IT IT DOCUMENTO DI LAVORO

Parlamento europeo
2014-2019
Commissione per il commercio internazionale
2.3.2017
DOCUMENTO DI LAVORO
sull'impatto del commercio internazionale e delle politiche commerciali
dell'Unione europea sulle catene globali del valore
Commissione per il commercio internazionale
Relatore: Maria Arena
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Unita nella diversità
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Catene globali del valore (CGV) – definizione e contesto generale
Le CGV sono diventate un elemento imprescindibile dell'economia globale odierna e sono al
centro della politica in materia di commercio internazionale e di investimenti. La produzione
internazionale è sostanzialmente strutturata attorno alle CGV ed è coordinata dalle società
multinazionali attraverso reti di filiali, parti contraenti o fornitori indipendenti. La
frammentazione della produzione transfrontaliera offre nuove prospettive di crescita, sviluppo
e posti di lavoro. Tuttavia, la natura complessa della CGV e la scarsa trasparenza che ne
consegue hanno comportato un livello di rischio più elevato con riguardo alle violazioni dei
diritti umani e al mancato rispetto delle normative sociali, fiscali e ambientali. Attualmente il
libero scambio è sempre più soggetto al controllo dell'opinione pubblica. Le preoccupazioni
per il fatto che il commercio possa essere a beneficio soltanto di pochi ha fatto emergere
l'opinione ampiamente condivisa in base alla quale sarebbe opportuno che la politica
commerciale sia incentrata sui valori sociali e ambientali nonché sulla trasparenza e la
responsabilità. In tale contesto, il commercio deve essere visto non solo come facilitatore
della CGV, ma anche come uno strumento per stabilire norme chiare in materia di conformità
della CGV a tali valori, segnatamente attraverso gli obiettivi di sviluppo sostenibile 2030.
In questo spirito, la strategia commerciale dell'UE "Commercio per tutti" basa la politica
commerciale dell'UE su tre principi chiave - efficacia, trasparenza e valori - e include una
sezione dedicata sulla gestione dell'ascesa delle CGV e sul ricorso all'agenda commerciale per
promuovere lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la buona governance. Per coerenza,
inoltre, la politica commerciale dell'UE non dovrebbe minare gli sforzi volti a conseguire gli
obiettivi di sviluppo sostenibile 2030.
L'UE svolge un ruolo fondamentale nell'innalzare gli standard di trasparenza, responsabilità e
sostenibilità della CGV. L'Unione ha avviato partenariati specifici per paese come il patto di
sostenibilità con il Bangladesh e l'iniziativa sui diritti del lavoro in Myanmar. Il regolamento
FLEGT e il regolamento sui minerali provenienti da zone di conflitto figurano tra le prime
misure vincolanti specifiche per settore intraprese a livello di UE. Tuttavia, in assenza di
un'iniziativa globale dell'UE, diversi Stati membri hanno adottato norme nazionali, come la
legge francese sul dovere di diligenza per le società multinazionali1 e il "Modern Slavery
Act"2 (legge sulle moderne forme di schiavitù) del Regno Unito.
Tali iniziative si compongono di diversi orientamenti internazionali non vincolanti per gli
Stati e le imprese volti ad accrescere la trasparenza e a prevenire gli abusi dei diritti umani, tra
cui i principi guida delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani, l'iniziativa "Global
compact" delle Nazioni Unite, gli orientamenti dell'OCSE per le imprese multinazionali,
diverse linee guida dell'OCSE specifiche per settore (settore finanziario, agricolo, minerario,
dell'abbigliamento e delle calzature) e la dichiarazione tripartita dell'OIL di principi sulle
imprese multinazionali e la politica sociale. L'agenda dell'OIL per un lavoro dignitoso è
altresì riconosciuta quale parte integrante dell'agenda per lo sviluppo sostenibile 2030.
Il presente documento di lavoro intende formulare raccomandazioni sul ruolo del commercio
internazionale e delle politiche in materia di investimenti nel far sì che le CGV diventino
trasparenti e sostenibili, garantendo nel contempo che l'UE mantenga la sua posizione in
1
2
http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0924.asp
https://www.gov.uk/government/collections/modern-slavery-bill
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segmenti delle CGV a più alto valore aggiunto.
