, un'ingiustificata traslazione di oneri relativi al funzionamento
della pubblica amministrazione a carico di soggetti privati che già contribuiscono,
attraverso le tasse e le imposte, al funzionamento dell'apparato amministrativo.
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L'articolo 47, relativo ai requisiti di idoneità tecnica e finanziaria per l'ammissione
dei consorzi alle procedure di affidamento, in assenza di norme di dettaglio, risulta
assolutamente insufficiente a normare la partecipazione dei consorzi alle gare di
appalto, non essendo peraltro prevista alcuna disciplina transitoria per i consorzi di nuova
costituzione.
La suddivisione in lotti, come disciplinata dall'articolo 51, favorisce lo
«spacchettamento» e quindi la partecipazione a imprese di piccole dimensioni, nonché alle
imprese che si vogliano aggregare in Ati, Consorzi o Reti di imprese e che la definizione di lotto
funzionale rischia di rendere non applicabile il principio della suddivisione in lotti. Per favorire
l'apertura del mercato alle micro e PMI, giudica necessario inserire come requisito
premiante delle offerte l'associazione di raggruppamenti, consorzi, e reti a piccole e
medie imprese per partecipare alle procedure. Inoltre, la suddivisione in lotti appare
prevista solamente per i casi dei lotti funzionali (definiti all'articolo 3 comma 1, lettera qq)),
ma non sembra consentire una suddivisione sulla base di singole categorie e specializzazioni
presenti nell'appalto; ciò sarebbe in contrasto con il principio stabilito nel Considerando 78
della Direttiva che prevede un obbligo di «suddivisione su base qualitativa, in conformità alle
varie categorie e specializzazioni presenti, per adattare meglio il contenuto dei singoli appalti ai
settori specializzati delle PMI o in conformità alle diverse fasi successive del progetto».
In relazione all'articolo 80, con riferimento all'irregolarità fiscale e contributiva
dell'operatore economico come motivo di esclusione dalla partecipazione a una
procedura d'appalto o concessione, giudica necessario inserire un ulteriore caso di
inapplicabilità della norma e quindi il caso del concorrente in grado di attestare crediti verso la
pubblica amministrazione in misura pari o superiore al doppio del valore delle violazioni
definitivamente accertate, in quanto, molto spesso, le predette irregolarità sono frutto del
ritardato pagamento da parte della pubblica amministrazione. Inoltre, circa il comma 5 che
prevede la possibilità di esclusione dalle gare rimessa ad un giudizio discrezionale delle stazioni
appaltanti, ritiene necessario introdurre, in sede di soft law, limitazioni e direttive alle stazioni
appaltanti, al fine di omogenizzare i comportamenti e limitare la soggettività della pubblica
amministrazione.
L'articolo 83, comma 4, concede alle stazioni appaltanti la possibilità di introdurre
ulteriori requisiti nel bando. Nel ritenere che tale previsione sia in contrasto con i principi di
semplificazione e riconosca un'eccessiva discrezionalità alle stazioni appaltanti, ritiene
opportuno limitare e ridurre comunque la discrezionalità.
Con riferimento all'articolo 84, ritiene necessario innalzare a 258.000 euro la soglia
di lavori per i quali è necessario dimostrare la qualificazione della prima classifica
SOA, poiché rappresenta un onere per le imprese. Inoltre osserva che, per i lavori al di sotto
di tale soglia, i requisiti di ordine tecnico-organizzativo previsti all'articolo 90 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 207 del 2010 già garantiscono la corretta selezione degli
operatori.
In merito al comma 7 dell'articolo 103, segnala l'opportunità di prevedere esenzioni
relative alla presentazione di polizze assicurative per appalti di piccolo importo,
anche in considerazione del massimale indicato (500.000 euro), nello spirito di
facilitazione della partecipazione alle gare da parte delle micro e piccole imprese.
Con riferimento all'articolo 5, propone di introdurre ulteriori correttivi: la verifica, in
sede di gara, dei requisiti di qualificazione degli appaltatori e dei subappaltatori; il
coordinamento con le disposizioni relative all'avvalimento, di cui all'articolo 89, comma 11,
anziché comma 10, in modo da specificare che, nel caso di appalto o concessione di opere per
le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante
complessità tecnica, l'eventuale subappalto non può superare il trenta per cento dell'importo
delle opere e non può essere, senza ragioni obiettive, suddiviso; il mantenimento dell'attuale
limitazione al subappalto, al fine di garantire massima trasparenza nella partecipazione alle
gare, premiando le imprese in possesso di requisiti organizzativi effettivamente commisurati al
tenore dell'appalto; la soppressione della verifica di congruità della manodopera relativa al
subappalto affidato, che non è prevista né nella direttiva UE né tantomeno nella legge delega,
ma rappresenta un onere aggiuntivo per le MPMI e contrasta con la ratio del DURC;
l'impossibilità di utilizzo dei lavori dati in subappalto ai fini della qualificazione SOA.
L'articolo 113 introduce per alcune fattispecie l'incentivo anche alle figure dirigenziali,
stabilendo, al comma 3, che «il presente comma non si applica al personale con qualifica
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dirigenziale con esclusione del collaudo ovvero della verifica di conformità». Al riguardo, ritiene
opportuno che l'incentivo sia esteso anche alla «verifica preventiva del progetto» da porre a
base di gara secondo le previsioni dell'articolo 26 del nuovo codice. Sottolinea pertanto che
tale proposta non comporta alcun aumento di spesa viene mantenuto il limite del 2 per cento
già previsto.
Riguardo poi all'articolo 144, ritiene che il settore dei «buoni pasto» deve essere
disciplinato con particolare attenzione per evitare che l'aggiudicazione a soggetti che non
hanno solidità finanziaria si ripercuota sul sistema commerciale a scapito soprattutto delle PMI
imprese della ristorazione.
Con riferimento alla previsione contenuta nell'articolo 150, comma 2, in attesa del
decreto di riordino sul collaudo, propone di prevedere che il ruolo di collaudatore non possa
essere svolto da soggetti che hanno partecipato alla gara, scongiurando in tal modo l'ipotesi
nella quale i vincitori della gara si trovino assoggettati al controllo di altri concorrenti che, in
quanto esclusi, potrebbero svolgere l'incarico senza la necessaria imparzialità.
Infine, con riferimento alla governance della riforma dei contratti pubblici, di cui
all'articolo 212, ritiene sia opportuno individuare, nel successivo decreto istitutivo
della Cabina di regia, le forme di consultazione delle principali categorie di soggetti
pubblici e privati destinatari della nuova normativa, allo scopo di garantire la
trasparenza dell'intero processo e il coinvolgimento dei soggetti interessati, anche in
considerazione dei rilevanti aspetti di regolamentazione demandati alla normazione
secondaria.
Il presidente ha poi ringraziato il collega Carrescia per la formulazione di tali puntuali e
dettagliate osservazioni, invitando la relatrice a valutarle, ai fini della predisposizione della
proposta di parere sul provvedimento in esame.
Commissione Bilancio (V) del 30 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283.
(Esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del Regolamento, e rinvio).
Il 30 marzo la relatrice Cenni (PD) ha segnalato che il provvedimento, adottato nell'esercizio
della delega conferita dalla legge n. 11 del 2016, reca disposizioni in materia di contratti di
concessione e di appalti pubblici, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Evidenzia inoltre che il testo è corredato di
relazione tecnica e che, all'articolo 219, è prevista un'apposita clausola di neutralità finanziaria,
in base alla quale dall'attuazione del codice non devono derivare nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica e le amministrazioni provvedono agli adempimenti conseguenti
con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Nel prendere atto che la disciplina in esame è di carattere prevalentemente ordinamentale e
che la stessa non sembra quindi determinare effetti diretti e immediati sulla finanza pubblica,
per quanto riguarda i profili dai quali potrebbero discendere implicazioni di interesse
finanziario, sia pur di carattere eventuale o indiretto, osserva quanto segue.
