Programmazione delle politiche pubbliche e bilancio dello Stato

Saggi
Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
Programmazione delle politiche pubbliche e bilancio dello Stato:
esperienze e metodologie di valutazione
Cinzia Raimondi
Dottore di ricerca in Economia e gestione delle aziende pubbliche, presso l’Università Tor Vergata, Roma – Consigliere
del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica
S ommario : 1. Breve introduzione. 2. La programmazione delle politiche pubbliche nazionali e il dialogo
con le istituzioni comunitarie. 3. Gli effetti del processo di integrazione europea sul ciclo evolutivo della
decisione nazionale di bilancio. 4. La definizione delle politiche pubbliche nel bilancio dello Stato: l’individuazione delle missioni e dei programmi. 5. Dalla programmazione alla valutazione delle politiche
pubbliche: l’individuazione degli indicatori di performance e il rafforzamento della capacità di giudizio.
Il processo di integrazione europea ha determinato una serie di effetti diretti sulla programmazione delle
politiche pubbliche nazionali, in particolare su quella di bilancio. In Italia, il “ciclo evolutivo” del bilancio
si è arricchito di nuovi documenti di programmazione direttamente collegati agli orientamenti comunitari in
materia di politiche economiche e occupazionali e di politiche di coesione territoriale. Anche la struttura
del bilancio di previsione ha subito degli adattamenti, visualizzando ora in modo più chiaro le risorse
assegnate per le “grandi priorità”, le missioni dello Stato, le politiche pubbliche. Questo cambiamento
impone una riflessione sulla necessità di adottare nuove metodologie e ulteriori strumenti di analisi per
valutare gli effetti di ogni singola politica nel suo complesso, non solo dei singoli programmi che ne danno
attuazione. Tale riflessione impegna, prima di tutto, il Governo e il Parlamento.
The process of European integration has led to a series of direct effects on the programming national
public policies, in particular on the budget. In Italy, the cycle evolutionary of the budget is enriched
with new programming documents directly related to the Community guidelines in the field of economic and employment policies and policies of territorial cohesion. Also the structure of the budget
has suffered of adjustments, displaying now more clearly the resources allocated for the major
priorities, the missions of the State, public policies. This change requires a reflection on the need to
adopt new methodologies and further analysis tools to assess the effects of each single policy in a
whole, not only of individual programs that they are implementing. This reflection undertakes, first
of all, the Government and Parliament.
Parole chiave: ciclo di bilancio – missioni – rendicontazione – valutazione
Key words: budget cycle – missions – reporting – evaluation
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1. Breve introduzione
Il processo di integrazione comunitaria determina effetti diretti sulle politiche
pubbliche nazionali, condizionandone sia la fase di programmazione che
quella di successiva valutazione degli effetti.
In Italia, con particolare riferimento alla decisione nazionale di bilancio,
è possibile registrare due distinti fenomeni.
In primo luogo, il tradizionale “ciclo evolutivo” del bilancio dello Stato si è arricchito di documenti programmatici strettamente correlati agli
orientamenti comunitari in materia di equilibri macroeconomici e Patto di
stabilità e crescita, politica economica e occupazionale, politica di coesione
territoriale.
In secondo luogo, la struttura stessa del bilancio di previsione si sta
progressivamente orientando, grazie ad alcune più recenti riforme, verso
una maggiore rappresentatività delle politiche pubbliche e una più attenta
destinazione “funzionale” della spesa.
Tali cambiamenti determinano una serie di conseguenze sul piano
pratico.
La prima è data dalla necessità di rafforzare il collegamento tra la fase
di programmazione economica e quella di pianificazione strategica dei
Ministeri, attraverso un maggiore raccordo tra stanziamenti di bilancio/
programmi/assetti organizzativi. Tale raccordo presuppone l’esistenza di
efficaci sistemi di budgeting performance oriented capaci di verificare se
e in che modo i responsabili delle strutture amministrative statali realizzino
gli obiettivi prefissati in sede di programmazione.
La seconda conseguenza è rappresentata dalla necessità di compiere
un passo ulteriore, sperimentando tecniche di valutazione non più solo dei
singoli programmi ma delle stesse politiche di cui sono parte integrante. Si
tratta di una valutazione che opera a livello “macro”, si inserisce nel c.d.
policy cycle e presuppone l’esistenza di una relazione di accountability
istituzionale tra Governo e Parlamento. Tale relazione, se correttamente
intesa, ha la capacità di affidare al Parlamento una innovativa ed essenziale
funzione di oversighting.
Obiettivo del presente studio è quello di analizzare le innovazioni introdotte nel “ciclo evolutivo” del bilancio di previsione e successivamente
verificare se sussistano i presupposti per potere avviare una riflessione sulla
implementazione di un modello di valutazione delle politiche pubbliche. A
questo fine, il lavoro si articola in più paragrafi: il § 2 è dedicato ad una
breve analisi di contesto sul ciclo di programmazione delle politiche pubbliche; il § 3 analizza le conseguenze che il processo di integrazione europea
ha determinato sulla decisione nazionale di bilancio ampliando il numero
e la portata dei documenti di programmazione economico-finanziaria; il
§ 4 approfondisce gli aspetti legati alla nuova struttura del bilancio, maggiormente orientata alle linee di policy e sempre più caratterizzata da una
scissione tra il bilancio per la decisione parlamentare e il bilancio per la
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gestione amministrativa; infine, il § 5 individua alcuni presupposti da cui
partire per sviluppare e implementare un vero e proprio modello di valutazione delle politiche pubbliche.
2. La programmazione delle politiche pubbliche nazionali e il
dialogo con le istituzioni comunitarie
Una politica pubblica può essere definita come “un insieme di decisioni
interrelate, prese da un attore politico o da un gruppo di attori, sulla selezione di obiettivi e di mezzi atti al loro raggiungimento all’interno di una
situazione specifica su cui gli attori hanno, in linea di principio, il potere di
prendere tali decisioni” (Jenkins, 1978).
Le politiche pubbliche sono dunque il risultato delle scelte dei Governi
sia rispetto alle priorità fissate in un generale programma di azione, sia
rispetto agli effetti da esse attesi. Questa attività di policy making diviene
oggetto di specifica e accurata misurazione e valutazione.
Nell’attività di selezione delle priorità di azione rispetto alle politiche
pubbliche, i Governi percorrono un processo decisionale che vede alternarsi una sequenza di fasi alle quali partecipano più attori e che vanno
dalla definizione dell’agenda, alla formulazione della politica, alla scelta
delle strategie, alla attuazione degli obiettivi, alla valutazione degli effetti
prodotti. Tale processo, meglio noto come policy cycle, è tendenzialmente
orientato alla soluzione di problemi (problem solving) che i Governi selezionano all’interno della c.d. agenda setting (Jenkins, 1978; Dye, 1972, p. 2;
Howlett, Ramesh, 2003; Jones, 1984, p. 77; Cobb, Elder, 1972, p. 85;
Lippi, 2008, p. 15). Nel passaggio dall’una all’altra fase del policy cycle,
è decisivo il ruolo dei diversi attori che vi prendono parte, gli interessi da
essi perseguiti e l’impatto delle loro idee sulle azioni.
La selezione degli interventi e la definizione degli obiettivi da parte dei
Governi, coinvolge numerosi attori che, tendenzialmente portatori di interessi
simili o divergenti, interagiscono reciprocamente per il raggiungimento di
risultati ottimali nei diversi ambiti di policy.
In Italia, limitando l’analisi ai soli attori istituzionali che partecipano alla
costruzione delle politiche pubbliche, in una forma di governo parlamentare
come quella delineata dalla nostra Costituzione, i soggetti che tradizionalmente esercitano il potere di direzione politica, sono il Parlamento e il
Governo, collegati tra loro dal rapporto di fiducia (art. 94 Cost.). (1) Dal
momento della votazione della fiducia da parte di ciascuna Camera (art.
94, comma 2 Cost.), infatti, il programma di Governo (2) si trasforma in
indirizzo politico e il Parlamento diventa partecipe del potere di direzione
1 Su questi aspetti di carattere istituzionale si veda, in particolare, Barbera, Fusaro (2002,
pp. 173 ss.) e Martines et al. (2005).
2 Secondo l’art. 3, comma 2, lett. a) della legge 23 agosto 1988, n. 400, le dichiarazioni relative all’indirizzo politico, agli impegni programmatici e alle questioni su cui il Governo chiede la fiducia, sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri.
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politica, manifestando non tanto un “assenso ma un consenso” (Martines
et al., 2005, p. 10).
Tale rapporto si conferma e si consolida anche nelle fasi successive di
concreta attuazione del programma, attraverso l’approvazione di leggi
di indirizzo politico o atti del Governo volti alla implementazione del programma stesso.
In questa attività, il Governo promuove, elabora, mette a punto e, in parte
direttamente realizza le politiche pubbliche e cioè i programmi di azione
che ha selezionato in base alle proprie scelte e per determinate finalità e per
il quale ha ricevuto la fiducia iniziale del Parlamento. Il suo ruolo si esprime attraverso la progettazione delle linee generali, l’individuazione degli
strumenti di intervento, l’individuazione dei soggetti cui affidare l’ulteriore
definizione dei progetti e/o la realizzazione di essi, l’analisi di fattibilità che
misuri il rapporto tra risorse organizzative e risorse finanziarie disponibili,
la predisposizione delle basi giuridiche per l’attuazione del programma
da realizzare, la disponibilità delle risorse, l’assistenza di altri soggetti
pubblici e/o privati per la realizzazione del programma, il controllo della
gestione dei progetti, l’analisi finale dei risultati ottenuti e il riavvio di un
nuovo ciclo progettuale.
Nell’attuale scenario istituzionale, caratterizzato dalla appartenenza
dell’Italia all’Unione europea e dal progressivo riconoscimento di maggiori
spazi di autonomia ai livelli istituzionali sub statali, si amplia il numero dei
soggetti istituzionali che concorrono alla definizione delle politiche pubbliche
nazionali o che comunque ne influenzano la programmazione.