Le CGV coinvolgono un'ampia varietà di soggetti e istituzioni e includono un numero
consistente di regimi commerciali e di investimento. Sebbene non siano una novità
dell'economia globale, svolgono un ruolo sempre più importante se si considera che oltre il
50 % degli scambi di beni avviene presso intermediari, molti dei quali costituiscono scambi
intrasettoriali all'interno di grandi società multinazionali. Tale aumento può essere spiegato da
quattro fattori chiave: 1) lo sviluppo delle telecomunicazioni, dei servizi finanziari e delle
tecnologie dell'informazione che hanno consentito un coordinamento e un'assistenza logistica
in tempo reale; 2) i miglioramenti nelle infrastrutture, nei servizi logistici e di trasporto; 3) la
riduzione dei costi degli scambi attraverso la liberalizzazione del commercio e degli
investimenti; 4) l'ascesa della Cina e dell'India, che hanno raddoppiato l'offerta di manodopera
a basso costo nell'economia globale.
Le CGV non sono distribuite in maniera uniforme nel mondo. Dal momento che i paesi che
partecipano in CGV presentano livelli di sviluppo molto diversi, una delle sfide da affrontare
è il dumping sociale e ambientale. La maggior parte dei paesi in via di sviluppo si trova alla
periferia delle principali reti di CGV e ha pertanto difficoltà a inserirsi nelle CGV e/o a
coglierne il valore. Analogamente, le CGV non sono uniformi e possono avere impatti di
sviluppo diversi: alcune sono create da società di ricerca, altre invece da società orientate al
mercato che cercano di rifornirsi in aree a basso costo, altre ancora da società di investimento
alla ricerca di risorse soprattutto nel settore minerario.
Le CGV sono per lo più il risultato di decisioni di investimento delle imprese multinazionali;
circa l'80 % del commercio globale è legato alle reti di produzione internazionale delle società
multinazionali. Tuttavia, negli ultimi 30 anni l'aumento sostanziale della redditività delle
imprese è stato generato soprattutto dalla finanziarizzazione delle strategie aziendali,
prestando particolare attenzione ai processi decisionali a breve termine, alla gestione dei costi
e all'ingegneria finanziaria. Questo ha in parte causato una maggiore delocalizzazione delle
imprese verso paesi con normative più deboli e costi della manodopera più bassi e ha altresì
favorito pratiche di evasione ed elusione fiscale.
La politica commerciale dell'UE può essere uno strumento per affrontare tali sfide attraverso
la promozione di standard sociali e ambientali più elevati e il rafforzamento della
collaborazione in materia di lotta alla corruzione, trasferimento dei profitti aziendali e
strategie di elusione fiscale che sfruttano la frammentazione delle catene di valore.
La partecipazione nelle CGV offre ai paesi in via di sviluppo e alle imprese la possibilità di
costruire capacità produttiva, integrarsi nel mercato mondiale e modernizzare i loro settori
secondario e terziario. L'analisi empirica condotta dalla Conferenza delle Nazioni Unite sul
commercio e lo sviluppo (UNCTAD) mostra una forte correlazione fra il grado di
partecipazione nelle CGV e la crescita economica. Tali potenziali benefici non sono tuttavia
automatici in quanto la partecipazione nelle CGV può altresì aumentare la vulnerabilità agli
shock esterni. È opportuno sviluppare un'agenda politica complementare per la creazione di
posti di lavoro più dignitosi, una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro e
un trasferimento di competenze e tecnologia, in particolare allo scopo di transitare verso un
economia a basse emissioni di carbonio.
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Governance delle CGV
Una delle maggiori sfide delle CGV è l'ampio spettro di fattori che queste contemplano
(commercio, servizi, investimenti, competenze, tecnologia e flussi di dati). La crescente
complessità e la portata transnazionale delle catene di approvvigionamento spiegano le
difficoltà della governance delle CGV. Di norma la governance può essere affrontata a tre
diversi livelli: a livello d'impresa, a livello nazionale e a livello di sistema commerciale
internazionale.