In merito all'articolo 22, che introduce nella disciplina delle grandi opere il «dibattito
pubblico», nonché all'articolo 25, che innova la disciplina della verifica preventiva di
interesse archeologico rispetto alla legislazione vigente, ritiene necessario acquisire una
conferma che gli adempimenti previsti possano essere effettivamente svolti dalle
amministrazioni interessate nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.
Ritiene altresì utile acquisire elementi a supporto dell'asserita non onerosità per le
amministrazioni pubbliche interessate con riferimento a quanto disposto dalle norme
relative al processo di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni (articoli 52 e
seguenti) e all'istituzione presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di una banca
dati dei soggetti partecipanti alle gare (articolo 81) e di un albo nazionale dei responsabili dei
lavori (articolo 102), delle disposizioni (articoli da 210 a 214) relative ai compiti attribuiti ad
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una serie di soggetti pubblici in materia di vigilanza, ispezione, coordinamento, supervisione e
controllo. Al riguardo, rileva che taluni dei compiti indicati sembrano riguardare anche
adempimenti non previsti a legislazione vigente; in particolare, ritiene che andrebbe suffragata
la sostenibilità dei nuovi adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili
a legislazione vigente.
Con riferimento alla redazione dei bandi di gara (articolo 50), ai criteri di
aggiudicazione degli appalti (articolo 95) e dei servizi di ristorazione (articolo 144),
che prevedono la prevalenza del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e
l'inclusione di specifiche clausole sociali, ritiene utile una valutazione del Governo al fine di
escludere effetti finanziari collegati ad eventuali incrementi dei costi negli appalti, anche
considerando criteri di aggiudicazione quali la previsione di specifici parametri ambientali e
qualitativi.
In merito all'articolo 178 – che disciplina le concessioni autostradali e in relazione al quale
la relazione tecnica esclude un impatto sulla finanza pubblica, evidenziando possibili benefici in
termini di competitività – ritiene necessario acquisire elementi a supporto dell'asserita non
onerosità dei commi 2 e 4, i quali dettano la disciplina applicabile alla prosecuzione
temporanea delle concessioni autostradali scadute e non ancora rinnovate, prevedendo un atto
aggiuntivo che, salvi alcuni limiti, parrebbe rimesso alla negoziazione fra concedente e
concessionario.
Con riguardo agli articoli 179 e seguenti, in materia di partenariato pubblico privato,
nonché all'articolo 65 relativo, in particolare, al partenariato per l'innovazione, rammenta che
tale forma contrattuale, in alcune configurazioni concrete, può determinare passività implicite,
contingent liabilities, della finanza pubblica. Prende atto che le norme in esame parrebbero
intese ad imputare in via generale i relativi rischi sul contraente privato, ma ritiene comunque
opportuno acquisire una conferma che lo schema contrattuale tipizzato dalla disciplina in
esame non configuri l'assunzione di rischi a carico della finanza pubblica in misura superiore
rispetto a quelli potenzialmente connessi all'attuale quadro normativo.
In linea generale, in merito alle funzioni e ai compiti attribuiti all'ANAC – così come si
evince, in particolare, dagli articoli 78, 84, 211, 212 a 213 – ritiene necessario acquisire una
conferma che l'ente possa effettivamente provvedervi nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente. Evidenzia, tra l'altro, le funzioni relative all'albo nazionale delle
commissioni aggiudicatrici, alla ricognizione straordinaria dei requisiti delle SOA, ai poteri
ispettivi e di vigilanza sui contratti pubblici, alla gestione della banca dati nonché, in
collaborazione con l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, alla rilevazione, ai sensi
dell'articolo 213, di comportamenti aziendali meritevoli di valutazione ai fini dell'attribuzione
del «rating di legalità» delle imprese di cui all'articolo 5-ter del decreto-legge n. 1 del 2012,
all'irrogazione delle sanzioni previste dall'articolo 211.
Per quanto attiene al sistema delle garanzie, non ha osservazioni da formulare tenuto conto
che la nuova disciplina, di cui agli articoli 103 e 104, non appare contenere innovazioni
sostanziali rispetto alla disciplina vigente, confermando gli elementi a garanzia dell'esecuzione
dei contratti. Quanto all'idoneità di tale sistema di garanzie a escludere potenziali oneri, ritiene
comunque utile acquisire la valutazione del Governo.
Infine, in merito ai profili di copertura finanziaria, con riferimento all'articolo 219, recante la
clausola di neutralità finanziaria, segnala l'opportunità di modificare come segue il comma 2:
«2. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti dal presente decreto
con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.».
Il seguito dell’esame è stato infine rinviato.
Commissione Lavoro (XI) del 30 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Rilievi alla VIII Commissione).
(Esame, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento, e rinvio).
Il 30 marzo la relatrice Giacobbe (PD) ha illustrato il provvedimento in titolo.
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Il presidente Damiano ha invitato la Commissione a seguire con attenzione questa fase
dell'esame parlamentare dello schema di decreto, per assicurare che il testo sia fedele
all'impianto della legge delega recentemente approvata dalle Camere. Ha espresso, in
particolare, il timore che, pur con il superamento dell'aggiudicazione degli appalti al
massimo ribasso, si individuino soluzioni dannose per i lavoratori anche nell'ambito
di appalti aggiudicati sulla base del criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa. Riferendosi, in particolare, al contratto relativo al call center di Poste
italiane Spa, osserva che le condizioni economiche che sono state fissate comportano
di fatto l'impossibilità di rispettare i contratti collettivi di settore. Pertanto,
l'imprenditore è in sostanza costretto a rinunciare a qualunque utile ovvero, come è
più probabile, a ricorrere alla delocalizzazione delle attività in Paesi con costi del
lavoro inferiori. Chiede, pertanto, che il Governo si impegni a vigilare sulla corretta
applicazione delle disposizioni, soprattutto in relazione ad appalti affidati dallo Stato e da
grandi aziende partecipate dallo Stato, quale Poste italiane Spa.
Concorda con la relatrice anche sulla necessità di abbassare la soglia di un milione di euro al di
sotto della quale è consentita l'aggiudicazione sulla base del criterio del minor prezzo in
quanto, a suo avviso, occorre privilegiare l'aspetto qualitativo del servizio reso e non
esclusivamente il suo costo, anche nei settori non caratterizzati da alta intensità di
manodopera. Ricorda, a tale proposito, che molte aziende nel corso del 2015 hanno proceduto
a un turn over del proprio personale per beneficiare, assumendo nuovi dipendenti, degli sgravi
contributivi previsti dalla normativa vigente nonché delle possibilità offerte dal contratto a
tutele crescenti. Ciò, a suo avviso, ha comportato, insieme all'abbattimento del costo del
lavoro, la fornitura di servizi da parte di lavoratori inesperti, a discapito, pertanto, della loro
qualità. A suo avviso, infine, occorre concentrare l'attenzione sulle disposizioni da applicare ai
call center, argomento sul quale la Commissione ha condotto una indagine conoscitiva e molte
battaglie parlamentari. Sottolinea, infatti, la facilità con cui possono essere eluse le disposizioni
dell'articolo 24-bis del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con modificazione, della legge
n. 134 del 2012, relative all'indicazione del Paese estero in cui parla è fisicamente collocato
l'operatore, citando, a tale proposito, una sua personale recente esperienza di una telefonata
proveniente da un'azienda italiana che ha delocalizzato il proprio call center in Albania.
La relatrice, associandosi alle considerazioni del presidente, osserva che la Commissione
potrebbe proporre l'inserimento nel testo della previsione di un apposito monitoraggio che
verifichi la corretta applicazione delle disposizioni relative all'aggiudicazione degli appalti.
Il seguito dell’esame è stato poi rinviato.
Commissione Ambiente (VIII) del 31 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283. (Seguito esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del
Regolamento, e rinvio).