Il tradizionale circuito decisionale del policy maker si “allarga”, creando spazi nuovi di dialogo e confronto tra soggetti appartenenti a livelli
istituzionali diversi: “verso il basso”, con le regioni, “verso l’alto”, con le
istituzioni europee.
Con particolare riferimento agli equilibri macroeconomici, per esempio, il legislatore europeo (e le politiche da esso definite) ha previsto, nel
Trattato di Maastricht e nella disciplina sul Patto di stabilità e crescita così
come riformata nel 2005, vincoli stringenti sui livelli del debito pubblico
e dell’indebitamento netto degli Stati membri, agendo su due livelli: sui
governi nazionali, sui quali ricade l’onere di comunicare alla Commissione
europea l’andamento dei principali saldi di bilancio; ma anche sugli altri
governi territoriali presenti in ciascuno Stato membro, corresponsabili, insieme ai governi centrali, del rispetto dei parametri macroeconomici fissati
dall’Unione europea.
La politica nazionale di bilancio a salvaguardia degli equilibri di finanza
pubblica, così come fissati dall’Unione europea, è espressione della maggiore “interconnessione” tra livelli di governo appartenenti a ordinamenti
diversi e rappresenta un interessante caso di studio.
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3. Gli effetti del processo di integrazione europea sul ciclo
evolutivo della decisione nazionale di bilancio
La decisione di bilancio, così come definita dall’art. 81 e dalla legislazione
ordinaria di attuazione, (3) si è nel tempo arricchita di tutta una serie di atti
legislativi (prima la legge pluriennale di bilancio, poi la legge finanziaria,
e infine, i c.d. collegati) e documenti programmatici attraverso i quali si
sviluppa il c.d. ciclo evolutivo del bilancio, così come illustrato nella tabella
1 (Monorchio, Mottura, 2004, p. 117 e ss.).
Tale ciclo evolutivo prende avvio, nel mese di marzo, con la presentazione in Parlamento da parte del Governo della Relazione sulla situazione
economica del Paese e con la contestuale circolare della Ragioneria generale dello Stato con cui sono individuati, per tutti i Ministeri, i principi
sui quali impostare le previsioni di bilancio. Quindi si sviluppa attraverso
una fase di programmazione di medio termine che culmina, nel mese di
luglio, con la presentazione alle Camere, e la relativa approvazione, del
Documento di programmazione economica e finanziaria; prosegue, nel
mese di settembre, con la fase di adattamento delle grandezze finanziarie
agli obiettivi programmatici secondo quanto stabilito nella Relazione previsionale e programmatica e nei disegni di legge di bilancio e finanziaria;
giunge a compimento con l’autorizzazione alla gestione finanziaria da
parte del Parlamento che approva i disegni di legge entro il 31 dicembre;
prosegue ancora con l’adeguamento alle previsioni iniziali e la presentazione e l’approvazione della legge di assestamento; si conclude con la
valutazione ex post degli obiettivi raggiunti e conseguiti durante la gestione
e l’approvazione della legge sul Rendiconto generale dello Stato. Tra l’una
e l’altra fase del ciclo, tuttavia, proprio in conseguenza del processo di
integrazione comunitaria, si inseriscono documenti che il Governo è tenuto
a presentare al Parlamento prima e alle istituzioni comunitarie poi, al fine
di “render conto” dello stato e dell’andamento di alcune politiche pubbliche
nazionali fortemente condizionate dalle decisioni comunitarie e, al tempo
stesso, correlate alle decisioni di finanza pubblica. Tra queste, in particolare, la politica di bilancio e il rispetto del Patto di stabilità e crescita, la
politica economica e occupazionale e il rilancio della Strategia di Lisbona,
la politica di coesione territoriale e l’attuazione degli Orientamenti strategici
della Comunità per la coesione.
Il fitto intreccio tra politiche pubbliche nazionali e comunitarie trova ulteriore conferma nella iniziativa di riforma dei principali documenti di bilancio
contenuta nel progetto di legge di iniziativa parlamentare, attualmente in
discussione alla Camera dei deputati. (4)
Tale riforma, infatti, oltre ad introdurre meccanismi di monitoraggio
3 Sugli aspetti legati all’art. 81 Cost. e alla sua attuazione si veda Aa.Vv. (1993); Barettoni
Arleri (a cura di) (1989); Onida, (1969); Salvemini (a cura di), (2003); Lupo (2007).
4 A.C. 2555, legge di contabilità e finanza pubblica”, XVI legislatura.
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parlamentare della spesa pubblica e a rafforzarne gli strumenti di controllo
e di valutazione, interviene sul ciclo e sui tempi di presentazione dei principali documenti di programmazione economico-finanziaria, rendendoli
maggiormente coerenti con le decisioni comunitarie. A questo fine, oltre
a fissare in un triennio il periodo minimo di programmazione, sostituisce
all’attuale Relazione sulla situazione economica del Paese la Relazione
sull’economia e la finanza pubblica, al Documento di programmazione
economico-finanziaria la Decisione di finanza pubblica e alla legge finanziaria la legge di stabilità, che si limita alla correzione dei conti pubblici.
Accanto alla legge di stabilità, la legge di bilancio diviene lo strumento di
allocazione e gestione delle risorse secondo una rinnovata impostazione
maggiormente orientata alle politiche pubbliche.
Politica di bilancio e Patto di stabilità e crescita
L’art. 3, comma 4-bis della legge n. 468/1978, introdotto dall’art. 2 della
legge 208/1999, prevede che, nel mese di dicembre, il Governo presenti
in Parlamento una nota informativa che illustri le eventuali variazioni nelle
previsioni degli indicatori macroeconomici e dei saldi di finanza pubblica
rispetto a quanto indicato nel Documento di programmazione economico
finanziaria approvato nel mese di luglio. Contestualmente, il Governo,
in base a quanto stabilito dal Regolamento comunitario n. 1466/1997
per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio e del
coordinamento delle politiche economiche, presenta alla Commissione
europea, entro il 1° dicembre, il Programma di stabilità che il Consiglio
economico e finanziario (Ecofin) discute e approva nel mese di febbraio.
Tale Programma, nel rispetto dei limiti contenuti nell’art. 1 del Protocollo
sui disavanzi eccessivi, (5) deve indicare: l’obiettivo del saldo di bilancio
di medio periodo, l’evoluzione dei saldi annuali, le ipotesi sull’andamento
delle principali varabili economiche che influenzano il raggiungimento
dell’obiettivo e il grado di reattività dei saldi di finanza pubblica, l’impatto
dei provvedimenti di finanza pubblica sui saldi di bilancio e sul rapporto
tra debito e prodotto interno lordo.
La presentazione della nota informativa al Parlamento e del Programma
di stabilità alla Commissione europea, si inserisce nel ciclo evolutivo del
bilancio per effetto dell’appartenenza dell’Italia all’Unione monetaria a
partire dal 1999. Essa è temporalmente fissata nel mese di dicembre per
consentire alle istituzioni comunitarie di verificare lo stato della finanza
pubblica degli Stati membri, prima del Consiglio europeo di primavera
che delinea le prospettive finanziarie dell’Unione europea per il medio e
lungo periodo.
Dunque, l’insieme delle regole fiscali che governano la disciplina di
5 In relazione al 3% del rapporto fra disavanzo pubblico e prodotto interno lordo e in relazione al 60% del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo.
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bilancio si “allarga”, si estende oltre la Costituzione e la legislazione ordinaria, fino a comprendere la Procedura dei disavanzi eccessivi contenuta
nel Protocollo al Trattato di Maastricht e nel Patto di stabilità e crescita
disciplinato da due distinti regolamenti comunitari e risoluzioni. (6) A questi
ultimi è rinviata la puntuale descrizione dei tempi e delle modalità operative
delle procedure che regolano l’osservanza dei vincoli di bilancio fissati
dall’Unione europea.
Tali vincoli esterni, essenza delle competenze esclusive dell’Unione in
materia di politica monetaria, condizionano e regolano, al tempo stesso,
la politica nazionale di bilancio.
Anche la riforma del Patto di stabilità e crescita approvata dal Consiglio
europeo del 22 - 23 marzo 2005 e disciplinata da due nuovi regolamenti, (7)
pur introducendo degli elementi di maggiore flessibilità per facilitare il rispetto dei parametri di finanza pubblica originariamente fissati da Maastricht,
riafferma la validità dei due valori nominali di riferimento come parametri
e limiti alla decisione nazionale di bilancio. Decisione che, con le ultime
modifiche apportate alla legge n. 468/1978 dalla legge n. 208/1999,
ha scandito le sue fasi secondo termini nuovi e più aderenti alle regole e
alle scadenze stesse imposte dall’Unione europea.
Politica economica e occupazionale e attuazione della Strategia di Lisbona
Entro il 15 ottobre l’Italia, così come gli altri Stati membri appartenenti
all’Unione monetaria, presenta alla Commissione europea e, a partire dal
2006, anche al Parlamento nazionale (Decaro, 2007), un Rapporto che
dia conto dello stato di attuazione della Strategia di Lisbona.
Tale Strategia, adottata per la prima volta dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, e successivamente rilanciata nel 2005, (8) si
propone di creare le condizioni affinché l’economia europea divenga più
competitiva a livello globale, soprattutto grazie al raggiungimento di migliori
livelli di occupazione e innovazione in ciascun Paese membro.
Questi obiettivi sono stati incorporati all’interno di una più ampia e
stringente procedura di programmazione comunitaria contenuta nelle Integrated Broad Economic Policy Guidelines (Integrated BEPGs), di durata
triennale, elaborate dal Consiglio europeo di primavera del 2006, aggiornate di anno in anno e vincolanti per gli Stati membri. Tali vincoli hanno il
loro presupposto nel rispetto dei parametri contenuti nel Patto di stabilità e
6 Reg. Cons. nn. 1466 e 1467 del 1997 e Risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam
del 7 luglio 1997, n. 97/C 236/01.