Livello d'impresa: l'obiettivo dell'impresa nell'amministrare le CGV è di ottenere una
produzione il più efficiente possibile in termini di costi. L'impresa leader di norma stabilisce e
applica i parametri secondo i quali operano le altre imprese della rete e tipicamente conduce la
governance attraverso investimenti e attività di esternalizzazione e delocalizzazione. Una
delle sfide principali a livello d'impresa include il modo in cui i benefici sono suddivisi fra le
multinazionali e le PMI come controparti nelle diverse sedi e come assicurare che
investimenti e attività di esternalizzazione e delocalizzazione siano in linea con gli obiettivi di
sviluppo sostenibile e con gli sforzi internazionali in materia di trasparenza finanziaria e con
le politiche di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale.
Livello nazionale: nell'ambito della governance delle CGV a livello nazionale, è necessario
trovare un equilibrio fra lo sviluppo di strategie industriali sostenibili che proteggano e
promuovano posti di lavoro dignitosi e l'ambiente, creando nel contempo un contesto che
consenta alle imprese di prendere parte alle operazioni delle CGV e di posizionare il loro
paese nei segmenti a più alto valore aggiunto. Un'agenda commerciale sempre più
liberalizzata deve pertanto essere in linea con le politiche in materia di sviluppo sostenibile.
Livello di sistema commerciale internazionale: la governance delle CGV a livello di sistema
commerciale internazionale si basa sulle decisioni che influenzano i flussi commerciali e di
investimento tra diversi partner commerciali e il sistema commerciale internazionale nel suo
insieme.
CGV – opportunità e sfide
Tariffe: in un mondo di reti di produzione frammentate, la distinzione tra esportazioni e
importazioni è poco netta, dal momento che i fattori produttivi importati rappresentano una
quota significativa delle esportazioni. Per questo motivo, le tariffe sui fattori produttivi nella
catena di approvvigionamento potrebbero dare luogo a una protezione negativa nei confronti
delle imprese a valle e si accumulano ogni volta che i prodotti intermedi sono scambiati da
una frontiera all'altra.
Norme in materia di origine: i nuovi modelli commerciali rendono opportuna una revisione
delle norme in materia di origine al fine di analizzare se sono ancora adatte al loro scopo.
I servizi rappresentano circa la metà del commercio mondiale in termini di valore aggiunto e
oltre il 75 % dei posti di lavoro nell'UE sono nel settore dei servizi. È fondamentale pertanto
disciplinare questo settore con accordi commerciali al fine di promuovere i valori e gli
standard dell'Unione e assicurare che l'UE rimanga un fornitore all'avanguardia a livello
mondiale di servizi ad alto valore aggiunto.
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Agevolazione degli scambi: nell'ambito delle CGV avere procedure frontaliere e doganali
efficienti è particolarmente importante in ragione dell'alta frequenza con cui gli intermediari
operano a livello transfrontaliero. In tale contesto, è essenziale che il maggior numero di paesi
possibile proceda a una rapida attuazione dell'accordo dell'OMC sull'agevolazione degli
scambi commerciali.
Genere: sempre più donne vengono impiegate nelle CGV, ma a tale tendenza globale non si è
accompagnata una riduzione delle diseguaglianze di genere. Le donne continuano a essere
sovrarappresentate nelle mansioni a basso reddito e a basso livello di competenze. Le
politiche commerciali dovrebbero integrare gli aspetti di genere ed essere basate su un'analisi
delle CGV che includa il genere.
Trasparenza e dovuta diligenza: le iniziative vincolanti in materia di dovere di diligenza che
vanno oltre la tradizionale responsabilità sociale volontaria delle imprese sembrano essere
uno strumento sempre più appropriato per assicurare catene di approvvigionamento
responsabili. Sono inoltre necessarie misure di etichettatura più ambiziose lungo l'intera
catena di approvvigionamento al fine di migliorare l'accesso dei consumatori alle
informazioni relative alle condizioni sociali e ambientali di produzione dei beni "made in
world".