Il 31 marzo il deputato Iannuzzi (PD) ha svolto alcune considerazioni sul complessivo assetto
normativo scaturente dall'entrata in vigore, il prossimo 18 aprile, del nuovo codice degli
appalti. Nel ricordare i positivi giudizi riscontrati nel corso dei lavori preparatori della legge
delega n. 11 del 2016, di riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, ha evidenziato che debbono concorrere agli obiettivi
fondamentali della semplificazione normativa, della trasparenza e dell'efficienza amministrativa
sia il nuovo codice degli appalti, destinato a includere tutte le disposizioni di rango legislativo –
con una positiva e considerevole riduzione dell'articolato rispetto alla vecchia disciplina – sia le
linee guida, elaborate secondo un modello di soft law, ben più agile e snello e di più immediata
applicazione per le imprese e per le amministrazioni, rispetto al macchinoso e iper-burocratico
modello del tradizionale e superato regolamento di esecuzione ed attuazione dei lavori pubblici.
Ha ricordato, quindi, la ricostruzione svolta, nel corso dell'audizione tenutasi la scorsa
settimana, dal presidente Cantone, che ha ricondotto le linee guida nell'alveo di tre tipologie:
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1) le linee guida previste dall'articolo 1, comma 5, della citata legge n. 11 del 2016, a
carattere generale e vincolante, proposte dall'ANAC e approvate con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, sulla base del decreto di riordino; 2) le linee guida previste
dall'articolo 1, comma 1, lettera t), della legge n. 11 del 2016, che, nell'attribuire all'ANAC più
ampie funzioni di promozione dell'efficienza, di facilitazione allo scambio di informazioni tra
stazioni appaltanti e di vigilanza nel settore degli appalti pubblici e dei contratti di concessione,
attribuisce all'ANAC medesima il potere di adottare atti di indirizzo quali linee guida, banditipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia
vincolante e fatta salva l'impugnabilità innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa,
quasi una sorta di atti di indirizzo e di cornice di orientamento; 3) le linee guida valide ed
efficaci esclusivamente inter partes per singole e specifiche fattispecie.
La deputata Mannino (M5S), nell'evidenziare la complessità del provvedimento in esame,
riguardo al quale sono tra l'altro pervenuti numerosi contributi, ha ribadito che la
predisposizione da parte del Governo, di due decreti legislativi avrebbe consentito di
approfondire più dettagliatamente le varie problematiche connesse alla materia trattate.
Non giudica condivisibile il limite del numero delle imprese che possono essere invitate alla
procedura di gara, che ritiene, peraltro, in contrasto con i principi stabiliti nella direttiva
2014/24/UE a favore delle piccole e medie imprese, sottolineando la necessità che venga
garantito che tutte le imprese, che hanno i prescritti requisiti, devono poter presentare la
propria offerta. Reputa inopportuno, con riferimento alle centrali di acquisto, che devono
qualificarsi, escludere dalla qualificazione le regioni e CONSIP.
Ha sottolineato, infine, l'importanza, nell'ottica di realizzazione dei principi di semplificazione e
di garanzia della trasparenza delle procedure, della predisposizione del sito unico di
pubblicazione dei documenti, auspicando che esso venga predisposto prevedendo il necessario
coordinamento tra le diverse banche dati già esistenti.
Il seguito dell’esame è stato poi rinviato.
Commissione Lavoro (XI) del 31 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Rilievi alla VIII Commissione).
(Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento – Deliberazione di
rilievi).
(Proposta di deliberazione alternativa)
Il 31 marzo la Commissione ha approvato la proposta di deliberazione presentata dalla
relatrice Giacobbe (PD).
PROPOSTA DI DELIBERAZIONE APPROVATA
La XI Commissione,
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento, lo schema di decreto
legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e
2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle
procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei
servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture (Atto n. 283);
richiamati i principi e criteri direttivi della delega legislativa fissati dalla legge 28 gennaio 2016,
n. 11;
evidenziato che l'articolo 1, comma 1, lettera gg), della legge delega prevede l'aggiudicazione
dei contratti pubblici relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e
scolastica, nonché a quelli di servizi ad alta intensità di manodopera, esclusivamente sulla base
del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, escludendo in ogni caso l'applicazione
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del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più
basso o del massimo ribasso d'asta;
considerato che il criterio direttivo di cui all'articolo 1, comma 1, lettera ddd), della legge n. 11
del 2016 richiede che il decreto legislativo assicuri la valorizzazione delle esigenze sociali e di
sostenibilità ambientale, mediante l'introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione
delle offerte nei confronti delle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnino, per
l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare, anche in parte, manodopera o personale a livello locale
ovvero in via prioritaria gli addetti già impiegati nel medesimo appalto, in ottemperanza ai
principi di economicità dell'appalto, la promozione della continuità dei livelli occupazionali, la
semplificazione e l'implementazione dell'accesso delle micro, piccole e medie imprese, tenendo
anche in considerazione gli aspetti della territorialità e della filiera corta e attribuendo un peso
specifico anche alle ricadute occupazionali sottese alle procedure di accesso al mercato degli
appalti pubblici, comunque nel rispetto del diritto dell'Unione europea;
ricordato che, nell'ambito della legge delega, la lettera fff) del comma 1 dell'articolo 1 reca un
criterio direttivo che richiede la previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di
servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta
intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno
al 50 per cento dell'importo totale del contratto, prevedendo l'introduzione di «clausole sociali»
volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prendendo a
riferimento, per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di
lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il
ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo
più basso o del massimo ribasso d'asta, comunque nel rispetto del diritto dell'Unione europea;
rilevato che l'articolo 1, comma 1, lettera ggg), della legge delega richiede la previsione di una
disciplina specifica per gli appalti pubblici di lavori e servizi che introduca clausole sociali volte
a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato e stabilisca che i contratti
collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le
prestazioni devono intendersi quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di
lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di
applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto e svolta dall'impresa,
anche in maniera prevalente;
richiamato il proprio parere, espresso il 7 ottobre 2015, sul nuovo testo del disegno di legge
Atto Camera n. 3194, approvato dal Senato della Repubblica, recante delega al Governo per
l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli
appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua,
dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in
materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture;
considerato che, in tale parere, a fronte dell'obbligo per i soggetti pubblici e privati, titolari di
concessioni di lavori o di servizi pubblici, di affidare una quota pari all'80 per cento dei contratti
di lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro
mediante procedura ad evidenza pubblica, anche di tipo semplificato, stabilendo che la
restante parte possa essere realizzata da società in house, si era segnalata l'esigenza di
rafforzare le garanzie per i lavori attualmente occupati in tali contratti, anche attraverso
l'introduzione di «clausole sociali»;
osservato che l'articolo 3, comma 1, lettera qqq), dello schema in esame, nell'ambito delle
definizioni, qualifica come «clausole sociali», le disposizioni che impongono a un datore di
lavoro il rispetto di determinati standard di protezione sociale e del lavoro come condizione per
svolgere attività economiche in appalto o in concessione o per accedere a benefici di legge e ad
agevolazioni finanziarie;
rilevato che l'articolo 30 del provvedimento, nell'individuare i principi per l'aggiudicazione e
l'esecuzione di appalti e concessioni, prevede, al comma 4, che al personale impiegato nei
lavori oggetto di appalti pubblici e concessioni sia applicato il contratto collettivo nazionale e
territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro,
stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più
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rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente
connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa, anche in
maniera prevalente;
osservato che la formulazione di tale disposizione, pur essendo aderente al criterio di delega
contenuto nella legge n. 11 del 2016, sembrerebbe consentire l'applicazione di contratti