7 Sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles del 22 – 23 marzo 2005,
sono stati emanati i due regolamenti di modifica della procedura di sorveglianza sui disavanzi eccessivi: Reg. Cons. nn. 1055 e 1056 del 2005.
8 Il ciclo del nuovo processo di Lisbona, è descritto nel Rapporto Kok (European Commission,
Facing the Challenge The Lisbon strategy for growth and employement, Report from the High
Level Group chaired by Wim Kok, novembre 2004), fatto proprio dalla Commissione il 3 febbraio 2005 e approvato dal Consiglio europeo di primavera.
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crescita che determina la condizione di appartenenza degli Stati all’Unione
monetaria; ma, al tempo stesso, trovano il loro fondamento giuridico nella
generale azione di coordinamento dell’Unione europea in materia di politica economica e occupazionale così come ribadita dal Trattato di Lisbona
(artt. 5 e 121 Tuef). (9)
Sulla base degli orientamenti comunitari, infatti, gli Stati membri sono
tenuti a presentare, un Piano nazionale di riforma, un Rapporto sullo stato di
attuazione del Piano, una griglia di valutazione degli obiettivi raggiunti sulla
base di adeguati indicatori di misurazione, sottoposti, nel mese di novembre
alla c.d. country examination da parte delle istituzioni comunitarie.
Le valutazioni dell’Unione europea si inseriscono all’interno della più
ampia azione di sorveglianza sulla coerenza delle politiche economiche
nazionali con gli indirizzi di massima fissati dal Consiglio europeo e si
traducono, solo in caso di scostamento, in vere e proprie raccomandazioni
(cfr. tabella 1). (10)
A partire dal 2006, i Piani non hanno più natura esclusivamente programmatica (forward looking) ma espongono anche una valutazione delle riforme
attuate (backward looking) per la realizzazione delle politiche descritte nel
Piano dell’anno precedente.
Nel rispetto di questi adempimenti, l’Italia ha presentato nell’ottobre del
2005, nella fase di transizione tra la vecchia e la nuova Strategia di Lisbona,
il Piano per la crescita e l’occupazione 2005-2008 (Pico), anticipato nelle
sue linee guida nel Dpef 2006-2009. Nel 2006 ha quindi presentato il Primo
rapporto sullo stato di attuazione del Programma nazionale delle riforme,
che, aggiornando il Piano elaborato l’anno precedente, ne ha confermato
gli obiettivi: migliorare il funzionamento del mercato, incoraggiare la ricerca;
accrescere la partecipazione femminile; conciliare la tutela dell’ambiente con
lo sviluppo. Il Rapporto italiano è stato valutato positivamente dalla Commissione europea e, successivamente il Consiglio europeo, nel marzo 2007,
dopo aver riconosciuto all’Italia il raggiungimento di numerosi progressi per
l’attuazione della Strategia, ha esposto le proprie raccomandazioni. (11)
La novità più rilevante dei diversi Rapporti presentati, dunque, risiede
nel tentativo di contribuire alla costruzione, all’interno del ciclo evolutivo
del bilancio, di un approccio integrato del processo di coordinamento della
politica economica e occupazionale, capace, in primo luogo, di “connettere”
e rendere coerenti gli obiettivi posti dalla programmazione comunitaria con
gli obiettivi strategici nazionali e, in secondo luogo, di monitorare e successivamente valutarne gli effetti.
9 Su questi aspetti si veda Manzella (2008), p 273 e ss.
10 Cfr. art. 121 Tuef.
11 Il Rapporto è stato quindi aggiornato e presentato alla Commissione europea nel 2007
(Secondo Rapporto sullo stato di attuazione della Strategia di Lisbona, 23 ottobre 2007) e nel
2008 (Terzo rapporto sullo stato di attuazione della Strategia di Lisbona, 6 novembre 2008)
per le successive valutazioni.
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Camera e Senato
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Luglio (30)
Agosto (31)
Settembre
(30)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Giugno
(30)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Maggio
(31)
Giugno
(30)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Marzo (31)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Febbraio
(28)
Giugno
(30)
SOGGETTI
TEMPI
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Ddl di bilancio (annuale e
pluriennale) a legislazione
vigente, d.d.l. finanziaria
Relazione trimestrale
di cassa
Votazione di due distinte
Risoluzioni per il Dpef
Progetto di bilancio
di assestamento
Rendiconto generale
dello Stato
Documento di programmazione economico
finanziaria
Prima Relazione sulla
gestione di cassa del settore
pubblico allargato
Relazione sulla situazione economica
del Paese (*)
Relazione sulla gestione di
cassa del settore pubblico
allargato
DOCUMENTI
CONTABILI
Tabella 1 – Le fasi del ciclo di bilancio
Presentazione al Parlamento dei principali documenti di bilancio
Si dà conto della consistenza dei residui
Nelle risoluzioni sono indicati, per ciascun anno
coperto dal Dpef, i saldi di riferimento
Viene presentato al Parlamento e si riferisce
all’esercizio in corso. contiene le previsioni definitive, sia in termini di impegni e di accertamenti
che di cassa. Deve essere approvato con legge
Viene presentato al Parlamento. Si articola in un
Conto del Bilancio e in un Conto del patrimonio
e si riferisce alla gestione dell’anno precedente.
Deve essere approvato con legge
Viene presentato al Parlamento. Individua gli
obiettivi, esposti in valori assoluti e in rapporto
al Pil, per le principali grandezze di finanza
pubblica
Viene presentata dal Ministro delle finanze al
Parlamento
Viene presentata al Parlamento. Illustra l’andamento dell’economia italiana nell’anno precedente e aggiorna sulle previsioni per l’esercizio in
corso
Viene presentata dal Ministro delle finanze al
Parlamento
CONTENUTI/ATTI FORMALI
Segue
Artt. 1-bis, comma 1, lett. b),
2, 4, 11, l. 468/1978
Art. 30, comma 2,
l. 468/1978
Art. 3, l. 468/1978
Art. 118-bis Reg. Camera
Art. 125-bis Reg. Senato
Art. 17, l. 468/1978
Artt. 21 e 23, l. 468/1978
Artt. 1-bis, comma 1 lett. a), 3,
l. 468/1978
Art. 30, comma 2 ,
l. 468/1978
Art. 30, comma 1,
l. 468/1978
Art. 30, comma 1,
l. 468/1978
RIFERIMENTO
NORMATIVO
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Governo
Dicembre
(31)
Rapporto annuale sugli
interventi nelle aree
sottoutilizzate
Legge di bilancio annuale e pluriennale
e legge finanziaria
Programma di stabilità
Terza Relazione trimestrale
di cassa
Circolare per la predisposizione del Rendiconto generale dell’anno in corso
Disegni di legge collegati
Rapporto sulle riforme
economiche
Relazione previsionale
e programmatica
DOCUMENTI
CONTABILI
Inviata in Parlamento. Contiene gli strumenti di
sviluppo territoriale alla luce delle tendenze congiunturali e strutturali
Approvazione
Viene presentato all’Unione europea e, se
necessario, viene inviata al Parlamento una Nota
informativa da discutere
Presentazione al Parlamento
Contiene gli adempimenti per la rendicontazione
finale di tutte le entrate e di tutte le spese dell’esercizio in corso
Provvedimenti del Governo su politiche di settore
Stato di attuazione della Strategia di Lisbona. Documento assorbito a partire dal 2005 nel PICO, e
nel 2006 nel PNR (**)
Viene presentata al Parlamento. Espone il quadro
economico e di finanza pubblica coerente con il
d.d.l. finanziaria
CONTENUTI/ATTI FORMALI
Art. 15, comma 5,
l. 468/1978
Art. 81 Cost., art. 1,
l. 468/1978
Reg. Cons. Ue n. 1466/97;
Reg. Cons. Ue n. 1055/2005;
Reg. Cons. Ue n. 1056/2005.
Art. 3, comma 4-bis,
l. 468/1978
Art. 30, comma 2,
l. 468/1978
Art. 23, comma 2,
l. 468/1978
Art. 1-bis, comma 1 , lett. c),
l. 468/1978
Consiglio europeo, Community
Lisbon Programme: technical
implementation Report, 2006,
october 2006
Art. 15, l. 468/1978
RIFERIMENTO
NORMATIVO
Note:
(*) Per prassi, insieme alla relazione il Governo in alcuni casi ha scelto di presentare al Parlamento l’Aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso (AGGRPP) e la Relazione trimestrale di cassa.
(**) Il Pico è il Piano per l’innovazione, la crescita e l’occupazione. Ha sostituito il Rapporto sulle riforme economiche a partire da 2005. Tale Rapporto era previsto dalle disposizioni comunitarie del 1998. A partire dal 2006, a seguito del rilancio della Strategia di Lisbona, il Pico è stato sostituito dal Piano nazionale di Riforma (Pnr).
Parlamento
Dicembre
(31)
Ragioneria generale dello Stato
Novembre
(15)
Governo
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Novembre
(15)
Dicembre
(1°)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Ottobre
(15)
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Governo/Ministro
dell’economia e
delle finanze
Settembre
(30)
Novembre
(30)
SOGGETTI
TEMPI
Segue Tabella 1
Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
Saggi
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Saggi
Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
L’influenza della programmazione economica comunitaria sugli equilibri
finanziari nazionali è illustrata nella figura 1.
