Presentazione_Petretto

MONITORAGGIO delle Aziende partecipate degli
enti locali e controllo della Finanza pubblica
la ratio economica degli art. 6-14-15 del Dlgs 19 agosto 2016, n. 175
Alessandro Petretto
Università di Firenze
SPL e analisi economica
• C’è un filo diretto che unisce le finalità dei due TESTI UNICI originati dalla Legge delega di
riforma della PA e i principali risultati dell’analisi economica
• Gli studi teorici degli anni ’90 e prima decade del 2000 sulla regolamentazione dei servizi
pubblici a rilevanza economica (Laffont-Tirole 1993, Armstrong et al. 1994, Hart-Shleifer
e Vischny 1997, Hart 2003, Kleindorfer 2005, Laffont 2005)
• le analisi empiriche panel cross-section degli ultimi anni (Beecher 2013, Cambini et al
(2015), Bremberger et al (2015))
• Le performance stimate
• Livello e dinamica tariffaria
• Qualità del servizio ed estensione dell’accesso
• Equilibrio di bilancio e sostenibilità
• Distribuzione dividendi
• Livello e dinamica degli investimenti
Le analisi econometriche: le determinanti
delle performance => misura dell’impatto
Nulla
(non significativa)
Natura proprietaria: pubblica,
mista, privata
Elevata
(notevole
significatività)
X
Scala industriale: le dimensioni
aziendali
X
Scala finanziaria: le dimensioni
per l’accesso al mercato
finanziario
Economie di scopo: la tipologia
multi-utility
Media
(sufficiente
significatività)
X
X
Corporatization: da ente pubblico a SpA,
dal diritto amministrativo al diritto civile
X
Corporate governance: Regolamenti,
X
composizione del CdA (la presenza politica)
Contendibilità del mercato: selezione con
evidenza pubblica per l’affidamento o per
la scelta del socio privato
X
Regolamentazione economica
indipendente: sia nazionale che di ambito,
sganciate dal ciclo elettorale
X
Autonomia organizzativa e gestionale: i
vincoli del «controllo analogo»
X
Accountability delle scelte manageriali:
audit efficaci, trasparenza dei risultati
X
IL PANORAMA delle SOCIETA’ PARTECIPATE
degli EELL
• La proliferazione di società controllate negli ultimi anni ha destato
particolari preoccupazioni in relazione ai costi crescenti del governo
del sistema e le implicazioni sulla stabilità della finanza locale e di
conseguenza nazionale.
• La tendenza alla crescita dell’intervento pubblico locale nell’economia
ha infatti gradualmente portato a
• processi di duplicazione di competenze gestionali,
• aumento dei costi degli organi societari e delle spese per il personale e
• un utilizzo non sempre efficiente di consulenti e dei rapporti con il sistema
bancario.
• => Testo Unico, Dlgs 19 agosto 2016, n. 175.
Il T.U e la razionalizzazione del settore
• Il T.U. non si rivolge se non incidentalmente alle partecipazioni in società quotate, il cui
valore del portafoglio di era nel 2013, secondo Astrid, pari a circa di 3,9 miliardi di euro.
• In prospettiva, da un punto di vista industriale, l’obiettivo
=> creazione di poche imprese PU di grandi dimensioni, in concorrenza fra loro in un mercato
liberalizzato e ben regolato, con una progressiva riduzione delle quote azionarie in mano alle
amministrazioni locali.
• Quanto alle società non quotate, il numero è fortemente cresciuto negli ultimi due
decenni: a partire dal 2000 ogni anno sono state costituite in media più di 300 società. La
dinamica si è rallentata nell’ultimo quinquennio.
• MEF (2015) stima che le imprese partecipate dagli Enti Locali (Regioni, Province e
Comuni) siano 7.877 (il 60% circa società di capitale), di 6.308 controllate direttamente.
• Si sono venute formando vere e proprie “costellazioni” di aziende intorno ai grandi e
medi Comuni, anche con meccanismi moltiplicativi non orientati dagli stessi enti.
• Tuttavia, solo 6.414 di queste società sono attive e quasi 1.500 sono con zero addetti e
altre 2.300 con n. addetti <10.
La dinamica nel tempo
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Il valore di portafoglio del complesso di queste partecipazioni risulta di difficile valutazione.
Secondo una stima della KPMG, riportata da Astrid (2013), su circa 3500 aziende, si arriverebbe ad
un valore pari a circa 20 miliardi di euro.
Sotto il profilo della finanza pubblica ha destato e desta particolare preoccupazione la pratica di
conferire parte delle passività in capo all’Ente controllante a favore delle società controllate che di
fatto ha creato una finanza locale parallela di difficile controllo e gestione.
Secondo stime quasi il 25% delle società partecipate dalle Amministrazioni locali è considerata in
perdita, cioè con una perdita superiore allo 0,1% del Patrimonio netto. Sono 1.732 con una perdita
assoluta di 900 milioni di euro. Solo 16 società “realizzano” oltre 500 milioni di euro di perdite.
Tuttavia, ci sono poi perdite occulte, rappresentate da contratti di servizio degli EELL «fasulli» che coprono
inefficienze. Queste perdite ricadono sui cittadini in vario modo.
Per limitare questo fenomeno è intervenuto il T.U.
DISPOSIZIONI di DELEGA per il T.U. volte al
controllo della FINANZA PUBBLICA
• Con la finalità di controllo della finanza pubblica, le disposizioni di delega
del TU richiamano i principi della
• “…..definizione di criteri per la scelta del modello societario e per
l’internalizzazione, nonché l’indicazione delle condizioni per l’assunzione, la
conservazioni e la razionalizzazione di partecipazioni, anche in relazione al
numero dei dipendenti, al fatturato e ai risultati di gestione”,
• della “….razionalizzazione delle società partecipate, attraverso processi di
aggregazione o attraverso la riduzione dell’entità e del numero delle
partecipazioni stesse” e, infine,
• della “…introduzione di un sistema sanzionatorio, anche mediante
riduzione dei trasferimenti statali, per gli enti locali che non diano
attuazione ai principi di razionalizzazione e riduzione”.