collettivi connessi con l'attività oggetto dell'appalto diversi da quelli stipulati dalle
organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;
considerato che l'articolo 95, comma 3, lettera a), del provvedimento prevede che siano
aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa,
individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, i contratti relativi ai servizi sociali e
di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di
manodopera, come definiti all'articolo 50, comma 2;
evidenziato che l'articolo 95, comma 13, del provvedimento stabilisce che, compatibilmente
con il diritto dell'Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione,
trasparenza, proporzionalità, le amministrazioni aggiudicatrici indichino preliminarmente i
criteri premiali che intendono applicare per la valutazione delle offerte in relazione al maggior
rating di legalità dell'offerente, nonché in relazione a beni, lavori e servizi che presentano un
minore impatto sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori e sull'ambiente e per agevolare la
partecipazione alle procedure di affidamento per le microimprese, le piccole e le medie
imprese, per i giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione;
rilevato che la l'articolo 105 non pone limiti alla possibilità di subappalto, diversamente
dall'articolo 118, comma 2, del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture,
di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che stabiliva, per la categoria prevalente,
un limite massimo pari al trenta per cento, essendo tale limite ora previsto solo per le
categorie superspecialistiche;
osservato che l'articolo 105, comma 13, nel caso di lavori, servizi e forniture, prevede il
pagamento diretto al subappaltatore, al cottimista o al fornitore di beni o lavori qualora si tratti
di una microimpresa o di una piccola impresa ovvero in caso di inadempimento da parte
dell'appaltatore o su richiesta del subappaltatore e se la natura del contratto lo consente;
considerato che l'articolo 174, comma 7, nel disciplinare l'esecuzione delle concessioni,
stabilisce che, nei casi di pagamento diretto ai subappaltatori previsti dalla medesima
disposizione e sostanzialmente analoghi a quelli indicati dall'articolo 105, comma 13, il
concessionario sia liberato dall'obbligazione solidale nei confronti dei dipendenti dell'impresa
subappaltatrice in relazione agli obblighi retributivi e contributivi previsti a legislazione vigente;
osservato che l'articolo 177, comma 1, dispone che i soggetti pubblici o privati, titolari di
concessioni di lavori, di servizi pubblici o di forniture già in essere alla data di entrata in vigore
del decreto in esame, non affidate con la formula della finanza di progetto ovvero con
procedure di gara ad evidenza pubblica secondo il diritto dell'Unione europea, sono obbligati ad
affidare una quota pari all'ottanta per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi
alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedura ad evidenza pubblica,
introducendo clausole sociali per la stabilità del personale impiegato e per la salvaguardia delle
professionalità;
osservato che permane l'esigenza, già segnalata nel parere espresso il 7 ottobre 2015 sul
nuovo testo del disegno di legge Atto Camera n. 3194, di rafforzare le garanzie per i lavoratori
occupati nei lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni, a fronte dell'obbligo per i
soggetti titolari di tali concessioni di affidarne una quota pari all'80 per cento mediante
procedura ad evidenza pubblica, in quanto la tutela della stabilità del lavoro, nonché
dell'esperienza e della qualificazione dei lavoratori è particolarmente importante per attività
che presentano condizioni di sicurezza critiche ed è parte integrante della qualità delle
prestazioni sia nella manutenzione che nella progettazione;
ritenuto che tali obiettivi possano essere perseguiti attraverso lo svolgimento in via diretta dei
lavori di manutenzione e dei servizi di ingegneria da parte dei concessionari, precisando,
all'articolo 177, comma 1, che l'obbligo dell'affidamento dell'80 per cento dei lavori, dei servizi
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e delle forniture mediante procedura ad evidenza pubblica si riferisce alla parte di lavori e
servizi non gestiti direttamente dai concessionari,
VALUTA FAVOREVOLMENTE
lo schema di decreto legislativo e formula i seguenti rilievi:
a) all'articolo 3, comma 1, lettera qqq), dopo le parole: «protezione sociale e del lavoro», si
valuti l'opportunità di aggiungere le seguenti: «, al fine di promuovere la stabilità
occupazionale del personale impiegato e la salvaguardia delle professionalità», in modo da
allineare la definizione ivi contenuta con le norme di cui all'articolo 50, commi 1 e 2, e
all'articolo 177, comma 1;
b) all'articolo 30, comma 3, dopo le parole: «contratti collettivi», si valuti l'opportunità di
aggiungere le seguenti: «di cui al comma 4»;
c) all'articolo 30, comma 4, si valuti l'opportunità di:
1) sostituire le parole: «nei lavori oggetto» con le seguenti: «nell'esecuzione»;
2) sopprimere le parole: «e quelli» e richiamare, per quanto attiene ai contratti collettivi
aziendali, quelli stipulati dalle rappresentanze sindacali aziendali delle associazioni sindacali
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ovvero dalla rappresentanza
sindacale unitaria, in linea con quanto previsto, con norma di portata generale, dall'articolo 51
del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, al quale fa, peraltro, rinvio l'articolo 50, comma
2, del provvedimento;
d) all'articolo 50, si valuti l'opportunità di un miglior coordinamento tra le disposizioni del
comma 1 e del comma 2, al fine di chiarire in modo univoco l'obbligatorietà dell'inserimento di
clausole sociali nei contratti di concessione di appalti di lavori e servizi, diversi da quelli aventi
natura intellettuale, con particolare riferimento a quelli ad alta intensità di manodopera;
e) all'articolo 50, comma 2, si valuti la possibilità, qualora sussistano più contratti collettivi
nazionali di lavoro applicabili, di assumere come riferimento quello che presenta le migliori
condizioni per i lavoratori, in linea con quanto previsto dal criterio direttivo di cui all'articolo 1,
comma 1, lettera fff), della legge 28 gennaio 2016, n. 11;
f) all'articolo 84, comma 4, lettera d), si valuti l'opportunità di aggiungere, in fine, le parole:
«e il rispetto dei contratti collettivi di cui all'articolo 30, comma 4»;
g) all'articolo 86, si valuti l'opportunità di apportare le seguenti modificazioni:
1) al comma 2, lettera b), sostituire le parole: «comma 3» con le seguenti: «comma 4»;
2) al comma 3, sostituire le parole: «ai commi 2 e 3» con le seguenti: «al comma 2»;
h) al fine di assicurare una maggiore protezione dei lavoratori anche nei settori diversi da quelli
indicati nel comma 3 dell'articolo 95, si valuti la possibilità di rivedere le disposizioni della
lettera a) del comma 5 del medesimo articolo 95, al fine di ridurre l'importo della soglia al di
sotto della quale è consentito fare ricorso, per l'aggiudicazione dell'appalto, al criterio del
minor prezzo o, comunque, di ampliare le fattispecie nelle quali l'aggiudicazione può avvenire
esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa;
i) all'articolo 95, comma 13, si valuti l'opportunità di prevedere che, in linea con il criterio di
delega di cui all'articolo 1, comma 1, lettera ddd), siano introdotti criteri premiali di valutazione
delle offerte nei confronti delle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnino, per
l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare, anche in parte, manodopera o personale a livello locale
ovvero in via prioritaria gli addetti già impiegati nel medesimo appalto, nonché favoriscano la
promozione della continuità dei livelli occupazionali, attribuendo un peso specifico anche alle
ricadute occupazionali sottese alle procedure di accesso al mercato degli appalti pubblici;
l) con riferimento alla disciplina del subappalto, si valuti la possibilità di rivedere le disposizioni
dell'articolo 105, comma 5, al fine di introdurre un limite di carattere generale alla quota parte
dei lavori e dei servizi che può essere subappaltata, in misura non superiore al trenta per
cento, in linea con quanto attualmente previsto dall'articolo 118, comma 2, alinea, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163;
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m) si valuti l'opportunità di rivedere la disciplina della solidarietà nei confronti dei dipendenti
dell'impresa subappaltatrice, in relazione agli obblighi retributivi e contributivi previsti dalla
legislazione vigente, nei casi di pagamento diretto alla medesima impresa, al fine di rendere
omogenea la normativa applicabile agli appalti di lavori, servizi e forniture, di cui all'articolo
105, comma 13, e quella riferita all'esecuzione delle concessioni, di cui all'articolo 174, comma
7;
n) all'articolo 177, comma 1, primo periodo, dopo le parole: «per la stabilità», si valuti
l'opportunità di inserire la seguente: «occupazionale»;
o) con riferimento alla Cabina di regia da istituire presso la Presidenza del Consiglio dei ministri
ai sensi dell'articolo 212, si valuti la possibilità di prevedere il più ampio coinvolgimento delle
associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, anche al fine
di garantire che nella ricognizione sullo stato di attuazione del codice siano adeguatamente
valutate le ricadute occupazionali delle diverse procedure previste.