Figura 1 – Il coordinamento delle politiche economiche
Processo di sorveglianza
multilaterale
Vigilanza sul rispetto del
Patto di stabilità e
crescita
Strategia di Lisbona
Integrated Broad
Economic Policy
Guidelines (BEPGs)
EQUILIBRI ECONOMICI E FINANZIARI NAZIONALI
ciclo del bilancio (gennaio – dicembre)
Programma di stabilità
(febbraio)
Rapporto sulle riforme
economiche (fino al 2004)
Piano per innovazione,
crescita e occupazione (nel 2005)
Piano nazionale di riforma
(dal 2006)
VALUTAZIONI DELLA COMMISSIONE EUROPEA E DEL
CONSIGLIO
Politica di coesione territoriale e attuazione degli Orientamenti strategici
della Comunità per la coesione
L’art. 15, comma 5 della legge 468/1978, come modificato dall’art. 51
comma 1-quater del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, prevede
che, entro il 31 dicembre, il Governo, attraverso il Dipartimento per le
politiche di sviluppo e coesione, presenti al Parlamento, a completamento
della Relazione previsionale e programmatica, e quindi all’interno del
ciclo evolutivo del bilancio, il c.d. Rapporto annuale sugli interventi
realizzati nelle aree sottoutilizzate del Paese, in cui sono documentati
gli strumenti di sviluppo territoriale alla luce delle tendenze economiche
congiunturali e strutturali, le prospettive di breve e medio termine dei
diversi territori del Paese, le risorse finanziarie pubbliche in conto capitale impiegate per lo sviluppo e lo stato di attuazione delle politiche
adottate.
Anche in questo caso, come in quelli precedenti, il Rapporto presentato
annualmente dal Governo si inserisce all’interno di un più ampio disegno
di programmazione che vede coinvolte, in momenti diversi, istituzioni
comunitarie e istituzioni nazionali.
In particolare, il Rapporto deve dare conto, non solo dell’utilizzo
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Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
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delle risorse nazionali destinate allo sviluppo territoriale, ma anche di
quelle comunitarie erogate sulla base della programmazione dei fondi
c.d. “strutturali”. Le istituzioni comunitarie, infatti, sulla base delle linee
generali di politica economica, definiscono le linee di programmazione
dei fondi strutturali destinati alle azioni di sviluppo territoriale.
Dopo il primo e il secondo ciclo di programmazione, (12) l’Unione
europea, nel 2006, ha definito, con propri regolamenti, la nuova cornice
normativa di riferimento per la ripartizione, nel periodo 2007-2013, tra i
diversi Paesi membri, delle risorse contenute nei fondi comunitari destinati
a questi interventi (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR, Fondo
sociale europeo, FSE e Fondo di coesione). (13) A corredo di questa nuova
cornice, l’Unione europea ha definito anche i nuovi orientamenti in materia
di c.d. “aiuti di Stato a finalità regionale” di cui gli Stati membri devono
tenere conto in sede di programmazione e in sede di rendicontazione
sullo stato di attuazione delle politiche di sviluppo e coesione. (14)
L’Italia, sulla base della nuova disciplina comunitaria, in coerenza con
gli “Orientamenti strategici della Comunità per la coesione” e nel quadro
dei grandi orientamenti di politica economica (Gope) e della strategia
europea per l’occupazione (Seo), (15) ha elaborato il “Quadro strategico
nazionale 2007-2013” (di seguito QSN), successivamente approvato dalla
Commissione europea. (16)
Il QSN, contiene l’analisi delle priorità strategiche delle politiche nazionali coordinate anche a livello regionale, l’elenco dei programmi operativi
di attuazione a carattere regionale (Por) e nazionale (Pon) con i relativi
piani di finanziamento, le valutazioni ex ante dei programmi operativi,
gli indicatori economici consuntivi regionali che giustificano le scelte di
allocazione delle risorse.
Tale modello di programmazione nazionale dei fondi comunitari 20072013 è impostato secondo una metodologia innovativa che identifica nel
QSN la sede di programmazione unitaria delle risorse nazionali e comunitarie destinate alle azioni di sviluppo territoriale (cfr. figura 1). (17)
12 Rispettivamente 1994-1999 e 2000-2006.
13 I criteri per la ripartizione dei fondi sono definiti nel Regolamento (Ce) n. 1083/2006 del
Consiglio dell’11 luglio 2006 che ha abrogato le norme che regolavano la disciplina della
precedente programmazione 2000-2006 (Regolamento (Ce) n. 1260/1999).
14 La Commissione europea ha approvato, con la decisione 8 novembre del 2007, la
c.d. “Carta degli aiuti 2007-2013”, riferita alle agevolazioni per specifiche porzioni del
territorio nazionale. Per l’Italia è stato approvato il documento “Aiuto di Stato n. 324/2007”
con cui si definiscono le aree in cui si applicano le disposizioni riguardanti il contributo pubblico massimo concedibile per regimi di agevolazione finanziaria.
15 Gli orientamenti strategici comunitari in materia di coesione sono stati approvati con la Decisione del Consiglio Ce 702/2006 del 6 ottobre 2006; i grandi orientamenti di politica economica (Gope) per il periodo 2005-2008, sono contenuti nella raccomandazione del Consiglio Ce 601/2005 del 12 luglio 2005; la Strategia europea per l’occupazione (Seo) è contenuta nella decisione del Consiglio europeo Ce 600/2005 del 12 luglio 2005.
16 La Commissione europea si è espressa preliminarmente il 13 luglio 2007. Il Cipe ha approvato il QSN con la delibera 147 del 2007 a seguito della quale è intervenuta la decisione definitiva della Commissione CCI 2007 IT/ 16/ 1/UNS.
17 Tale modello trova il suo fondamento nella legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007).
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Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
Secondo questa metodologia unitaria di programmazione, il Comitato di programmazione economico-finanziaria (Cipe), con la delibera n. 166/2007, (18)
ha approvato le assegnazioni delle risorse nazionali stanziate dalla legge
finanziaria del 2007 e, più in generale, le strategie di programmazione che
dovranno adottare sia le amministrazioni centrali che quelle regionali. (19)
Questa modalità di programmazione unitaria e integrata, che rinvia,
nello stesso tempo, a documenti comunitari, nazionali e regionali, richiede
momenti di forte coordinamento con la politica di bilancio, di monitoraggio, di rendicontazione e di valutazione della capacità di realizzazione
degli impegni assunti dalle singole amministrazioni e di verifica dei risultati
conseguiti.
In questa direzione il Rapporto che il Governo presenta a fine anno,
prima dell’avvio della nuova programmazione comunitaria di medio e lungo
periodo, rappresenta un valido esempio di “raccordo”.
4. La definizione delle politiche pubbliche nel bilancio dello
Stato: l’individuazione delle missioni e dei programmi
L’influenza delle decisioni assunte a livello comunitario sul ciclo evolutivo del
bilancio nazionale, si riflettono non solo, come appena dimostrato, sull’ampliamento del numero dei documenti di programmazione economica in esso
contenuti, ma anche sulla struttura stessa del bilancio dello Stato.
Ancora una volta su impulso dell’Unione europea, che per prima ha
definito un quadro unitario di regole contabili finalizzate ad una maggiore
destinazione funzionale della spesa, (20) continuano ad essere segnalate
anche in Italia una serie di criticità legate alla scarsa rappresentatività del
documento di bilancio rispetto alle politiche pubbliche.
La scarsa significatività della discussione e della decisione parlamentare sui singoli stati di previsione della spesa e dell’entrata di cui esso è
composto hanno indotto ad una riflessione, sin dalla VIII legislatura, sul
ruolo del bilancio dello Stato finalizzata ad una sua più forte caratterizzazione come strumento di definizione e attuazione delle politiche pubbliche
(Carabba, 1998; Colombini, 1985; Buscema, 1985).
18 Con la delibera n. 77/2005 il Cipe ha approvato le “Linee guida per l’impostazione del
Quadro strategico nazionale”; con la delibera n. 174/2006 ha approvato “Il Quadro strategico nazionale” e il relativo allegato concernente “La politica regionale nazionale del Fas
nell’ambito della programmazione unitaria della politica regionale per il 2007-2013.
19 Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, la delibera fissa alcuni principi generali della programmazione strategica unitaria richiedendo sia alle amministrazioni centrali che a quelle regionali di predisporre appositi documenti unitari di programmazione per delineare la propria
strategia unitaria di politica regionale, territoriale e settoriale in relazione a tutte le fonti di finanziamento (nazionali e comunitarie). Tali documenti, denominati Documenti unitari di programmazione (Dup) per le amministrazioni regionali e Documenti unitari di strategia specifica (Duss) per le amministrazioni centrali, definiscono ed esplicitano le modalità di conseguimento degli obiettivi generali di politica regionale e delle priorità del QSN.
20 Il c.d. sistema Sec ’95 (Sistema europeo dei conti). Sul punto si veda Corte dei Conti
(2000).
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Tale orientamento rappresenta la filosofia di fondo della riforma del
1997 approvata nel corso della XIII legislatura, che, in coerenza con gli
orientamenti comunitari, si è posta diversi obiettivi: la semplificazione della
decisione parlamentare di bilancio aggregando gli oltre 6000 preesistenti
capitoli in unità di voto semplificate e omogenee, (21) denominate unità
previsionali di base; l’individuazione, anche se solo a fini conoscitivi,
delle “funzioni obiettivo” dello Stato, equivalenti alle politiche pubbliche
nazionali; la responsabilizzazione dell’apparato burocratico, collegando
le unità previsionali di base alle strutture amministrative autorizzate alla loro
gestione e denominate centri di responsabilità amministrativa; conseguentemente, la distinzione di un bilancio per la gestione, affidato ai centri di
responsabilità dei diversi ministeri, da un bilancio per la decisione, oggetto
di discussione e approvazione parlamentare attraverso il voto sulle unità
previsionali di base.
Accanto a questi obiettivi, la legge n. 94/1997 ha rafforzato anche
il rapporto tra la programmazione economica sviluppata all’interno
del ciclo evolutivo del bilancio e la sua concreta attuazione operativa
all’interno dell’amministrazione: prima attraverso la definizione di
obiettivi e poi con il successivo raggiungimento di risultati. A questo
fine è stato meglio definito il contenuto delle note preliminari al bilancio
che, allegate a ciascuno stato di previsione della spesa dei Ministeri,
hanno la funzione di illustrare i criteri utilizzati per la formulazione
delle previsioni coerentemente con i parametri già indicati nel Dpef,
nel mese di luglio. (22)
Tuttavia, a distanza di circa dieci anni dalla legge di riforma del
’97, l’esperienza applicativa ha favorito l’avvio di un nuovo e intenso
dibattito sulla necessità di rafforzare la valutazione e l’analisi delle politiche pubbliche, partendo da una riqualificazione della spesa pubblica
e quindi di una diversa utilizzazione del bilancio dello Stato.