Preferenze commerciali: le norme SPG+ possono essere utilizzate come strumento per
promuovere CGV responsabili;
Standard sociali e ambientali: questi standard potrebbero essere considerati dai paesi in via di
sviluppo come misure protezionistiche. È opportuno a tale proposito tenere conto
dell'asimmetria dello sviluppo e prendere misure di accompagnamento appropriate.
Raccomandazioni
Nel contesto attuale di crescente protezionismo e populismo nazionalista, l'UE dovrebbe
cogliere l'opportunità di impostare il dibattito sulla governance delle CGV e concentrarsi sugli
strumenti politici e sulle pratiche the pongono al centro i valori e gli standard europei. A tal
fine, il relatore formula le seguenti raccomandazioni:
-
inclusione di capitoli vincolanti ed esecutivi in materia di sviluppo sostenibile in
tutti gli accordi commerciali, con sanzioni in caso di mancata conformità agli standard
lavorativi e ambientali. Questi dovrebbero basarsi sull'esistente consenso internazionale
in termini di lotta ai cambiamenti climatici e di protezione dei diritti del lavoro ed essere
accompagnati da un'adeguata ripartizione degli oneri nei confronti dei paesi in via di
sviluppo, anche attraverso misure di trattamento speciale e differenziato;
-
maggiore rilievo a disposizioni specifiche che impegnino le parti a promuovere la
responsabilità sociale delle imprese e il ricorso agli orientamenti dell'OCSE e dell'OIL
negli accordi di libero scambio;
-
la conformità di tali capitoli e accordi dovrebbe essere valutata da organi di controllo
indipendenti (con il coinvolgimento della società civile, incluso il settore privato) e non
soltanto dall'UE;
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-
sviluppo di clausole di standstill per fissare un livello minimo di standard sociali,
ambientali e di sicurezza in tutti gli accordi commerciali dell'UE;
-
istituzione di meccanismi di cooperazione negli accordi commerciali e di investimento
volti a combattere i flussi finanziari illeciti, segnatamente le pratiche di evasione ed
elusione fiscale adottate dalle multinazionali attraverso i prezzi di trasferimento e il
trasferimento degli utili, facilitate da centri finanziari offshore. Tali meccanismi
dovrebbero includere misure di trasparenza fra cui la rendicontazione paese per paese
delle multinazionali, lo scambio automatico delle informazioni fiscali delle
multinazionali e l'istituzione di un registro pubblico della titolarità effettiva;
-
istituzione di misure di adeguamento frontaliero compatibili con le norme
dell'OMC conformemente alle deroghe generali degli articoli XX del GATT e XIV del
GATS, allo scopo di preservare e promuovere i valori e gli standard sociali e ambientali
europei;
-
estensione delle norme sulla competenza giurisdizionale a norma del regolamento
Bruxelles I1 ai paesi terzi coinvolti in azioni nei confronti delle società madri
domiciliate o le cui attività principali o sede principale si trovano al di fuori dell'UE;
-
trasparenza e responsabilità delle CGV – necessità di sviluppo da parte della
Commissione di ulteriori proposte legislative sulla responsabilità sociale delle imprese
in modo da integrarle nel diritto europeo in forma vincolante alla luce delle legislazioni
nazionali, fra cui la nuova legge francese sul dovere di diligenza per le società
multinazionali.
Documentazione utilizzata:
ICTSD, Trade Governance Frameworks in a world of Global Value Chains
ICTSD, Trade policies and Sustainable Development in the Context of Global Value Chains
UNCTAD, Structural transformation for inclusive and sustained growth, Trade and
development report, 2016
ILO, Decent work in Global supply chains. International Labor Conference, 105th session,
2016
OCSE, OMC, UNCTAD: Implications of Global value chains for trade, investment,
development and jobs, 6 agosto 2013
UNCTAD: Global value chains and development. Investment and value added trade in the
global economy, 2013
1
Regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la
competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale
(GU L 351 del 20.12.2012, pag. 1).
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