Commissione Affari sociali (XII) del 31 marzo 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Rilievi alla VIII Commissione).
(Esame, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento, e rinvio).
Il 31 marzo la Commissione ha iniziato l’esame del provvedimento in titolo con la relazione
della relatrice Miotto (PD).
Per quanto attiene alle norme riferibili a materie di competenza della XII Commissione, ha
segnalato in particolare gli articoli 140, 142, 143 e 144 che recano le norme applicabili per
gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici dei settori speciali e ordinari, i cui codici di
riferimento (CVP) sono elencati nell'Allegato IX allo schema di decreto.
In relazione alle concessioni di servizi sociali, lo schema di decreto non contiene alcuna
previsione.
Fa presente che un'altra disposizione rilevante per le competenze della Commissione Affari
sociali è quella soggetti svantaggiati, di cui all'articolo 112 dello schema di decreto prevede
norme riguardanti gli appalti e le concessioni riservati all'integrazione sociale di determinate
categorie di cittadini svantaggiati. La norma, in recepimento dell'articolo 20 della direttiva n.
24 del 2014 e in coerenza con il criterio di cui alla lettera c) della legge delega, prevede,
quando almeno il 30 per cento dei lavoratori degli operatori interessati sia composto da
persone con disabilità o svantaggiate, la possibilità per le stazioni appaltanti (comma 1): di
riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto o di concessione; di riservarne
l'esecuzione ad operatori economici e a cooperative sociali e ai loro consorzi il cui scopo
principale sia l'integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate;
di riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti.
In materia di clausole sociali, riveste inoltre particolare interesse l'articolo 50, che disciplina
l'inserimento di clausole sociali di riassorbimento occupazionale nei bandi di gara e negli avvisi.
Nel merito, osserva che la «possibilità» prevista dal comma 1 individua un impegno troppo
blando e pertanto propongo che in analogia con quanto previsto dal comma 2, venga espunta
la «possibilità» prevedendo l'obbligo a prevedere nel bando le clausole sociali di riassorbimento
occupazionale. Aggiunge, inoltre, che non appare nel testo dell'articolo la funzione premiale
che per le clausole sociali era prevista nella legge delega e, pertanto, appare opportuno
prevedere il criterio premiale dell'offerta, nonché valutare una eventuale premialità attribuita
all'impiego di manodopera locale, già prevista nella legge delega.
Il seguito dell’esame è stato poi rinviato.
Commissione Ambiente (VIII) del 5 aprile 2016.
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Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283. (Seguito esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del
Regolamento, e rinvio).
Il 5 aprile su richiesta della relatrice Mariani (PD) il viceministro Riccardo Nencini ha
dichiarato la disponibilità del Governo a posticipare il termine previsto per
l'espressione del parere a giovedì 7 aprile, anche al fine di consentire ai due rami del
Parlamento di svolgere un supplemento di istruttoria e di pervenire alla predisposizione di
pareri analoghi e coordinati.
Il seguito dell’esame è stato rinviato.
Commissione Affari sociali (XII) del 5 aprile 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Rilievi alla VIII Commissione). (Seguito dell'esame, ai
sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento, e conclusione).
(Proposta di deliberazione di rilievi presentata dalla relatrice)
Il 5 aprile dopo l’illustrazione della proposta di deliberazione da parte della relatrice Anna
Margherita Miotto (PD), in merito al provvedimento in titolo, si sono svolti alcuni interventi. Al
termine di quest’ultimi la relatrice ha riformulato la proposta precedentemente illustrata,
tenendo conto, in particolare, della considerazione svolta dal presidente Marazziti e delle
richieste da ultimo avanzate dalla deputata Giordano.
La Commissione ha infine approvato la proposta di deliberazione di rilievi della relatrice, come
da ultimo riformulata.
DELIBERAZIONE DI RILIEVI ALLA VIII COMMISSIONE
La XII Commissione,
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del Regolamento, lo schema di decreto
legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e
2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle
procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei
servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture (Atto n. 283);
evidenziato che l'articolo 1, comma 1, lettera gg), della legge delega 28 gennaio 2016, n. 11,
prevede l'aggiudicazione dei contratti pubblici relativi ai servizi sociali e di ristorazione
ospedaliera, assistenziale e scolastica, esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa, escludendo in ogni caso l'applicazione del solo criterio di
aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo
ribasso d'asta;
rilevato, al riguardo, che gli articoli 140, 142 e 143 dello schema di decreto legislativo, in
materia di affidamento degli appalti di servizi sociali, non prevedono il criterio
dell'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa anche ai contratti al di sotto
della soglia dei 750.000 euro, diversamente da quanto previsto, invece, all'articolo 144, che
riguarda i servizi di ristorazione, e che pertanto, per ragioni di omogeneità, si reputa
opportuno intervenire sul testo dell'atto in esame;
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osservato, poi, che, lo schema di decreto non contiene alcuna previsione in relazione alle
concessioni per i servizi sociali, diversamente da quanto previsto dall'articolo 19 della direttiva
2014/23/UE, ai sensi del quale «Le concessioni per i servizi sociali e altri servizi specifici
elencati nell'allegato IV che rientrano nell'ambito di applicazione della presente direttiva sono
soggette esclusivamente agli obblighi previsti dall'articolo 31, paragrafo 3, e dagli articoli 32,
46 e 47»;
evidenziato, quindi che l'articolo 143, nella parte in cui prevede la possibilità per le stazioni
appaltanti di riservare il diritto di partecipazione alle procedure per l'aggiudicazione di appalti
pubblici in materia di servizi sanitari, sociali e culturali esclusivamente ad organizzazioni che
abbiano determinate caratteristiche, andrebbe coordinato con quanto previsto nell'ambito del
disegno di legge C. 2617-B, recante la riforma del Terzo settore (approvato dalla Camera,
modificato dal Senato e trasmesso nuovamente alla Camera), in relazione agli specifici requisiti
che devono essere posseduti dai soggetti aggiudicatari di appalti pubblici in tali settori;
sottolineata l'opportunità di tenere conto dei contenuti del testo unificato delle proposte di
legge S. 2290, approvato dalla Camera e attualmente all'esame del Senato, recante
disposizioni concernenti la donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a
fini di solidarietà sociale e per la limitazione degli sprechi, in relazione all'articolo 144 dello
schema di decreto legislativo;
ricordato, inoltre, che, nell'ambito della legge delega, la lettera fff) del comma 1 dell'articolo 1
reca un criterio direttivo che richiede la previsione di una disciplina specifica per gli appalti
pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli
ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari
almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto, prevedendo l'introduzione di «clausole
sociali» volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prendendo a
riferimento, per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di
lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il
ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo
più basso o del massimo ribasso d'asta, comunque nel rispetto del diritto dell'Unione europea;
osservato, in proposito, che l'articolo 50, in applicazione del predetto criterio di delega nonché
di quelli previsti dall'articolo 1, comma 1, lettere ddd) e ggg), disciplinando l'inserimento di