Nel corso della XV legislatura, la legge 27 dicembre 2006, n. 296
(legge finanziaria per il 2007) ha avviato un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali
affidato al Ministro dell’economia, rafforzando, al tempo stesso, le
attività e gli strumenti di analisi e monitoraggio degli andamenti di
finanza pubblica anche a livello parlamentare. (23) I primi risultati di
questo programma sono contenuti nel Libro verde sulla spesa pubblica,
che individua i ministeri “pilota” ( 24) oggetto di revisione delle politi-
21 Per una illustrazione dettagliata degli aspetti della riforma si vedano: Borgonovi, Canaletti (1998); Pacifico (1998); Canaletti (1998); D’Alessio (1998).
22 Art. 2 della legge n. 468/1978.
23 L’art. 1, comma 474 della legge 296/2006 ha istituito la Commissione tecnica per la finanza pubblica, l’art. 1 comma 476 della legge 296/2006 ha istituito il Servizio studi della
Ragioneria generale dello Stato; l’art. 1 comma 481 della legge 297/2006 ha previsto l’istituzione, all’interno delle Commissioni bilancio di Camera e Senato, di un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica.
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che di spesa. A questa prima istruttoria è seguita una prima ipotesi
di riclassificazione del bilancio dello Stato elaborata dal Governo (25)
e la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri sulle modalità di
presentazione del bilancio e della legge finanziaria. (26) Il 1° ottobre
2007 il bilancio dello Stato è stato presentato in Parlamento secondo una
nuova impostazione che, lasciando totalmente inalterato il quadro normativo vigente, mantenendo l’analisi della spesa a seconda dell’aspetto
funzionale (funzioni obiettivo), di quello contabile (unità previsionali di
base) e di quello organizzativo (centri di responsabilità amministrativa),
porta a pieno compimento gli obiettivi di fondo che avevano ispirato la
riforma del 1997.
Quest’ultima ha stabilito un collegamento più forte tra l’unità di voto
in Parlamento (unità previsionale di base) e la struttura amministrativa
incaricata della gestione delle rispettive risorse (centro di responsabilità
amministrativa), ma la riforma veicolata in occasione della presentazione del bilancio dello Stato per il 2008, compie un passo ulteriore.
La novità è quella di aver costruito degli aggregati contabili capaci
di dare anche informazioni al Parlamento sulle finalità che il Governo
intende perseguire in determinati settori sulla base delle risorse previste
e programmate. Tali aggregati, infatti, che comprendono le diverse
categorie di spesa, sono direttamente collegate ai programmi che con
esse si intendono realizzare. Le tabelle 2, 3 e 4 mettono a confronto la
struttura dello stato di previsione della spesa del Ministero dell’interno
nel bilancio per il 1998 (anno in cui è entrata in vigore la riforma del
1997) con quella per il 2009. Dal confronto appare evidente come nel
primo caso sia possibile individuare con chiarezza le strutture amministrative responsabili ma non le finalità della spesa pubblica. Viceversa,
nel secondo caso, la sequenza Missione, Programma, Macroaggregato,
Centro di responsabilità, fornisce ulteriori informazioni: chi gestisce le
risorse (Centro di responsabilità), con quali risorse (Macroaggregati) e
per fare cosa (Programma) (cfr. tabella 2).
In questo senso viene privilegiato, rispetto al passato, il contenuto funzionale della spesa, rendendo più stringente il legame tra “risorse stanziate e
azioni perseguite” (27) e visualizzando in modo chiaro e leggibile le scelte
pubbliche, sia con riferimento alla quantificazione delle risorse che con
riferimento alla loro destinazione rispetto al programma di governo (cfr.
tabelle 3 e 4).
La nuova articolazione del bilancio di previsione dello Stato per la deci24 I Ministeri “pilota”sono: giustizia, interni, istruzione, infrastrutture e trasporti.
25 Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del giugno 2007.
26 Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 luglio 2007.
27 Nota introduttiva alla lettura del Bilancio dello Stato per Missioni e Programmi, Ragioneria Generale dello Stato, Servizio studi Dipartimentale, ottobre 2007, p. 5.
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Tabella 2 – Estratto dal Bilancio di previsione dello Stato per l’anno 1998: stato di previsione del
Ministero dell’Interno
Centri di responsabilità amministrativa
Unità di voto
(UPB)
Spese
1.
1.1.1.0
1.1.2.1
GABINETTO E UFFICI DI DIRETTA COLLABORAZIONE ALL’OPERA DEL MINISTRO
Spese correnti
FUNZIONAMENTO
INTERVENTI
Servizio informazioni e sicurezza democratica
2. AMMINISTRAZIONE GENERALE E AFFARI DEL PERSONALE
2.1 Spese correnti
FUNZIONAMENTO
2.1.1.0
INTERVENTI
Contributi ad enti ed altri organismi
Accordi ed organismi internazionali
Altri interventi enti locali
Progetto finalizzati
2.1.2.1
2.1.2.2
2.1.2.3
2.1.2.4
2.1.3.1
2.2.1.1
TRATTAMENTI DI QUIESCENZA, INTEGRATIVI E SOSTITUIVI
Indennità
2.2 Spese in conto capitale
INVESTIMENTI
Informatica di servizio
1.
AMMINISTRAZIONE CIVILE
2.
PROTEZIONE CIVILE E SERVIZI ANTINCENDI
3.
SERVIZI CIVILI
4.
AFFARI DEI CULTI
5.
PUBBLICA SICUREZZA
sione parlamentare è ancorata all’art. 4, comma 2, lett. a) della legge
94/1997 che, nel ripartire le spese per funzioni obiettivo stabilisce
che le stesse “siano individuate con riguardo all’esigenza di definire
le politiche pubbliche di settore e di misurarne il prodotto delle attività
amministrative, ove possibile anche in termini di servizi resi ai cittadini”.
Tuttavia, tale ripartizione delle spese per funzioni obiettivo, è stata fino
ad ora interpretata come esercizio sperimentale a contenuto meramente
informativo: in allegato alla legge del bilancio annuale di previsione,
infatti, veniva collocata una tabella contenente una ripartizione della
spesa complessiva suddivisa per funzioni obiettivo, basata sui primi
quattro livelli della classificazione funzionale della spesa adottata a
livello europeo. (28) Il quarto livello della classificazione era rappresentato
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Tabella 3 – Estratto dal Bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2009: stato di previsione del
Ministero dell’interno
Unità di voto
(UPB)
Missione
Programma
Macroaggregato
Centro di responsabilità amministrativa
2. RELAZIONI FINANZIARIE CON LE AUTONOMIE TERRITORIALI
2.2. Interventi, servizi e supporto alle autonomie territoriali
2.2.1
2.2.2
FUNZIONAMENTO
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
INTERVENTI
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
2.2.6
INVESTIMENTI
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione
Civile e per le risorse strumentali e finanziarie
Tabella 4 – Rielaborazione dal Bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2009: stato di previsione
del Ministero dell’interno, riepilogo missioni (7) e programmi (15)
Missione
Programmi
Amministrazione generale e supporto alla
rappresentanza generale di governo e dello
Stato sul territorio
Rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul
territorio
Relazioni finanziarie con le autonomie
territoriali
Interventi, servizi e supporto alle autonomie territoriali
Trasferimenti a carattere generale ad enti locali
Ordine pubblico e sicurezza
Sicurezza democratica
Contrasto al crimine, tutela all’ordine e alla sicurezza pubblica
Servizio permanente dell’Arma dei Carabinieri per la tutela
dell’ordine e della sicurezza pubblica
Pianificazione e coordinamento Forze di Polizia
Soccorso civile
Organizzazione e gestione del sistema nazionale di difesa
civile
Prevenzione del rischio e soccorso pubblico
Immigrazione, accoglienza e garanzia
dei diritti
Garanzia dei diritti e interventi per lo sviluppo della coesione
sociale
Gestione flussi migratori
Rapporti con le confessioni religiose
Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche
Indirizzo politico
Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza
Fondi da ripartire
Fondi da assegnare
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dalle c.d. missioni istituzionali, tendenziale espressione delle principali
politiche pubbliche del Paese.
Tuttavia, tale analisi risultava poco efficace, sia per la scarsa capacità
di raccordo con le classificazioni contabili utilizzate nel bilancio di previsione oggetto dell’approvazione parlamentare, sia per la mancanza di
imputazione alle missioni istituzionali così identificate delle corrispettive
risorse finanziarie.
La riforma contenuta nel disegno di legge del bilancio annuale di previsione per il 2008 ha perfezionato questa impostazione introducendo, nella
parte relativa alle spese dello Stato, aggregati contabili maggiormente raccordabili con la classificazione europea ed espressione di una più accurata
analisi funzionale della spesa.
Tali aggregati sono rappresentati dalle Missioni e dai Programmi: le
prime, 34 sia nel bilancio di previsione per il 2008 che nel bilancio di
previsione per il 2009, (29) esprimono “le funzioni principali e gli obiettivi
strategici perseguiti con la spesa pubblica”e rappresentano le “grandi finalità” dello Stato. È possibile che alcune missioni istituzionali siano affidate
alla responsabilità di più Ministeri. Per una puntuale individuazione delle
Missioni contenute nel bilancio per il 2008 e per la rispettiva percentuale
di assorbimento della spesa si veda la tabella 5.
I Programmi, 168 nel bilancio di previsione per il 2008 e 163 nel bilancio di previsione per il 2009, nei quali si articolano le Missioni, hanno il
loro fondamento normativo nell’art. 2, comma 2 della legge 468 del 1978
(come modificato dalla legge n. 94 del 1997), sono “aggregati omogenei di
attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, allo scopo di perseguire
obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali, riconosciute dal
Dicastero competente” e come tali esclusivi, salvo rare eccezioni, a ciascuna
amministrazione.