Obiettivi di razionalizzazione del sistema delle
partecipate degli EELL
• limitare il ricorso alla costituzione di società
• ridurne il numero e
• impedire che producano perdite
• Nel T.U. non vi è un esplicito invito ad attuare processi di privatizzazione
tramite la dismissione delle partecipazioni in società che gestiscono
“servizi pubblici di interesse economico generale”, ma è presente sotto
traccia, tanto che nella delega si prevede in caso di privatizzazione di
introdurre “strumenti volti alla tutela occupazionale….”.
Privatizzazione delle partecipazioni e
finanziamento degli investimenti degli EELL
L’alienazione delle partecipazioni è funzionale al finanziamento degli investimenti pubblici, per i quali il ricorso
all’indebitamento è ancora limitato, se pur la legislazione sul pareggio di bilancio sia attualmente meno restrittiva del
«vecchio» Patto di stabilità interno. In tal senso la privatizzazione assume un valore sociale specifico
Con riferimento all’eventualità della dismissione, è possibile in via generale, distinguere tre tipologie di aziende partecipate
•
uno zoccolo di una qualche decina di aziende medio grandi, per le quali non manca la domanda e su cui il
consolidamento/privatizzazione sembra essere la soluzione più probabile e auspicabile.
•
molte centinaia di utility di media e medio-piccola dimensione, per le quali la domanda potrebbe manifestarsi solo in
seguito al raggruppamento in ambiti locali più ampi, con la creazione di «aziende settoriali d’ambito».
•
Infine, esistono aziende che operano quasi esclusivamente con l’ente locale di riferimento, anche in settori diversi da
quello delle utility, per le quali il Testo Unico impone di riportarle nell’alveo della gestione interna dell’ente (controllo
analogo delle società in-house.)
Dalla alla valutazione del rischio aziendale agli
obbiettivi di controllo di sistema
• Sistema di induzione a ritroso:
• La norma di monitoraggio e coordinamento a livello centrale (art. 15)
• La crisi di impresa: disciplina (art. 14)
• La valutazione del rischio (art. 6)
• Organizzazione e gestione efficiente
delle società
MONITORAGGIO e COORDINAMENTO del
sistema delle partecipate (art.15)
• Si crea una struttura centrale, presso il MEF, con funzioni di monitoraggio e
impulso sull’attuazione
• del TU e
• delle direttive europee sulla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli stati e
imprese pubbliche e all’interno di queste (Dlgs 333/2003).
• La struttura è abilitata ad operare attraverso poteri di indirizzo e ispettivi,
acquisendo bilanci e tutte le informazioni utili, in particolare dei programmi
di valutazione del rischio aziendale di cui all’art.6 (vedi infra).
• Tiene un elenco pubblico delle società, accessibile in via telematica con
riferimento alla banca dati esistente presso il MEF
CRISI d’IMPRESA (art.14)
• Le società partecipate sono sottoposte alla disciplina fallimentare e la CP => specifiche procedure di prevenzione
• le ipotesi di crisi aziendale nelle società a controllo pubblico, qualora emergano nell’ambito dei programmi di valutazione del
rischio previsti dall’art. 6 comma 2, impongono un piano di risanamento da parte dell’organo amministrativo della società stessa.
• La previsione di un ripianamento delle perdite da parte del socio pubblico è ammessa solo se è previsto un piano di
ristrutturazione aziendale dal quale risulti inequivocabilmente la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell’equilibrio
economico.
• Sono vietati una serie di interventi (aumenti di capitale, trasferimenti secondari, aperture di credito o rilascio di garanzie) a
sostegno delle società partecipate che abbiano registrato per tre esercizi consecutivi perdite di esercizio o abbiano ricorso a riserve
disponibili per i ripiano delle perdite.
• Eccezione => salvaguardia della continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la
sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità (es. rifiuti), su richiesta dell’amministrazione interessata e disposizione con
decreto del PdC.
• Le possibilità di costituzione di nuove società da parte delle PA controllanti sono limitate dalla dichiarazione di fallimento
ORGANIZZAZIONE e GESTIONE delle SOCIETA’ (art. 6)
• Gli elementi basilari sono
• La contabilità separata per le attività oggetto di diritti speciali o esclusivi
• I programmi (su proposta dell’organo amministrativo) di valutazione del rischio (tramite
indicatori aziendali) per l’emersione delle patologie aziendali
• => provvedimenti necessari di prevenzione dell’aggravamento della crisi
• Gli strumenti facoltativi (a seconda delle dimensioni):
•
•
•
•
regolamenti interni e la conformità alla tutela della concorrenza;
un ufficio di controllo interno
codici di condotta propri
programmi di responsabilità sociale di impresa
• Qualora tali strumenti non vengano adottati, la società a controllo pubblico deve
motivare la scelta nella relazione sul governo societario predisposta annualmente.
Summing up….sul T.U.
• La predisposizione di meccanismi centralizzati di MONITORAGGIO delle Aziende partecipate
degli enti locali
• Appare come una via obbligata, vista l’«anarchia» imperante, e molto probabilmente efficace
• Ma bisogna anche ricostruire dei meccanismi di controllo dal basso da parte degli utenti fornendo
loro degli strumenti di verifica delle performance in modo che poi ricadono nell’esercizio del voto
(responsabilizzazione politica)
• L’efficacia può essere anche maggiore
AUTONOMIA FISCALE E ACCOUNTABILITY