clausole sociali nei bandi di gara e negli avvisi, al fine del riassorbimento occupazionale,
prevede, al comma 1, un impegno in tal senso in forma di mera «possibilità», considerata
troppo blanda e che, in ogni caso, necessita di coordinamento con il successivo comma 2;
rilevato, sempre con riguardo all'articolo 50, come non sia stata inserita nel testo la funzione
premiale prevista nella legge delega (articolo 1, comma 1, lettera ddd)), che fa esplicito
riferimento all’«introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei
confronti delle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnino, per l'esecuzione
dell'appalto, a utilizzare anche in parte manodopera o personale a livello locale ovvero in via
prioritaria gli addetti già impiegati nel medesimo appalto»;
ricordato che l'articolo 112 dello schema di decreto, in recepimento dell'articolo 20 della
direttiva 2014/24/UE e in coerenza con il criterio di cui alla lettera c) del comma 1 dell'articolo
1 della richiamata legge delega, prevede norme riguardanti gli appalti e le concessioni riservati
all'integrazione sociale di determinate categorie di cittadini svantaggiati. Tale articolo, in
particolare, al comma 1 prevede, quando almeno il 30 per cento dei lavoratori degli operatori
interessati sia composto da persone con disabilità o svantaggiate, la possibilità per le stazioni
appaltanti: di riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto o di concessione; di
riservarne l'esecuzione ad operatori economici e a cooperative sociali e ai loro consorzi il cui
scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o
svantaggiate; di riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti. Lo stesso
articolo, al comma 3, specifica che la menzione della predetta disposizione deve essere fatta
nel bando di gara o nell'avviso di preinformazione, e, ai sensi del comma 1, che, ai fini della
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sua applicazione, sono fatte salve le norme vigenti in materia di cooperative sociali e di
imprese sociali;
evidenziato, al riguardo, che sarebbe opportuno coordinare la suddetta disposizione con
quanto previsto dal suddetto disegno di legge C. 2617-B, recante la riforma del Terzo settore,
a proposito del fatto che agli appalti e alle concessioni «riservati» – ai quali fa riferimento
l'articolo 112 del provvedimento in esame – possano ricorrere esclusivamente i soggetti iscritti
al Registro unico nazionale del Terzo settore, suddiviso in specifiche sezioni, da istituire presso
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ai sensi di quanto previsto all'articolo 4 di tale
disegno di legge;
fatto presente, altresì, che la direttiva 2014/24/UE, all'articolo 67, comma 2, lettera c),
stabilisce che «l'elemento relativo al costo può inoltre assumere la forma di un prezzo o costo
fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri
qualitativi» e che tale principio è recepito dal comma 7 dell'articolo 95 dello schema di decreto;
evidenziata l'opportunità di integrare tale articolo al fine di affrontare il tema
dell'approvvigionamento dei dispositivi medici destinati alla terapia domiciliare delle patologie
croniche o degenerative, poiché lo strumento della gara appare alle associazioni di pazienti più
rappresentative poco opportuno a soddisfare le esigenze di salute, anche sulla base di quanto
affermato dalle società scientifiche. Per tutelare il diritto alla salute delle persone diabetiche e
dei malati cronici, infatti, l'ordine di priorità è identificato con il criterio dell'appropriatezza
terapeutico-assistenziale che consente all'amministrazione di scegliere il presidio che meglio si
adatta alle singole situazioni clinico-terapeutico e gestionali del paziente;
alla luce di tutte le premesse svolte,
VALUTA FAVOREVOLMENTE
lo schema di decreto legislativo e formula i seguenti rilievi:
a) si valuti l'opportunità di sostituire, al comma 1 dell'articolo 50, le parole: «possono
prevedere» con la seguente: »prevedono»;
b) si valuti l'opportunità di inserire, al comma 7 dell'articolo 95, i seguenti periodi: «Al fine di
garantire la continuità e l'appropriatezza terapeutica, la sicurezza e la qualità per le gare di
approvvigionamento dei dispositivi medici destinati alla terapia domiciliare delle patologie
croniche o degenerative, si adotta l'accordo quadro di cui all'articolo 59, comma 6, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ad un prezzo fisso, sentita l'Autorità nazionale
anticorruzione (ANAC), sulla base del quale gli operatori economici competono solo in base a
criteri qualitativi. La determinazione del prezzo fisso è demandata alla Cabina di regia
sull’Health Technology Assessment (HTA) dei dispositivi medici prevista dal Patto per la salute
e istituita con decreto del Ministro della salute del 12 marzo 2015.»;
c) si valuti l'opportunità di coordinare il testo dell'articolo 112 con quanto previsto dal disegno
di legge C. 2617-B, recante la riforma del Terzo settore (approvato dalla Camera, modificato
dal Senato e trasmesso nuovamente alla Camera), nel senso di disporre che agli appalti e alle
concessioni «riservati», cui fa riferimento l'articolo 112, possano ricorrere esclusivamente i
soggetti iscritti al Registro unico nazionale del Terzo settore, suddiviso in specifiche sezioni, da
istituire presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ai sensi di quanto previsto
all'articolo 4 del predetto disegno di legge;
d) si valuti l'opportunità di inserire, dopo l'articolo 142, il seguente: «ART. 142-bis – (Principi
per l'aggiudicazione degli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici). – 1. Nel rispetto
dei principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici, l'aggiudicazione
degli appalti aventi per oggetto servizi sociali ed altri servizi specifici di cui all'allegato IX,
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avviene con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa ed è disciplinata
esclusivamente dagli articoli 64, 97 e 98. È esclusa in ogni caso l'applicazione del solo criterio
di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del
massimo ribasso d'asta anche al di sotto della soglia di cui all'articolo 35, comma 1, lettera d).
2. L'aggiudicazione degli appalti di cui al comma 1, anche di importo inferiore alla soglia
prevista all'articolo 35, comma 1, lettera d), avviene ai sensi della legge 8 novembre 2000, n.
328, e delle leggi nazionali e regionali di settore e, comunque, con modalità tali da garantire la
qualità, la continuità, l'accessibilità anche economica, la disponibilità e la completezza dei
servizi, le esigenze specifiche delle persone svantaggiate.»;
e) si valuti l'opportunità di coordinare il testo dell'articolo 143, nella parte in cui prevede la
possibilità per le stazioni appaltanti di riservare il diritto di partecipazione alle procedure per
l'aggiudicazione di appalti pubblici in materia di servizi sanitari, sociali e culturali
esclusivamente ad organizzazioni che abbiano determinate caratteristiche, con quanto previsto
nell'ambito del suddetto disegno di legge C. 2617-B, recante la riforma del Terzo settore, in
relazione agli specifici requisiti che devono essere posseduti dai soggetti aggiudicatari di
appalti pubblici in tali settori;
f) si valuti l'opportunità di tenere conto, all'articolo 144, concernente i servizi di ristorazione,
dei contenuti del testo unificato delle proposte di legge S. 2290, approvato dalla Camera e
attualmente all'esame del Senato, recante disposizioni concernenti la donazione e la
distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale e per la limitazione
degli sprechi, soprattutto al fine di prevedere, tra i criteri di assegnazione degli appalti
nell'ambito della ristorazione, quello della cessione a titolo gratuito delle eccedenze alimentari
a fini di beneficenza da parte del soggetto aggiudicatario.
Commissione Ambiente (VIII) del 6 aprile 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283. (Seguito esame, ai sensi del comma 4 dell'articolo 143 del
Regolamento, e rinvio).