Essi rappresentano l’asse centrale della nuova classificazione e indicano
i risultati da perseguire in termini di impatto dell’azione pubblica su
cittadini e territorio. Ciascun programma si sviluppa poi in un insieme
di sottostanti attività (azioni) che ogni amministrazione pone in essere
per il raggiungimento delle proprie finalità. (30)
28 Il sistema di classificazione funzionale della spesa previsto dal Sistema europeo dei conti
Sec ’95 è il sistema Cofog (classification of functions of government). Esso prevede quattro distinte articolazioni della spesa: il primo è rappresentato dalle Divisioni, il secondo dai Gruppi, il terzo dalle Classi e il quarto dalle Missioni.
29 Rispetto al bilancio per il 2008, i Programmi hanno subito delle modificazioni nel numero
e nella denominazione sia per le intervenute modifiche legislative alla struttura organizzativa
del Governo (cfr. decreto legge 16 maggio 2008, n. 85), sia per la più puntuale valutazione
e consapevolezza delle attività svolte dalle singole amministrazioni. In particolare, le modifiche hanno interessato il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, il Ministero dell’interno, il Ministero dei beni e delle attività culturali, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
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Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
Tabella 5 – La ripartizione del bilancio dello Stato per Missioni. Stanziamenti per il 2008
Stanziamenti del bilancio di
previsione per il 2008, in
milioni di euro (compresa la
II Nota di variazione)
Stanziamenti in % sul totale del
bilancio di previsione 2008 (compresa la II Nota di variazione)
112,792
23,55
Debito pubblico
78.231
16,33
Politiche previdenziali
98.559
14,31
Istruzione scolastica
41.583
8,68
L’Italia e l’Europa nel mondo
27.205
5,68
Diritti sociali e solidarietà sociale
24.234
5,06
Fondi da ripartire
19.961
4,17
Difesa e sicurezza del territorio
19.008
3,97
Diritto alla mobilità
10.514
2,19
Ordine pubblico e sicurezza
9.321
1,95
Politiche finanziarie e di bilancio
8.920
1,86
Istruzione universitaria
8.760
1,83
Giustizia
7.268
1,52
Sviluppo e riequilibrio territoriale
5.489
1,15
Competitività e sviluppo imprese
4.433
0,93
Ricerca e Innovazione
4.060
0,85
Infrastrutture pubbliche e logistica
3.914
0,82
Soccorso civile
3.755
0,78
Politiche del lavoro
3.624
0,76
Organi costituzionali
3.334
0,70
Servizi generali amministrazioni
2.830
0,59
Sviluppo sostenibile
1.665
0,35
Tutela beni culturali
1.633
0,34
Immigrazione
1.486
0,31
Agricoltura e pesca
1.364
0,28
Comunicazioni
1.354
0,28
Casa e assetto urbanistico
Missioni
Relazioni autonomie locali
1.060
0,22
Giovani e sport
958
0,20
Tutela della salute
881
0,18
Amministrazione generale del territorio
352
0,07
Commercio internazionale
268
0,06
Turismo
113
0,02
Energia e fonti energetiche
59
0,01
Regolazione dei mercati
16
0,00
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Programmazione e valutazione delle politiche pubbliche
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Il sistema di classificazione della spesa, pur muovendosi entro la cornice normativa della legge n. 94/1997, aggiunge il Macroaggregato alla
ripartizione per funzioni obiettivo, unità previsionali di base e capitoli. I Macroaggregati corrispondono alle Unità previsionali di base, vale a dire alle
unità di voto parlamentari, ma a differenza di queste ultime, sono corredati
da indicazioni di maggior dettaglio sulla spesa ad essi imputabile.
Gli allegati tecnici degli stati di previsione della spesa di ogni Ministero, infatti, devono indicare i contenuti di ciascuna unità previsionale di
base, esplicitando la missione da gestire, i programmi da sviluppare e le
diverse categorie di spesa da sostenere (Macroaggregati). Inoltre, lo stato
di previsione di ogni Ministero presenta una Scheda di analisi per ciascun
programma che contiene specifiche informazioni contabili relative alla
Missione di riferimento, alla distinzione delle diverse tipologie di spesa e
ai sottostanti capitoli rilevanti per la gestione. (31)
Ogni Macroaggregato, dunque, grazie alle numerose informazioni
contenute negli allegati agli stati di previsione, evidenzia, per ciascun
programma, le diverse tipologie di spesa ad esso attribuite suddividendole
in tre voci: spese predeterminate per legge (c.d. fattori legislativi) e cioè le
spese obbligatorie a carattere rigido previste da disposizioni normative che
quantificano specificamente lo stanziamento da inserire in bilancio; oneri
inderogabili, e cioè le spese obbligatorie previste da disposizioni normative
che non quantificano lo stanziamento da inserire in bilancio; spese discrezionali che rappresentano gli stanziamenti non prefissati dalla legge.
Solo a fini conoscitivi, ma non ai fini della decisione parlamentare,
ai diversi Macroaggregati sono collegati anche i Centri di responsabilità
amministrativa, e cioè le corrispondenti strutture amministrative a cui è affidato l’insieme organico delle risorse necessarie per realizzare i programmi
(art. 1 del d.lgs. 279/1997). Il Macroaggregato, dunque, coincidendo con
le Unità previsionali di base e quindi oggetto di approvazione, è una ripartizione che consente al Parlamento di individuare più agevolmente l’entità
delle spese che il Governo intende sostenere per raggiungere determinati
obiettivi (programmi). Al tempo stesso, restando ancorato anche ai Centri
di responsabilità amministrativa identifica anche i soggetti responsabili
delle rispettive azioni.
La figura 2 illustra i tre livelli di classificazione della spesa (funzionale
e contabile) attualmente esistenti, evidenziando e distinguendo il livello
oggetto di approvazione parlamentare.
Sulla base di questa ripartizione, ciascuno dei 18 stati di previsione della
spesa del bilancio di previsione (32) è preceduto dalla nota preliminare, la
cui funzione di raccordo tra programmazione economica e pianificazione
30 Per ogni Ministero esistono due programmi trasversali in cui sono allocate le spese “indi
rette” non attribuibili ex ante a Programmi specifici e le spese di “indirizzo politico” collegati
entrambi alla corrispondente Missione “Servizi istituzionali e generali”.
31 Cfr. Circolare del Mef del 5 giugno 2007.
32 Sulla base delle nuove articolazioni, il bilancio di previsione sottoposto all’esame e all’ap-
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strategica è stata ulteriormente valorizzata a sviluppata in occasione della
predisposizione del bilancio di previsione per il 2008 e per il 2009. (33)
La nuova ripartizione funzionale della spesa non incide sul sistema di
classificazione delle entrate così come ridefinito a suo tempo dalla legge
n. 94 del 1997 (cfr. figura 2). (34)
5. Dalla programmazione alla valutazione delle politiche
Figura 2 – I livelli di classificazione della spesa
pubbliche: l’individuazione degli indicatori di performance e
il rafforzamento della capacità di giudizio
La struttura del bilancio dello Stato così come illustrata, lascia inalterata la
distinzione tra bilancio per la decisione, collegato alla ripartizione funzionale delle spese per missioni e programmi e alla classificazione contabile
per unità previsionali di base e macroaggregati sulla quale si basa il voto
provazione del Parlamento resta strutturato nel modo che segue: Elenco di tutte le unità previsionali di base del bilancio distinte per i vari Ministeri; Quadro generale riassuntivo del bilancio di competenza; Quadro generale riassuntivo del bilancio di cassa; Quadro generale
riassuntivo del bilancio triennale a legislazione vigente; Quadro generale riassuntivo del bilancio triennale delle aziende autonome; Quadro generale riassuntivo pluriennale programmatico; Allegato tecnico: stati di previsione: 1 per l’entrata e 18 per la spesa di ciascun Ministero (tabelle). Ogni stato di previsione è corredato da numerosi “elenchi”, “riassunti”, “riepiloghi” e “tavole” che hanno l’obiettivo di facilitare e migliorare la lettura dei dati da parte del Parlamento.
33 Sul ruolo e sulla standardizzazione delle note preliminari si veda la circolare della Ragioneria generale dello Stato n. 21/2008.
34 La classificazione dell’entrata, avvicinata anch’essa alla classificazione basata sui criteri
del sistema europeo dei conti, è strutturata su quattro livelli: il primo livello (titoli) rappresentato
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parlamentare, e bilancio per la gestione, articolato in capitoli e affidato
ai responsabili delle strutture amministrative dei Ministeri. Tale distinzione,
caratterizzata da un maggiore orientamento delle previsioni di spesa alle
politiche pubbliche e agli obiettivi da esse perseguiti, conduce, al tempo
stesso, ad un collegamento più forte tra la fase di programmazione economica, avviata con la presentazione del Dpef e sviluppata nel bilancio
di previsione (annuale e pluriennale), nella legge finanziaria e nelle leggi
collegate, e la fase di pianificazione strategica. (35)
Quest’ultima ha inizio dal momento in cui i Ministri emanano la direttiva
generale, strumento di raccordo tra la fase di indirizzo e quella gestionale.
A questo proposito, il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (c.d.
testo unico sul pubblico impiego) definisce il riparto di competenze tra organi di indirizzo politico e organi di gestione amministrativa, attribuendo
ai Ministri la competenza ad individuare, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, obiettivi, priorità, piani e programmi affidati
alla responsabilità gestionale dei dirigenti. (36) Tali istruzioni, impartite e
concordate con i dirigenti delle burocrazie ministeriali, sono contenute nella
direttiva di inizio anno. La direttiva annuale del Ministro, infatti, secondo
quanto previsto dall’art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286
(in materia di riordino e potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di
monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività
svolta dalle amministrazioni pubbliche), costituisce il documento base per
la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali
di primo livello, individuando i principali risultati da realizzare. I dirigenti,
a loro volta, attraverso la diretta gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compiono, sulla base dei programmi loro affidati, tutti gli atti che
impegnano l’amministrazione verso l’esterno, con autonomi poteri di spesa,
di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. (37)
Contestualmente all’attribuzione degli obiettivi, dei piani e dei programdalle entrate tributarie, extratributarie, alienazione e ammortamento dei beni, riscossione prestiti e accensione prestiti, il secondo livello (natura) rappresentato dalle entrate correnti e non
ricorrenti, il terzo livello (specie) relativo ai tributi, e il quarto livello (unità di voto) per le attività e i proventi. Solo il quarto livello delle entrate è oggetto di approvazione parlamentare.
35 Per processo di pianificazione strategica si intende la organizzazione, la partecipazio
ne, la creazione di idee capaci di guidare gli interventi di un’azienda (pubblica o privata), la
formazione di coalizioni capaci di implementare le strategie. Il process strategy (Mintzberg,
Ahstrand, Lampel, 1998), il processual model of decision making (Barzelay, 2001) o activity based view of strategizing (Johnson, Melin, Whittington, 2003) sono sorretti da una logica
di fondo che consente all’azienda pubblica di determinare un susseguirsi coordinato di scelte
dettate da valutazioni di carattere generale per il raggiungimento di determinati obiettivi. Su
questa definizione si veda Borgonovi (2002), p. 281 e ss. Più specificamente, sugli strumenti
di programmazione nelle amministrazioni pubbliche si veda Castelnuovo (2002).
36 Artt. 4 e 14 del d.lgs.165/2001.
37 Accanto alle direttive annuali, a partire dal 2001, si è consolidata la prassi secondo la
quale il Presidente del Consiglio dei ministri emana la c.d. “meta direttiva” ai Ministri con la
quale vengono impartire indicazioni circa le modalità di predisposizione delle direttive annuali, e quindi di individuazione degli obiettivi e di misurazione dei risultati sulla base di specifici indicatori. Si veda, da ultimo, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del
12 marzo 2007.
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mi, il Ministro assegna a ciascun ufficio di livello dirigenziale generale una
“quota parte” del bilancio dell’amministrazione.
L’attribuzione di obiettivi e di risorse alle strutture amministrative consolidano lo stretto e necessario rapporto che intercorre tra la programmazione
economica generale e la pianificazione strategica, contribuendo alla costruzione di un sistema di performance budgeting. (38)
La pianificazione, infatti, non è altro che la traduzione operativa del
programma di governo attraverso le direttive dei diversi Ministri. Essa, infatti,
assume un rilevo strategico in quanto strettamente collegata alle priorità
politiche definite nel programma di Governo opportunamente declinate in
obiettivi macro (strategici) e obiettivi micro (operativi).
Nell’esperienza applicativa, un impulso decisivo verso un maggiore
collegamento tra la fase di programmazione e quella di pianificazione è
dato da due circostanze.
La prima è la istituzione di un Comitato tecnico scientifico presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri (39) a cui è stato affidato il compito
di supportare il Presidente del Consiglio dei ministri nell’attuazione del
programma di governo attraverso la pianificazione strategica dei Ministeri.
A questo fine, il Comitato promuove l’utilizzo di metodologie e strumenti
per la pianificazione strategica delle amministrazioni dello Stato e elabora
metodologie e strumenti per assicurare e migliorare il collegamento tra
obiettivi strategici e allocazione delle risorse. Può anche elaborare proposte
per la progressiva integrazione tra il processo di formazione del bilancio e
il processo di pianificazione strategica delle amministrazioni dello Stato.
La seconda circostanza è l’instaurazione della prassi, ormai consolidata e fondata sul presupposto normativo contenuto nell’art. 8 del d.lgs.
286/1999, di emanazione delle c.d.”meta direttive” da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri contenenti istruzioni sulla predisposizione,
metodologicamente uniforme, delle direttive dei Ministri.
A partire dal 2001, i Rapporti del Comitato e le direttive del Presidente
del Consiglio dei ministri (40) segnalano le criticità del processo di programmazione/pianificazione e individuano possibili soluzioni: alla eccessiva eterogeneità della metodologia di predisposizione delle direttive propongono
un modello uniforme di individuazione, all’interno di una griglia comune, di
missioni, obiettivi e progetti; alla scarsa attività di misurazione dei risultati
suggeriscono una serie di indicatori di performance; alla debole capacità
38 Sul performance budgeting, si veda tra i più recenti: OECD (2008); Rubin (2008); Young
(2003); Robinson (2007); sui principi del PB si veda Gao, United States General Accounting
Office (1997); sulle riforme dei sistemi di budgeting nel settore pubblico si veda in particolare, per l’analisi del caso italiano, Mussari (2005), p. 139 e ss.
39 Dapprima istituito dall’art. 7 del d.lgs. 286/1999 e successivamente riordinato con il
d.P.R. 12 dicembre 2006, n. 315.
40 Le meta direttive emanate sino ad ora sono 5: 12 dicembre 2000, 15 novembre 2001,
8 novembre 2002, 27 dicembre 2004, 12 marzo 2007; i Rapporti elaborati dal Comitato
sono 4 : Rapporto del maggio 2001; Rapporto di gennaio 2003, Rapporto di aprile 2004;
Rapporto di marzo 2006 (fine XV legislatura).
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di selezionare priorità contrappongono un approccio basato su uno più
stretto collegamento con le risorse finanziarie del bilancio di previsione
approvato dal Parlamento.
In particolare, l’ultima direttiva del 12 marzo 2007, coerente con il più
ampio processo di revisione della spesa pubblica avviato all’inizio della
XV legislatura e conclusosi con la predisposizione del bilancio di previsione
dello Stato per missioni e programmi, invita ad un rafforzamento del c.d.
“ciclo integrato di pianificazione strategica e programmazione economico
finanziaria” e suggerisce la scansione del processo in diverse fasi: la fase
di definizione delle priorità politiche da parte dei Ministri (nel mese di
marzo); la fase di elaborazione della prima proposta di obiettivi e della
predisposizione della prima nota preliminare (nel mese di maggio/luglio);
la fase di aggiornamento della proposta di obiettivi strategici e dei relativi
piani di azione (nel mese di settembre); la fase di emanazione della direttiva
annuale da parte del Ministro (entro dieci giorni dalla pubblicazione del
bilancio dello Stato).
In questa catena procedimentale le note preliminari riaffermano, rafforzandolo, il loro ruolo strategico.
In esse devono essere indicati gli obiettivi che le amministrazioni intendono perseguire con riferimento ai livelli di servizi e di interventi, e gli
indicatori di efficienza per valutare i risultati. Le note, dunque, assolvono la
funzione di fornire elementi conoscitivi utili alla comprensione dei criteri di
determinazione sottostanti alle previsioni di spesa inserite nelle proposte di
bilancio. Tali criteri, inoltre, si basano sulla relazione strumentale che unisce
le risorse agli obiettivi e che vede le prime stabilite in funzione dei secondi,
una volta definiti i livelli attesi di efficienza. In sostanza, le note preliminari
hanno il compito di sintetizzare e anticipare i contenuti programmatici dei
successivi atti di indirizzo ministeriali emanati a seguito della approvazione
del bilancio dello Stato entro il 31 dicembre. (41)
La valenza delle note preliminari all’interno del processo di programmazione/pianificazione è stata di recente evidenziata in occasione della
predisposizione del bilancio di previsione dello Stato per il 2009. In questa
occasione, infatti, l’Ispettorato della Ragioneria generale dello Stato ha
elaborato un sistema di acquisizione automatizzata delle note preliminari
secondo lo schema cronologico individuato dalla meta direttiva del 2007
e sulla base di una struttura “tipo” così articolata: quadro di riferimento
complessivo e breve descrizione delle priorità politiche dell’amministrazione;
illustrazione degli stanziamenti complessivamente previsti e distinti per missione, programma e obiettivi; descrizione di eventuali fabbisogni di personale in
relazione ai programmi esposti; scheda per ciascun programma, contenente
indicazioni relative agli obiettivi, ai centri di responsabilità coinvolti e agli
indicatori di performance per la misurazione dei risultati. A questo fine, per
41 Più specificamente sul ruolo delle note preliminari si veda Mussari (2002), p. 72 e ss.
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qualificare meglio il contenuto di tali indicatori e dettare criteri omogenei
per la loro individuazione e applicazione agli obiettivi, sono state seguite
le indicazioni della “meta direttiva”. La tabella 6 illustra la tipologia degli
indicatori utilizzati nella predisposizione delle note preliminari.
Lo stretto collegamento tra le note preliminari, il bilancio di previsione
(programmazione economico-finanziaria) e le direttive (pianificazione strategica), così come ribadito anche in occasione di quest’ultima sessione di
bilancio, rafforzano un ciclo decisionale che ha inizio con la predisposizione
dei principali documenti di bilancio da parte del Governo, si snoda nella
“sessione parlamentare” e si conclude con il monitoraggio sull’attuazione
degli obiettivi definiti nelle direttive e, più in generale, sulla valutazione
delle politiche pubbliche di cui sono espressione.
La valutazione delle politiche pubbliche, infatti, è un’attività di analisi
sistematica condotta con i metodi della ricerca empirica, volta a formulare
giudizi sulla definizione e deliberazione dei programmi, sulla loro attuazione
ed efficacia. (42) Attraverso questa attività diviene possibile confrontare, con
procedure rigorose e codificate, i risultati raggiunti dal Governo rispetto
agli obiettivi da esso predeterminati (Vedung, 1997).
In questo ciclo (policy cycle), che si apre con la programmazione e si
conclude con la verifica dei risultati raggiunti per ciascuna politica pubblica,
il Governo e il Parlamento si confrontano.
Tale confronto, che richiede la disponibilità, l’attendibilità, la comprensibilità, l’accessibilità, la diffusione e la distribuzione delle informazioni,
instaura tra Governo e Parlamento una relazione di accountability istituzionale connotata da un’attività di “resa del conto” cui dovrebbe seguire un
feedback sottoforma di giudizio (Steccolini, 2003).