PROPOSTA DI PARERE
Il 6 aprile la relatrice Mariani (PD) ha illustrato anche a nome del relatore Cera, una proposta
di parere favorevole con condizioni e con osservazioni sul provvedimento in esame,
sottolineando che l'oneroso lavoro svolto ha portato alla formulazione di un corposo parere
contenente puntuali e dettagliate indicazioni, sostanzialmente identico a quello che
sarà presentato presso la Commissione Lavori pubblici del Senato. Espresso, altresì,
apprezzamento per il lavoro svolto dal Governo che ha deciso di attuare le deleghe di cui alla
legge n. 11 del 2016 attraverso un unico provvedimento, ha manifestato condivisione
sull'approfondito e articolato parere espresso dal Consiglio di Stato, che arricchisce il lavoro
istruttorio delle competenti Commissioni parlamentari consentendo di disporre di rilevanti
considerazioni ai fini della valutazione dello schema di decreto legislativo. Ritiene comunque
necessario, considerata la complessità del provvedimento, apportare una serie di modificazioni,
volte a esplicitare meglio l'applicazione della nuova normativa, il coordinamento con la
normativa vigente e l'ordinato passaggio tra la vecchia e la nuova disciplina, richiamando in
particolare la necessità che il nuovo codice degli appalti e le linee guida, elaborate secondo un
modello di soft law, rispondano agli obiettivi fondamentali della semplificazione normativa, la
trasparenza e l'efficienza amministrativa. Nel richiamare l'articolo 1, comma 1, lettera h), della
legge delega 28 gennaio 2016 n. 11, che prevede, in relazione all'affidamento dei contratti nei
settori speciali, la puntuale indicazione delle disposizioni ad essi applicabili, ritiene che
andrebbero definiti puntualmente gli ambiti e le modalità di applicazione delle disposizioni
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relative ai settori speciali, nonché dei settori esclusi, così come definiti dalle direttive europee e
che, a tal fine, sarebbe necessario affidare alla Cabina di regia di cui all'articolo 212 il
monitoraggio dell'attuazione delle disposizioni relative ai sopra richiamati settori, in modo
peraltro da individuare chiaramente nei medesimi settori il residuo ambito di applicazione delle
disposizioni ordinarie del codice. Richiama inoltre la necessità che nei settori speciali sia
garantita in ogni caso l'applicazione delle clausole sociali di cui all'articolo 50 del presente
codice. Fa inoltre presente che non è stata data attuazione a specifici criteri di delega, quale il
criterio di cui alla lettera hhh) nella parte in cui prevede la disciplina organica della materia dei
contratti di concessione nel rispetto dell'esito del referendum abrogativo del giugno 2001 per le
concessioni nel settore idrico e nella parte in cui prevede una specifica disciplina per le
concessioni relative agli approvvigionamenti industriali in autoconsumo elettrico da fonti
rinnovabili nel rispetto del diritto dell'Unione europea. Nel richiamare altresì che il mancato
recepimento di una parte della delega entro il termine di scadenza consuma, come ben
sottolineato dal Consiglio di Stato, il relativo potere, che non potrà essere recuperato in sede di
esercizio della delega integrativa e correttiva, ritiene che andrebbe pertanto valutato
attentamente il suggerimento del Consiglio di Stato di valutare l'opportunità di un esercizio
«minimale» della delega in ordine ai criteri sopra richiamati, in modo da poter successivamente
integrare la base normativa così introdotta. Per quanto attiene alla clausola di invarianza
finanziaria di cui all'articolo 219, fa presente che andrebbe attentamente considerato che vi
sono disposizioni del codice, quali quelle relative alla qualificazione e alla formazione delle
stazioni appaltanti, all'implementazione delle funzioni dell'ANAC e dell'interoperabilità delle
banche dati, per le quali le risorse disponibili a legislazione vigente per le amministrazioni
potrebbero risultare insufficienti. Richiama inoltre la necessità che venga ulteriormente
esplicitata la specifica disciplina riguardante i contratti di importo inferiore alla soglia di
rilevanza europea anche richiamando in maniera più chiara e puntuale le disposizioni valide per
i contratti di importo superiore alla soglia che, con gli opportuni accorgimenti, si applicano a
quelli sotto soglia. Inoltre, giudica necessario, in coerenza con quanto previsto dall'articolo 1,
comma 1, lettere lll) ed mmm) della legge delega, ribadire l'assoluto divieto di proroga delle
concessioni autostradali, con la sola esclusione delle concessioni per le quali l'amministrazione
aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore esercita sul concessionario un controllo analogo a quello
da esso esercitato sui propri servizi, nonché ribadire l'esigenza di avvio in tempi rapidi delle
procedure di evidenza pubblica per l'affidamento delle concessioni medesime.
A seguire si sono svolti diversi interventi ed il seguito dell’esame è stato rinviato.
Commissione Bilancio (V) del 6 aprile 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, e
conclusione – Parere favorevole con una condizione).
Nella seduta del 6 aprile la Commissione ha approvato la proposta di parere presentata dalla
relatrice Cenni (PD).
PARERE APPROVATO
«La V Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli
appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua,
dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in
materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. (atto n. 283);
preso atto dei chiarimenti forniti dal Governo, da cui si evince che:
l'articolo 22, che prevede forme di «dibattito pubblico» per le grandi opere infrastrutturali, non
comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto si tratta di attività
consultative e partecipative già svolte dalle amministrazioni interessate nell'ambito dei
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procedimenti amministrativi di competenza e al cui adempimento, in ogni caso, le
amministrazioni medesime provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente;
l'articolo 25, che disciplina la verifica preventiva dell'interesse archeologico, non comporta
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto la relativa procedura non prevede di
fatto nuovi adempimenti per le amministrazioni interessate rispetto a quanto previsto dai
vigenti articoli 95 e 96 del decreto legislativo n. 163 del 2006;
le procedure di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni, di cui agli articoli 52 e
seguenti, saranno svolte dalle amministrazioni interessate con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente, giacché le procedure predette rientrano
nell'ambito del processo di informatizzazione delle medesime amministrazioni con particolare
riferimento alle comunicazioni tra amministrazioni e cittadini;
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti provvederà all'attuazione dell'articolo 81, che
prevede l'istituzione presso il medesimo Ministero di una banca dati volta all'acquisizione dei
documenti comprovanti il possesso dei requisiti da parte dei soggetti che partecipano alle gare,
e dell'articolo 102, che prevede l'istituzione presso lo stesso Ministero di un albo nazionale
obbligatorio dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori,
di direttore dei lavori e di collaudatore, avvalendosi delle risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente;
i compiti attribuiti, dagli articoli da 210 a 214, ad una serie di soggetti pubblici, tra cui
l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), in materia di vigilanza, ispezione, coordinamento,
supervisione e controllo, verranno svolti dalle amministrazioni interessate con le risorse
umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e quindi senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica;
l'ANAC potrà provvedere inoltre ai compiti previsti dagli articoli 78 e 84, relativi,
rispettivamente, all'albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici e
alla ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti dei soggetti (società organismi di
attestazione – SOA) attualmente operanti in materia di attestazione, nell'ambito delle risorse
disponibili a legislazione vigente;
le disposizioni relative alla redazione dei bandi di gara di cui all'articolo 50, ai criteri di
aggiudicazione degli appalti di cui all'articolo 95 e dei servizi di ristorazione, di cui all'articolo
144, che prevedono la prevalenza del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e
l'inclusione di specifiche clausole sociali, presentano un carattere prettamente ordinamentale e
quindi non comportano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
i commi 2 e 4 dell'articolo 178, che disciplinano la fase di transizione tra una concessione
autostradale scaduta, o in scadenza, e il nuovo rapporto concessorio da individuarsi secondo le
regole di evidenza pubblica, non comportano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in
quanto l'atto previsto per la regolamentazione di tale fase transitoria concerne l'obbligo alla
prosecuzione dell'ordinaria amministrazione fino al trasferimento della gestione senza alcun
diritto di riequilibrio del piano economico finanziario (PEF) e di rinnovo delle condizioni
preesistenti a favore del concessionario uscente;
lo schema contrattuale previsto dagli articoli 179 e seguenti, in materia di partenariato
pubblico-privato, nonché dall'articolo 65, relativo, in particolare, al partenariato per
l'innovazione, comporta una maggiore tutela per la finanza pubblica, poiché, in adempimento
della normativa europea, è disposto il trasferimento in capo al concessionario del rischio legato
alla gestione dei lavori o dei servizi dal lato della domanda o dell'offerta ovvero di entrambi;
la nuova disciplina relativa al sistema delle garanzie, di cui agli articoli 103 e 104, non contiene
innovazioni sostanziali rispetto alla disciplina vigente, confermando gli elementi a garanzia
dell'esecuzione dei contratti, e pertanto non appare suscettibile di determinare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica;
l'articolo 83, comma 9, che prevede la riduzione dell'importo massimo della sanzione a carico
del concorrente e a favore della stazione appaltante nel caso di irregolarità relative al
documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, appare privo di effetti per la finanza
pubblica, giacché le entrate derivanti dalle citate sanzioni sono entrate eventuali;
ritenuto che la clausola di neutralità finanziaria di cui all'articolo 219 comma 2, debba essere
formulata più correttamente, secondo la vigente prassi contabile, prevedendo che le
amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti dal presente decreto con le
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente,
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esprime
PARERE FAVOREVOLE
con la seguente condizione:
All'articolo 219, sostituire il comma 2 con il seguente: 2. Le amministrazioni interessate
provvedono agli adempimenti previsti dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente.».
Commissione Politiche dell’Unione europea (XIV) del 6 aprile 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto n. 283. (Esame, ai sensi dell'articolo 126, comma 2, del
regolamento, e conclusione – Nulla osta).
Il 6 aprile il relatore Tancredi (AP) ha illustrato il provvedimento in titolo.
Infine ha proposto di esprimere un parere nella forma del nulla osta.
Nessuno chiedendo di intervenire, la Commissione ha approvato la proposta di nulla osta
formulata dal relatore.
Commissione Ambiente (VIII) del 7 aprile 2016.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture. Atto 283. (Seguito esame e conclusione – Parere favorevole con
condizioni e con osservazioni).
Il 7 aprile la relatrice Mariani ha presentato e illustrato una nuova formulazione della proposta
di parere con condizioni e osservazioni, sottolineando che essa, rispetto alla proposta di parere
già presentata nella seduta di ieri, risulta integrata da ulteriori elementi. Espressa, quindi
soddisfazione per un condiviso lavoro che ha portato alla formulazione di un identico parere
delle Commissioni di Camera e Senato, evidenzia in particolare che, accogliendo quanto
espresso dal collega Tino Iannuzzi nella seduta di ieri, nella proposta di parere è stato altresì
specificato che, al fine di evitare vuoti normativi o incertezza legislativa, foriera di contenzioso,
andrebbe comunque previsto in via generale il principio della cedevolezza dell'abrogazione
delle disposizioni del regolamento attuativo di cui al citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 207 del 2010, in virtù del quale le norme dell'abrogato regolamento rimarranno
efficaci ed operanti fino al momento in cui la fonte sostitutiva, cui il nuovo codice degli appalti
fa espresso rinvio, entrerà in vigore. Sottolinea, inoltre, la piena conformità del provvedimento
in esame ai criteri e ai principi direttivi della legge delega n. 11 del 2016. Rileva altresì che,
nella proposta di parere, si precisa anche che l'articolo 32, paragrafo 2, lettera c), della
direttiva 2014/24/UE consente il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione
del bando, tra l'altro, nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema
urgenza derivanti da eventi imprevedibili dell'amministrazione aggiudicatrice, i termini per le
procedure aperte, per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione
non possono essere rispettati, e che, in tal senso, le modifiche degli articoli 63 e 163 contenute
nel parere, relativamente agli interventi di protezione civile, sono volte a esplicitare le
circostanze di estrema urgenza nelle quali è possibile il ricorso a tale procedura. Nel far
presente che si è tenuto conto del parere della Conferenza unificata e dei rilievi della
Commissione Lavoro e della Commissione Affari sociali, rileva che è stata ulteriormente
specificata la condizione di cui all'articolo 22 integrandola con le parole «in relazione ai nuovi
interventi avviati dopo la data di entrata in vigore del codice». Inoltre, precisa come nel parere
si chiede di prevedere, all'articolo 35, che la garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa è
rilasciata da imprese bancarie autorizzate ai sensi del decreto legislativo 1 o settembre 1993, n.
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385, o assicurative autorizzate alla copertura dei rischi ai quali si riferisce l'assicurazione e che
rispondano ai requisiti di solvibilità previsti dalle leggi che ne disciplinano la rispettiva attività e
che tale garanzia può essere, altresì, rilasciata dagli intermediari finanziari iscritti nell'albo
degli intermediari finanziari di cui all'articolo 106 del decreto legislativo 1 o settembre 1993, n.
385. Aggiunge che, all'articolo 36, comma 1, si chiede al Governo di inserire disposizioni atte a
garantire il rispetto delle vigenti normative speciali a tutela della multifunzionalità
dell'imprenditore agricolo e forestale, ivi inclusa la disciplina ivi prevista per le zone montane.
Nel richiamare, inoltre, le ulteriori integrazioni apportate nella proposta di parere relativamente
agli articoli 102, 109, 115 e 121 dello schema di decreto legislativo in esame, fa notare in
particolare che, all'articolo 156, si propone di precisare che, in relazione alla fase relativa al
progetto di fattibilità, ai soggetti selezionati è corrisposto un rimborso spese pari al 50 per
cento degli importi previsti. Infine, oltre a richiamare le ulteriori specificazioni relative agli
articoli 178 sulle concessioni autostradali e all'articolo 182, sottolinea che, all'articolo 216, di
chiede al Governo di sopprimere il comma 4 del medesimo articolo e provvedere a coordinare
la normativa vigente riguardante i contratti conclusi dalla RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.A.,
di cui al decreto legislativo n. 177 del 2005, come modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n.
220, relativamente alle fattispecie escluse dal codice e a quelle di importo inferiore alla soglia
di rilevanza europea, con le norme del presente schema di decreto, al fine di adeguare la
normativa vigente alle nuove disposizioni ed assicurare, per l'affidamento dei contratti
sottosoglia non esclusi dal codice, l'applicazione delle procedure ad evidenza pubblica. Inoltre,
sottolinea come sia stata inserita nella proposta di parere una condizione, in virtù
della quale, tenuto conto della specialità della disciplina relativa all'affidamento del
servizio pubblico radiotelevisivo, nonché di quanto recentemente disposto dalla
legge 18 dicembre 2015, n. 220 circa l'obbligo del Ministero dello sviluppo
economico di avviare una consultazione pubblica sugli obblighi del servizio
medesimo, garantendone la più ampia partecipazione, si chiede al Governo di
disporre la proroga dell'attuale concessione del servizio pubblico radiotelevisivo per
il periodo di tempo strettamente necessario ad esperire la predetta consultazione
pubblica e a procedere all'aggiornamento del quadro normativo in materia di
affidamento della concessione del servizio pubblico radiotelevisivo multimediale, e
comunque non oltre il termine del 31 ottobre 2016. Fa notare come si tratti di una
condizione sollecitata dal Governo e dalle forze politiche proprio al fine di potere procedere alla
consultazione pubblica prevista dalla citata legge n. 220 del 2015.
Messa ai voti la proposta, ha preannunciato astensione del proprio gruppo la deputata
Pellegrino (SI-SEL). La deputata Mannino (M5S) ha presentato a nome del suo gruppo, una
proposta di parere alternativa sul provvedimento in esame. Ha dichiarato voto favorevole a
nome del proprio gruppo il senatore Borghi (PD).
Il viceministro Riccardo Nencini ha espresso soddisfazione per il complesso lavoro svolto,
evidenziando come sia ben consapevole del peso politico derivante dal fatto che le
Commissioni dei due rami del Parlamento esprimono un identico parere sul provvedimento in
esame. Evidenziato poi come ora spetti al Governo valutare attentamente i pareri parlamentari
insieme con quelli di altri soggetti istituzionali, quali la Conferenza unificata e il Consiglio di
Stato, manifesta perplessità su alcuni rilievi formulati nella proposta di parere relativamente, in
particolare, agli articoli 38, 106, comma 1, 107, comma 4, 163, commi 7-11, e 166.
Infine, la Commissione ha approvato l'ulteriore nuova formulazione della proposta di parere
favorevole con condizioni e osservazioni formulata dai relatori, risultando conseguentemente
precluse le proposte di parere alternative presentate dai deputati dei gruppi SI-SEL e M5S.
ULTERIORE PROPOSTA DI PARERE RIFORMULATA DAI RELATORI