Su ciò che il Governo intende realizzare, e quindi sull’attuazione
del programma di governo, il Parlamento, infatti, svolge una delicata
funzione di controllo (Lupo, 2007, p. 72).
Si tratta di una funzione di vigilanza o sorveglianza (oversight)
(Lippi, 2007, p. 89) sull’azione dell’esecutivo che necessita di un
supporto tecnico conoscitivo propedeutico alla formulazione di giudizi
empiricamente fondati. In questa direzione, la Corte dei conti, che in
base all’art. 100 Cost. esercita la forma più significativa di “controllo
successivo” sulla gestione del bilancio dello Stato, a partire dagli anni
’70, ha tentato di sperimentare, proprio in occasione della presentazione
al Parlamento della relazione che accompagna il giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato, forme di valutazione delle
politiche per singoli comparti.
E tuttavia, la scarsa attenzione politica e parlamentare verso il Rendiconto
generale dello Stato, non ha consentito ulteriori sviluppi in questa direzione,
42 Sul collegamento tra valutazione delle politiche pubbliche e strategia si vedano Chelimsky
(1989); Lindblom (1980); Wildavsky (1979).
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determinando una occasione mancata. Al fine di rafforzare questa fase
di verifica e di riscontro dei risultati raggiunti, la legge finanziaria per il
2008 (43) ha stabilito che entro il 15 giugno di ogni anno, ogni Ministero
debba trasmettere alle Camere, per l’esame delle competenti Commissioni,
una relazione sullo stato della spesa dei rispettivi ministeri che dia conto
dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione in relazione ai programmi e alle
missioni realizzate. Le relazioni sullo stato della spesa, che contengono gli
esiti delle attività di reporting compiute all’interno delle strutture ministeriali,
divengono oggetto di riflessione ed esame parlamentare per verificare la
coerenza delle attività svolte rispetto al programma di Governo sul quale il
Parlamento ha dato il proprio consenso. Un’analisi complessiva della spesa
delle amministrazioni pubbliche compiuta dalla Ragioneria generale dello
Stato (44) secondo quanto stabilito dalla legge finanziaria per il 2008, (45)
evidenzia ancora molte rigidità nella gestione del bilancio e un consistente
scostamento tra stanziamenti iniziali e impegni. Tuttavia, la stessa analisi
segnala anche una maggiore attenzione al processo di verifica a consuntivo
attraverso la individuazione di obiettivi stabili negli anni e la selezione di indicatori adeguati alla misurazione dei servizi erogati o degli interventi realizzati.
Una maggiore attenzione verso la fase di monitoraggio e di successiva
valutazione delle politiche pubbliche si riflette anche e soprattutto nel momento della elaborazione del Rendiconto generale dello Stato. Anche in questa
occasione, infatti, la stessa legge finanziaria, (46) ha previsto che la Corte dei
conti, nella presentazione della relazione annuale al Parlamento sul Rendiconto
generale dello Stato, esprima valutazioni di sua competenza sullo stato della
spesa e sull’efficienza della pubbliche amministrazioni, tenendo conto della
nuova classificazione del bilancio per missioni e per programmi.
Si tratta dunque di prime sperimentazioni dalle quali occorrerebbe
partire per formulare una strategia complessiva di valutazione delle politiche pubbliche in Parlamento. Analogamente a quanto sta facendo il
Parlamento francese che, alla luce della più recente riforma costituzionale,
ha voluto rafforzare la sua funzione di controllo e valutazione sull’operato
del Governo. (47)
43 Art. 3, comma 68 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
44 Cfr. Ministero dell’economia e della finanze, Rapporto sulla spesa della amministrazioni
centrali dello Stato, 2009, disponibile sul sito www.tesoro.it.
45 Art. 3, comma 67 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
46 Art. 3, commi 70 e 71 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
47 LOI constitutionnelle n. 2008-724 du 23 juillet 2008.
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_____________
Indicatori di risultato intermedio (output)
Consentono di quantificare il volume di
attività svolto dall’amministrazione, anche
se non esprimono i risultati di tale attività.
Non vanno quindi confusi con gli indicatori
di risultato intermedio (output). Non sempre
infatti ad un aumento del volume di attività
corrisponde un aumento di volume di output.
__________________________________
è il volume dei prodotti e dei servizi erogati
dall’amministrazione, non vanno confusi con
gli indicatori di volume di attività.
La misurazione degli output presenta criticità
particolari nella pubblica amministrazione,
essendo costituiti prevalentemente non da
beni ma da servizi, per i quali, a differenza
del settore privato, non si dispone nemmeno
del prezzo di vendita come elemento di
misurazione e valutazione.
Rappresentano le risorse finanziarie, umane
o strumentali di cui l’amministrazione dispone per svolgere i suoi compiti.
Indicatori di input
Indicatori di volume di
attività
Rappresentano i bisogni e le istanze dei portatori di interesse con cui interagisce l’amministrazione, una parte dei quali andranno a
costituire un impegno che l’amministrazione
cercherà di soddisfare. Possono essere
indicatori qualitativi o quantitativi.
Indicatori di bisogno
COSA MISURANO
Rappresentano il contesto di riferimento in
cui si muove l’amministrazione, la misura
dell’ambiente in cui essa va ad agire.
(*)
Indicatori di scenario
TIPI DI INDICATORE
Tabella 6 – Tipologia di indicatori
EFFICACIA/EFFICIENZA
_________________
Efficacia gestionale o sociale
Possono essere utili per misurare l’efficacia gestionale
In combinazione con gli indicatori di output o di outcome
misurano l’efficienza gestionale
In combinazione con gli indicatori di output o di out come
misurano l’efficacia sociale
--
ESEMPI
Segue
Esempi:
• Il numero di pratiche “lavorate”
indica il volume di attività, il
numero di pratiche “licenziate”
è l’output
• Il numero di km percorsi dai
mezzi pubblici è un indicatore
di volume di attività, il tasso di
utilizzo dei mezzi pubblici è un
indicatore di output
Numero di addetti ad una certa data,
numero di uffici, dotazione di autovetture, HW, …
Domanda di sicurezza, di integrazione, di a accoglienza, ….
Incidenza della popolazione immigrata sul totale popolazione, tasso di
disoccupazione, composizione della
popolazione per fascia di età, …
Saggi
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COSA MISURANO
Esprimono l’impatto che l’azione dell’amministrazione, insieme ad altri enti e a
fattori esterni, produce sulla collettività (o
sulla parte dei portatori di interesse della
collettività – stakeholder – con cui interagisce
l’amministrazione) e sull’ambiente.
Tali indicatori sono i più difficili da calcolare, perché hanno bisogno di un orizzonte
temporale medio-lungo e perché sono caratterizzati da forti interdipendenze con sistemi
esterni: l’azione dell’amministrazione, infatti,
è solo una delle determinanti dell’impatto
complessivo generale (**)
Indicano l’avanzamento della spesa prevista per la realizzazione dell’obiettivo o
dell’intervento (input “finanziari”). Sono un
indicatore di quella che può essere definita
come efficacia di spesa.
Esprimono il risultato intermedio – output –
rapportato alle risorse umane o strumentali –
input – o finanziarie impiegate per raggiungerlo. Sono i classici indicatori di efficienza.
Esprimono il grado di avanzamento fisico
dell’obiettivo o dell’intervento rispetto a
quanto atteso. Possono essere misurati rispetto agli input, agli output o agli outcome.
Sono un indicatore sintetico di efficacia
gestionale.
TIPI DI INDICATORE
Indicatori di risultato finale o
di impatto (outcome)
Indicatori di realizzazione
finanziaria
Indicatori di risultato unitario
Indicatori di realizzazione
fisica
Segue Tabella 6
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Efficacia gestionale
Efficienza gestionale o finanziaria
Efficacia finanziaria
Servono, da soli o in combinazione con gli indicatori di
bisogno, per misurare l’efficacia
sociale
EFFICACIA/EFFICIENZA
Segue
% di avanzamento dell’obiettivo
rispetto ai risultati finali attesi espressi
in termini di mezzi impiegati, beni e
servizi prodotti o risultati attesi
Numero di pratiche per impiegato;
spese di manutenzione degli immobili
per metro quadro
% di avanzamento rispetto alla spesa
prevista
Numero di cittadini raggiunti da
un nuovo servizio; riduzione % dei
disservizi lamentati dalla cittadinanza;
% di riduzione dei reati sul territorio;
risultato di campagne innovative…
ESEMPI
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EFFICACIA/EFFICIENZA
Efficacia gestionale o
Efficacia sociale
Efficacia gestionale
ESEMPI
Grado di soddisfazione dell’utenza
Evasione delle pratiche arretrate
entro l’anno (si-no); apertura di nuovi
sportelli al cittadino (si-no); …
Note:
(*) Circolare del Ministero dell’economia e della finanze, Dipartimento RGS, 28 aprile 2006, n. 18 e Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12
marzo 2007 e allegate Linee Guida.
(**)Per misurare ad es. l’impatto di una campagna di informazione e di formazione per la prevenzione della obesità infantile svolta dal Ministero della salute
occorrerebbe aspettare anni, raccogliere le informazioni e indagare il fenomeno per capire quanta parte del risultato è derivato da altri fattori esterni all’azione dell’amministrazione.
Indicano il raggiungimento di certi risultati
non misurabili in forma quantitativa ma su
cui si può esprimere un generico giudizio
qualitativo. Sono un indicatore estremamente semplificato delle efficacia gestionale o
dell’efficacia sociale.
Indicatori puramente qualitativi (alto/medio/basso)
COSA MISURANO
Indicano se sono stati raggiunti o meno certi
risultati che ci si era premesso di raggiungere, in relazione ai quali non è possibile
effettuare una misurazione quantitativa né
esprimere un giudizio qualitativo. Sono un
indicatore estremamente semplificato di
efficacia gestionale.
Indicatori binari (sì/no)
TIPI DI INDICATORE
Segue Tabella 6
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